N. 149 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 maggio 2021
Ordinanza del 14 maggio 2021 del Tribunale di Bolzano nel procedimento civile promosso da Weissmann Gaia contro Azienda sanitaria della Provincia Autonoma di Bolzano. Impiego pubblico - Sanita' pubblica - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Procedura di selezione nonche' disciplina della composizione e nomina delle commissioni per il conferimento di incarichi di direzione di struttura complessa del Servizio sanitario provinciale - Norma transitoria all'art. 48 della legge prov. n. 7 del 2001. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 5 marzo 2001, n. 7 (Riordinamento del Servizio sanitario provinciale), art. 48, comma 3; legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 aprile 2017, n. 4 (Modifiche di leggi provinciali in materia di salute), art. 6.(GU n.40 del 6-10-2021 )
TRIBUNALE ORDINARIO DI BOLZANO
Seconda Sezione Civile
Il Giudice istruttore, sciogliendo la riserva assunta all'udienza
dell'11 marzo 2021,
Ritenuto che appare necessario sottoporre alla Corte
costituzionale la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
48, comma 3 della legge provinciale di Bolzano del 5 marzo 2001, n. 7
(«Riordinamento del servizio sanitario provinciale»), nonche'
dell'art. 6 della legge provinciale di Balzano 21 aprile 2017, n. 4
(«Modifiche di leggi provinciali in materia di salute»), le quali
prevedono che:
art. 48, comma 3, legge provinciale n. 7/2001: «L'affidamento
a un dirigente sanitario di un incarico di direzione di struttura
complessa avviene ad opera del direttore generale, che sceglie il
candidato da una rosa selezionata da un'apposita commissione, previo
avviso da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nel
Bollettino Ufficiale della Regione Trentino-Alto Adige; il direttore
generale conferisce gli incarichi afferenti all'area ospedaliera,
sentiti il direttore sanitario e il direttore dell'Unita'
organizzativa per il governo clinico nonche' consultandosi con il
direttore del rispettivo comprensorio sanitario, e gli incarichi
afferenti all'area territoriale consultandosi con il direttore del
rispettivo comprensorio sanitario. La procedura di selezione dei
candidati nonche' la composizione e nomina della commissione sono
disciplinate con regolamento di esecuzione in conformita' alla
vigente disciplina di settore»;
art. 6, legge provinciale n. 4/2017: «Fino all'entrata in
vigore del regolamento di esecuzione di cui all'art. 48, comma 3,
della legge provinciale 5 marzo 2001, n. 7, e successive modifiche,
continuano ad applicarsi le disposizioni dell'art. 48, commi 4, 5 e
6, della medesima legge provinciale, vigenti sino alla data di
entrata in vigore della presente legge. Fino all'entrata in vigore
del citato regolamento di esecuzione la commissione competente per la
predisposizione dell'elenco dei candidati e' nominata dalla
direttrice/dal direttore generale ed e' composta dalla direttrice
sanitaria/dal direttore sanitario o da una sua delegata/un suo
delegato e da due esperte o esperti nella disciplina oggetto
dell'incarico, di cui una nominata/uno nominato dal Consiglio dei
sanitari, osserva quanto segue:
con ricorso ex art. 414 del codice di procedura civile
depositato il 28 gennaio 2020, la dott.ssa Gaia Weissmann conveniva
in giudizio l'Azienda sanitaria della Provincia Autonoma di Balzano
esponendo di aver partecipato ad una procedura selettiva per il
conferimento quinquennale di incarico dirigenziale della Divisione di
neonatologia e terapia intensiva neonatale presso il Comprensorio
sanitario di Balzano.
La procedura selettiva si svolgeva ai sensi della legge
provinciale n. 7 del 5 marzo 2001.
Alla procedura partecipavano, oltre alla ricorrente, anche il
dott. Alex Staffler e la dott.ssa Maria Elena Pedron.
All'esito della valutazione dei curriculum e dello svolgimento di
colloqui, la commissione di esperti per la valutazione dell'idoneita'
e per il conferimento dell'incarico giudicava idonei i tre candidati.
