N. 159 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 febbraio 2021
Ordinanza del 25 febbraio 2021 del Tribunale di Cassino nel procedimento civile promosso da Comune di San Vittore del Lazio contro Pontina ambiente e altri. Imposte e tasse - Norme della Regione Lazio - Autorizzazione all'esercizio degli impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e delle discariche - Requisiti del provvedimento - Prevista determinazione delle tariffe e della relativa quota percentuale dovuta dagli eventuali Comuni utenti al soggetto gestore dell'impianto o della discarica a favore del Comune sede dell'impianto o della discarica stessi, compresa tra il dieci e il venti per cento della tariffa. - Legge della Regione Lazio 9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina regionale della gestione dei rifiuti), art. 29, comma 2.(GU n.37 del 15-9-2021 )
TRIBUNALE DI CASSINO Il Tribunale di Cassino, nella persona del giudice dott. Federico Eramo, ha emesso la seguente ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale nel proc. n. 2251/2013 rg promosso da: Comune di San Vittore del Lazio contro Pontina Ambiente (convenuta) e ACEA S.p.a. nella veste di Mandataria di Acea risorse e impianti per l'ambiente S.p.a. (convenuta) e Comune di Rocca di Papa, Comune di Pomezia; Comune di Nemi, Comune di Marino, Comune di Lanuvio, Comune di Genzano di Roma, Comune di Ariccia, Comune di Ardea, Comune di Albano Laziale, Comune di Roma Capitale, Comune di Civitavecchia (terzi chiamati costituitisi) e Comune di Castel Gandolfo, Comune di Monterotondo, Comune di Camerata Nuova, Comune di Pisoniano, Comune di Ciciliano, Comune di Sambuci, Comune di Saracinesca, Comune di Cerreto Laziale, Comune di Rocca Canterano, Comune di Gerano (terzi chiamati non costituitisi) Fatto e diritto Con atto di citazione notificato in data 2 ottobre 2013 il Comune di San Vittore del Lazio, ha citato in giudizio Pontina Ambiente S.r.l. e Acea risorse e impianti per l'ambiente (ARIA) S.p.a., in persona chiedendo questo Tribunale di: «1) accertare e dichiarare il diritto del Comune di San Vittore del Lazio, quale Comune sede dell'impianto di termovalorizzazione, a ricevere la somma di denaro corrispondente al 4% della tariffa determinata dalla Regione Lazio per tutto il quantitativo di CDR e/o di frazione secca do di rifiuti e/o di materiale da rifiuto, comunque denominato, trattato presso gli impianti di T.M.B. di proprieta' e/o gestiti da Pontina Ambiente S.r.l. e successivamente termo valorizzato presso l'impianto della soc. ARIA, sito nel Comune di San Vittore del Lazio, dall'anno 2011 alla data di notifica dell'atto di citazione, nonche' per tutto il suddetto materiale portato e termo valorizzato successivamente a tale data; 2) per l'effetto, previa acquisizione da parte del Giudicante, anche ai sensi dell'art. 210 c.p.c., della documentazione utile in possesso di Pontina Ambiente S.r.l., Aria S.p.a. e/o di altri enti e/o societa' terzi, condannare la Pontina Ambiente S.r.l. e l'Aria in solido tra loro, a corrispondere al Comune di San Vittore del Lazio tutte le somme, dovute in base ai provvedimenti normativi della Regione Lazio (deliberazione n. 760 del 28 ottobre 2008 della Giunta regionale del Lazio; nota prot. 92335/DB04/13 dell'11 maggio 2012 della Regione Lazio a firma del direttore regionale dott. Mario Marotta, legge regionale n. 27 del 1998) per tutto il quantitativo di CDR e/o di frazione secca e/o di rifiuti e/o di materiale di rifiuto, comunque denominato, trattato presso gli impianti di T.M.B. di proprieta' e/o gestiti da Pontina Ambiente S.r.l. e poi termovalorizzato presso l'impianto sito nel Comune di San Vittore del Lazio, dall'anno 2011 alla data di notifica della citazione, oltre alle ulteriori somme nel frattempo maturate per lutto il materiale portato e termo valorizzato successivamente a tale data; con vittoria di spese, diritti ed onorari di causa, da distrarsi in favore del procuratore antistatario». Con atto in data 27 gennaio 2014, depositato il 3 febbraio 2014, si e' costituita nel giudizio Acea S.p.a., nella veste di mandataria di Acea risorse e impianti per l'ambiente S.p.a. (ARIA chiedendo al Tribunale: «rigettare le domande tutte formulate nei confronti di Acea risorse e impianti per l'ambiente S.r.l. (ARIA), siccome improponibili, inammissibili per le ragioni spiegate in narrativa, comunque perche' infondate in fatto in diritto e non provate; in via subordinata, voglia dichiarare Pontina Ambiente S.r.l. tenuta a manlevare e tenere indenne detta Societa' nella denegata ipotesi di accoglimento, in tutto e in parte della domanda attorea». Con comparsa con chiamata in causa del terzo, depositata l'11 luglio 2014, si e' costituita in giudizio Pontina Ambiente S.r.l., chiedendo la chiamata in causa dei Comuni conferenti i rifiuti urbani nel proprio impianto di TMB, oltre la domanda subordinata di manleva di Acea S.p.a.; in subordine, nel caso in cui fosse accertato il diritto del Comune di San Vittore del Lazio a godere del benefit ambientale, ai sensi del decreto del Commissario delegato n. 15 dell'11 marzo 2005 (come poi modificato dalla deliberazione della Giunta regionale del Lazio n. 760 del 28 ottobre 2008), accertare che i soggetti onerati al pagamento del benefit sono esclusivamente i Comuni conferenti i rifiuti e, per l'effetto, condannare i suddetti Comuni al versamento dei benefit nell'importo che sara' quantificato in corso di giudizio, direttamente al Comune di San Vittore del Lazio o alla societa' esponente affinche' lo versi al Comune di San Vittore del Lazio, tenendo in ogni caso la Pontina Ambiente S.r.l. indenne dal pagamento di qualunque importo a titolo di benefit ambientale. Con comparsa in data 14 gennaio 2015 si e' costituito nel giudizio il Comune di Lanuvio chiedendo al Tribunale, in via preliminare, di accertare la nullita' dell'atto di citazione per chiamata del terzo; in via pregiudiziale, di trasmettere gli atti alla Corte costituzionale e sospendere il giudizio, dichiarare l'estromissione del Comune di Lanuvio dal giudizio perche' estraneo ai fatti per non aver mai conferito rifiuti solidi urbani nel territorio del Comune attore e per aver saldato tutte le obbligazioni nei confronti di Pontina Ambiente S.p.a.; nel merito, rigettare la domanda del Comune di San Vittore e di Pontina Ambiente e condannare gli stessi alla refezione delle spese al Comune di Lanuvio; ecc. Si sono costituiti il Comune di Rocca di Papa, il Comune di Pomezia, il Comune di Marino, il Comune di Genzano di Roma, il Comune di Roma Capitale, il Comune di Ariccia, il Comune di Ardea, il Comune di Albano Laziale, il Comune di Civitavecchia, il Comune di Nemi, formulando, sostanzialmente, le stesse richieste del Comune di Lanuvio appena riportate. Nel corso del giudizio sono stati acquisti documenti e il Giudice ha disposto CTU contabile con nomina del dott. commercialista Francesco Simeone, di Cassino. All'udienza virtuale del 28 settembre 2020 le parti hanno rassegnato le conclusioni. Per questo Giudice alla luce delle comparse depositate, della CTU svolta e della successiva evoluzione della materia, l'eccezione d'incostituzionalita' sollevata da alcuni comuni riguardo l'art. 29, comma 2 della legge regionale del Lazio n. 27/1998 e' fondata. Il Comune di San Vittore del Lazio ha diritto ad avere il benefit, sul fondamento della normativa al momento vigente, poiche' le norme citate pongono a carico di tutti comuni utenti il benefit ambientale da versare all'impianto di preselezione (in questo caso di Pontina Ambiente): quindi, soggetti passivi del contributo sono gli stessi Comuni e il soggetto titolare dell'impianto di preselezione (Pontina Ambiente), che agisce quale mandatario «ex lege» alla riscossione e al riversamento dei benefit. Il benefit ambientale, che e' erogato ai Comuni in cui e' presente un impianto di termovalorizzazione o discarica, e' indirizzato al ristoro dei disagi subiti a causa della presenza, sul loro territorio, di tali impianti, configurando una specie di prestazione patrimoniale imposta normativamente. La stessa Regione Lazio fin dal 2015 con nota prot. GR/01/18 n. 593004, ha ricordato a tutti i gestori degli impianti di trattamento di rifiuti urbani indifferenziati, l'obbligo di richiedere il pagamento del benefit ambientate e di versarlo ai comuni destinatari del ristoro. La questione