N. 48 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 agosto 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 agosto 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Riordino degli enti - Modifiche alla legge regionale n. 24 del 2013 - Previsione che il compenso del commissario straordinario non puo' essere superiore al trattamento economico, prima tabellare, dei dirigenti di settore della Giunta regionale. - Legge della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 17 ("Modifiche alla legge regionale 16 maggio 2013, n. 24 (Riordino enti, aziende regionali, fondazioni, agenzie regionali, societa' e consorzi comunque denominati, con esclusione del settore sanita')"), art. 1.(GU n.41 del 13-10-2021 )
Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, codice fiscale n. 80224030587; n. fax 0696514000 ed indirizzo P.e.c. per il ricevimento degli atti ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12, contro la Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, con sede a Cittadella Regionale, viale Europa - localita' Germaneto - 88100 Catanzaro; per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 17, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 54 dell'8 luglio 2021, recante «Modifiche alla legge regionale 16 maggio 2013, n. 24 (Riordino enti, aziende regionali, fondazioni, agenzie regionali, societa' e consorzi comunque denominati, con esclusione del settore sanita')», per contrasto con gli articoli 81 e 117, comma terzo, della Costituzione in materia di coordinamento della finanza pubblica, anche in relazione alla norma interposta di cui all'art. 9 del decreto-legge n. 95 del 2012; e cio' a seguito ed in forza della delibera di impugnativa assunta dal Consiglio dei ministri nella seduta del 5 agosto 2021. Fatto L'art. 1 della legge della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 17, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 54 dell'8 luglio 2021, modifica il comma 2 dell'art. 3 della legge regionale n. 24/2013 disponendo che «al comma 2 dell'art. 3 della legge regionale 16 maggio 2013, n. 24 (Riordino enti, aziende regionali, fondazioni, agenzie regionali, societa' e consorzi comunque denominati, con esclusione del settore sanita'), la parola «tabellare» e' sostituita da «economico». La citata modifica dell'art. 3, comma 2, della legge regionale 16 maggio 2013, n. 24, con la sostituzione della parola «tabellare» con la parola «economico» si pone in contrasto con gli articoli 81 e 117, comma terzo, della Costituzione in materia di coordinamento della finanza pubblica, anche in relazione alla norma interposta di cui all'art. 9 del decreto-legge n. 95 del 2012. Pertanto, l'art. 1 della legge regionale suddetta, giusta determinazione assunta dal Consiglio dei ministri nella seduta del 5 agosto 2021, e' impugnata per i seguenti Motivi di diritto Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 17, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 54 dell'8 luglio 2021, recante «Modifiche alla legge regionale 16 maggio 2013, n. 24 (Riordino enti, aziende regionali, fondazioni, agenzie regionali, societa' e consorzi comunque denominati, con esclusione del settore sanita')», per contrasto con gli articoli 81 e 117, comma terzo, della Costituzione in materia di coordinamento della finanza pubblica, anche in relazione alla norma interposta di cui all'art. 9 del decreto-legge n. 95 del 2012. Come gia' detto, l'art. 1 della legge della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 17, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 54 dell'8 luglio 2021, modifica il comma 2 dell'art. 3 della legge regionale n. 24/2013, disponendo che «al comma 2 dell'art. 3 della legge regionale 16 maggio 2013, n. 24 (Riordino enti, aziende regionali, fondazioni, agenzie regionali, societa' e consorzi comunque denominati, con esclusione del settore sanita'), la parola «tabellare» e' sostituita da «economico». La disposizione censurata interviene a modificare il trattamento economico del commissario straordinario, nominato dal Presidente della Giunta regionale per ciascun ente derivante dagli accorpamenti, nel caso in cui, in assenza del profilo professionale nell'ambito dei dirigenti interni