N. 128 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 maggio 2021
Ordinanza del 31 maggio 2021 della Corte dei conti - Sezione
giurisdizionale per la Regione Abruzzo sul ricorso proposto da SOGET
S.p.a. contro Comune di Teramo.
Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Procedura di discarico
per inesigibilita' delle quote iscritte a ruolo - Termine per la
presentazione o l'integrazione delle comunicazioni di
inesigibilita' relative alle quote affidate agli agenti della
riscossione dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2017 - Decorrenza
del termine per l'avvio del procedimento di controllo dell'ente
creditore - Esclusione dal controllo delle quote inesigibili di
valore inferiore o pari a 300 euro.
- Legge 23 dicembre 2014, n. 190 ("Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2015)"), art. 1, commi 687, secondo periodo, e 688, secondo
periodo, in combinato disposto con il comma 684 della medesima
legge, come interpretati dall'art. 1, comma 815, della legge 27
dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio
2020-2022).
Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Stralcio dei debiti di
importo residuo fino a mille euro affidati agli agenti della
riscossione dal 2000 al 2010 - Applicazione delle disposizioni di
cui all'art. 1, comma 529, della legge n. 228 del 2012 che
prevedono l'esclusione dell'applicazione degli artt. 19 e 20 del
d.lgs. n. 112 del 1999 e, fatti salvi i casi di dolo, che non si
procede a giudizio di responsabilita' amministrativo e contabile.
- Decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (Disposizioni urgenti in
materia fiscale e finanziaria), convertito, con modificazioni,
nella legge 17 dicembre 2018, n. 136, art. 4 (come interpretato
dall'art. 1, comma 815, della legge 27 dicembre 2019, n. 160
"Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e
bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022"), in combinato
disposto con l'art. 1, comma 529, della legge 24 dicembre 2012, n.
228 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2013)").
(GU n.37 del 15-9-2021 )
LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo
Composta dai signori magistrati:
Mario Nispi Landi - presidente;
Gerardo de Marco - giudice relatore;
Paola Lo Giudice - giudice;
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio iscritto al n.
19594 del registro di segreteria, sul ricorso proposto da SOGET
S.p.a. (c.f. 01807790686), difesa dagli avv.ti Sergio Della Rocca
(DLL SRG 61B12 G878X) e Danilo Monaco (MNC DNL 71L04 C632W) del Foro
di Pescara contro Comune di Teramo (c.f. 00174750679), difeso
dall'avv. Cosima Cafforio (CFF CSM 59P44 E205F) del Foro di Teramo
avverso il provvedimento di diniego di discarico prot. n. 8951 del 13
febbraio 2017, concernente quote inesigibili nei confronti del
debitore E ... s.c. a. r.l. (p. IVA ...) uditi all'udienza pubblica
del 15 dicembre 2020 gli avv.ti Della Rocca e Cafforio, nonche' il
pubblico ministero in persona del vice procuratore generale Roberto
Leoni.
Fatto
Premessa. Con la presente ordinanza tornano ad essere sollevate
alcune questioni di legittimita' costituzionale che questa Sezione
aveva gia' sottoposto alla Corte costituzionale con ordinanze numeri
13, 14 e 15 del 16 marzo 2018 (rubricate ai numeri 83, 84 e n.
120/2018 del r.o.) e che erano state dichiarate inammissibili con
sentenza n. 51 depositata il 15 marzo 2019.
La declaratoria di inammissibilita' era stata pronunciata nel
presupposto che le societa' cessionarie del ramo di azienda relativo
alle attivita' svolte in regime di concessione per conto degli enti
locali non potessero annoverarsi tra gli «agenti della riscossione».
All'indomani della sentenza, tuttavia, e' intervenuta
l'interpretazione autentica di cui all'art. 1, comma 815, della legge
27 dicembre 2019, n. 160, volta a superare l'opzione ermeneutica
indicata dalla Corte costituzionale medesima, con l'effetto di far
riprendere valenza alle considerazioni a suo tempo svolte da questa
Sezione giurisdizionale.
Cio' premesso, per il principio di «autosufficienza» degli atti e
per agevolare l'esame della questione, si ritiene utile compendiare
di seguito, nuovamente, l'intera vicenda processuale e le conseguenti
questioni di legittimita' costituzionale, integrandole con i
riferimenti agli ulteriori sviluppi normativi e giurisprudenziali
medio tempore intervenuti.
1. Con il ricorso in epigrafe la SOGET, nella sua qualita' di
societa' c.d. «scorporata» e, quindi, di «agente della riscossione»
del Comune di Teramo, contesta il provvedimento di diniego di
discarico prot. n. 8951 del 13 febbraio 2017, concernente una
cospicua serie di quote non riscosse nei confronti del debitore E
... s.c. a. r.l. (p. IVA ...); si tratta, nella specie, di circa 20
partite di somme iscritte a ruolo, a vario titolo, nei confronti del
contribuente in parola, in annualita' che vanno dal 2000 al 2008.
Giova subito osservare che il presente giudizio si inquadra in un
ben piu' ampio contenzioso tra l'ente locale ed il proprio agente
della riscossione. Il Comune di Teramo, in particolare, a cavallo tra
il 2015 e il 2016 ha avviato un'attivita' di controllo sullo stato
delle riscossioni affidate a SOGET nei confronti di 142 contribuenti;
in esito all'esame degli elementi raccolti, il comune ha emesso una
serie di provvedimenti di diniego di discarico, distinti per ciascun
debitore, tra cui quello che forma oggetto del presente giudizio; i
provvedimenti in parola sono stati singolarmente impugnati
dall'agente della riscossione dinanzi a questa Corte dei conti, con
144 separati ricorsi aventi tutti analogo contenuto in diritto.
Le udienze di discussione relative ai suddetti ricorsi si sono
svolte, per raggruppamenti separati, il 9 maggio, il 3 ottobre, il 7
novembre 2017; in esito alle predette udienze il giudizio e' stato
sospeso in conseguenza della proposizione di questione di
legittimita' costituzionale, come ricordato in premessa.
Dopo la riassunzione a seguito dell'incidente di
costituzionalita', il presente giudizio e' stato poi discusso, una
prima volta, all'udienza del 14 gennaio 2020, in esito alla quale e'
stato concesso termine alle parti per dedurre in merito al
sopravvenuto mutamento del quadro normativo; infine, dopo un
ulteriore rinvio connesso all'emergenza epidemiologica da COVID-19,
si e' svolta l'udienza del 15 dicembre 2020, in esito alla quale e'
stata pronunciata la presente ordinanza.
2. Piu' in dettaglio, con specifico riguardo alla fattispecie in
giudizio, e' documentato che:
con nota prot. n. 71146 del 16 dicembre 2015 il Comune di
Teramo chiedeva alla SOGET di fornire «dettagli con annessi documenti
giustificativi, atti a dimostrare il puntuale e tempestivo»
adempimento dell'attivita' di riscossione svolta nei confronti di 142
posizioni, in relazione alle quali erano insorti dubbi circa la
attuale sussistenza del credito comunale (essendosi anche eccepita
dai debitori, con istanze di sgravio o ricorsi, la nullita' ovvero la
tardivita' degli atti adottati dall'agente della riscossione); il
contribuente E ... s.c. a. r.l. si trova indicato al n. 60
dell'elenco accluso alla predetta nota;
la SOGET con nota prot. n. 1258/2016 eccepiva l'irritualita'
della richiesta in parola, ritenendo che il comune stesse
impropriamente esercitando un'attivita' di controllo sulle quote
inesigibili in pendenza dei termini per la presentazione o
l'integrazione delle comunicazioni di inesigibilita' e, per di piu',
senza svolgere contestazioni analitiche sulle presunte omissioni o
irregolarita' commesse dall'agente;
con nota prot. n. 11702 del 1° marzo 2016 il comune insisteva
nella propria richiesta di conoscere lo stato della riscossione dei
propri crediti iscritti a ruolo, indipendentemente dalla
comunicazione di inesigibilita' e dal relativo procedimento,
trattandosi complessivamente di «crediti insoluti, per diversi
milioni di euro, molti dei quali risalenti a piu' lustri»;
acquisita ed esaminata la documentazione giustificativa
dell'attivita' espletata, con nota prot. n. 61171 in data 11 ottobre
2016 il Comune di Teramo contestava all'agente della riscossione, ex
art. 20, comma 1, del citato decreto legislativo n. 112 del 1999, la
perdita del diritto al discarico (cio' in quanto era manifestamente
decorso il termine prescrizionale e le notizie degli atti esecutivi
compiuti, peraltro tra loro contraddittorie, non erano supportate da
alcuna documentazione);
con nota prot. n. 2016/26970 del 21 dicembre 2016, SOGET
respingeva la contestazione, richiamandosi ai commi 684 e 687
dell'art. 1 della citata legge n. 190 del 2014 (come novellati dalla
legge 1° dicembre 2016, n. 225), nella parte in cui precludono
all'ente creditore l'avvio di controlli e il conseguente svolgimento
di contestazioni in pendenza dei termini di presentazione o
integrazione delle comunicazioni di inesigibilita' da parte
dell'agente della riscossione;
il Comune di Teramo, con nota prot. n. 8951 del 13 febbraio
2017, confermava il diniego di discarico, ex art. 19, comma 2,
lettera e) del citato decreto legislativo n. 112 del 1999, motivando
(in replica alle osservazioni formulate dalla SOGET) nel senso che,
in mancanza di comunicazioni di inesigibilita' anteriori all'entrata
in vigore della legge n. 190 del 2014, l'agente della riscossione non
poteva beneficiare del differimento dei termini di integrazione delle
comunicazioni e di conseguente controllo delle stesse; per effetto
del diniego di discarico, il comune ha pertanto invitato l'agente
della riscossione a versare entro novanta giorni, in via agevolata,
l'importo pari a un ottavo delle somme iscritte a ruolo, oltre spese
ed interessi; oppure, decorso inutilmente il predetto termine, a
versare un terzo delle somme iscritte a ruolo, oltre spese e
interessi.
3. Di qui il ricorso per cui e' causa.
La SOGET ha contestato, segnatamente, per quanto qui
precipuamente rileva, la violazione degli articoli 19 e 20 del
decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (come modificati dalla
legge 23 dicembre 2014, n. 190) nonche' la violazione dell'art. 1,
commi 684, 687 e 688 della stessa legge n. 190 del 2014.
In estrema sintesi, nell'introdurre il giudizio la SOGET ha
sostenuto che il Comune di Teramo non avesse il potere di effettuare
controlli sulle partite iscritte a ruolo, ne' quello di pronunciarsi
sul discarico delle quote in discorso, prima del maturarsi del
termine di legge (compreso, per le annualita' in esame, tra il 2019 e
il 2033; recte, tra il 2023 e il 2037, dopo l'ulteriore novella
entrata in vigore il 6 dicembre 2017, nelle more del presente
giudizio; il termine ultimo e' stato poi ulteriormente prorogato al
2042).
In ogni caso, le quote di importo inferiore o pari a 300 euro non
sarebbero soggette a controllo.
La SOGET ha precisato anche, a confutazione di quanto ex adverso
affermato, di avere presentato ben prima dell'entrata in vigore della
legge n. 190 del 2014 le comunicazioni di inesigibilita' relative ai
ruoli consegnati negli anni 2000, 2001, 2003 e 2004.
Ancora, ha eccepito l'illegittimita' della procedura, mancando
l'avviso di avvio del procedimento di cui alla legge 7 agosto 1990,
n. 241.
Quanto al merito, SOGET ritiene di poter comprovare, attraverso
le proprie produzioni documentali, la propria diligenza
nell'attivita' di riscossione deducendo, in particolare, la
ritualita' e tempestivita' degli adempimenti di legge, per ogni
singola cartella esattoriale.
La SOGET ha quindi concluso per l'annullamento degli atti
impugnati e l'accertamento della non debenza, da parte della
societa', degli importi che la stessa sarebbe tenuta a versare come
conseguenza del diniego di discarico.
