N. 153 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 marzo 2021
Ordinanza del 25 marzo 2021 del Tribunale di Benevento nel procedimento civile promosso da Coloplast spa c/Asl Benevento e Unicredit S.p.a.. Esecuzione forzata - Sanita' pubblica - Misure connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive nei confronti di enti del Servizio sanitario nazionale - Termine di applicabilita' fino alla data del 31 dicembre 2020, prorogato, dall'art. 3, comma 8, del d.l. n. 183 del 2020, sino al 31 dicembre 2021. - Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, art. 117, comma 4.(GU n.41 del 13-10-2021 )
TRIBUNALE DI BENEVENTO RGE n. 2086/20. Coloplast S.p.a. difesa dall'avv. A Borraccino - creditore, contro ASL Benevento - debitore (per essa il tesoriere) Unicredit S.p.a. - terzo. Nello sciogliere la riserva dell'udienza del 3 marzo 2021, la quale e' stata tenuta nella modalita' «a trattazione scritta», ai sensi dell'art. 221, IV comma, decreto-legge n. 34/20 (convertito in legge n. 77/20). Letti gli atti della procedura espropriativa sopra indicata e le note depositate dal creditore procedente. Osserva a mezzo della presente procedura espropriativa il creditore procedente agiva per il recupero coattivo del credito portato dal d.i. n. 5400/19 reso dal Tribunale di Bologna per un importo di euro 71.561,16 (giusta atto di precetto). Il relativo pignoramento veniva not.to al debitore esecutato in data 10 agosto 2020. Il terzo pignorato rendeva la prescritta dichiarazione di quantita' affermando «In relazione al pignoramento in oggetto sono state vincolate a disposizione di giustizia somme ...» tali da consentire l'integrale soddisfo del credito azionato in sede esecutiva. Alla luce di quanto accorso questo giudice sarebbe stato chiamato ad adottare ordinanza ex art. 553 del codice di procedura civile. Nondimeno occorre considerare che, all'attualita', vige la disposizione di cui all'art. 117, IV comma, decreto-legge n. 54/20 (conv. in legge n. 77/20) che, recentemente emendato dal decreto-legge n. 183/20 (conv. in legge n. 21/21), testualmente recita: «al fine di far fronte alle esigenze straordinarie ed urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19 nonche' per assicurare al Servizio sanitario nazionale la liquidita' necessaria allo svolgimento delle attivita' legate alla citata emergenza, compreso un tempestivo pagamento dei debiti commerciali, nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale di cui all'art. 19 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive. I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni agli enti del proprio servizio sanitario regionale effettuati prima della data di entrata in vigore del presente provvedimento non producono effetti dalla suddetta data e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per le finalita' dei predetti enti legate alla gestione dell'emergenza sanitaria e al pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo. Le disposizioni del presente comma si applicano fino al 31 dicembre 2021». Ora la giurisprudenza di merito si e' pressocche' unitariamente orientata nel ritenere detta disposizione integrante una ipotesi di generale sottrazione a pignorabilita' degli enti sanitari (rectius delle relative disponibilita' detenute c/o il soggetto tesoriere) e, tra essi, l'attuale debitore esecutato ASL Benevento. Ovvero tale da inibire l'eventuale assegnazione delle somme staggite all'esecuzione. Questo e' altresi' il parere dello scrivente che vi rinviene una ipotesi di «improcedibilita'» motivata da esigenze di tutela dell'attivita' sanitaria riconnessa alla nota situazione di emergenza epidemiologica del paese. In proposito deve segnalarsi come la rammentata fonte si articoli in tre periodi: a) un primo che esplicita un divieto di intraprendere e proseguire azioni esecutive; b) un secondo che riconnette ai pignoramenti e/o prenotazioni a debito gia' intraprese la improduttivita' di effetti (dalla data di entrata in vigore della fonte) a valersi sulle somme trasferite agli enti sanitari, con automatico esonero dal vincolo pignoratizio in capo ai terzi tesorieri; c) un terzo che limita la vigenza degli introdotti regimi al termine del 30 dicembre 2021 (tale in ragione della proroga disposta dal decreto-legge n. 183/20 conv. in legge n. 21/21 dell'originario termine del 31 dicembre 2020). Dalla sistemica adottata si desume che, a fronte di un primo periodo disponente un generale ed assoluto divieto di iniziare e proseguire procedure esecutive in danno degli enti sanitari, segue un secondo periodo contenente una (piu' stringente) disposizione ad hoc riferibile ai procedimenti gia' pendenti, allorquando incidano su specifici e qualificati elementi