A seguito di tale giudizio, il direttore generale dell'Azienda
sanitaria conferiva l'incarico di dirigente sanitario-medico
direttore della Divisione di Neonatologia e terapia intensiva
neonatale al dott. Alex Staffler.
La ricorrente, tra i diversi motivi di impugnazione della
delibera di conferimento dell'incarico, eccepiva l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 48 della legge provinciale del 5 marzo 2001,
che disciplina la procedura per la selezione dei candidati e il
conferimento dell'incarico, in quanto in contrasto con l'art. 3, 97,
117, comma 2, lettera l) e 117, comma 3 della Costituzione, nonche',
in subordine, con gli articoli 4, 9 e 10 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 670 del 1972 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per
Trentino-Alto Adige).
Concludeva chiedendo l'accertamento dell'illegittimita' della
procedura selettiva, procedendo in via incidentale all'annullamento
dei relativi atti al fine di condannare la Provincia Autonoma di
Bolzano a pagare alla dott.ssa Weissmann una somma da determinarsi a
titolo di risarcimento danno da perdita di chance, nonche' alla
regolarizzazione della posizione contributiva ed assicurativa.
Con comparsa di costituzione e risposta depositata l'8 aprile
2020, si costituiva in giudizio l'Azienda sanitaria convenuta,
chiedendo il rigetto del ricorso ed osservando, con riguardo alla
questione di incostituzionalita' della normativa in esame, che sul
punto la competenza legislativa della Regione Trentino-Alto Adige e
della Provincia Autonoma in materia di tutela della salute e'
sufficientemente ampia per potersi discostare dalla legge statale che
stabilisce i principi regolatori della materia; altresi' afferma che
questi ultimi, stabiliti dall'art. 15 del decreto legislativo n.
502/1992, sarebbero in realta' disposizioni di dettaglio inidonee a
vincolare l'esercizio della competenza della Provincia Autonoma di
Balzano, in quanto incompatibili con i principi di dettaglio locali,
emanati in rispetto dei principi stabiliti dall'ordinamento statale.
La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 48, comma
3, legge provinciale n. 7/2001 e dell'art. 6, legge provinciale n.
4/2017, per contrasto con l'art. 117, commi 3, 3 e 97 comma 2 della
Costituzione, nonche' gli articoli 5 e 9 del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 e' senz'altro rilevante e non
manifestamente infondata.
1. La normativa applicabile.
a. legislazione provinciale:
Qualora non sia sollevata la questione di costituzionalita' e
in caso comunque di sua rilevata infondatezza, per il giudizio sulla
domanda giudiziale della ricorrente Weissmann, andrebbe fatta
applicazione dell'art. 48, comma 3 della legge provinciale Bolzano n.
7/2001 e dell'art. 6 della legge provinciale n. 4/2017. Secondo tale
combinato disposto, l'incarico di dirigente sanitario di struttura
complessa viene conferito dal direttore generale, d'intesa con il
direttore di comprensorio sanitario, sulla base di una rosa di
candidati selezionati da un'apposita commissione. A norma dell'art. 6
della legge provinciale n. 4/2017 la commissione competente per la
predisposizione dell'elenco dei candidati e' nominata dal direttore
generale ed e' composta dal direttore sanitario o da un suo delegato
e da due esperte o esperti nella disciplina oggetto dell'incarico, di
cui uno nominato dal Consiglio dei sanitari. In virtu' della gia'
menzionata disposizione transitoria, si applicano i commi 4, 5 e 6
dell'art. 48 della legge provinciale n. 7/2001 vigenti prima
dell'entrata in vigore della legge provinciale n. 4/2017 i quali
prevedono che la composizione della commissione debba adeguarsi alla
consistenza dei tre gruppi linguistici, quale risulta dall'ultimo
censimento ufficiale della popolazione, con riferimento all'ambito
territoriale provinciale.