deve, pero', impostarsi diversamente, risalendo alla fonte delle norme regolamentari e di carattere secondario citate dal comune attore, legittime se da sole considerate, ossia alla legge regionale. Il benefit ambientale e' previsto in via generale dall'art. 29 della legge regionale Lazio 9 luglio 1998, n. 27, per cui «La Regione o la Provincia ... autorizzano l'esercizio degli impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e delle discariche... (comma 1). Il provvedimento di autorizzazione all'esercizio degli impianti e delle discariche di cui al comma 1 deve contenere, tra l'altro, la determinazione delle tariffe e della quota percentuale della tariffa dovuta dagli eventuali comuni utenti al soggetto gestore dell'impianto o della discarica a favore del comune sede dell'Impianto o della discarica stessi, che deve essere compresa tra il dieci ed il venti per cento della tariffa (comma 2)». Si tratta, quindi, di un ristoro, inteso in senso non tecnico, che a certe condizioni i Comuni conferenti i rifiuti versano, per tramite del gestore, ai Comune nel quale l'impianto ha sede. La disposizione citata e' stata attuata dapprima con decreto del Commissario delegato per l'emergenza ambientale nel Lazio 11 marzo 2005, n. 15, avente a oggetto "Approvazione metodologia di calcolo delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento e smaltimento dei rifiuti urbani della Regione Lazio", decreto poi recepito nella deliberazione della Giunta regionale 18 luglio 2008, n. 516. Il decreto prevede anzitutto, in via generale, che tutti i titolari impianti di trattamento e smaltimento dei rifiuti urbani debbano attivare la procedura di determinazione della relativa tariffa di accesso. Prevede poi, per quanto di interesse piu' specifico che il benefit ambientale, secondo certe percentuali della tariffa, spetti ai "Comuni sede di discarica, di impianti di preselezione, di impianti di termovalorizzazione e di stazioni di trasferenza ... da parte dei comuni conferenti", tenuti a corrisponderlo "al gestore dell'impianto di preselezione che provvedera' a restituirlo ai comuni, con cadenza quadrimestrale, nel rispetto di quanto di seguito riportato». Cio' premesso, questo Giudice intende accogliere l'eccezione di legittimita' costituzionale, sollevata da alcuni Comuni, della norma istitutiva del benefit ambientale di cui si e' detto, ossia dell'art. 29, comma 2 della legge regionale Lazio 9 luglio 1998, n. 27, nella parte in cui prevede che la tariffa per conferire rifiuti agli impianti di smaltimento e alle discariche vada determinata prevedendo la «quota percentuale della tariffa» in questione «dovuta dagli eventuali comuni utenti al soggetto gestore dell'impianto o della discarica a favore del comune sede dell'impianto o della discarica stessi». La questione e' rilevante perche' la norma citata e' applicabile alla fattispecie oggetto del giudizio, nel senso delineato dalle sentenze della Corte costituzionale del 29 marzo 1983, n. 77 e del 15 giugno 2016, n. 174: e' evidente che se la norma di legge che il benefit prevede fosse dichiarata incostituzionale conseguirebbe l'accoglimento per intero delle domande di rigetto formulate da convenuti e terzi chiamati. La questione di legittimita' costituzionale e' non manifestamente infondata, in adesione alle argomentazioni esposte dalla Corte costituzionale nelle sentenze 28 ottobre 2011, n. 280 e 11 marzo 2015, n. 58, pronunciate su casi analoghi. Questo Giudice dubita anzitutto della conformita' della norma denunciata all'art. 119, comma 2 seconda parte della Costituzione, per cui le regioni «stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario». La norma stessa, infatti, istituisce un tributo regionale in modo non conforme ai «principi di coordinamento della finanza pubblica» nell'interpretazione che la Corte costituzionale ha dato di questa formula con la sentenza 26 gennaio 2004, n. 37. In primo luogo, questo Giudice ritiene che il benefit ambientale abbia natura di tributo sul fondamento dei criteri fissati dalla Corte per definirlo, in particolare nelle sentenze n. 280/2011 e n. 58/2015 sopra citate, nonche' piu' in generale, nelle sentenze 8 maggio 2009, n. 141 e 