patrimoniali. In altre parole, ad un iniziale divieto di intraprendere le esecuzioni (che si declina in una ipotesi di improcedibilita' dei giudizi gia' pendenti all'atto della entrata in vigore della disposizione normativa) i cui effetti liberatori su di eventuali vincoli esecutivi vanno ricollegati ad un pronunciamento giudiziale, fa seguito una maggiormente incisiva (a livello di tutela) disciplina particolare che riconnette ai pignoramenti afferenti precipui beni (le rimesse) una automatica inefficacia. Che prescinde addirittura l'intervento giurisdizionale, stante la loro immediata funzionalita' all'esigenza di contrasto all'emergenza epidemiologica in atto. Il tutto entro il termine di vigenza temporale di cui al terzo periodo. Molteplici elementi riconducono ad una tale interpretazione. In primo luogo, il tenore letterale della disposizione introdotta. A mezzo della quale sancendosi (al primo periodo) testualmente il divieto di agire esecutivamente in danno agli enti sanitari (divieto che colpisce tutte le procedure tanto iniziate che da iniziare) riferisce ad ogni e qualsivoglia bene le stesse abbiano a vincolare. Non sfugge a questo giudice come le conseguenze testualmente espresse in termini caducatori differiscono notevolmente dalle diverse ipotesi in cui l'ordinamento ha voluto esprimersi con tenore meno definitorio. In tal caso ha espressamente previsto ed indicato la meno grave ipotesi della sospensione (cfr ad esempio l'art. 243-bis, IV comma, TUEL che prevede la sospensione delle procedure esecutive nei confronti degli enti locali sottoposti a procedure di riequilibrio pluriennale). Va da se che e' ben chiara nel modus operandi (e nel lessico) del Legislatore la diversamente grave conseguenza. A risultati interpretativi similari conduce, inoltre, l'interpretazione teleologica della norma ove si consideri la espressa volonta' dichiarata dal Legislatore di «assicurare al Servizio sanitario nazionale la liquidita' necessaria». Essa non potra' che essere realizzata se non attraverso la liberazione delle somme gia' vincolate. Non sfuggira' che ovemai si opinasse interpretativamente per una qualche forma di mera sospensione i beni vincolati rimarrebbero comunque asserviti alla soddisfazione dei crediti azionati esecutivamente, senza beneficio alcuno per gli enti sanitari. Tanto ritenuto deve essere ribadito come, a prescindere da quali peculiari disponibilita' il presente pignoramento abbia sottoposto a vincolo (e quindi anche a voler ritenere, in assenza di prova diversa, cui avrebbe dovuto provvedere il debitore esecutato e/o il terzo pignorato, che non siano state attenti le c.d. rimesse ma mere «entrate proprie»), andrebbe, in virtu' della cennata normativa, (ipotesi di cui al primo periodo) dichiarato «improcedibile» con immediata liberazione delle somme staggite. Nondimeno parte creditrice solleva dubbi sulla legittimita' costituzionale dell'art. 117, IV comma, decreto-legge n. 34/20 (conv. in legge n. 77/20) nella misura in cui contrasti, tra gli altri, con gli articoli 24, 111 e 136 della Costituzione. Evidenziando a sostegno come risalente e largamente sovrapponibile normativa (art. 1, comma 51, legge n. 220/10) sia gia' stata oggetto di intervento della Corte costituzionale (sentenza n. 186/13). Normativa che testualmente prevedeva «Al fine di assicurare il regolare svolgimento dei pagamenti dei debiti oggetto della ricognizione .... Nonche' al fine di consentire l'espletamento delle funzioni istituzionali in situazione di ripristinato equilibrio finanziario, per le regioni gia' sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari, ... e gia' commissariate alla data di entrata in vigore della presente legge, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive ... nei confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime, fino al 31 dicembre 2013. I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni di cui al presente comma alle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime, ancorche' effettuati prima della data di entrata in vigore del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, sono estinti di diritto dalla data di entrata in vigore della presente disposizione. Dalla medesima data cessano i doveri di custodia sulle predette somme con obbligo per i tesorieri di renderle immediatamente disponibili, senza previa pronunzia giurisdizionale ...». Il tema merita considerazione ed approfondimento. Deve infatti evidenziarsi l'intimo collegamento tra le diverse fonti succedutesi e, soprattutto, la incontestabile assimilabilita' degli effetti. Tale da potersi parlare di vero e proprio «modello normativo di ispirazione». Sotto questo profilo il tenore dell'art. 117, IV comma, decreto-legge