4. Il Comune di Teramo si e' costituito in giudizio con memoria
del 28 agosto 2017.
Deve darsi atto che il comune, nella redazione delle proprie
difese, si e' attenuto alle indicazioni fornite da questa Corte con
ordinanze n. 26, 27 e 28 del 26 giugno 2017 (relative ad altri
giudizi aventi contenuto analogo a quello qui in esame). In
particolare, dopo aver preso atto dell'esistenza di oltre 140 ricorsi
aventi contenuto sovrapponibile, la Sezione aveva ravvisato
l'opportunita' che tutti i giudizi della specie fossero discussi e,
possibilmente, trattenuti in decisione contestualmente, cosi'
favorendo la piu' completa cognizione di causa ed assicurando che
tutti i profili in fatto e in diritto fossero trattati
esaustivamente, secondo una visione per quanto possibile unitaria,
anziche' parcellizzata, della fattispecie e dei rapporti tra SOGET e
Comune di Teramo, evitando altresi' che nuovi argomenti difensivi
fossero proposti e presi in considerazione solo successivamente alla
decisione dei primi ricorsi e che, quindi, non fossero adeguatamente
valorizzati; cio' anche con specifico riguardo alle questioni di
costituzionalita' solo accennate, e non adeguatamente sviluppate, in
sede di discussione dei primi giudizi della specie. Il collegio
giudicante, quindi, per ragioni di ordinata trattazione dell'insieme
dei giudizi in discorso, visto anche il principio di sinteticita' e
chiarezza degli atti di cui all'art. 5 del codice della giustizia
contabile, aveva ritenuto necessario che le parti articolassero le
proprie difese in un unico documento di inquadramento in diritto
della vicenda, valido per tutti i ricorsi, specificando poi in
apposite schede analitiche i principali dati e le peculiarita' nel
merito di ciascuna quota oggetto di contestazione.
Cio' posto, il comune ha quindi depositato un'unica memoria di
costituzione (per i ricorsi da n. 19527/Q.I. a n. 19551/Q.I.; da n.
19553/Q.I. a n. 19580/Q.I.; da n. 19582/Q.I. a n. 19594/Q.I.; da n.
19596/Q.I. a n. 19600/Q.I.); in essa sono affrontate le questioni di
carattere generale, comuni a tutti i giudizi; ad essa sono allegate
singole schede di dettaglio, concentrate sulle specificita' della
singola quota non ammessa a discarico.
In estrema sintesi, per quanto qui rileva, l'ente locale ha
dedotto che:
i provvedimenti impugnati rappresentano l'epilogo di
un'azione di controllo e verifica dell'attivita' della SOGET, avviata
dal Comune di Teramo da oltre un quinquennio e resa indispensabile
dalla quantita' di residui attivi e dalla loro «stagnazione» nel
tempo;
l'esistenza di crediti insoluti, per diversi milioni di euro,
molti dei quali risalenti a piu' lustri, determinava per il comune
non solo una consistente limitazione della liquidita' finanziaria, ma
pure incertezza circa la possibilita' di qualificare detti crediti
come residui attivi, negli atti di programmazione e rendicontazione
finanziaria;
in disparte le rilevanti esigenze contabili connesse
all'iscrizione dei crediti di incerta esigibilita' nel Fondo
svalutazione crediti e agli effetti di cui ai decreti legislativi n.
267/2000 e n. 118/2011, neppure possono ignorarsi le disposizioni
contenute nell'art. 1, comma 654-bis, della legge 27 dicembre 2013,
n. 147 (introdotto dall'art. 7, comma 9, del decreto-legge 19 giugno
2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto
2015, n. 125), secondo cui tra le componenti del costo del servizio
di raccolta e smaltimento dei rifiuti «vanno considerati anche gli
eventuali mancati ricavi relativi a crediti risultati inesigibili con
riferimento alla tariffa di igiene ambientale, alla tariffa integrata
ambientale, nonche' al tributo comunale sui rifiuti e sui servizi
(TARES)»;
il differimento del termine ultimo per la presentazione della
domanda di discarico, previsto dal citato comma 684 della legge n.
190 del 2014, non impedisce all'ente creditore di esercitare il
controllo sull'attivita' del concessionario e, quindi, di accertare,
in contraddittorio, l'intervenuta estinzione del credito per causa
diversa dal pagamento, oppure l'impossibilita' di ottenerlo, e
l'eventuale sussistenza della perdita del diritto al discarico, con
l'adozione dei provvedimenti consequenziali di cui all'art. 20 del
decreto legislativo n. 112/1999; in tal senso depone
l'interpretazione letterale delle disposizioni in commento, nonche'
quella logico-sistematica;
con riguardo all'annualita' che avevano gia' formato oggetto
di comunicazione di inesigibilita', le nuove disposizioni introdotte
o riformulate dalla legge n. 190 del 2014 sono applicabili soltanto
nel caso in cui il concessionario provveda ad integrare le
comunicazioni d'inesigibilita' gia' presentate;
a voler condividere l'assunto della SOGET circa l'estensione
della ravvisata preclusione del controllo di cui all'art. 1, comma
687, a tutte le quote affidate ai concessionari, si giunge alla
conclusione che detto differimento varrebbe solo laddove una
comunicazione di inesigibilita' fosse stata emessa entro il 31
dicembre 2014, con impossibilita' di integrare le comunicazioni mai
presentate e con perdita del diritto ai discarico ex art. 19, comma
2, lettera c), del citato decreto legislativo n. 112 del 1999, almeno
per i ruoli affidati fino al 2011;
peraltro, la previsione della facolta' di «integrazione»
della comunicazione d'inesigibilita', entro i termini previsti dalla
novella legislativa, sottende necessariamente l'efficacia e la
vigenza del credito, poiche' per un credito estinto o per il quale
non e' piu' possibile ottenere, lecitamente, il pagamento, non vi
puo' essere alcun fatto o atto nuovo che possa costituire oggetto
d'integrazione della comunicazione d'inesigibilita' gia' presentata;
il controllo (di cui allo schema procedimentale degli
articoli 19 e 20 del citato decreto legislativo n. 112 del 1999) puo'
quindi essere attivato d'ufficio, a prescindere dalla presentazione
di una richiesta al discarico da parte del concessionario o di una
comunicazione d'inesigibilita', pur nella pendenza dei termini
previsti dal citato comma 684, laddove sia ragionevole ritenere che
non e' piu' possibile alcuna integrazione della comunicazione
d'inesigibilita' a suo tempo presentata, o che sono decorsi
inutilmente i termini di legge per la sua presentazione; in tal caso,
infatti, l'agente della riscossione non ha alcun interesse a
presentare tempestivamente una comunicazione d'inesigibilita', da cui
possano emergere sue responsabilita';
quanto alla non assoggettabilita' al «controllo di cui al
citato art. 19» delle quote pari o inferiori a 300 euro, deve
privilegiarsi un'interpretazione costituzionalmente orientata dalla
disposizione, da intendersi non come divieto per l'ente creditore di
attivare la procedura di controllo, quanto invece come
giustificazione, esenzione da responsabilita'
amministrativa-contabile, laddove non la attivi (come confermato dal
fatto che la disposizione non fa riferimento all'art. 20, che si
occupa del procedimento del controllo, bensi' all'art. 19, comma 3,
del decreto legislativo n. 112 del 1999, che si occupa del discarico
automatico, previsto proprio per le ipotesi di mancata attivazione
del controllo);
ulteriore conferma di cio' si rinviene pure nella
disposizione contenuta nel novellato art. 20, comma 2, dello stesso
decreto n. 112 del 1999 che prevede per l'ente creditore la facolta',
e non l'obbligo, di ridurre i controlli al 5% delle comunicazioni
d'inesigibilita' pervenute annualmente, nell'ottica di non gravare
l'ente stesso di adempimenti complessi che la sua struttura
organizzativa potrebbe non essere in grado di sostenere o, comunque,
che potrebbero rilevarsi del tutto inutili a fronte di un contegno
assolutamente corretto e puntuale del concessionario della
riscossione;
l'indubbia gravosita' dell'attivita' di controllo e' stata
infatti al centro dell'attenzione del legislatore, atteso che gia'
con l'art. 1, commi 531 e seguenti, della legge 24 dicembre 2012, n.
228 (legge di stabilita' 2013) e successive modificazioni, e' stata
prevista l'istituzione di un Comitato di indirizzo e verifica
dell'attivita' di riscossione mediante ruolo, cui e' stato demandato
di elaborare annualmente i criteri per il suo esercizio e nel
contempo di vigilare sulla loro osservanza;
va ricordato che la stessa legge di stabilita' n. 228 del
2012, all'art. 1, commi 527, 528 e 529, aveva disposto espressamente
l'azzeramento dei ruoli ante 1999, relativamente a crediti fino a
euro 2.000, con discarico automatico del concessionario, salvo i casi
di dolo; dunque laddove la legge ha inteso escludere il controllo su
alcune partite, lo ha fatto con chiare disposizioni; inoltre, i
successivi commi 537 e 538 del medesimo articolo hanno previsto una
specifica procedura volta ad acclarare in contraddittorio con l'ente
creditore la sussistenza del credito alla data di esecutivita' del
ruolo, sicche' sarebbe illogico ritenere che l'ente creditore perda,
successivamente, la possibilita' di verificare l'andamento
dell'attivita' di riscossione e la permanenza della possibilita' di
far valere il proprio credito, costringendo il debitore ad introdurre
inutili contenziosi per far valere l'irritualita' dell'azione
esecutiva;
le disposizioni invocate alla SOGET, per come interpretate
dalla societa' stessa, presentano profili di contrasto con gli
articoli 53, 81 e 97 della Costituzione, risolvendosi di fatto in una
esenzione tributaria, per il debitore, a prescindere dalla capacita'
contributiva, nell'impossibilita' per l'amministrazione creditrice di
avere il pieno controllo delle proprie entrate e di assicurare gli
equilibri di bilancio e il proprio buon andamento; violerebbero,
inoltre, l'art. 119 della Costituzione, essendo impedito all'ente
creditore, per lungo tempo, di avere conoscenza delle reali risorse
finanziarie di cui puo' disporre per l'espletamento delle funzioni
pubbliche e, nel contempo, di conseguire dette risorse;
l'impossibilita' dell'esercizio del controllo sulle quote di valore
pari o inferiore a euro 300,00 e, piu' in generale, la limitazione ad
un massimo del 5% delle comunicazioni d'inesigibilita' presentate
annualmente dal concessionario, risolvendosi in sostanza nella
mancata definitiva riscossione di propri crediti, si traducono in una
grave limitazione dell'autonomia finanziaria dell'ente, comportando
la perdita di tributi ed entrate propri, a prescindere
dall'accertamento del verificarsi dei casi di estinzione del credito,
diversi dal pagamento, o della definitiva insolvenza del debitore;
la violazione delle norme sul procedimento amministrativo non
rileverebbe dinanzi a questa giurisdizione contabile, trattandosi di
giudizio sulla fondatezza del diritto (cioe' sul rapporto) e non
sulla mera legittimita' degli atti, peraltro a contenuto vincolato;
la perdita del diritto di credito del comune, imputabile
all'agente della riscossione per decorso della prescrizione
quinquennale o per decorso dei termini (di undici e nove mesi)
previsti dall'art. 19, comma 2, lettera a), del citato decreto
legislativo n. 112 del 1999, sarebbe resa palese dalla insussistenza
o dalla irritualita' degli asseriti atti interruttivi, come
rappresentato nella scheda analitica allegata alla comparsa di
costituzione.
In definitiva, il comune conclude per la condanna della
controparte al pagamento «dell'importo di euro 18.970,00 pari a un
terzo degli importi iscritti a ruolo, maggiorati di interessi e
spese, o di altra somma maggiore o minore ritenuta di giustizia».
5. Il pubblico ministero ha rassegnato le proprie conclusioni con
memoria depositata il 29 agosto 2017, ai sensi dell'art. 175 del
codice della giustizia contabile.