della Regione, venga scelto un commissario esterno. La norma in esame prevede ora, in particolare, che il compenso del commissario non possa essere superiore al trattamento «economico» - prima «tabellare» - dei dirigenti di settore della Giunta regionale. Preliminarmente, si osserva che la disposizione in esame comporta maggiori oneri a carico dei bilanci degli enti conseguenti agli accorpamenti, in quanto il trattamento economico dirigenziale ora introdotto e' superiore al trattamento tabellare, il quale si riferisce unicamente allo stipendio tabellare. Difatti, la struttura retributiva dirigenziale, cosi' come definita dall'art. 53 del contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale dell'area delle funzioni locali (triennio 2016 - 2018), sottoscritto in data 17 dicembre 2020, e' composta da: 1) stipendio tabellare; 2) retribuzione individuale di anzianita', ove acquisita; 3) retribuzione di posizione; 4) retribuzione di risultato, ove spettante. Ne consegue, pertanto, in tutta evidenza, la maggiore onerosita' della norma censurata. A nulla rileva, sotto tale profilo, la sola circostanza che l'art. 2 della legge in esame preveda una clausola di invarianza finanziaria, a norma della quale «Dall'attuazione della presente legge non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio regionale». Quest'ultima costituisce, invero, una mera auto-qualificazione di carattere formale, dalla quale non e' lecito desumere, secondo la costante giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte, che le attivita' previste dalla legge istitutiva non comportino alcuna spesa, occorrendo, in ogni caso, svolgere un attento esame della portata prescrittiva concreta della normativa stessa. La mancanza o l'esistenza di un onere puo' desumersi, infatti, esclusivamente «dall'oggetto della legge e dal contenuto di essa» (sentenza n. 163 del 2020), e non anche da mere clausole di stile quali quelle di invarianza finanziaria, la cui presenza impone di procedere ad un'attenta valutazione sull'effettiva possibilita' di attuare le nuove disposizioni a risorse invariate, al fine di evitare che in sede di previsione annuale di bilancio intervengano richieste per l'appostamento di risorse ulteriori (in tal senso, cfr. sentenza n. 307 del 2013, in cui la Corte ha dichiarato illegittima una norma che, pur in presenza di clausola di invarianza finanziaria, e' stata giudicata tale da comportare maggiori oneri finanziari, seppur in via potenziale o ipotetica). Come detto, la disposizione censurata comporta una potenziale maggiorazione degli oneri finanziari gravanti, ai sensi dell'art. 3, comma 2, della legge regionale 16 maggio 2013, n. 24, sui bilanci degli enti accorpati, facenti parte del «perimetro di consolidamento regionale» e finanziati, tra l'altro, da «contributi ordinari della Regione», cosi' come disposto dal successivo art. 17, comma 3. A fronte di tale maggiore onerosita', la norma regionale non contiene, tuttavia, alcuna quantificazione degli oneri di spesa derivanti dal mutamento del trattamento economico del commissario straordinario e, conseguentemente, non prevede alcuna copertura finanziaria, ponendosi, cosi', in contrasto con l'art. 81, comma 3, della Costituzione, a norma del quale ogni disposizione legislativa che importi nuovi o maggiori oneri deve indicare i mezzi per farvi fronte. Al riguardo, occorre rilevare che la Corte costituzionale ha gia' avuto occasione di affermare che il principio in esame, in quanto presidio degli equilibri di finanza pubblica, «opera direttamente, a prescindere dall'esistenza di norme interposte, sostanziandosi in una vera e propria clausola generale in grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile. Pertanto, il sindacato di costituzionalita' sulle modalita' di copertura finanziaria delle spese coinvolge direttamente il precetto costituzionale, a prescindere dalle varie declinazioni dello stesso, nel volgere del tempo» (sentenza n. 244 del 2020). Cio' nondimeno, sussistono, nella specie, disposizioni puntualmente attuative del precetto costituzionale, da ravvisarsi, in primo luogo, nell'art. 19 della legge n. 196 del 2009, a norma del quale «[l]e leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche devono contenere la previsione dell'onere stesso e l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali». Detta disposizione, specificativa, in particolare, del precetto di cui all'art. 81, terzo comma, della Costituzione, prescrive, anche nei confronti delle Regioni, la previa quantificazione della spesa o dell'onere quale presupposto della copertura finanziaria, «per l'evidente ragione che non puo' essere assoggettata a copertura un'entita' indefinita» (v., ex plurimis, sentenze n. 235 del 2020, 147 del 2018, 181 del 2013). Tale quantificazione deve, peraltro, rispettare la fondamentale esigenza di chiarezza e solidita' di bilancio cui l'art. 81 si ispira e a cui il legislatore regionale non puo' sottrarsi, ragion per cui la copertura di nuove spese deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale e in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri (sentenze n. 227 e 197 del 2019 e 147 del 2018). Il potenziale aumento di spesa conseguente all'applicazione della disposizione censurata confligge, peraltro, anche con gli obiettivi di contenimento della spesa pubblica perseguiti dal legislatore statale mediante l'art. 9 del decreto-legge n. 95 del 2012, le cui previsioni rivestono la natura di principi fondamentali nella materia del «coordinamento della finanza pubblica», trattandosi di norme che, in linea con le disposizioni in materia di riduzione del costo della pubblica amministrazione (c.d. spending review), pongono misure volte alla previsione e al contenimento delle spese. La legge regionale 24 del 2013, modificata dalla disposizione oggetto di censura, costituisce, infatti, attuazione di tale normativa statale, essendo finalizzata alla «... riduzione degli oneri finanziari a carico del bilancio regionale ... in coerenza a quanto disposto dall'art. 9 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini, nonche' misure di rafforzamento Patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135» (art. 1, comma 3), mediante, tra l'altro, l'accorpamento, la fusione, la liquidazione o il riordino delle aziende, le fondazioni e gli enti regionali di cui al successivo art. 2, comma 2. A fortiori, il successivo articolo 24 ribadisce che «Dall'attuazione della presente legge derivano risparmi di spesa che concorrono al raggiungimento degli obiettivi fissati dal decreto-legge n. 95/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 135/2012». La modifica del trattamento economico riservato al commissario straordinario operata dalla norma censurata determina, tuttavia, l'evidente frustrazione di tali obiettivi di contenimento della spesa, comportando, come detto, maggiori oneri a carico dei bilanci degli enti conseguenti agli accorpamenti, in violazione dell'art. 9 del citato decreto-legge n. 95 del 2012. A fronte di quanto sopra esposto, l'art. 1, che modifica l'art. 3, comma 2, della legge regionale 16 maggio 2013, n. 24, si pone in contrasto con gli articoli 81 e 117, comma terzo, della Costituzione in materia di coordinamento della finanza pubblica, anche in relazione alla norma interposta di cui all'art. 9 del decreto-legge n. 95 del 2012.
P. Q. M. Il Presidente del Consiglio dei ministri, come sopra rappresentato e difeso, chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 17, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 54 dell'8 luglio 2021, recante «Modifiche alla legge regionale 16 maggio 2013, n. 24 (Riordino enti, aziende regionali, fondazioni, agenzie regionali, societa' e consorzi comunque denominati , con esclusione del settore sanita')», per contrasto con gli articoli 81 e 117, comma terzo della Costituzione in materia di coordinamento della finanza pubblica, anche in relazione alla norma interposta di cui all'art. 9 del decreto-legge n. 95 del 2012. Con l'originale notificato del presente ricorso si deposita: 1. Originale estratto della determinazione del Consiglio dei ministri, assunta nella seduta del 5 agosto 2021 e della relazione allegata al verbale; 2. Copia della impugnata legge della Regione Calabria n. 17 del 2021. Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di ricorso anche alla luce delle difese avversarie. Roma, 27 agosto 2021 L'Avvocato dello Stato: Mangia