n. 34/20 risulta pressocche' coincidente con quello di cui alla prima versione dell'art. 1, comma 51, legge n. 220/10 (la cui evoluzione operata con la successiva novella di cui all'art. 6-bis, decreto-legge n. 158/12 non sembra aggiungere elementi qualificanti se non mere esplicitazioni testuali oltretutto gia' desumibili dal testo originario). La circostanza non e' di poco conto laddove si consideri come con sentenza della Corte costituzionale n. 186 del 12 luglio 2013 veniva disposto l'annullamento della risalente disposizione, in ragione della sua provata contrarieta' ai dettami costituzionali di cui agli articoli 24 e 111. E che tale decisione non puo' che riverberarsi sulla normativa di recente introduzione. Rapportando l'incidenza normativa (della legge n. 220/10) ai valori costituzionali lesi, la Corte evidenziava come il regime transitorio essa introdotto intanto puo' trovare rispondenza, in quanto: a) sia limitato ad un ristretto periodo temporale; b) «... le disposizioni di carattere processuale che incidono sui giudizi pendenti, determinandone l'estinzione, siano controbilanciate da disposizioni di carattere sostanziale che, a loro volta, garantiscano, anche per altra via che non sia quella della esecuzione giudiziale. La sostanziale realizzazione del diritto oggetto delle procedure estinte (sentenze n. 277 del 2012 e n. 364 del 2007).»; Rilevava quindi come «... la disposizione ora censurata la cui durata nel tempo, inizialmente durata per un anno, gia' e' stata, con due provvedimenti di proroga adottati dal legislatore, differita ... oltre a prevedere nella attuale versione la estinzione delle procedure esecutive iniziate e la contestuale cessazione del vincolo pignoratizio gravante sui beni bloccati dai creditori delle aziende sanitarie ... con derivante e definitivo accollo a carico degli esecutanti delle spese di esecuzione gia' affrontate non prevede alcun meccanismo certo, quantomeno sotto il profilo di ordinate procedure concorsuali, garantite da adeguata copertura finanziaria, in ordine alla soddisfazione delle posizioni sostanziali sottostanti ai titoli esecutivi inutilmente azionati.». Da quanto riportato discende che, allorquando si ravvisano le palesi connessioni tra le successive fonti, ma, soprattutto, laddove se ne ricollega assoluta analogia di effetti, il problema della lesione dei medesimi valori costituzionali emerge evidente. A maggior ragione alla luce della incontestabile circostanza che il Legislatore, nel reiterare le «limitazioni» ai principi di rango superiore, non ha fatto tesoro alcuno dei principi lui pur indicati dalla Corte costituzionale. Non certo per quanto afferisce la necessaria introduzione di meccanismi di soddisfazione alternativi «certi» della pretesa creditizia postergata all'esigenza di tutela dell'ente sanitario. Ma nemmeno con riferimento alla «limitatezza temporale» che deve necessariamente contraddistinguere un siffatto regime di «privilegiata esenzione». Quanto al primo aspetto deve darsi atto di come i commi V e XI del medesimo art. 117 hanno effettivamente introdotto la possibilita' per le regioni di richiedere anticipazioni di liquidita' da destinare ai pagamenti di debiti relativi a somministrazioni forniture appalti ed obbligazioni professionali maturati alla data del 31 dicembre 2019. Nondimeno siffatta ipotesi appare incongrua ad integrare un meccanismo idoneo a soddisfare il requisito indicato dalla Corte e cio' in ragione di: a) mancanza di alcun automatico collegamento al regime di impignorabilita' introdotto; b) facoltativita' della sua adozione da parte della singola amministrazione regionale; c) mera parzialita' delle ipotesi astrattamente ammesse (si consideri, a solo titolo di esempio, come una obbligazione nascente a titolo di risarcimento del danno non sarebbe essa riconducibile). Sotto il secondo profilo deve rimarcarsi come, sebbene l'orizzonte temporale di applicazione risultasse in fonte inizialmente circoscritto, lo stesso e' stato gia' interessato da intervento normativo di ampliamento in proroga (del tutto scollegato da riferimenti precipui) che, oltre a dilatarne in maniera assolutamente discrezionale i termini, lascia ragionevolmente presupporre un suo trattenimento a tempo indefinito tramite norme successivamente esso ulteriormente procrastinanti. Ma e' soprattutto con riguardo all'art. 136 della Costituzione - ovvero all'aspetto lesivo delle dinamiche genetiche della normativa con riferimento alla efficacia definitiva dei risalenti pronunziamenti di (in)costituzionalita' - che la lesione di precetti costituzionali emerge a valenza del tutto preclusiva. Come ha avuto modo di ribadire la Corte costituzionale (cfr. sentenza n. 88/1966) «... l'art. 