In estrema sintesi, il pubblico ministero ha aderito
all'impostazione della societa' SOGET, richiamandosi alla recente
pronuncia della Sezione terza giurisdizionale centrale d'appello n.
662 del 20 dicembre 2016 (confermativa di Sez. Emilia-Romagna,
sentenza n. 108 del 9 giugno 2014).
Risolutivo, ad avviso della procura, il fatto «che il Comune di
Teramo, ai sensi della citata disciplina, non poteva esercitare
un'attivita' di controllo con gli specifici effetti previsti
esclusivamente nell'ambito del procedimento iniziato a seguito della
presentazione della comunicazione di inesigibilita'»; i procedimenti
in esame, invece, «sono iniziati prima della comunicazione di
inesigibilita o se questa e' esistente e' intervenuta prima del 1°
gennaio 2015, data di entrata in vigore del comma 687 dell'art. 1
della legge 23 dicembre 2014, n. 190». Ne discende che, alla luce del
vigente quadro normativo, gli atti di diniego in esame sono
palesemente illegittimi.
Il pubblico ministero ha altresi' osservato che «la conoscenza
sulla situazione dei crediti in riscossione doveva essere assicurata
e rivendicata dal Comune di Teramo, in quanto l'informazione
sull'effettiva esigibilita' dei residui attivi vetusti ha effetti
diretti sulla costruzione di una veridica contabilita' dell'ente
locale (v. C.d.c., Sezione regionale di controllo per il Lazio,
delib. n. 30 del 2015), poiche' le poste di incerta esigibilita'
devono essere stralciate dal conto del bilancio per l'iscrizione nel
conto del patrimonio, sino alla richiesta di formale discarico da
parte dell'agente contabile (v., tra le tante, C.d.c., Sezione
regionale di controllo per la Campania, delib. n. 282 del 2016)».
Di qui «l'esigenza dell'ente locale di acquisire i necessari
elementi di valutazione sulla situazione dei crediti affidati in
riscossione, e l'eventuale violazione di tale diritto (...) puo'
comportare l'irrogazione di sanzioni (capo IV della legge n.
112/1999), mentre non puo' sostenere la perdita del diritto al
discarico» dopo l'abrogazione (dal 1° gennaio 2015) della lettera b)
del citato art. 19 del decreto legislativo n. 112 del 1999.
In definitiva, la pretesa del comune di ottenere la
documentazione giustificativa dell'attivita' di riscossione, in
assenza della comunicazione di inesigibilita', non troverebbe
giustificazione normativa; in presenza di comunicazioni gia'
prodotte, invece, il controllo non avrebbe potuto essere avviato,
ostandovi la previsione del citato comma 687.
La procura regionale si e' peraltro riservata di attivare («per
le situazioni di cui ha avuto conoscenza con i ricorsi in discussione
e in dipendenza di ulteriori eventuali denunce del comune»)
procedimenti di responsabilita' amministrativa, indipendentemente
dalla procedura amministrativa di discarico.
6. In esito all'udienza pubblica del 3 ottobre 2017, questa
Sezione sospendeva il giudizio rimettendo gli atti alla Corte
costituzionale, reputando che fossero rilevanti e non manifestamente
infondate le seguenti questioni di legittimita' costituzionale, con
riferimento agli articoli 3, 24, 53, 97, 81, 103, 111 e 119 della
Costituzione:
a) dell'art. 1, comma 687, secondo periodo, della legge 23
dicembre 2014, n. 190, nella parte in cui prevede che «il controllo
di cui all'art. 20 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112,
come da ultimo sostituito dal comma 683 del presente articolo, puo'
essere avviato solo decorsi i termini previsti dal citato comma 684»;
b) dell'art. 1, comma 688, secondo periodo, della legge 23
dicembre 2014, n. 190, secondo cui «le quote inesigibili, di valore
inferiore o pari a 300 euro (...) non sono assoggettate al controllo
di cui al citato art. 19».
7. La Corte costituzionale, come ricordato in premessa, con
sentenza n. 51 depositata il 15 marzo 2019 ha dichiarato
inammissibili le questioni, nel presupposto che le disposizioni
sospettate di incostituzionalita' non fossero applicabili alla SOGET,
che e' «una cessionaria del ramo di azienda relativo alle attivita'
svolte in regime di concessione per conto degli enti locali; essa
pertanto non puo' annoverarsi fra gli "agenti della riscossione", cui
unicamente il legislatore ha inteso riferire la disciplina
censurata».
La Corte costituzionale ha motivato questa conclusione sia con
argomenti sistematici (che emergono ripercorrendo l'evoluzione
normativa), sia con argomenti ermeneutici di carattere testuale, sia
mediante l'analisi dell'evoluzione delle proroghe «generiche»
(applicabili anche alle societa' «scorporate», cioe' ai privati
cessionari di attivita' gia' svolte dagli ex-concessionari) e di
quelle «specifiche» (applicabili alle sole societa' partecipate da
Riscossione S.p.a. e poi dal Gruppo Equitalia, cioe' alle societa'
ricondotte nell'ambito del pubblico erario).
In particolare, e' stata posta in evidenza la diversita' di ratio
che ha animato i distinti processi di discarico per inesigibilita'
delle quote iscritte a ruolo: mentre l'ultima proroga «generica»
delle comunicazione di inesigibilita' di cui all'art. 59 del decreto
legislativo n. 112 del 1999 e' una misura ordinaria che tiene conto
della continuita' della gestione dell'attivita' da parte di soggetti
direttamente consegnatari dei ruoli, invece la proroga («specifica»)
di cui al comma 12 dell'art. 3 del decreto-legge n. 203 del 2005 e'
una misura straordinaria, assunta nel contesto di una riforma che ha
posto al centro la nascita di un nuovo soggetto e che ha tenuto conto
del passaggio di tutti i ruoli alle societa' partecipate da
Riscossione S.p.a., poi Gruppo Equitalia (salvo quelli delle societa'
«scorporate», ai sensi del comma 24, lettera b), dell'art. 3 del
decreto-legge n. 203 del 2005, che appunto restano in capo a esse).
Ad avviso dei giudici delle leggi, risultava chiaro il rapporto
di genere a specie tra i due commi del citato art. 3 del
decreto-legge n. 203 del 2005: il comma 12, infatti, e' riferito
esclusivamente alle societa' partecipate da Riscossione S.p.a. (poi
Gruppo Equitalia), come peraltro e' stato in seguito confermato, in
maniera definitiva, con norma di interpretazione autentica, dall'art.
36, comma 4-quinquies, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248
(Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
disposizioni urgenti in materia finanziaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 febbraio 2008, n. 31.
Cio' posto, nella stessa sentenza n. 51 del 2019 si e' osservato
che i termini previsti dal citato comma 12 sono stati nel tempo
oggetto di continue proroghe, ma senza alcuna soluzione di
continuita', e dalla versione originaria, nella quale le
comunicazioni di inesigibilita' dovevano essere presentate entro il
31 ottobre 2008, si e' giunti all'ultima versione, nella quale le
medesime comunicazioni dovevano essere presentate entro il 31
dicembre 2014, in forza della modifica introdotta dall'art. 1, comma
530, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge
di stabilita' 2013)».
A ridosso della scadenza del 31 dicembre 2014 il legislatore e'
quindi intervenuto con la normativa di cui all'art. 1, commi da 682 a
689, della legge n. 190 del 2014, introducendo, per il controllo nel
tempo delle quote dichiarate inesigibili, un nuovo meccanismo,
definito «scalare inverso», che, se da un lato e' innovativo rispetto
al sistema delle precedenti proroghe, dall'altro, e' intrinsecamente
finalizzato alla soluzione della specifica situazione determinata
proprio dalla concatenazione delle proroghe e dall'accumularsi di una
ingente quantita' di arretrati e di un'imponente stratificazione
delle partite creditorie da trattare (come conferma la deliberazione
della Corte dei conti - Sezione centrale di controllo sulla gestione
delle amministrazioni dello Stato, 20 ottobre 2016, n. 11/2016/G).
In altre parole, la scadenza contemporanea di tutte le
comunicazioni di debito/credito tra agenti della riscossione e enti
creditori aveva giustificato un intervento innovativo e straordinario
del legislatore, prevedendosi in un'unica riforma, inscindibile nei
suoi aspetti: a) la parziale revisione della disciplina delle
comunicazioni di inesigibilita' e del relativo controllo (articoli 19
e 20 del decreto legislativo n. 112 del 1999), con applicazione
retroattiva della nuova disciplina alle quote affidate agli agenti
della riscossione dal 2000 (comma 688); b) lo scaglionamento in
ordine cronologico, inverso a quello dell'affidamento in carico, dei
termini di presentazione e controllo delle comunicazioni di
inesigibilita' (comma 684); c) l'allineamento a queste nuove regole
di tutti i rapporti in essere, a tal fine prevedendone l'applicazione
anche alle comunicazioni gia' presentate per le quali e' stata
prevista l'integrazione (comma 687); d) la diluizione, per un periodo
pressoche' corrispondente al cronoprogramma, dell'anticipazione - con
onere a carico del bilancio dello Stato - del rimborso a favore degli
agenti della riscossione, delle spese maturate negli anni 2000-2013
per le procedure cautelari ed esecutive esperite per tentare il
recupero dei medesimi crediti (comma 685); e) la sottrazione al
controllo delle comunicazioni di importo pari o inferiore a 300 euro
(comma 688); f) la previsione ex lege (fino alla medesima scadenza
del cronoprogramma di cui al comma 684) della legittimazione
dell'agente della riscossione a effettuare la riscossione delle somme
iscritte a ruolo «anche per le quote relative ai soggetti creditori
che hanno cessato o cessano di avvalersi delle societa' del Gruppo
Equitalia» (comma 686).
Era quindi errato, secondo la Corte costituzionale, ritenere che
la normativa in questione potesse applicarsi anche alla societa'
SOGET, poiche' una disciplina di straordinaria eccezionalita' come
quella introdotta con l'art. 1, commi da 682 a 689, della legge n.
190 del 2014 poteva trovare applicazione, nell'ambito della stessa
complessiva ratio legis desumibile dalla riforma sopra ricordata,
solo relativamente a quelle fattispecie ricomprese nelle proroghe
«specifiche» disposte dal comma 12 dell'art. 3 del decreto-legge n.
203 del 2005, per le quali i termini risultavano ancora pendenti alla
data di entrata in vigore della riforma e, quindi, non poteva
applicarsi alle societa' private «scorporate».
Conclusivamente, la Corte costituzionale ha affermato che i
giudizi di impugnazione instaurati da SOGET S.p.a. avverso i
provvedimenti di rifiuto del discarico per inesigibilita' erano
regolati a norma dell'art. 3, comma 24, lettera b), del decreto-legge
n. 203 del 2005, come convertito nella legge n. 248 del 2005
(riguardando «ruoli consegnati fino alla data del trasferimento» del
ramo d'azienda effettuato dal concessionario nazionale), non
dall'art. 1, commi 687, secondo periodo, e 688, secondo periodo,
della legge 23 dicembre 2014, n. 190, bensi' dalla disciplina
ordinariamente prevista negli articoli 19 e 20 del decreto
legislativo n. 112 del 1999, salva, in quanto ancora applicabile
ratione temporis, la deroga disposta dall'art. 59, commi 4-quater e
4-quinquies, del medesimo decreto.
Ne discendeva che, essendo la riforma recata dalla citata legge
n. 190 del 2014 «unica e inscindibile nei suoi aspetti», in linea di
principio l'intera disciplina «introdotta con l'art. 1, commi da 682
a 689, della legge n. 190 del 2014 (...) non poteva applicarsi alle
societa' private scorporate».