Nel caso concreto, la commissione di esperti era formata dal
dott. L. T. J. (direttore sanitario reggente dell'Azienda sanitaria),
il dott. P. B. (membro designato dal Consiglio dei sanitari) e il
prof. S. B. (membro designato dal direttore del Comprensorio
sanitario di Bolzano).
La legge provinciale n. 7/2001 non ha mai ricevuto attuazione
tramite un regolamento apposito, mentre e' stata fatta applicazione
del decreto del Presidente della Giunta provinciale del 23 aprile
1998, n. 12.
Questo stabilisce, all'art 8, che:
«(1) la commissione di cui all'art. 1, commi 6, 9 e 10 della
legge provinciale 19 dicembre 1994, n. 13, accerta l'idoneita' dei
candidati sulla base del colloquio e della valutazione del curriculum
professionale;
(2) il colloquio e' diretto alla valutazione delle capacita'
professionali del candidato nella specifica disciplina con
riferimento anche alle esperienze professionali documentate, nonche'
all'accertamento delle capacita' gestionali, organizzative e di
direzione del candidato stesso con riferimento all'incarico da
svolgere;
(3) i contenuti del curriculum professionale, valutati ai
fini del comma 1, concernono le attivita' professionali, di studio,
direzionali organizzative, con riferimento:
a) alla tipologia delle istituzioni in cui sono allocate le
strutture presso le quali il candidato ha svolto la sua attivita' e
alla tipologia delle prestazioni erogate dalle strutture medesime;
b) alla posizione funzionale del candidato nelle strutture
ed alle sue competenze con indicazione di eventuali specifici ambiti
di autonomia professionale con funzioni di direzione;
c) alla tipologia qualitativa e quantitativa delle
prestazioni effettuate dal candidato;
d) ai soggiorni di studio o di addestramento professionale
per attivita' attinenti alla disciplina in rilevanti strutture
italiane o estere di durata non inferiore a tre mesi con esclusione
dei tirocini obbligatori;
e) alla attivita' didattica presso corsi di studio per il
conseguimento di diploma universitario, di laurea o di
specializzazione ovvero presso scuole per la formazione di personale
sanitario con indicazione delle ore annue di insegnamento;
f) alla partecipazione a corsi, congressi, convegni e
seminari, anche effettuati all'estero, valutati secondo i criteri di
cui all'art. 9, nonche' alle pregresse idoneita' nazionali e
provinciali;
(4) nella valutazione del curriculum e' presa in
considerazione, altresi', la produzione scientifica strettamente
pertinente alla disciplina, pubblicata su riviste italiane o
straniere, caratterizzate da criteri di filtro nell'accettazione dei
lavori, nonche' il suo impatto sulla comunita' scientifica;
(5) i contenuti del curriculum, esclusi quelli di cui al
comma 3, lettera c), e le pubblicazioni, possono essere
autocertificati dal candidato ai sensi della legge 4 gennaio 1968, n.
15, e successive modificazioni;
(6) prima di procedere al colloquio ed alla valutazione del
curriculum la commissione stabilisce i criteri di valutazione tenuto
conto delle specificita' proprie del posto da ricoprire. La
commissione, al termine del colloquio e della valutazione del
curriculum, stabilisce, sulla base di una valutazione complessiva, la
idoneita' del candidato all'incarico»,
b. la normativa statale:
La normativa statale applicabile nella medesima fattispecie,
in assenza della diversa disposizione provinciale, dopo le modifiche
del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, e' contenuta nell'art.
15 del decreto legislativo n. 502/1992.
