N. 38 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 luglio 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 luglio 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Provincia autonoma di Trento - Prime misure del 2021 connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Previsione che la Provincia e' autorizzata a partecipare, in qualita' di socio sovventore, alla societa' di mutua assicurazione a responsabilita' limitata "ITAS Istituto Trentino-Alto Adige per Assicurazioni societa' mutua di assicurazioni". - Legge della Provincia autonoma di Trento 17 maggio 2021, n. 7 (Prime misure del 2021 connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 e conseguente variazione al bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2021 - 2023), art. 34.(GU n.37 del 15-9-2021 )
Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici e' domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12; contro la Provincia Autonoma di Trento, in persona del Presidente della Provincia pro-tempore per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 34 della legge provinciale 17 maggio 2021 n. 7, come da delibera del Consiglio dei ministri in data 13 luglio 2021. Sul B.U.R. Trentino-Alto Adige 17 maggio 2021 n. 17 e' stata pubblicata la legge provinciale n. 7 del 17 maggio 2021, recante «Prime misure del 2021 connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 e conseguente variazione al bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2021-2023». Il Presidente del Consiglio ritiene che tale legge sia censurabile nelle disposizioni contenute nell'art. 34; pertanto propone questione di legittimita' costituzionale ai sensi dell'art. 127 comma 1 Cost. per i seguenti Motivi Violazione dell'art. 3, comma 1 e dell'art. 4 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, in relazione agli articoli 8 e 9 dello statuto della Regione autonoma Trentino-Alto Adige approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, con riferimento alla materia del coordinamento della finanza pubblica, di cui all'art. 117, comma 3, Cost., al principio di buon andamento di cui all'art. 97, comma 2, Cost., nonche' alla competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile di cui all'art. 117, secondo comma, lett. l) della Costituzione. L'art. 34 della L.P. n. 7/2021 cosi' dispone: «1. Per concorrere allo sviluppo economico del Trentino e per sostenere, anche in relazione all'emergenza epidemiologica da COVID-19, le iniziative di rafforzamento e a supporto del territorio provinciale, la Provincia e' autorizzata a partecipare, direttamente o tramite Cassa del Trentino S.p.a., in qualita' di socio sovventore, alla societa' di mutua assicurazione a responsabilita' limitata "ITAS Istituto Trentino-Alto Adige per Assicurazioni societa' mutua di assicurazioni". 2. In relazione al perseguimento delle finalita' previste dal comma 1, la partecipazione societaria e' subordinata al fatto che sia riservato alla Provincia, anche indirettamente, il diritto di designare un proprio rappresentante nel consiglio di amministrazione della societa' prevista dal comma 1. 3. Per i fini di quest'articolo con l'allegato A e' autorizzata la spesa di 2,85 milioni di euro per l'anno 2021 sulla missione 01 (Servizi istituzionali, generali e di gestione), programma 03 (Gestione economica, finanziaria, programmazione, provveditorato).». L'art. 34 sopra riportato prevede dunque che, per concorrere allo sviluppo economico del Trentino e per sostenere, anche in relazione all'emergenza epidemiologica da COVID-19, le iniziative di rafforzamento e a supporto del territorio provinciale, la Provincia e' autorizzata a partecipare, direttamente o tramite Cassa del Trentino S.p.a., in qualita' di socio sovventore, alla societa' di mutua assicurazione a responsabilita' limitata «ITAS istituto Trentino-Alto Adige per Assicurazioni societa' mutua di assicurazioni». Il Presidente del Consiglio ritiene che la disposizione si ponga in contrasto con gli articoli 3, comma 1, e 4 del «Testo unico in materia di societa' a partecipazione pubblica» (TUSP) approvato con il decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (norma interposta). In particolare l'art. 3, comma 1, del TUSP, nel dettare disposizioni in ordine ai tipi di societa' in cui e' ammessa la partecipazione pubblica, reca una elencazione tassativa, stabilendo