11 febbraio 2005, n. 73. Il benefit in questione non trova la sua fonte in un rapporto sinallagmatico tra parti, derivante da un contratto, da una convenzione o da atti negoziali simili: si potrebbe, in effetti, sostenere che si tratti di un corrispettivo, dovuto al Comune per il disagio dovuto all'insediamento sul proprio territorio dell'impianto, ma la Corte costituzionale ha gia' rifiutato tale interpretazione sempre con la sentenza 280/2011, la' dove ha affermato che un contributo cosi' concepito «non costituisce remunerazione ne' dell'uso in generale di beni collettivi comunali, come il territorio e l'ambiente, ne' di servizi necessari per la gestione o la funzionalita' dell'impianto forniti dal Comune». La Corte ha osservato che il Comune puo' dispone dietro corrispettivo di beni compresi nel suo demanio o patrimonio, ma non puo' certo far cio' rispetto al territorio e all'ambiente nel loro complesso, perche' si tratta di beni collettivi, rispetto ai quali non e' proprietario, ma ente esponenziale dei relativi interessi della cittadinanza, infine, la Corte ha osservato che a fronte del contributo il gestore dell'impianto non riceve dal Comune alcuno specifico servizio che si debba remunerare. Non e' decisiva l'opinione dell'Agenzia delle entrate, nella risposta a un quesito formulato dalle amministrazioni resistenti e nella quale si afferma che benefit sarebbe un corrispettivo, come tale soggetto a IVA: essa non vincolante e' per il giudice allorche' si tratti di stabilire la natura (tributaria o no) della prestazione (Cass. civ. sez. un., 2 novembre 2007, n. 23031). Il contributo e' certamente collegato alla spesa pubblica: sebbene la norma nulla dica al riguardo, e' evidente che il Comune che lo incassa deve destinarlo al finanziamento delle attivita' di propria competenza, alle quali appunto corrisponde la spesa pubblica soggetto passivo del benefit, in primo luogo, e' il gestore dell'impianto, che incassa la tariffa e deve riversare la percentuale corrispondente al benefit. Si potrebbe ritenere il contrario obiettando che secondo la norma il benefit e' dovuto «dagli eventuali comuni utenti», e quindi, sembrerebbe, non dal gestore, ma l'obiezione non e' fondata. Il fatto che il benefit in questione sia una percentuale della tariffa vuoi dire che e' commisurato a essa, chiunque sia il soggetto che la tariffa corrisponde, e che il gestore lo deve riversare per ogni somma che a titolo di tariffa egli incassi, sia o no corrisposta da un Comune. In tal senso e' esplicito anche l'ultimo paragrafo del § 9.3.6.2. del decreto commissariale n. 15/2005, per cui «il suddetto benefit dovra' essere riconosciuto anche da privali che conferiscono rifiuti presso i suddetti impianti» poiche' anche in questo caso la tariffa e' dovuta. Che poi l'onere economico corrispondente sia sopportato dall'utilizzatore dell'impianto e' cosa che risponde al ben noto fenomeno della traslazione d'imposta, il quale pero' ha valenza solo interna o economica: il gestore rimane obbligato a pagare il benefit al Comune anche nei casi in cui la traslazione non abbia per qualsiasi ragione avuto luogo, ad esempio perche' abbia omesso di esigerlo per il passato. Sussistono poi gli altri elementi che la Corte costituzionale nella sentenza n. 280/2011 ha valorizzato per parlare di contributo correlato alla capacita' economica del gestore dell'impianto: nell'ordine, il soggetto attivo del tributo e' il Comune nei quale l'impianto ha sede, il presupposto economicamente rilevante e' la gestione dell'impianto stesso e la base imponibile e' il quantitativo di rifiuti conferiti. Cio' posto, il tributo cosi' configurato contrasta con l'art. 119, comma 2 seconda parte della Costituzione. La giurisprudenza della Corte costituzionale, in particolare nella sentenza 26 gennaio 2004, n. 37, ha, infatti, affermato che pur dopo la riforma del titolo V della parte II della Costituzione, di cui alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, gli enti locali, e in particolare le regioni, non sono liberi di istituire in via autonoma nuovi tributi senza una previa legislazione statale di coordinamento, la quale ne determini i principi fondamentali. In tal