La norma, nel regolare un ambito di competenza legislativa
concorrente, stabilisce espressamente alcuni principi di cui le
regioni devono tener conto nell'esercizio della loro funzione
legislativa I principi in particolare vengono cosi' tratteggiati:
a) la selezione viene effettuata da una commissione
composta dal direttore sanitario dell'azienda interessata e da tre
direttori di struttura complessa nella medesima disciplina
dell'incarico da conferire, individuati tramite sorteggio da un
elenco nazionale nominativo costituito dall'insieme degli elenchi
regionali dei direttori di struttura complessa appartenenti ai ruoli
regionali del Servizio sanitario nazionale. Qualora fossero
sorteggiati tre direttori di struttura complessa della medesima
regione ove ha sede l'azienda interessata alla copertura del posto,
non si procede alla nomina del terzo sorteggiato e si prosegue nel
sorteggio fino ad individuare almeno un componente della commissione
direttore di struttura complessa in regione diversa da quella ove ha
sede la predetta azienda. La commissione elegge un presidente tra i
tre componenti sorteggiati; in caso di parita' di voti e' eletto
componente piu' anziano. In caso di parita' nelle deliberazioni della
commissione prevale voto del presidente;
b) la commissione riceve dall'azienda il profilo
professionale del dirigente da incaricare. Sulla base comparativa dei
curricula, dei titoli professionali posseduti, avuto anche riguardo
alle necessarie competenze organizzative e gestionali, dei volumi
dell'attivita' svolta, dell'aderenza al profilo ricercato e degli
esiti di un colloquio, la commissione presenta al direttore generale
una terna di candidati idonei formata sulla base dei migliori
punteggi attribuiti. Il direttore generale individua il candidato da
nominare nell'ambito della terna predisposta dalla commissione; ove
intenda nominare uno dei due candidati che non hanno conseguito il
migliore punteggio, deve motivare analiticamente la scelta. L'azienda
sanitaria interessata puo' preventivamente stabilire che, nei due
anni successivi alla data del conferimento dell'incarico, nel caso in
cui il dirigente a cui e' stato conferito l'incarico dovesse
dimettersi o decadere, si procede alla sostituzione conferendo
l'incarico ad uno dei due professionisti facenti parte della terna
iniziale;
c) la nomina dei responsabili di unita' operativa complessa
a direzione universitaria e' effettuata dal direttore generale
d'intesa con il rettore, sentito il dipartimento universitario
competente, ovvero, laddove costituita, la competente struttura di
raccordo interdipartimentale, sulla base del curriculum scientifico e
professionale del responsabile da nominare;
d) il profilo professionale del dirigente da incaricare, i
curricula dei candidati, la relazione della commissione sono
pubblicati sul sito internet dell'azienda prima della nomina. Sono
altresi' pubblicate sul medesimo sito le motivazioni della scelta da
parte del direttore generale di cui alla lettera b), terzo periodo. I
curricula dei candidati e l'atto motivato di nomina sono pubblicati
sul sito dell'ateneo e dell'azienda ospedaliero-universitaria
interessati.
2. Sulla rilevanza.
La normativa applicabile alla domanda giudiziale di parte
ricorrente, allo stato, e' esclusivamente quella dettata dalle sopra
richiamate leggi provinciali, che si dimostrano incompatibili con i
principi stabiliti dall'art. 15 del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, cosi' come modificato dal decreto-legge 13 settembre
2012, n. 158. L'eventuale accoglimento dell'eccezione di
illegittimita' costituzionale inciderebbe radicalmente
sull'accertamento giudiziale da compiere e quindi sull'esito del
giudizio. Invero le due norme tratteggiano procedure selettive
diverse ed inconciliabili, per cui le violazioni procedurali
lamentate dalla ricorrente avrebbero rilevanza solo qualora fosse
ritenuta applicabile la normativa delineata dalle norme nazionali,
non invece nel caso della ritenuta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale e quindi di applicazione della legge
provinciale.
In particolare, le differenze nel procedimento, determinanti
nell'eventuale giudizio di fondatezza della domanda, emergono con
chiarezza nei seguenti aspetti:
A) la commissione statale e' composta da quattro membri
mentre quella locale da tre;
B) la commissione esaminatrice nella normativa statale e'
composta per i tre quarti da direttori di struttura complessa nella
medesima disciplina scelti mediante sorteggio, mentre il quarto
membro e' di diritto il direttore sanitario dell'azienda sanitaria.