che «le amministrazioni pubbliche possono partecipare esclusivamente a societa', anche consortili, costituite in forma di societa' per azioni o di societa' a responsabilita' limitata, anche in forma cooperativa». Orbene, le mutue assicuratrici non sono classificabili fra questi tipi societari (1) pur essendo infatti inquadrate (al pari delle cooperative) nell'ambito della disciplina di cui al Libro V, Titolo VI, del codice civile concernente «imprese cooperative e mutue assicuratrici», le mutue assicuratrici sono disciplinate da un Capo (il secondo) diverso da quello dedicato alle cooperative. Una indiretta conferma e' data dall'art. 2547 del codice civile (2) il quale prevede che le societa' di mutua assicurazione sono regolate dalle norme stabilite per le societa' cooperative, solo in quanto compatibili con la loro natura. Esse dunque costituiscono un genus distinto dalle societa' cooperative in senso stretto. Sotto altro profilo, va poi rilevato che l'art. 2, comma 1, lett. l) del TUSP, ricomprende nel novero delle «societa'», soltanto: «gli organismi di cui ai titoli V e VI, capo I, del libro V del codice civile, anche aventi come oggetto sociale lo svolgimento di attivita' consortili, ai sensi dell'articolo 2615-ter del codice civile», escludendo pertanto le mutue assicuratrici, disciplinate dal Capo II del Titolo VI del Libro V del codice civile. La scelta di non includere espressamente nell'art. 3, comma 1, del TUSP, le mutue assicuratrici fra i tipi di societa' a cui possono partecipare le pubbliche amministrazioni va pertanto interpretata come il frutto di una precisa volonta' del legislatore e, quindi, come espresso divieto. Tale esclusione risulta d'altronde coerente con la finalita' tipica del modello societario delle mutue assicuratrici, che e' quella di garantire ai soci, nel rispetto dei principi mutualistici, l'accesso a prodotti assicurativi a condizioni piu' favorevoli di quelle presenti sul mercato (la qualifica di socio e', infatti indissolubilmente legata a quella di contraente del rapporto assicurativo). La norma in esame viola altresi' l'art. 4 (recante «Finalita' perseguibili mediante l'acquisizione e la gestione di partecipazioni pubbliche») del TUSP che, nel riprendere quanto gia' prescritto dall'art. 3, comma 27, della legge n. 244/2007, al comma 1 stabilisce che «le amministrazioni pubbliche non possono, direttamente o indirettamente, costituire societa' aventi per oggetto attivita' di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalita' istituzionali, ne' acquisire o mantenere partecipazioni, anche di minoranza, in tali societa'.». Il successivo comma 2 cosi' dispone: «2. Nei limiti di cui al comma 1, le amministrazioni pubbliche possono, direttamente o indirettamente, costituire societa' e acquisire o mantenere partecipazioni in societa' esclusivamente per lo svolgimento delle attivita' sotto indicate: a) produzione di un servizio di interesse generale, ivi inclusa la realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti funzionali ai servizi medesimi; b) progettazione e realizzazione di un'opera pubblica sulla base di un accordo di programma fra amministrazioni pubbliche, ai sensi dell'articolo 193 del decreto legislativo n. 50 del 2016; c) realizzazione e gestione di un'opera pubblica ovvero organizzazione e gestione di un servizio d'interesse generale attraverso un contratto di partenariato di cui all'art. 180 del decreto legislativo n. 50 del 2016, con un imprenditore selezionato con le modalita' di cui all'art. 17, commi 1 e 2; d) autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o agli enti pubblici partecipanti o allo svolgimento delle loro funzioni, nel rispetto delle condizioni stabilite dalle direttive europee in materia di contratti pubblici e della relativa disciplina nazionale di recepimento; e) servizi di committenza, ivi incluse le attivita' di committenza ausiliarie, apprestati a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all'art. 3, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 50 del 2016». In sostanza, il citato art. 4 introduce un doppio vincolo: cd. «vincolo di scopo pubblico» (comma 1) e; un «vincolo di attivita'» (comma 2); consentendo la costituzione di societa' ovvero l'acquisizione di partecipazioni societarie solo se cio' permette, o favorisce, la cura di almeno uno dei fini istituzionali attribuiti all'amministrazione socia dal medesimo art. 4. Tale circostanza viene evidenziata nel parere n. 968/2016 del Consiglio di Stato (reso sullo «Schema di decreto legislativo recante testo unico in materia di societa' a partecipazione pubblica, in attuazione dell'art. 