8. A distanza di pochi mesi dalla sentenza della Corte
costituzionale, peraltro, e' intervenuto l'art. 1, comma 815, della
legge 27 dicembre 2019, n. 160, in forza del quale «i contenuti delle
norme vigenti riferite agli agenti della riscossione si intendono
applicabili, sin dalla data di entrata in vigore delle stesse norme,
anche alle attivita' svolte in regime di concessione per conto degli
enti locali, il cui ramo d'azienda e' stato trasferito ai sensi
dell'art. 3, comma 24, lettera b), del decreto-legge 30 settembre
2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre
2005, n. 248».
9. Dopo la riassunzione della causa ad opera di SOGET, in
conseguenza della decisione della Corte costituzionale, nelle udienze
del 14 gennaio e del 15 dicembre 2020 le parti hanno ulteriormente
sviluppato le proprie difese in relazione allo ius superveniens. In
particolare, oltre alla citata legge n. 160 del 2019, recante
interpretazione autentica delle «norme vigenti riferite agli agenti
della riscossione» con effetto «sin dalla data di entrata in vigore
delle stesse», le parti hanno affrontato anche il tema dello
«stralcio dei debiti fino a mille euro affidati agli agenti della
riscossione dal 2000 al 2010», di cui all'art. 4 del decreto-legge 23
ottobre 2018, n. 119 (convertito, con modificazioni, dalla legge 17
dicembre 2018, n. 136).
9.1. Quanto alla SOGET, dopo l'atto di riassunzione, con memoria
autorizzata del 24 novembre 2020 essa ha precisato le proprie difese
e conclusioni nel senso che (per quanto qui precipuamente rileva):
l'interpretazione autentica risolve i dubbi circa
l'applicabilita' a SOGET della riforma di cui alla citata legge n.
190 del 2014, con la quale e' stato raggiunto un soddisfacente punto
di equilibrio;
il meccanismo dello «scalare inverso» non presenta profili di
incostituzionalita', in ragione del fatto che vi e' un sicuro
vantaggio economico per l'ente creditore che puo' continuare a
beneficiare, secondo il cronoprogramma di cui al citato comma 687,
dei proventi derivanti dalla prosecuzione delle attivita' di
riscossione;
il sistema neppure incide negativamente sui cittadini
debitori, perche' assicura la prosecuzione delle attivita' di
riscossione in condizioni di parita';
l'assenza di controlli sulle quote fino a 300 euro e'
ragionevole, perche' consente di concentrare ed intensificare gli
sforzi sulle cartelle di importo maggiore;
nel merito, le ragioni poste a fondamento del diniego di
discarico sono comunque infondate, essendo state documentate le
attivita' svolte dalla societa' di riscossione.
9.2. Quanto al comune, dopo la memoria di costituzione in
riassunzione, con note autorizzate del 23 novembre 2020 esso ha
precisato le proprie difese e conclusioni nel senso che (per quanto
qui precipuamente rileva):
la disposizione di interpretazione autentica non fa altro che
rendere riproponibile e rilevante la questione di legittimita' gia'
sollevata, indipendentemente dall'estensione dell'ambito di
applicazione dell'interpretazione autentica: ove la si voglia
riferire soggettivamente alla societa' «agente», infatti, la
questione riguarderebbe indistintamente tutti i ruoli; ove la si
voglia riferire oggettivamente alle sole attivita' «scorporate»,
riguarderebbe i soli ruoli consegnati fino allo scorporo (avvenuto,
in fattispecie, il 25 settembre 2006);
le disposizioni sullo stralcio di cui al citato art. 4 del
decreto-legge n. 119 del 2018, intervenuto nelle more del giudizio,
non sarebbero applicabili alla fattispecie concreta, laddove gli
effetti del diniego di discarico si erano gia' prodotti (ed erano sub
iudice) antecedentemente all'entrata in vigore del decreto-legge
medesimo;
peraltro, accedendo all'interpretazione restrittiva volta ad
individuare oggettivamente l'ambito di applicazione
dell'interpretazione autentica, lo stralcio non potrebbe riguardare i
crediti affidati dopo la data dello scorporo (per i quali SOGET non
potrebbe essere considerata «agente della riscossione»);
diversamente ragionando, alle originarie questioni di
legittimita' costituzionale si aggiungerebbero quelle relative allo
«stralcio» in questione, in forza del quale SOGET ha effettivamente
annullato crediti del Comune di Teramo per complessivi euro
2.053.290,72, compresi anche in cartelle oggetto del presente
giudizio;
in particolare, oltre alle gia' sollevate questioni
concernenti le quote fino a 300 euro, sussisterebbe la lesione delle
prerogative di autonomia - non solo finanziaria - dell'ente locale e
la violazione degli articoli 114, 117 e 118 della Costituzione,
verificandosi ex lege l'annullamento, disposto dallo Stato con
legislazione d'urgenza, di ingenti crediti dell'ente locale,
prevedendosi perfino la restituzione di quanto eventualmente gia'
pagato e ponendo cosi' a rischio gli equilibri stessi di bilancio
dell'ente interessato (salvo consentire di adeguarne i bilanci entro
il 2019, per registrarne gli «effetti negativi»);
sarebbero, altresi', violati l'art. 3 (per la mancanza di
forme compensativi a ristoro dei crediti annullati), l'art. 24
(privandosi il comune del diritto alla difesa) e l'art. 53
(risolvendosi l'annullamento in una indebita esenzione d'imposta,
addirittura retroattiva).
9.3. Quanto al pubblico ministero, ha rassegnato le proprie
conclusioni scritte per le udienze del 14 gennaio e del 21 aprile
2020 (quest'ultima udienza poi posticipata al 15 dicembre 2020, per
l'emergenza sanitaria da COVID-l9), osservando che (per quanto qui
precipuamente rileva):
l'effetto della disposizione introdotta a decorrere dal 1°
gennaio 2020 e' quello di far venire meno le ragioni in base alle
quali la Corte costituzionale fondo' la sentenza d'inammissibilita'
n. 51 del 2019;
riprendono cosi' vigore tutte le censure che la Sezione aveva
portato all'attenzione della Consulta con le ordinanze del marzo
2018;
alle censure anzidette possono aggiungersi anche quelle
relative alla violazione dell'art. 118, comma 1, e dell'art. 119
anche con riferimento al sesto comma;
si e' determinata, infatti, una vera e propria interferenza
nell'autonomia degli enti locali (in violazione dei principi di
sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza tra i vari livelli di
governo); in particolare, lo Stato si sarebbe ingerito nella gestione
dei rapporti convenzionali tra ente locale e societa' della
riscossione, penalizzando con una regola tanto irragionevole quanto
indifferenziata i comuni operosi rispetto a quelli che non hanno
manifestato la stessa cura nel coltivare i propri crediti da
riscuotere;
inoltre, si compromette la capacita' di spesa corrente degli
enti medesimi, mal colando un virtuale «condono» dei crediti piu'
risalenti e di quelli di importo minore (che, sovente, costituiscono
la maggior parte del portafoglio comunale).
La procura ha quindi concluso per la non manifesta infondatezza
delle segnalate questioni di legittimita' costituzionale e, in
subordine, per raccoglimento del ricorso di SOGET.
10. All'udienza pubblica del 15 dicembre 2020, uditi gli avv.ti
Della Rocca (per SOGET) e Cafforio (per il Comune di Teramo), nonche'
il pubblico ministero in persona del vice procuratore generale
Roberto Leoni, la Sezione si e' riservata i conseguenti
provvedimenti.
Diritto
I. Il presente giudizio si incentra sulla possibilita', o meno,
per il Comune di Teramo di sottoporre a controllo e,
conseguentemente, di adottare provvedimenti di diniego di discarico
relativamente a «quote» affidate all'agente della riscossione
(societa' c.d. «scorporata»), in pendenza dei termini per la
presentazione o l'integrazione delle relative comunicazioni di
inesigibilita'; ulteriore questione risiede nella possibilita' di
svolgere i controlli in parola, e di adottare i conseguenti
provvedimenti, relativamente alle quote di valore inferiore o pari a
300 euro.
Entrambe le questioni:
sono rilevanti nel presente giudizio, che riguarda, tra
l'altro, sia quote di importo fino a 300 euro, sia quote ricomprese
in ruoli risalenti, tra gli altri, all'anno 2000, per i quali i
termini di presentazione o integrazione delle comunicazioni di
inesigibilita' verranno a scadenza, a normativa vigente, nel 2042;
rivestono, all'evidenza, carattere di pregiudizialita' logica
e giuridica rispetto all'esame di merito sull'effettiva
inesigibilita' delle singole quote e sulle relative cause.
II. La rilevanza delle questioni non e' intaccata dall'art. 1,
comma 815, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, in forza del quale
«i contenuti delle norme vigenti riferite agli agenti della
riscossione si intendono applicabili, sin dalla data di entrata in
vigore delle stesse norme, anche alle attivita' svolte in regime di
concessione per conto degli enti locali, il cui ramo d'azienda e'
stato trasferito ai sensi dell'art. 3, comma 24, lettera b), del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con
modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248».
Con la riportata norma di interpretazione autentica il
legislatore ha infatti chiarito che la ricorrente SOGET, nei rapporti
con il Comune di Teramo, puo' essere considerata «agente della
riscossione»; cio', quanto meno, per le attivita' oggetto di
scorporo, che costituiscono comunque una parte delle quote sottoposte
al giudizio di questa Corte.
III. Ne' la rilevanza delle questioni e' pregiudicata dalle
disposizioni concernenti lo «stralcio» (o «rottamazione») di cui
all'art. 4 del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (convertito, con
modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2018, n. 136).
Invero, pur ritenendosi che la rottamazione sia applicabile anche
ai rapporti in giudizio (per i quali il diniego di discarico era gia'
stato emesso e impugnato alla data di entrata in vigore
dell'intervento normativo), residuano comunque partite di importo
superiore a mille euro, non soggette a stralcio, come incontestato
tra le parti.
Si noti ancora che, per i carichi affidati all'agente della
riscossione dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2010, lo «stralcio» in
questione (relativo ai debiti di importo residuo fino a 1000 euro)
puo' essere considerato assorbente rispetto alla questione relativa
alle quote di importo fino a 300 euro. Tuttavia, essendo sollevata
nel presente giudizio anche la questione di legittimita'
costituzionale del predetto stralcio fino a 1.000 euro, per il caso
di declaratoria di incostituzionalita' si ritiene di dover comunque
argomentare, in via consequenziale, anche la non manifesta
infondatezza della questione concernente i controlli delle quote fino
a 300 euro.
Lo stesso discorso puo' farsi per l'ulteriore intervento
d'urgenza di «annullamento dei carichi» cui all'art. 4, comma 4, del
decreto-legge 22 marzo 2021, n. 41 (convertito, con modificazioni,
dalla legge 21 maggio 2021, n. 69).
Al riguardo, va anzi tutto rilevato che alla data di deposito
della presente ordinanza non sono state stabilite con decreto
ministeriale le modalita' e le date dell'annullamento dei debiti in
parola (art. 4, comma 5, cit.) e che quindi non si e' ancora
perfezionato ne', tantomeno, e' stato formalizzato l'annullamento
parziale dei carichi qui in discussione.
Cio' precisato, e' sufficiente rilevare in ogni caso come il
nuovo intervento riguardi esclusivamente i debiti: a) di importo
residuo fino a 5.000 euro; b) risultanti dai singoli carichi affidati
negli anni dal 2000 al 2010; c) riguardanti soggetti con reddito
imponibile fino a 30.000 euro nel 2019. Ne discende che, comunque,
neppure questo nuovo provvedimento legislativo fa venir meno la
rilevanza delle questioni di legittimita' costituzionali qui
affrontate, siccome concernenti, tra l'altro, carichi non ricompresi
nell'annullamento, e segnatamente quelli (ancorche' ricompresi nelle
annualita' dal 2000 al 2010): a) di importo superiore ai 5.000 euro;
b) riguardanti soggetti con reddito imponibile al 2019 non compreso
nel tetto di 30.000 euro.