136 della Costituzione, disponendo che la norma di legge dichiarata costituzionalmente illegittima cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione ... pone un divieto che non puo' che operare erga omnes: essa, infatti, non solo comporta che la norma dichiarata illegittima non venga assunta a criterio di qualificazione di fatti, atti o situazioni, ma impedisce anche, e necessariamente che attraverso una legge si imponga che fatti, atti o situazioni siano valutati come se la dichiarazione di illegittimita' costituzionale non fosse intervenuta. E come l'art. 136 sarebbe violato ove espressamente si disponesse che una norma dichiarata illegittima conservi la sua efficacia, del pari contrastante col precetto costituzionale deve ritenersi una legge la quale, per il modo in cui provvede a regolare la fattispecie verificatasi prima della sua entrata in vigore persegue e raggiunge, anche se indirettamente, lo stesso risultato.». Concetto sempre convintamente ribadito ed ulteriormente precisato in ordine alla sostanzialita' della riproduzione dei medesimi effetti che qui maggiormente interessano (cfr. Sentenze nn. 57/19, 101/18, 250/17 e 350/10). Le considerazioni che precedono inducono, pertanto, questo giudicante a ritenere - condividendo con quanto gia' disposto dal Tribunale di Napoli (Sezione XIV - G.E. dott. V. Colandrea ordinanze R.G.E. nn. 11675/20 del 20 dicembre 20 e 2468/20 del 5 gennaio 2021 e sezione V - G.E. dott. G. Montefusco RGE n. 3485/15 del 3 febbraio 2021) i cui argomenti non poco hanno ispirato e contribuito al presente convincimento - rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 117, IV comma, decreto-legge n. 34/20 conv. in legge n. 77/20, e cio' sotto un triplice profilo: a) in relazione all'art. 24 della Costituzione con riferimento al «letale sacrificio» (inteso come caducazione della tutela giurisdizionale esecutiva loro gia' intentata e contestuale perdita delle garanzie gia' staggite a mezzo del vincolo pignoratizio) sofferto dai creditori degli enti del servizio sanitario nella misura in cui non appare opportunamente bilanciato dalla contestuale e coeva previsione di un meccanismo di «tutela equivalente»; b) in relazione all'art. 111 della Costituzione con riferimento alla introduzione nell'ordinamento di uno «ius singulare» di tutela spinta che, ancorche' discendente da una oggettiva emergenza, ha determinato di fatto uno sbilanciamento tra le diverse posizioni contrapposte. Ed ha determinato un regime di «privilegiata esenzione» con la quale una delle parti in causa (lo Stato) si libera durevolmente dagli effetti pregiudizievoli delle condanne giudiziarie subite. Regime tanto piu' ingiustificato in quanto semmai inizialmente introdotto per una «durata limitata» si e' oggi notevolmente dilatato mediante il ricorsa alla opinabile tecnica normativa della proroga; c) in relazione all'art. 136 della Costituzione nella misura in cui la normativa recentemente introdotta abbia ispirato e reintrodotto - in termini di efficacia sostanziale - nell'Ordinamento un istituto gia' dichiarato costituzionalmente illegittimo. Nella considerazione che la violazione del giudicato costituzionale sussiste, non solo laddove il legislatore abbia inteso ripristinare e preservare l'efficacia di una norma dichiarata incostituzionale, ma ogniqualvolta una disposizione di legge intenda mantenere in vita e/o ripristinare, sia pure indirettamente, «gli effetti della struttura normativa» che aveva formato oggetto della pronuncia di illegittimita' costituzionale (Sentenza n. 73/13). E quindi non solo «mera riproduzione» del risalente ma, altresi' adozione di altro e diverso provvedimento dagli «esiti sostanzialmente corrispondenti». Nella misura in cui la disposizione dell'art. 117, IV comma, decreto-legge n. 34/20 (conv. in legge n. 77/20) dovrebbe trovare decisiva applicazione nel caso di specie. Ritiene, pertanto, questo giudice di disporre d'ufficio la rimessione degli atti alla Corte costituzionale per la decisione della questione di legittimita' sopra prospettata.
P. Q. M. Letto l'art. 23 della legge n. 87/53; Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 117, IV comma, decreto-legge n. 34/20 (conv. in legge n. 77/20) con riferimento agli articoli 24, 111 e 136 della Costituzione e, per l'effetto; Dispone la rimessione di copia degli atti previa estrazione dal fascicolo telematico alla Corte costituzionale; Dichiara sospeso il presente procedimento; Dispone la comunicazione della presente ordinanza, a cura della cancelleria, alle parti del procedimento, alla Presidenza del Consiglio dei ministri, ed ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Benevento, 24 marzo 2021 Il giudice dell'esecuzione: Puorto