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124, (3) recante «Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche»"): «L'importante novita' dello schema di decreto e' rappresenta dal secondo comma che aggiunge a tale limite un ulteriore vincolo di attivita' - non presente nella disciplina vigente (cfr. retro, parte I, par. 6) - ammettendo soltanto le societa' che svolgono «esclusivamente» le attivita' indicate alle lettere a), b), c), d) ed e)». L'art. 34 della L.P. di Trento prevede, invece, l'acquisizione, diretta o indiretta, di una partecipazione in una societa' di mutua assicurazione la cui attivita' appare del tutto estranea alle finalita' istituzionali della Provincia. Sull'argomento si e' piu' volte pronunciata anche la magistratura contabile, in particolare con riguardo alle questioni afferenti le modalita' di applicazione degli articoli 20 e 24 del TUSP, riguardanti il processo di razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche. La Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con la deliberazione 348/2017/PAR, ha sottolineato che «Il legislatore [...] presuppone, che, in sede di revisione straordinaria, ex art. 24, gli enti pubblici provvedano a dismettere le societa', non riconducibili alle missioni istituzionali attribuite dalle leggi, agli enti pubblici» e ancora «che tale forma di revisione straordinaria (...) non puo' non condurre all'adozione di provvedimenti di alienazione/scioglimento». Come si e' visto, il comma 2 del richiamato art. 4 il TUSP specifica, in positivo, le categorie di societa' legittimamente costituibili o detenibili da enti pubblici, le quali possono espletare esclusivamente le seguenti attivita': a) produzione di un servizio di interesse generale, inclusa la realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti strumentali; b) progettazione e realizzazione di un'opera pubblica sulla base di un accordo di programma fra PA (art. 193 del decreto legislativo n. 50/2016); c) realizzazione e gestione di un'opera pubblica o di un servizio d'interesse generale attraverso un contratto di partenariato (art. 180 del decreto legislativo n. 50/2016); d) autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o agli enti pubblici partecipanti, o allo svolgimento delle loro funzioni; e) servizi di committenza, incluse le attivita' di committenza ausiliarie, apprestati a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici. In tale contesto appare utile richiamare la nozione di servizio di interesse generale resa dal TUSP all'art. 2, comma 1, lettera h), secondo cui sono tali «le attivita' di produzione e fornitura di beni o servizi che non sarebbero svolte dal mercato senza un intervento pubblico o sarebbero svolte a condizioni differenti in termini di accessibilita' fisica ed economica, continuita', non discriminazione. qualita' e sicurezza, che le amministrazioni pubbliche, nell'ambito delle rispettive competenze, assumono come necessarie per assicurare la soddisfazione dei bisogni della collettivita' di riferimento, cosi' da garantire l'omogeneita' dello sviluppo e la coesione sociale, ivi inclusi i servizi di interesse economico generale». Alla luce della definizione di servizio generale introdotta dal decreto, che replica proposizioni gia' contenute nella normativa comunitaria, la Corte dei conti (Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione 398/PARI20I6) ha chiarito che il servizio puo' essere svolto dall'ente locale se l'intervento dell'ente stesso sia necessario per garantire l'erogazione del servizio, alle condizioni stabilite nella disposizione appena richiamata, ossia se, senza l'intervento pubblico sarebbero differenti le condizioni di accessibilita' fisica ed economica, continuita', non discriminazione qualita' e sicurezza al servizio oggetto di attenzione. Tenuto conto di tale quadro normativo, deve pertanto ribadirsi che l'acquisizione della partecipazione in una mutua assicuratrice risulti del tutto estranea al conseguimento delle suddette finalita' di interesse generale. Sempre la Corte dei conti, con la citata deliberazione 398/PAR/2016 precisa