E' significativo, piuttosto, che nell'occasione si sia dato atto
dell'esigenza di una «ridefinizione della disciplina legislativa dei
crediti di difficile esazione e per l'efficientamento del sistema
della riscossione»; a tal fine, il Ministro dell'economia e delle
finanze e' chiamato a trasmettere alle Camere «una relazione
contenente i criteri per procedere alla revisione del meccanismo di
controllo e di discarico dei crediti non riscossi per le conseguenti
deliberazioni parlamentari» (art. 4, comma 10, cit.).
IV. Venendo alle questioni qui in esame, la normativa di
riferimento e' pacificamente rinvenibile nell'art. 1 della legge 23
dicembre 2014, n. 190 («Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato» - legge di stabilita' 2015), in
particolare ai commi 684 e seguenti, nonche' negli articoli 19 e 20
del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (come modificati dalla
stessa legge n. 190 del 2014, art. 1, commi 682 e 683), salvo quanto
specificato con riferimento allo «stralcio» dei debiti, di cui si e'
fatto cenno e su cui si tornera' nel prosieguo.
IV.1. Il citato comma 684 stabilisce, in particolare, che: «Le
comunicazioni di inesigibilita' relative alle quote affidate agli
agenti della riscossione dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2017,
anche da soggetti creditori che hanno cessato o cessano di avvalersi
delle societa' del Gruppo Equitalia ovvero dell'Agenzia delle entrate
- Riscossione, sono presentate, per i ruoli consegnati negli anni
2016 e 2017, entro il 31 dicembre 2026 e, per quelli consegnati fino
al 31 dicembre 2015, per singole annualita' di consegna partendo
dalla piu' recente, entro il 31 dicembre di ciascun anno successivo
al 2026».
Il testo della disposizione, vigente alla data di pubblicazione
della presente ordinanza, e' quello modificato dapprima con legge 1°
dicembre 2016, n. 225 (recante conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193), in vigore
dal 3 dicembre 2016, e poi (in corso di causa) con legge 4 dicembre
2017, n. 172 (recante conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148), in vigore dal 6 dicembre
2017, nonche' con l'art. 3, comma 20, del decreto-legge 23 ottobre
2018, n. 119 (convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre
2018, n. 136), in vigore dal 24 ottobre 2018.
E' appena il caso di precisare che gli ultimi due interventi
legislativi, sopravvenuti in corso di giudizio, non hanno intaccato
l'impianto normativo in contestazione, se non allungando
ulteriormente i termini gia' precedentemente previsti e, quindi,
accentuando i profili di (il)legittimita' costituzionale qui in
esame.
L'effetto del comma 684 (a normativa vigente) e' quello di
rinviare fino al 2042 la definizione delle quote relative ai ruoli
affidati nell'anno 2000, fino al 2041 la definizione dei ruoli 2001,
fino al 2040 la definizione dei ruoli 2002, fino al 2039 la
definizione dei ruoli 2003, fino al 2038 la definizione dei ruoli
2004, e cosi' proseguendo fino ai ruoli 2015, da definire entro il
2027. Per i ruoli del 2016 e 2017, invece, le comunicazioni di
inesigibilita' possono essere presentate entro il 2026.
Per completezza, puo' segnalarsi che, da ultimo, l'art. 68, comma
4, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito con
modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, aveva previsto che
(in considerazione all'emergenza epidemiologica da COVID-19) «le
comunicazioni di inesigibilita' relative alle quote affidate agli
agenti della riscossione nell'anno 2018, nell'anno 2019 e nell'anno
2020 sono presentate, rispettivamente, entro il 31 dicembre 2023,
entro il 31 dicembre 2024 e entro il 31 dicembre 2025».
La disposizione e' stata ulteriormente modificata con l'art. 4,
comma 1, lettera c) del decreto-legge 22 marzo 2021, n. 41
(convertito, con modificazioni, dalla legge 21 maggio 2021, n. 69),
di guisa che «le comunicazioni di inesigibilita' relative alle quote
affidate agli agenti della riscossione nell'anno 2018, nell'anno
2019, nell'anno 2020 e nell'anno 2021 sono presentate,
rispettivamente, entro il 31 dicembre 2023, entro il 31 dicembre
2024, entro il 31 dicembre 2025 e entro il 31 dicembre 2026».
Queste ultime proroghe, peraltro, non impattano sull'odierno
contendere, concernente carichi delle annualita' dal 2000 al 2008.
Infine, altre norme emergenziali sono intervenute negli ultimi
mesi a rimodulare i termini di versamento delle riscossioni, senza
pero' incidere sulle scadenze delle comunicazioni di inesigibilita'
che qui interessano.
IV.2. Il successivo comma 687, a sua volta, prevede al primo
periodo che «le comunicazioni di inesigibilita' relative alle quote
di cui al comma 684, presentate anteriormente alla data di entrata in
vigore della presente legge, possono essere integrate entro i termini
previsti dallo stesso comma 684»; si riaprono, quindi, i termini
anche per le quote ricomprese in comunicazioni gia' presentate,
prevedendone la possibile integrazione fino alle date dinanzi
indicate (2042 per i ruoli del 2000; 2041 per i ruoli del 2001; 2040
per i ruoli del 2002; ecc.).
La regola, dunque, e' quella della definizione per specifiche
annualita', scaglionate tra il 2026 e il 2042, delle quote ricomprese
in tutti i ruoli affidati tra il 2000 e il 2017, indipendentemente
dalla circostanza che, per alcune delle quote stesse, sia gia' stata
presentata una comunicazione di inesigibilita'.
Al fine di rendere coerente l'impianto normativo, cosi'
strutturato, il secondo periodo del comma 687 prevede che «in tale
caso» (vale a dire a fronte di comunicazioni gia' presentate) «il
controllo di cui all'art. 20 del decreto legislativo 13 aprile 1999,
n. 112, come da ultimo sostituito dal comma 683 del presente
articolo, puo' essere avviato solo decorsi i termini previsti dal
citato comma 684».
Si intende, cosi', impedire all'ente creditore di svolgere i
controlli sull'operato dell'agente della riscossione (o, meglio, di
pronunciarsi sul conseguente diniego di discarico) fino allo spirare
del termine finale per la eventuale integrazione delle comunicazioni
di inesigibilita' gia' presentate (ad esempio, fino al 31 dicembre
2042 per i ruoli risalenti al 2000).
La disposizione rende palese che, nella logica legislativa, il
controllo sulle quote inesigibili (cioe' a dire il controllo di cui
agli articoli 19, comma 6, e 20 del decreto legislativo n. 112 del
1999, come riscritti dalla stessa legge n. 190 del 2014 ed
applicabili nel nuovo testo anche alle quote degli anni dal 2000 in
poi, ai sensi del successivo comma 688) presuppone necessariamente
una previa comunicazione di inesigibilita' da parte dell'agente della
riscossione; ma poiche' le comunicazioni possono essere presentate o
comunque integrate, per i ruoli affidati negli anni dal 2000 al 2015,
in annualita' comprese tra il 2027 e il 2042, e' giocoforza ritenere
che i conseguenti controlli, da parte dell'ente creditore, non
possano essere svolti se non prima dell'anno:
2043 (per i ruoli 2000, le cui comunicazioni potranno essere
presentate o comunque integrate entro il 31 dicembre 2042);
2042 (per i ruoli 2001, le cui comunicazioni potranno essere
presentate o comunque integrate entro il 31 dicembre 2041);
2041 (per i ruoli 2002, le cui comunicazioni potranno essere
presentate o comunque integrate entro il 31 dicembre 2040);
e cosi' proseguendo.
Ad avviso di questa Sezione appare, quindi, corretta l'esegesi
propugnata dalla societa' ricorrente, condivisa anche dal pubblico
ministero, alla luce della piu' recente giurisprudenza delle Sezioni
d'appello di questa Corte dei conti (Sez. prima, sentenza n. 79 del
17 marzo 2017; Sez. terza, sentenza n. 662 del 20 dicembre 2016). La
lettura costituzionalmente orientata prospettata dal Comune di Teramo
si scontra, invece, con la chiara lettera del comma 687, secondo cui,
a chiusura del sistema, «il controllo (...) puo' essere avviato solo
decorsi i termini previsti dal citato comma 684».
Non v'e' spazio, insomma, per una interpretazione delle
disposizioni che consenta di superare il vincolo temporale ivi
stabilito.
IV.3. Il successivo comma 688, al secondo periodo, prevede sotto
altro profilo che «le quote inesigibili, di valore inferiore o pari a
300 euro (...) non sono assoggettate al controllo di cui al citato
art. 19». Fanno eccezione le quote «afferenti alle risorse proprie
tradizionali di cui all'art. 2, paragrafo 1, lettera a), delle
decisioni n. 2007/436/CE, Euratom del Consiglio, del 7 giugno 2007, e
n. 2014/335/UE, Euratom del Consiglio, del 26 maggio 2014».
Anche quest'ultima disposizione e' chiara nel senso di sottrarre
a qualsiasi forma di controllo, da parte dell'ente creditore, in sede
amministrativa, le quote di valore unitario fino a 300 euro delle
quali e' (recte, sara', nel corso degli anni a venire) richiesto il
discarico per inesigibilita'; cio' indipendentemente dal valore
complessivo delle stesse.
La ratio legislativa si evince agevolmente anche dal comma 683
(nella parte in cui esso ha modificato l'art. 20, comma 2, del
decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112) con cui si e' previsto
che «il controllo (...) e' effettuato dall'ente creditore, tenuto
conto del principio di economicita' dell'azione amministrativa e
della capacita' operativa della struttura di controllo e, di norma,
in misura non superiore al 5 per cento delle quote comprese nelle
comunicazioni di inesigibilita' presentate in ciascun anno». Si
fissa, cosi', la misura «massima» dei controlli da effettuare,
anziche' la misura «minima» dei controlli stessi, lasciando
trasparire una visione nella quale sarebbe l'eccesso di controlli a
togliere efficienza ed economicita' alla macchina della riscossione.
V. Cosi' delineato, per quanto qui interessa, il quadro normativo
di riferimento, merita anzi tutto richiamare alcune delle
considerazioni gia' a suo tempo svolte da questa Corte dei conti, in
funzione di controllo, con deliberazione n. 11/2016/G del 20 ottobre
2016 della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle
amministrazioni dello Stato (in tema di sistema della riscossione dei
tributi erariali al 2015). In particolare:
«l'esistenza di una consistente mole di arretrati ha indotto
a disporre ripetutamente il differimento dei termini di presentazione
delle comunicazioni, rimodulando, in parallelo, quelli per il
controllo da parte degli enti creditori»; «la soluzione e' stata
cosi' rinviata di anno in anno, con il risultato di aggravare il
problema»;
«si e', pertanto, determinata una lievitazione negli anni
delle quote inesigibili, con una conseguente imponente
stratificazione delle partite creditorie da trattare (per gli agenti
della riscossione) e da controllare (per gli enti impositori). In
particolare, gli enti impositori dovrebbero sottoporre a controllo le
procedure eseguite dall'agente della riscossione tutte le volte che
viene presentata la comunicazione di inesigibilita' e, nel frattempo,
procedere ogni anno alla determinazione dei residui attivi (somme
accertate e non ancora riscosse), ai fini della corretta redazione
dei rispettivi bilanci. E' accaduto, invece, che il legislatore sia
intervenuto piu' volte con provvedimenti di definizione delle domande
di rimborso e di discarico (ora comunicazioni di inesigibilita')
delle somme iscritte a ruolo, prescindendo da forme di controllo
analitico delle attivita' poste in essere»;
«per gli arretrati, con una soluzione che da' adito a
indubbie perplessita', e' stato introdotto un particolare calendario,
prevedendo che le comunicazioni di inesigibilita' per i ruoli
consegnati nel 2013 debbano essere presentate nel 2018, quelle
relative ai ruoli del 2012 nel 2019 e cosi' via, risalendo fino ai
ruoli del 2000 per i quali le comunicazioni avverranno nel 2031»
(termine poi ulteriormente prorogato prima al 2033, poi al 2037 e
infine al 2042, come dinanzi ricordato);
«l'obiettivo e' quello di permettere agli agenti della
riscossione di concentrarsi sulla lavorazione delle partite piu'
recenti, trascurando quelle piu' risalenti per le quali le
possibilita' di incassare il credito sono diventate oggettivamente
modeste (...)»; «e' evidente, peraltro, che, considerata la massa e
la vetusta' delle quote inesigibili accumulatesi nel tempo, non solo
la possibilita' di riscossione delle partite piu' risalenti e'
assolutamente modesta, ma e' anche improbabile un controllo effettivo
delle procedure poste in essere dall'agente della riscossione da
parte degli uffici degli enti impositori»;
andrebbe, piuttosto, valutata l'opportunita' di concordare
«la possibilita' di presentare le comunicazioni di inesigibilita'
delle quote di importo rilevante - per le quali l'inesigibilita' sia
gia' stata definitivamente accertata - secondo una progressione
diversa da quella attualmente prevista» e, segnatamente,
raggruppandole possibilmente «per codice fiscale, a prescindere dalla
annualita' di riferimento» ad «evitare che, per lo stesso codice
fiscale, il controllo debba essere ripetuto tante volte quante sono
le singole partite di debito ad esso riferite nei diversi anni»;
«debole e', comunque, l'efficacia deterrente dell'azione di
recupero: restano alti i livelli dell'evasione, comunque influenzati
anche dalla scarsa intensita' ed efficacia dei controlli»;
«e' singolare che, per il controllo, venga disposto un limite
massimo, "non superiore" anziche' un piu' congruo limite minimo
"almeno del 5 per cento". Un generale rafforzamento del processo di
verifica della correttezza, efficacia ed efficienza dell'attivita' di
riscossione appare, infatti, esigenza ineludibile».