La commissione locale e' composta da due membri nominati
rispettivamente dal Consiglio dei sanitari della stessa Azienda
sanitaria e dal direttore di comprensorio sanitario. Il terzo, di
diritto, e' il direttore sanitario dell'azienda;
C) la commissione della normativa statale indica una terna di
nomi tramite la formazione di una graduatoria, potendo quindi la
scelta essere operata solo tra i tre migliori di tale graduatoria.
La commissione della normativa locale deve indicare
semplicemente una rosa di idonei, entro la quale puo' essere operata
la scelta;
D) nella normativa statale, una volta formata la terna
secondo la graduatoria, il direttore generale puo' scegliere uno dei
tre candidati, ma se non sceglie quello con il punteggio piu' alto e'
tenuto a motivare analiticamente la scelta.
Nella normativa locale, una volta formata la rosa degli
idonei, il direttore generale puo' scegliere uno dei candidati senza
alcun obbligo di motivazione.
In punto scelta del candidato, laddove la normativa statale,
nell'equilibrio tra discrezionalita' amministrativa e valutazione
tecnica, tende a privilegiare quest'ultima, la normativa locale al
contrario lascia ampio spazio alla discrezionalita' del dirigente
nella scelta del candidato, non prevedendo ne' particolari vincoli
nella formazione della rosa di idonei, ne' nell'esercizio del potere
di scelta definitivo.
Ancora, per cio' che concerne la selezione dei componenti della
commissione, va rilevato che questa, nel modello statale, e' formata
con sorteggio tra esperti di settore e tende ad evitare possibili
situazioni di conflitto d'interesse, mentre nella normativa locale e'
formata principalmente da dirigenti nominati, direttamente o
indirettamente, dalla stessa autorita' che poi andra' ad operare la
scelta definitiva.
In altre parole, laddove la normativa statale delinea una
procedura concorsuale vera e propria, volta alla selezione dei
candidati piu' capaci e meritevoli a fronte del superamento di prove
appositamente preordinate a farne emergere le qualita', affinche'
siano graduati in ordine di merito, quella locale e' piuttosto una
procedura di selezione «idoneativa» (secondo le parole di Cons. di
Stato, sentenza 15 giugno 2017, n. 3025), nella quale ci si limita a
creare una rosa di idonei, senza alcuna valutazione comparativa dei
candidati ed entro la quale l'Azienda sanitaria conferisce l'incarico
dirigenziale con atti tipici del datore di lavoro privato.
La rilevanza della questione nel giudizio a quo si rivela
immediata: la domanda della ricorrente e' fondata sulla circostanza
che le proprie competenze tecniche, esperienze lavorative e
scientifiche, avrebbero dovuto comportare una valutazione maggiore
rispetto a quelle del candidato effettivamente selezionato, dotato di
minori competenze (sempre secondo la prospettiva della parte
ricorrente). In applicazione della normativa locale come sopra
delineata, tuttavia, tale valutazione - e il conseguente controllo
giudiziale - sarebbe del tutto superflua: la commissione infatti
esprime esclusivamente un giudizio di idoneita' (laddove la
ricorrente non sembra dedurre l'inidoneita' del candidato
selezionato, bensi' la mera «minore idoneita'» dello stesso), e
risulta irrilevante qualsivoglia risvolto comparativo. Una volta
certificata l'idoneita', il dirigente responsabile puo' scegliere in
maniera del tutto arbitraria il candidato tra gli idonei indicati,
restando la motivazione di tale scelta un mero artificio che non puo'
in alcun modo essere messa in discussione dall'autorita' giudiziaria,
anche laddove di puro stile, come pare essere nel caso in questione.
Altresi', il fatto che la commissione formata secondo la
normativa locale abbia una prevalente componente di «nominati»
rispetto ai «sorteggiati» comporta un inevitabile sospetto di
parzialita' nella scelta del candidato, doveroso quantomeno di
approfondimento istruttorio.
La domanda di parte ricorrente pertanto parrebbe destinata in
questo caso ad una pronuncia di rigetto.