che «nel caso in cui la partecipazione dell'ente sia minoritaria (ed in assenza di altri soci pubblici, che consentano il controllo della societa'), il servizio espletato non e' da ritenere "servizio di interesse generale" posto che, a prescindere da ogni altra considerazione relativa alle finalita' istituzionali dell'ente, l'intervento pubblico (stante la partecipazione minoritaria) non puo' garantire l'accesso al servizio cosi' come declinato nell'art. 4: l'accesso al servizio non sarebbe svolto dal mercato o sarebbe svolto a condizioni differenti in termini di accessibilita' fisica, economica, continuita', non discriminazione. Infatti una partecipazione poco significativa non sarebbe in grado di determinare le condizioni di accesso al servizio che potrebbero legittimare il mantenimento della quota». Del medesimo tenore quanto affermato dalla Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per il Piemonte che, con la deliberazione 9/20I6ISRCPIE/VSG, ha sottolineato come le partecipazioni cd. «polvere», non consentendo un controllo sulla partecipata da parte del socio pubblico, non appaiono coerenti con una valutazione di strategicita' della partecipazione, riducendosi al rango di mero investimento in capitale di rischio, oggi non piu' ammesso dall'attuale quadro normativo. Nel caso in esame, stante la misura quasi certamente minoritaria della partecipazione, non potrebbero realizzarsi, pertanto, le condizioni affinche' la pubblica amministrazione possa determinare le condizioni di accesso al servizio pubblico e, per esso, perseguire le proprie finalita' istituzionali come richiesto dall'art. 4, comma 1, del TUSP. L'art. 34 della L.P. pertanto, si pone in contrasto con gli articoli 3, comma 1, e 4 del TUSP di cui al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, in relazione agli articoli 8 e 9 dello statuto della Regione autonoma Trentino-Alto Adige approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (che disciplinano la potesta' legislativa delle Province autonome), con diretto riferimento sia alla materia del coordinamento della finanza pubblica, di cui all'art. 117, comma 3, Cost., sia al principio di buon andamento di cui all'art. 97, comma 2, Cost. che viene chiaramente leso dalla norma impugnata. La stessa disposizione inoltre, viene ad incidere sulla competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile di cui all'art. 117, secondo comma, lett. l) della Costituzione. (1) L'art. 2546 del codice civile cosi' definisce le mutue assicuratrici: «Nella societa' di mutua assicurazione le obbligazioni sono garantite dal patrimonio sociale. I soci sono tenuti al pagamento dei contributi fissi o variabili, entro il limite massimo determinato dall'atto costitutivo. Nelle mutue assicuratrici non si puo' acquistare la qualita' di socio, se non assicurandosi presso la societa', e si perde la qualita' di socio con l'estinguersi dell'assicurazione, salvo quanto disposto dall'art. 2548». (2) L'art. 2457 c.c. recita: «Le societa' di mutua assicurazione sono soggette alle autorizzazioni, alla vigilanza e agli altri controlli stabiliti dalle leggi speciali sull'esercizio dell'assicurazione, e sono regolate dalle norme stabilite per le societa' cooperative, in quanto compatibili con la loro natura». (3) L'art. 18, comma 1, lett. b) delle legge delega n. 124/2015, fissa il seguente principio: «b) ai fini della razionalizzazione e riduzione delle partecipazioni pubbliche secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicita', ridefinizione della disciplina, delle condizioni e dei limiti per la costituzione di societa', l'assunzione e il mantenimento di partecipazioni societarie da parte di amministrazioni pubbliche entro il perimetro dei compiti istituzionali o di ambiti strategici per la tutela di interessi pubblici rilevanti, quale la gestione di servizi di interesse economico generale; applicazione dei principi della presente lettera anche alle partecipazioni pubbliche gia' in essere.
P. Q. M. Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittimo e conseguentemente annullare l'art. 34 della legge provinciale del Trentino 17 maggio 2021 n. 7, per i motivi illustrati nel presente ricorso. Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno: 1. Estratto della delibera del Consiglio dei ministri 13 luglio 2021. Roma, 16 luglio 2021 L'Avvocato dello Stato: De Bellis