Significative, in argomento, sono anche le constatazioni svolte
nella recente deliberazione 31 marzo 2021, n. 7/2021/G della medesima
Corte dei conti (Sezione centrale di controllo sulla gestione delle
amministrazioni dello Stato), concernente la «gestione dei residui di
riscossione nel bilancio dello Stato».
Si e' osservato che la percentuale di verosimile realizzo dei
crediti da riscuotere e' pari, per lo Stato, al 3,43% (cui
corrisponderebbe una svalutazione del 96,57%). L'elevato valore
complessivo del «magazzino» (come illustrato in recenti audizioni
parlamentari) «e' essenzialmente dovuto alle ripetute proroghe dei
termini di presentazione delle comunicazioni di inesigibilita',
intervenute sin dai primi anni 2000». «Tali proroghe hanno infatti
determinato l'accumulo di crediti nelle contabilita' degli enti
creditori e, per l'agente della riscossione, un incremento del
"magazzino" dei carichi da riscuotere. Peraltro, sempre secondo
quanto riferito nel corso dell'audizione, anche le misure
straordinarie di definizione agevolata e di annullamento delle
posizioni inferiori ai 1000 euro affidate dal 2000 al 2010 non hanno
significativamente intaccato il volume complessivo dei crediti
residui ancora da riscuotere» (pagg. 69 e 70).
Dopo aver osservato che «indubbiamente la scelta normativa non e'
risolutiva delle gravi criticita' di gestione del c.d. "magazzino"
crediti ancora da riscuotere», la Sezione ha formulato, tra le altre,
le seguenti raccomandazioni:
«3. Occorre adottare urgentemente misure che consentano di
meglio governare i fenomeni gestionali sottesi al trend di crescita
macroscopica dei resti da riscuotere»;
«4. E' necessario provvedere adeguatamente e tempestivamente
alla definizione delle posizioni oramai certamente irrecuperabili,
salvaguardando comunque le esigenze dell'Erario attraverso la
verifica delle situazioni giuridiche sottese alle ragioni creditorie;
si raccomanda inoltre di attuare prassi ordinarie e sistematiche di
cancellazione dei crediti arretrati ritenuti inesigibili».
La stessa Corte costituzionale, in anni recenti, con riguardo
alla dilazione trentennale dei piani di rientro dai disavanzi, ha
avuto modo di osservare che, ferma restando la discrezionalita' del
legislatore nello scegliere i criteri e le modalita' per porre riparo
a situazioni di emergenza finanziaria (...), non puo' tuttavia
disconoscersi la problematicita' di soluzioni normative continuamente
mutevoli (...), le quali prescrivono il riassorbimento dei disavanzi
in archi temporali molto vasti, ben oltre il ciclo di bilancio
ordinario, con possibili ricadute negative anche in termini di
equita' intergenerazionale; probabilmente una piu' tempestiva
vigilanza nei confronti delle consolidate prassi patologiche di
alcuni enti territoriali avrebbe evitato le situazioni di obiettiva
emergenza che il legislatore nazionale e' stato costretto a
fronteggiare con mezzi eccezionali (sentenza n. 107/2016).
Queste ultime considerazioni paiono ben attagliarsi, mutatis
mutandis, anche alla fattispecie qui in esame, laddove il legislatore
sembra aver abdicato, per i prossimi anni, alla tempestiva vigilanza
sull'andamento delle riscossioni di crediti risalenti nel tempo,
optando, ancora una volta, per una duplice via di fuga: da un lato,
il rinvio della «resa dei conti»; dall'altro lato, l'ennesimo
annullamento tout court dei carichi di importo contenuto.
Ne' il legislatore ha tenuto in attenta considerazione il chiaro
monito contenuto a chiusura dell'ordinanza n. 51 del 2019: «una
riscossione ordinata e tempestivamente controllabile delle entrate e'
elemento indefettibile di una corretta elaborazione e gestione del
bilancio, inteso come "bene pubblico" funzionale "alla valorizzazione
della democrazia rappresentativa" (sentenza n. 184 del 2016; nello
stesso senso, sentenze n. 247 e n. 80 del 2017), mentre meccanismi
comportanti una "lunghissima dilazione temporale" (sentenza n. 18 del
2019) sono difficilmente compatibili con la sua fisiologica
dinamica». «In tale prospettiva» - ha aggiunto la Consulta - «deve
essere sottolineata l'esigenza che per i crediti di minore dimensione
il legislatore predisponga sistemi di riscossione piu' efficaci,
proporzionati e tempestivi di quelli fin qui adottati».
Cio' nella consapevolezza che l'aspetto dell'entrata pubblica e,
indissolubilmente, quello della sua effettiva riscossione e della
connessa rappresentazione contabile, rappresentano la base su cui
poggia, in concreto, la vita delle istituzioni.
VI. Nel descritto contesto, pare a questa Sezione giurisdizionale
«non manifestamente infondata» la questione di legittimita'
costituzionale delle disposizioni in parola, tra loro in combinato
disposto, nella parte in cui non si limitano soltanto a prorogare
fino al 2042 il termine per la presentazione o l'integrazione delle
comunicazioni di inesigibilita' dei crediti affidati alla riscossione
nel 2000 (compresi, tra di essi, alcuni di quelli all'odierno vaglio
giurisdizionale) ma prevedono anche: a) l'impossibilita', per l'ente
creditore, di esercitare il controllo sulle quote iscritte a ruolo
fino alla scadenza dei termini in parola (rinviando, cosi', l'azione
di controllo fino al biennio 2043/2044 per i ruoli del 2000); b) in
ogni caso, il divieto di sottoporre a controllo le quote di valore
inferiore o pari a 300 euro (peraltro, «annullate» ex lege in corso
di giudizio, con norma anch'essa sospetta di incostituzionalita').
Al riguardo, valgano le seguenti considerazioni.
VI.1. E' ravvisabile, in primo luogo, la violazione del principio
di ragionevolezza, di cui e' espressione l'art. 3 della Costituzione,
in quanto la definizione dei rapporti tra ente creditore e agente
della riscossione resta legislativamente sospesa per un termine
oggettivamente abnorme, che (avuto riguardo ai ruoli che formano
oggetto del presente giudizio) supera abbondantemente i quaranta anni
(per i ruoli 2000) e i venti anni (ruoli 2008).
L'irragionevolezza risiede, inoltre, nell'immotivato
sbilanciamento di posizioni tra l'ente creditore e l'agente, essendo
rimessa esclusivamente all'agente la scelta del «se» e del «quando»
presentare le comunicazioni di inesigibilita', durante il suddetto
amplissimo arco temporale, mentre l'ente creditore resta in una
posizione di mera soggezione, non potendo nel frattempo svolgere
controlli finalizzati al diniego di discarico e alla tutela del
proprio diritto.
Il profilo di irragionevolezza si manifesta in tutta la sua
evidenza laddove si consideri che l'agente della riscossione non ha,
ovviamente, alcun interesse a presentare la comunicazione di
inesigibilita' per le cartelle di pagamento che, ad esempio, abbia
omesso di notificare nel termine decadenziale prescritto dall'art.
19, comma 2, lettera a) del decreto legislativo n. 112 del 1999
(termine oggi fissato in nove mesi dalla consegna del ruolo); l'ente
creditore, dunque, e' di fatto costretto ad aspettare anni (e,
segnatamente, lo scadere del termine ultimo per la presentazione
delle dichiarazioni di inesigibilita') prima di poter formalmente
avviare l'iter di controllo su quest'ultima circostanza (cioe' sulla
omessa tempestiva notifica) e di poter adottare il conseguente
diniego di discarico. Cio' significa che una omessa notifica
risalente ai ruoli del 2000 non potra' essere contestata e regolata
prima del 2043.
L'assetto normativo che ne risulta pare, quindi, caratterizzato
da una intrinseca incoerenza, contraddittorieta' ed illogicita',
esorbitando dall'esigenza di disciplinare discrezionalmente lo
svolgimento del procedimento amministrativo (prima) e del conseguente
processo (poi), attraverso scansioni temporali finalizzate a
salvaguardarne le esigenze di certezza (cfr. Corte costituzionale,
ord. n. 174/2013); si configura, anzi, una indeterminatezza oggettiva
dei tempi dell'iter procedimentale, posto che i differimenti di volta
in volta operati hanno indicato termini finali successivamente
prorogati, da ultimo, per ben due volte, addirittura nel corso del
presente giudizio (cfr. Corte costituzionale sentenza n. 102/2013).
Merita ricordare che, in altra fattispecie, afferente
l'effettuazione dei conguagli di legge tra amministrazione e soggetto
gestore di servizi pubblici, pure nell'ottica generale del
perseguimento dell'efficienza dei servizi pubblici stessi, e' stato
ritenuto irragionevole e costituzionalmente illegittimo il rinvio
della comunicazione e della conseguente elaborazione dei dati utili
allo scopo in maniera affastellata e distanziata anche di una decina
d'anni dal periodo cui i dati stessi si riferivano, laddove i dati
stessi avrebbero dovuto evidentemente essere acquisiti ed utilizzati
nell'immediatezza (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 156/2007);
cio' appare tanto piu' vero, e a maggior ragione, per la riscossione
di crediti pubblici e a fronte di una dilazione temporale che eccede
non il decennio, bensi' il quarantennio.
Quanto alle quote di valore unitario inferiore o pari a 300 euro,
appare contrario a logica sottrarle a controllo in quanto tali,
indipendentemente dal valore cumulativo di esse, avuto riguardo non
solo alla posizione del singolo debitore, ma anche al coacervo di
crediti dell'ente creditore (sicche', laddove un ente creditore debba
riscuotere un portafoglio formato da un fascio di crediti, tutti
singolarmente di importo minimo, ma assai elevati nel numero e quindi
nell'importo complessivo, non potrebbe effettuare alcun sindacato
sull'operato del proprio agente).