Al contrario, l'applicazione della normativa statale renderebbe
verosimilmente illegittima la procedura selettiva e, ancorche' non si
possa disporne l'annullamento in questa sede, giustificherebbe,
quantomeno su un piano teorico, la domanda risarcitoria di parte
ricorrente, eventualmente sotto il profilo della perdita di chance,
perdita da ricondurre alla legittima aspirazione di essere sottoposta
ad una procedura di selezione legittima, in applicazione dei principi
stabiliti dalla normativa statale, si' da avere adeguate possibilita'
di ottenere il posto di lavoro per il quale si e' concorso.
L'inconciliabilita' tra i due modelli appare non superabile in
via di interpretazione costituzionalmente conforme: la normativa
statale difatti e' dotata di un livello di dettaglio che lascia
invero limitati spazi di autonomia dell'ente locale, quantomeno
nell'impostazione della procedura di selezione, nel cui ambito si e'
ritenuto di dare ampio rilievo all'elemento tecnico. Elemento di
scarso o nessun rilievo nella disciplina provinciale se si considera
la concreta formazione della graduatoria (che tale non e',
trattandosi di una semplice «rosa di candidati»), nonche' la scelta
finale, nella quale non sussiste alcun obbligo di motivazione (che
invero apparirebbe superfluo, posto che la rosa di candidati formata
dalla commissione locale e' meramente di idoneita' e non vi e' alcun
punteggio su cui sia necessario motivare).
Un'interpretazione costituzionalmente conforme appare altresi'
radicalmente non praticabile nell'ambito della formazione della
commissione di selezione degli idonei, che nel meccanismo provinciale
esclude qualsivoglia meccanismo di sorteggio e determina con
precisione solo membri di diretta o indiretta nomina amministrativa.
Nel dettaglio, laddove la norma statale prevede che la commissione
sia composta per i tre quarti da direttori di struttura complessa,
scelti tramite sorteggio, nell'ipotesi delineata dalla legge locale,
oltre al direttore sanitario dell'azienda (membro di diritto), ne
fanno parte due esperti nominati rispettivamente dal Consiglio dei
sanitari della stessa Azienda sanitaria e dal direttore di
comprensorio sanitario. Si deve considerare tuttavia che il direttore
sanitario dell'azienda dipende esclusivamente dal direttore generale
(art. 9, comma 1, lettera r), l.p. n. 7 del 2001) nonche' e'
responsabile della proposta alla Giunta provinciale relativa alla
nomina, al rinnovo e alla revoca dei direttori di comprensorio
sanitario (art. 9, comma 1, lettera s), l.p. n. 7 del 2001); in
conclusione a livello locale due membri su tre sono nominati
direttamente dal potere esecutivo, restando la scelta definitiva
subordinata al direttore generale e quindi indirettamente alla Giunta
provinciale; in conclusione appare del tutto assente quel meccanismo
di sorteggio che a livello statale garantisce un certo grado di
distacco dalle logiche politiche della singola azienda locale.
3. Sulla non manifesta infondatezza.
La riconduzione dei profili attinenti all'organizzazione
sanitaria, e in particolare al rapporto di lavoro dei dirigenti
sanitari, alla materia della tutela della salute e' punto fermo della
giurisprudenza costituzionale: Corte cost., sentenza 23 febbraio
2007, n. 50, ha esplicato che in questioni del genere, dove si rileva
una dicotomia tra tutela della salute, di competenza concorrente, e
l'organizzazione di enti non statali e non nazionali (di competenza
esclusiva regionale e delle province autonome) si deve fare
applicazione del criterio «che tende a valorizzare "l'appartenenza
del nucleo essenziale di un complesso normativo ad una materia
piuttosto che ad altre": deve, infatti, ritenersi che l'ambito
materiale prevalente sia quello della «tutela della salute», dal
momento che «rileva in tale prospettiva la stretta inerenza che tutte
le norme de quibus presentano con l'organizzazione del servizio
sanitario regionale e, in definitiva, con le condizioni per la
fruizione delle prestazioni rese all'utenza, essendo queste ultime
condizionate, sotto molteplici aspetti, dalla capacita', dalla
professionalita' e dall'impegno di tutti i sanitari addetti ai
servizi, e segnatamente di coloro che rivestono una posizione
apicale»" (la Corte cita a sua volta i propri precedenti, in
particolare la sentenza n. 181/2006).