senso, si puo' allora richiamare la conclusione alla quale era giunta la sentenza n. 280/2011 riferendosi alla normativa precedente la riforma, ovvero che «la potesta' legislativa tributaria regionale ... non puo' essere legittimamente esercitata in mancanza di una previa disposizione di legge statale che definisca, quanto meno, gli elementi essenziali del tributo». Infatti, la legislazione ordinaria di coordinamento, in particolare il decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, non prevede la possibilita' di istituire alcun tributo ambientale del tipo in esame. Questo Giudice dubita poi anche della conformita' della norma denunciata all'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, perche' interviene in una materia, la «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» la cui disciplina e' riservata alla legge dello Stato. La norma denunciata concerne la materia dei rifiuti, che secondo quanto affermato dalla Corte costituzionale in particolare nella sentenza n. 58/2015 rientra appunto nella «tutela dell'ambiente», e per quanto detto sopra istituisce un tributo sul conferimento degli stessi. Cio' posto, la costante giurisprudenza della Corte costituzionale ha ritenuto che la tutela dell'ambiente costituisca materia di esclusiva competenza statale, anche se interferisca con altri interessi e competenze, di modo che resta riservato allo Stato stesso il potere di fissare livelli uniformi di tutela su tutto il territorio nazionale: in tal senso la ricordata sentenza n. 58/2015, nonche' le sentenze 4 dicembre 2009, n. 314 e 14 novembre 2007, n. 378, da essa citate, relative anch'esse al particolare ambito dei rifiuti. In tali termini, anche ritenendo che le spettasse in via generale, la Regione non potrebbe esercitare in materia la propria potesta' istitutiva di tributi propri. Infatti, in casi come ii presente, in cui interferiscono competenze e interessi di tipo diverso, si applica il principio di prevalenza, nel senso che predomina l'esigenza di garantire l'azione unitaria dello Stato che assicuri livelli adeguati e non riducibili di tutela, in questo caso di tutela ambientale, su tutto il territorio nazionale. In particolare, si assicura che il bene giuridico «ambiente» sia protetto dai possibili effetti distorsivi derivanti da incentivi o disincentivi imposti in modo variato in ciascuna Regione, tenuto conto che ognuno di loro influisce sulle decisioni d'investimento delle imprese del settore dei rifiuti, scelte che si ripercuotono sugli equilibri ambientali (v. ordinanza del Consiglio di Stato del 24 giugno 2020 - reg. ord. n. 154 del 2020 Corte cost. pubblicata in Gazzetta Ufficiale dell'11 novembre 2020, n. 46). Ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, il presente giudizio davanti al Consiglio di Stato e' sospeso fino alla definizione dell'incidente di costituzionalita'.
P.Q.M. visti gli articoli 134 della Costituzione, 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e gli altri articoli di legge; Dichiara rilevante e non manifestamente infondata ai sensi e sotto i profili di cui in motivazione la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 29, comma 2 della legge regionale del Lazio 9 luglio 1998, n. 27, nella parte in cui prevede che la tariffa per conferire rifiuti agli impianti di smaltimento e alle discariche vada determinata prevedendo la «quota percentuale della tariffa» in questione «dovuta dagli eventuali comuni utenti al soggetto gestore dell'impianto o della discarica a favore del comune sede dell'impianto o della discarica stessi...». Sospende il presente giudizio sino alla decisione sulla proposta questione di legittimita' costituzionale; Dispone l'immediata trasmissione alla Corte costituzionale della presente ordinanza, insieme con gli atti del giudizio e con la prova delle notificazioni e comunicazioni di seguito disposte; Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia notificata alle parti, nonche' al Presidente del Consiglio dei ministri e al presidente della Regione Lazio; inoltre, sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica e al presidente del Consiglio regionale del Lazio. Cassino, 9 febbraio 2021 Il giudice: Eramo