VI.2. Sotto un secondo profilo, la disciplina in parola sembra
contrastare con gli articoli 24 e 103 della Costituzione, impedendo
di fatto ad una sola ovvero ad entrambe le parti del rapporto, per un
tempo palesemente incongruo (ed incompatibile anche con l'esercizio
effettivo delle eventuali conseguenti azioni di responsabilita'), di
accedere alla tutela giurisdizionale dinanzi al giudice contabile per
vedere definita la propria posizione patrimoniale; cio' tanto nel
giudizio di conto, quanto nel giudizio ad istanza di parte per il
discarico di quote inesigibili.
La violazione delle stesse norme di rango costituzionale e'
ravvisabile, a maggior ragione, nella impossibilita' non solo
temporanea, ma addirittura definitiva, con riguardo alle quote di
valore unitario fino a 300 euro, di avviare le procedure di controllo
propedeutiche all'eventuale provvedimento di discarico, giustiziabile
dinanzi alla Corte dei conti, comportando l'impossibilita' per l'ente
creditore di ottenere tutela in tal senso anche in un ipotetico
giudizio di conto (non essendo pensabile che possa o debba provvedere
la magistratura contabile, in sede giurisdizionale, a svolgere sulla
riscossione dei crediti quei controlli che l'amministrazione
creditrice stessa non potrebbe compiere in sede amministrativa).
In argomento, e' noto che l'esigenza di agevolare operativamente
l'attivita' di una parte, fissando termini di favore, non puo'
spingersi fino a ledere l'effettivita' del diritto di difesa della
controparte (arg. Corte costituzionale sentenza n. 360 del 2003; Id.,
sentenza n. 346/1988); si e' anche affermato che il differimento
dell'accesso alla giurisdizione non vulnera irragionevolmente il
diritto di difesa a condizione che la tutela non sia rinviata sine
die, ma per un termine «breve» (Corte costituzionale, sentenza n.
162/2016), e che sia comunque giustificata da esigenze di ordine
generale o da superiori finalita' di giustizia (Corte costituzionale,
sentenza n. 62/1988; sentenza n. 81/1988; sentenza n. 132/1988),
fermo restando che, pur nel concorso di tali circostanze, il
legislatore deve contenere l'onere nella misura meno gravosa
possibile, in quanto l'ampiezza della copertura offerta dai
richiamati parametri costituzionali e' tale da colpire non solo
l'esclusione della tutela giurisdizionale, soggettiva e oggettiva, ma
anche qualsiasi limitazione che ne renda impossibile o anche
difficile l'esercizio (Corte costituzionale, sentenza n. 233/1996;
sentenza n. 56/1995).
Sotto quest'ultimo profilo, puo' rilevarsi che anche nella
materia processuale il riscontro di ragionevolezza va senz'altro
operato attraverso la verifica «che il bilanciamento degli interessi
costituzionalmente rilevanti non sia stato realizzato con modalita'
tali da determinare il sacrificio o la compressione di uno di essi in
misura eccessiva e pertanto incompatibile con il dettato
costituzionale. Tale giudizio deve svolgersi attraverso ponderazioni
relative alla proporzionalita' dei mezzi prescelti dal legislatore
nella sua insindacabile discrezionalita' rispetto alle esigenze
obiettive da soddisfare o alle finalita' che intende perseguire,
tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni concretamente
sussistenti» (v. Corte costituzionale, sentenza n. 1130 del 1988; n.
71 del 2015; n. 241 del 20 novembre 2017).
VI.3. Inoltre, il rinvio della tutela giurisdizionale ad un
momento eccessivamente distante nel tempo e' suscettibile di
configurare una lesione del principio del giusto processo, perche' un
processo obbligatoriamente posticipato da venti a quaranta anni (ed
oltre), rispetto ai fatti storici cui si riferisce la controversia,
non puo' essere considerato ne' «giusto» ne' «ragionevole», meno che
mai garantire l'effettivita' della tutela (v. art. 111 della
Costituzione nonche' art. 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali come
ripreso dall'art. 47 della Carta UE).
Si eluderebbero infatti, vanificandoli del tutto, gli stringenti
parametri di ragionevolezza delineati dalla stessa giurisprudenza
europea (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 36/2016), dovendosi
accedere a una nozione ampia e sostanziale di durata ragionevole del
processo (v., ad esempio, Corte costituzionale, sentenza n.
184/2015), coerente con la finalita' della normativa de qua.
Per di piu', nel caso di specie e' rilevabile l'asimmetria nella
posizione delle parti, essendo l'ente pubblico creditore in una
situazione di prolungata e mera soggezione rispetto alle iniziative
dell'agente della riscossione (non potendosi avviare i controlli e i
conguagli prima delle comunicazioni di inesigibilita' ovvero delle
relative integrazioni).
D'altronde, allorche' nel 2042 scadranno i termini per le
comunicazioni relative ai ruoli del 2000, e dunque nel biennio
2043/2044 potranno iniziare a definirsi i conseguenti rapporti di
debito/credito tra il Comune di Teramo e la societa' SOGET, una
eventuale (tardiva) pronuncia giurisdizionale potrebbe risultare
inutiliter data, non solo perche' la soddisfazione del credito
avverrebbe a distanza di oltre quaranta anni dall'insorgere dei
presupposti del credito stesso, ma anche perche' e' lecito dubitare
che l'agente della riscossione e le garanzie rilasciate saranno, a
quella data, ancora utilmente escutibili.
VI.4. Non manifestamente infondata appare anche la violazione
dell'art. 81 della Costituzione, sotto il profilo della certa e
sollecita definizione delle entrate e della cognizione del loro
effettivo stato, ai fini del perseguimento degli equilibri di finanza
pubblica, non sembrando compatibile con la suddetta finalita'
costituzionale il rinvio del definitivo accertamento sulla effettiva
riscuotibilita' di un credito ad un momento futuro eccessivamente
lontano, collocato al di la' di qualsivoglia orizzonte temporale
accettabile sul piano della disciplina contabile e finanziaria.
Ne' puo' ignorarsi che nell'ordinamento finanziario delle
amministrazioni pubbliche i principi del pareggio e dell'equilibrio
tendenziale fissati nell'art. 81, quarto comma, della Costituzione si
realizzano, tra l'altro, nella parificazione delle previsioni di
entrata e spesa (...) a condizione che le pertinenti risorse
correlate siano effettive e congruenti (Corte costituzionale,
sentenza n. 70 del 2012); ma dette effettivita' e congruenza non
potranno essere acclarate se non a distanza di decenni, ben oltre
qualsiasi accettabile orizzonte temporale.
VI.5. Con riferimento all'art. 97 della Costituzione, le
disposizioni in parola rappresentano un ostacolo a che
l'amministrazione pubblica possa bene organizzarsi per assicurare una
sana gestione finanziaria e per dar corso ai dovuti controlli,
conservando il pieno dominio sull'effettiva correttezza della
gestione, da parte dell'agente, della riscossione delle proprie
entrate; al contrario, la normativa e' giunta a prevedere, per i
crediti oggetto di giudizio, la sospensione del controllo sullo stato
della riscossione per un periodo compreso all'incirca tra i venti e i
quaranta anni, vietando per di piu' l'esame delle posizioni di
importo fino a 300 euro (sempre che sopravvissute all'annullamento ex
lege) ed introducendo perfino un limite massimo (anziche' minimo) sul
totale delle posizioni suscettibili di verifica.
Il divieto (e non la mera facolta') di effettuare controlli,
lungi dal contribuire al perseguimento dell'economicita' e
dell'efficienza dell'azione amministrativa, sembra a questa Corte
insanabilmente in contrasto con il principio di buon andamento e di
corretta organizzazione amministrativo-contabile, sol che si pensi
all'importanza del sistema dei controlli per il corretto agire
amministrativo.
Non solo. Essendo doveroso per l'ente creditore stimare,
nell'oggi, il valore aggiornato di realizzo del «magazzino» (o
portafoglio) dei propri crediti, per le note ragioni efficacemente
richiamate anche dal Comune di Teramo e dal pubblico ministero, si
viene a creare una irragionevole duplicazione di analisi e di
controlli sugli stessi crediti: una prima volta, a fini meramente
valutativi dell'attendibilita' delle poste creditorie; una seconda
volta, a distanza di decenni, ai fini dell'accertamento giuridico
della definitiva inesigibilita' delle poste stesse, con regolazione
del rapporto con l'agente incaricato.
VI.6. Sullo sfondo, un ulteriore profilo di lesione e'
prospettabile anche con riguardo all'art. 53 della Costituzione,
sotto il profilo della mancanza di effettivita' del principio di
capacita' contributiva, che dalla previsione legislativa di una
sospensione sine die dei controlli (e dall'abdicazione completa per
quelli su partite fino a 300 euro) risulta fortemente indebolito,
laddove non si possa in concreto assicurare, mediante le opportune
verifiche da parte dell'amministrazione creditrice, viepiu' nelle
comunita' locali, che l'attivita' di riscossione sia condotta in
condizioni di effettiva parita' nei confronti di tutti i contribuenti
e che non siano tollerate situazioni di sottrazione all'obbligo
tributario; in definitiva, si impedisce all'amministrazione di
controllare il regolare funzionamento di uno dei servizi che
condizionano l'esistenza stessa della vita della comunita'.
Al riguardo, ravvisata la non manifesta infondatezza della
questione, e' doveroso rimetterne il vaglio alla Corte
costituzionale, in uno con tutte le altre, nella considerazione che
l'art. 53 della Costituzione e' posto a tutela dell'interesse
generale alla riscossione dei tributi, considerato quale interesse
particolarmente differenziato che, attenendo al regolare
funzionamento dei servizi necessari alla vita della comunita', ne
condiziona l'esistenza (v. Corte costituzionale, sentenza n. 32 del
1976; Id., sentenza n. 45 del 1963).
VI.7. Ancora, non puo' ignorarsi la lesione dell'art. 119, commi
1, 2 e 4, lamentata dal Comune di Teramo e condivisa dal pubblico
ministero (e, a parere di questa Corte, anch'essa non manifestamente
infondata), laddove la legislazione in analisi impedisce attualmente
all'ente locale di avere conoscenza delle risorse finanziarie
effettivamente disponibili e ritarda oltremodo il loro conseguimento,
seppur parziale, in caso di inadempienza dell'agente, escludendo in
via di fatto, con norma statale, il coinvolgimento dell'ente locale
medesimo nell'iter di soddisfacimento del proprio credito.
Si incide anche, per tal via, su un aspetto essenziale
dell'autonomia finanziaria degli enti locali, vale a dire la
possibilita' di elaborare correttamente il bilancio di previsione,
attivita' che richiede la previa e tempestiva conoscenza delle
entrate effettivamente a disposizione (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 129 del 2016).
VI.8. In ultimo, non possono che richiamarsi le lucide
considerazioni svolte dalla stessa Corte costituzionale (sentenza n.
51/2019, cit., par. 4.3.4), secondo la quale «una disciplina di
straordinaria eccezionalita' come quella introdotta con l'art. 1,
commi da 682 a 689, della legge n. 190 del 2014 puo' trovare
applicazione, nell'ambio della stessa complessiva ratio legis
desumibile dalla riforma sopra ricordata, solo relativamente a quelle
fattispecie ricomprese nelle proroghe "specifiche" disposte dal comma
12 dell'art. 3 del decreto-legge n. 203 del 2005, per le quali i
termini risultavano ancora pendenti alla data di entrata in vigore
della riforma e, quindi, non puo' applicarsi alle societa' private
"scorporate"».
Ad avviso della Consulta, «appare evidente, infatti, che la
riforma e' stata introdotta nell'intento di rispondere a particolari
ed eccezionali esigenze derivanti esclusivamente dall'istituzione di
agenti "pubblici" della riscossione, con conseguente irragionevolezza
di una interpretazione che, a dispetto del tenore letterale, la
estendesse alle suddette societa' private "scorporate"».