Si ritiene pertanto che la Provincia di Bolzano, per quanto
attiene alla disciplina del rapporto di pubblico impiego dei
dirigenti del ruolo sanitario, debba ritenersi assoggettata ai
principi desumibili dal decreto legislativo n. 502 del 1992. Per
quanto rileva nel presente giudizio, l'art. 15, comma 7-bis, del
decreto in esame, stabilisce espressamente una serie di principi,
come sopra gia' delineati, anche di immediata applicazione.
L'apparente contraddizione tra la norma di principio e il suo
elevato contenuto di dettaglio invero si puo' superare considerando
che i principi stabiliti siano quelli della valorizzazione del merito
e della tutela dell'imparzialita' della commissione, come emergono
chiaramente dalla disciplina statale, principi i quali non possono
che essere attuati con tale contenuto di dettaglio, laddove io spazio
di autonomia regionale residuerebbe comunque nei meccanismi di
sorteggio, nella determinazione dei criteri per la formazione della
graduatoria, nella valorizzazione delle particolarita' locali (quali,
nel caso della Provincia Autonoma di Bolzano, le esigenze di tutela
della componente linguistica).
In altre parole, si ritiene che le disposizioni di dettaglio
determinate dall'art. 15, comma 7-bis del decreto legislativo n.
502/1992 siano legate ai principi stabiliti dalla stessa norma «da un
rapporto di coessenzialita' e di necessaria integrazione» (con le
parole di Corte cost. 27 luglio 1994, n. 354, che a sua volta
richiama Corte cost. 28 luglio 1993, n. 355 e Corte cost. 3 aprile
1987, n. 99), essendo legate ai principi affermati (anche
implicitamente) al fine di definirne piu' precisamente il senso e
stabilirne i requisiti minimi, rispondenti ad un interesse nazionale,
che le regioni e le province autonome debbono rispettare, pur
rimanendo libere di fissare ulteriori e diversi requisiti.
Sotto un ulteriore aspetto potrebbe essere obiettato che lo
svolgimento concreto della procedura selettiva non e' stabilito dalla
legge provinciale quanto da fonte regolamentare, ed in particolare il
gia' citato decreto del Presidente della Giunta provinciale del 23
aprile 1998, n. 12, per cui giudice potrebbe risolvere un'eventuale
incompatibilita' semplicemente disapplicandolo ai sensi dell'art. 5
della legge 20 marzo 1865, n. 2248. Ritiene tuttavia questo giudice
che la semplice disapplicazione del regolamento provinciale sarebbe
insufficiente al fine di garantire l'applicazione dei principi
stabiliti dalla legge statale, in quanto pur sempre la norma
provinciale stabilisce che il direttore generale «sceglie candidato
da una rosa selezionata da un'apposita commissione», con cio'
delineando un generale potere di scelta privo di qualsivoglia
limitazione, se non il passaggio intermedio di una commissione che
identifichi la rosa da sottoporre al direttore generale.
Inoltre, il fatto che la legge provinciale non determini un
contenuto minimo del regolamento, nel rispetto dei principi
nazionali, comporta un ulteriore profilo di sospetta manifesta
incostituzionalita', nel momento in cui delega all'amministrazione un
potere normativo sostanzialmente illimitato (ovvero privo dei limiti
previsti dalla legge applicabile), configurandosi quindi anche in tal
caso una violazione dell'art. 117, comma 3, nella parte in cui non vi
e' adeguata applicazione dei principi generali stabiliti dalla legge
nazionale.