Ad ancora: «la nuova disciplina trova specifica ragione
nell'ingresso, disposto a suo tempo ex lege, dei soggetti "pubblici"
nell'attivita' di riscossione degli enti territoriali, chiamati anche
a supplire, piu' o meno obtorto collo, alle disfunzioni
nell'attivita' di riscossione risalenti alle precedenti gestioni
private. Risulterebbe, pertanto, senz'altro irragionevole
l'estensione di tale disciplina a quelle imprese private che (come
detto, non facendo parte del sistema "pubblico" della riscossione) a
suo tempo liberamente avevano assunto l'attivita' di riscossione,
concentrata poi nelle societa' scorporate».
Ne discende che, se era da considerare «irragionevole» una simile
opzione interpretativa, per le medesime ragioni di ordine sistematico
teste' riportate puo' seriamente dubitarsi della ragionevolezza della
scelta legislativa di aver esteso (ab origine, o comunque con
interpretazione autentica) il meccanismo dello «scalare inverso»
anche alle societa' private «scorporate», «prorogando in un futuro
abnormemente lontano i termini per il controllo da parte degli enti
creditori» (sentenza n. 51, cit.).
VII. Con riguardo allo «stralcio» di cui al citato art. 4 del
decreto-legge n. 119 del 2018, valgano le seguenti ulteriori
considerazioni.
VII.1. In punto di rilevanza, deve osservarsi, anzi tutto, che
l'annullamento dei crediti in parola sicuramente travolgerebbe, come
incontestato, almeno una parte dei carichi in giudizio, vale a dire
quelli di importo fino a 1.000 euro affidati tra il 2000 e il 2008;
anche a voler accedere all'interpretazione restrittiva della norma di
interpretazione autentica sulla nozione di «agenti della
riscossione», limitandola ai soli crediti «ante scorporo», comunque
l'annullamento travolgerebbe i carichi affidati antecedentemente allo
«scorporo» del 2006, qui in contestazione.
Inoltre, stanti il tenore letterale della disposizione di
«stralcio» e «annullamento», nonche' la sua ratio, e' da ritenere la
sua applicabilita' anche ai rapporti pendenti e in particolare a
quelli sub iudice, tra cui rientrano quelli portati all'attenzione di
questa Corte dei conti.
In tal senso depone anche rinvio espresso all'art. 1, comma 529,
della legge 24 dicembre 2012, n. 228, che vale ad esclude in radice
non solo l'applicazione degli articoli 19 e 20 del decreto
legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (concernenti, per l'appunto, le
procedure di discarico per inesigibilita', i correlati controlli e la
responsabilita' dell'agente), ma addirittura la responsabilita'
amministrativa e contabile dei soggetti interessati, fatta eccezione
per le sole fattispecie dolose.
Per tal via, sui carichi in questione la legge intende porre,
all'evidenza, una pietra tombale, abbuonando non solo il debito dei
soggetti obbligati, ma anche l'eventuale responsabilita' connessa
alla mancata riscossione colposa, prescindendo completamente dalla
situazione specifica del singolo credito o del singolo ente creditore
(salva l'esclusione di alcune tipologie ritenute «indisponibili»:
cfr. art. 3, comma 16, lettere a), b) e c) del medesimo
decreto-legge).
VII.2. Si ripropongono, quindi, con riguardo a questa operazione
legislativa d'urgenza, le stesse questioni di legittimita'
costituzionale gia' dinanzi illustrate con riferimento alle quote di
importo fino a trecento euro (v. paragrafi VI.1. e seguenti), con
l'aggravante per cui, nel caso dello «stralcio», l'elisione non si
limita ai controlli dell'ente creditore, ma si riferisce al carico
stesso.
Secondo quanto riferito dal Comune di Teramo, e non contestato,
in forza del citato art. 4 la SOGET ha effettivamente annullato
crediti del Comune di Teramo per complessivi euro 2.053.290,72.
VII.3. In aggiunta, appaiono condivisibili, e non manifestamente
infondati, anche gli ulteriori profili di legittimita' costituzionale
prospettati dal comune e dalla procura regionale con riguardo alla
disposizione in esame.
In riferimento agli articoli 114, 117 e 118 della Costituzione,
assume rilievo la lesione dell'autonomia - anche finanziaria -
dell'ente locale interessato, il quale si vede annullare con legge
statale, in via di straordinaria urgenza e necessita', crediti
«residui» per un ingente valore complessivo, senza neppure
distinguere tra quelli affidati in riscossione prima e dopo lo
«scorporo», prevedendosi perfino la restituzione di quanto
eventualmente gia' pagato dai debitori dopo la data di entrata in
vigore del decreto-legge.
L'operazione, pur comportando inevitabili «effetti negativi» per
l'ente locale, con effetto sul bilancio 2019, prescinde totalmente
non solo dalle valutazioni ed ipotetiche determinazioni dell'ente
medesimo (al quale resta pretermessa qualsiasi forma di
compartecipazione alla gestione delle sorti dei propri crediti), ma
anche dalle caratteristiche concrete del magazzino di crediti oggetto
di «stralcio» (essendovi intuitive, rilevanti differenze tra i
crediti statali e quelli degli enti locali), nonche' dallo stato del
relativo contenzioso, senza peraltro prevedere alcun meccanismo
compensativo.
VII.4. Del tutto eccentrico appare, inoltre, il correlato
meccanismo di esenzione da responsabilita' amministrativa e
contabile, mediante espressa «improcedibilita'» dei relativi giudizi,
che priva l'ente creditore della possibilita' di far valere eventuali
responsabilita' dell'agente riferibili alla perdita del proprio
credito o alla omessa coltivazione delle necessarie azioni a tutela
del credito stesso, ricadenti in epoca anteriore alla disposizione
legislativa di «stralcio».
Non e' chi non veda, ad esempio, come la mancata originaria
notifica di una cartella di pagamento, imputabile all'agente della
riscossione, o altre circostanze idonee a comportare la perdita del
diritto al discarico (di cui all'art. 19, comma 2, del citato decreto
legislativo n. 112 del 1999), ricadrebbero automaticamente ed
inesorabilmente sull'ente creditore, a distanza di un tempo compreso
tra i dieci e i venti anni, senza alcuna possibilita' di tutela nei
confronti dell'agente inadempiente.
Per tal via, appare non manifestamente infondata la violazione
dei principi costituzionali fondamentali di cui: all'art. 3, sotto il
profilo dell'irragionevolezza e dell'arbitrarieta' dell'annullamento
indiscriminato di crediti, sulla sola base del relativo importo e
dell'anno di affidamento in riscossione; all'art. 24, privandosi il
comune del diritto ad attivare o proseguire la difesa giudiziale
delle proprie ragioni e del proprio patrimonio, tanto nei confronti
del debitore, quanto nei confronti dell'agente, pur a fronte di
pregressi comportamenti gravemente colposi di quest'ultimo; all'art.
53, risolvendosi l'annullamento indiscriminato del debito in una
impropria esenzione d'imposta, con effetto retroattivo, per i carichi
fino a 1.000 euro.
Sotto altro profilo, la stessa societa' «scorporata» e'
arbitrariamente privata della possibilita' di beneficiare dell'aggio
di riscossione, a fronte di crediti di importo modesto (e, come tale,
di piu' agevole realizzo in linea di principio) ed a prescindere
dallo stato della procedura riguardante l'importo «residuo» oggetto
di «annullamento» automatico.
La sentenza n. 51 del 2019, del resto, nel ricostruire
minuziosamente e sistematicamente il quadro normativo stratificatosi
nel corso del tempo, aveva tenuto ben distinta - come dinanzi gia'
osservato - la posizione delle societa' pubbliche (subentrate agli ex
concessionari) rispetto alla posizione delle societa' private
«scorporate» operanti per gli enti territoriali; di tal che, puo' ora
seriamente dubitarsi, dopo la norma di interpretazione autentica,
della ragionevolezza della scelta legislativa nella parte in cui ha
automaticamente esteso la «rottamazione» anche ai rapporti tra enti
territoriali e societa' private scorporate, includendovi in linea di
principio anche i carichi affidati successivamente allo scorporo,
incidendo cosi' nei rapporti convenzionali tra soggetti privati e
soggetti pubblici dotati di garanzie costituzionali di autonomia.
VIII. Per l'insieme delle ragioni fin qui esposte, avuto riguardo
alle sole disposizioni che, effettivamente, assumono concreta ed
attuale rilevanza nell'ambito del presente giudizio, ritiene questa
Sezione giurisdizionale della Corte dei conti che siano non
manifestamente infondate le questioni di legittimita' costituzionale,
con riferimento agli articoli 3, 24, 53, 97, 81, 103, 111 e 119 della
Costituzione:
dell'art. 1, comma 687, secondo periodo, della legge 23
dicembre 2014, n. 190 (come autenticamente interpretato dall'art. 1,
comma 815, della legge 27 dicembre 2019, n. 160) nella parte in cui
prevede (in combinato disposto con il comma 684) che «il controllo di
cui all'art. 20 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, come
da ultimo sostituito dal comma 683 del presente articolo, puo' essere
avviato solo decorsi i termini previsti dal citato comma 684», con
effetto anche per le societa' private «scorporate»;
dell'art. 1, comma 688, secondo periodo, della legge 23
dicembre 2014, n. 190, seconde cui «le quote inesigibili, di valore
inferiore o pari a 300 euro (...) non sono assoggettate al controllo
di cui al citato art. 19».
Questa Sezione ritiene, inoltre, che siano rilevanti e non
manifestamente infondate le questioni di legittimita' costituzionale,
con riferimento agli articoli 3, 24, 53, 97, 81, 103, 111, 114, 117,
118 e 119 della Costituzione:
dell'art. 4 del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119
(convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2018, n. 136),
nella parte in cui prevede, anche agli effetti dei rapporti pendenti
tra enti territoriali e societa' private «scorporate» (ex art. 1,
comma 815, della legge 27 dicembre 2019, n. 160), l'automatico
annullamento dei debiti di importo residuo fino a mille euro,
stabilendo altresi', mediante rinvio all'art. 1, comma 529, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228, l'inapplicabilita' degli articoli 19
e 20 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 e, fatti salvi i
casi di dolo, l'improcedibilita' del «giudizio di responsabilita'
amministrativo e contabile».
IX. Il presente giudizio deve essere quindi doverosamente sospeso
con trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per le
conseguenti valutazioni, ai sensi della legge 11 marzo 1953, n. 87.
X. La statuizione sulle spese va riservata all'esito del
giudizio.
P. Q. M.
La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione
Abruzzo, con pronuncia non definitiva,
Ravvisata la rilevanza e la non manifesta infondatezza, con
riferimento agli articoli 3, 24, 53, 97, 81, 103, 111, 114, 117, 118
e 119 della Costituzione, delle questioni di legittimita'
costituzionale:
dell'art. 1, commi 687, secondo periodo, e 688, secondo
periodo, in combinato disposto con il comma 684, della legge 23
dicembre 2014, n. 190, nonche'
dell'art. 4 del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119
(convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2018, n. 136),
in combinato disposto con l'art. 1, comma 529, della legge 24
dicembre 2012, n. 228;
come interpretati autenticamente dall'art. 1, comma 815,
della legge 27 dicembre 2019, n. 160;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale;
Sospende il giudizio fino alle conseguenti decisioni della Corte
costituzionale, con onere di riassunzione a carico delle parti nei
termini di legge;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri, alle parti in
causa ed al pubblico ministero, e sia comunicata ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica ai sensi dell'art.
23, ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Riserva all'esito del giudizio la statuizione sulle spese;
Il Collegio, ravvisati gli estremi per l'applicazione dell'art.
52 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, recante il «Codice
in materia di protezione dei dati personali», a tutela della
riservatezza del terzo indicato nella presente ordinanza, dispone che
a cura della segreteria venga apposta l'annotazione di cui al comma 3
di detto art. 52 nei riguardi del contribuente indicato nella
presente ordinanza;
Manda alla segreteria per gli adempimenti di competenza;
Cosi' deciso in L'Aquila nelle camere di consiglio del 15
dicembre 2020 e del 25 maggio 2021.
Il Presidente: Nispi Landi
Il giudice estensore: de Marco