Riassumendo, l'art. 48, comma 3 della legge provinciale di
Bolzano del 5 marzo 2001, n. 7 appare a questo giudice in contrasto
con diverse norme costituzionali, ed in particolare:
l'art. 117, comma 3 della Costituzione secondo cui in materia
di tutela della salute spetta allo Stato la determinazione dei
principi fondamentali in materia. Nell'impianto normativo statale, e'
evidente che lo Stato ha dettato principi volti a garantire che la
procedura selettiva sia basata su criteri meritocratici e che la
discrezionalita' amministrativa, pur salvaguardata stante la natura
dirigenziale dell'incarico, sia ricondotta entro ambiti ridotti e
comunque in ogni caso sottoposta ad un criterio estrinseco di
adeguata motivazione; il tutto perche' la scelta possa essere
sottoposta ad un sufficiente vaglio critico nella sua ragionevolezza
e legittimita' da parte dell'autorita' giudiziaria. Nell'impianto
locale, al contrario, tale giudizio sulla scelta appare del tutto
precluso, se non relativamente ad aspetti di stretta formalita';
gli articoli 5 e 9, comma 1 n. 10 del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, secondo quanto gia' esposto
nel punto precedente, laddove stabiliscono che la Provincia Autonoma
di Bolzano ha potesta' legislativa in materia di «igiene e sanita',
ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera», nei limiti dei
principi stabiliti dalle leggi dello Stato (con cio' senza
dimenticare che secondo la giurisprudenza costituzionale la
competenza di cui all'art. 117, comma 3 e' assai piu' ampia di quella
stabilita dallo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, dovendo
dunque la prima disposizione essere il parametro di riferimento in
applicazione della clausola di favore contenuta nell'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001, cfr. Corte costituzionale n.
162/2007);
l'art. 3 della Costituzione, che sancisce il principio di
uguaglianza e pari dignita' dei cittadini, laddove i dirigenti che
concorrono nelle aziende locali dell'Alto Adige sono sottoposti,
rispetto al regime statale, ad una disciplina irragionevolmente
diversa, nella quale i titoli meritocratici non hanno ugual peso, il
tutto senza che la discrasia normativa sia giustificata da necessita'
di tutela delle specificita' locali;
l'art. 97, comma 2 della Costituzione che stabilisce
l'obbligo di assicurare il buon andamento e l'imparzialita'
dell'amministrazione; come debba essere definito il criterio del buon
andamento e dell'imparzialita' si ritiene che possa essere anche
determinato dalla legge dello Stato, ed e' evidente nel caso di
specie che il buon andamento della dirigenza sanitaria viene
tutelato, nella prospettiva del legislatore, attraverso una procedura
selettiva che metta in primo piano i criteri meritocratici rispetto
alla discrezionalita' amministrativa, sia nella procedura di scelta
che nella nomina della commissione, garantendo anche con l'obbligo di
motivazione che la scelta sia trasparente, verificabile e quindi
imparziale; ebbene tali canoni non sono rispettati, per le ragioni
dianzi diffusamente illustrate, dalla normativa locale, la quale,
parendo ampiamente sbilanciata, e per cio' che concerne la scelta del
candidato, e per cio' che riguarda la relativa motivazione, nel senso
di un'eccessiva discrezionalita', si pone pertanto in contrasto con
il principio costituzionale di buon andamento ed imparzialita'
nell'amministrazione.
P.Q.M.
Il giudice,
Visti gli art. 134 della Costituzione e 23, legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Dichiara la rilevanza e non manifesta infondatezza della
questione di illegittimita' costituzionale dell'art. 48, comma 3
della legge provinciale di Bolzano del 5 marzo 2001, n. 7
(«Riordinamento del servizio sanitario provinciale»), nonche'
dell'art. 6 della legge provinciale di Balzano 21 aprile 2017, n. 4
(«Modifiche di leggi provinciali in materia di salute»), con
riferimento agli articoli 117, comma 3, 3 e 97 comma 2 della
Costituzione, nonche' agli articoli 5 e 9 del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri, ai Presidenti delle due Camere del Parlamento, al
Presidente della commissione dei dodici prevista dall'art. 107 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 670/1972 ed al Presidente
della Commissione dei sei prevista dall'art. 107 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 670/1972.
Bolzano, 14 maggio 2021
Il Giudice: Scaramuzzino