N. 189 SENTENZA 24 giugno - 7 ottobre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Norme della Regione Lazio - Delega ai Comuni dell'approvazione dei progetti per la realizzazione e gestione di impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti derivanti dalla demolizione di veicoli e dalla rottamazione di macchinari e apparecchiature deteriorati e obsoleti - Violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente, come introdotta dalla riforma costituzionale del 2001 - Illegittimita' costituzionale a far data dall'entrata in vigore del codice dell'ambiente (29 aprile 2006). - Legge della Regione Lazio 9 luglio 1998, n. 27, art. 6, comma 2, lettere b) e c). - Costituzione, art.117, secondo comma, lettera s).(GU n.41 del 13-10-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Maria
Rosaria SAN GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2,
lettere b) e c), della legge della Regione Lazio 9 luglio 1998, n. 27
(Disciplina regionale della gestione dei rifiuti), promossi dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, nei procedimenti
vertenti tra Eurodemolizioni 2 srl e Roma Capitale e tra
Autodemolizioni Efrati sas di Efrati Alessandro e Roma Capitale, con
ordinanze dell'8 luglio 2020, iscritte ai numeri 181 e 185 del
registro ordinanze del 2020 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica numeri 52 e 53, prima serie speciale, dell'anno
2020.
Udito il Giudice relatore Maria Rosaria San Giorgio nella camera
di consiglio del 23 giugno 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 24 giugno 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con due ordinanze dell'8 luglio 2020, iscritte al n. 181 e al
n. 185 del registro ordinanze del 2020, il Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 6, comma 2, lettere b) e c), della legge
della Regione Lazio 9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina regionale della
gestione dei rifiuti) nella parte in cui dispone che «[s]ono delegate
ai comuni: [...] b) l'approvazione dei progetti degli impianti per lo
smaltimento ed il recupero dei rifiuti provenienti dalla demolizione
degli autoveicoli a motore e rimorchi, dalla rottamazione dei
macchinari e delle apparecchiature deteriorati ed obsoleti e la
relativa autorizzazione alla realizzazione degli impianti, nonche'
l'approvazione dei progetti di varianti sostanziali in corso di
esercizio e la relativa autorizzazione alla realizzazione; c)
l'autorizzazione all'esercizio delle attivita' di smaltimento e
recupero dei rifiuti di cui alle lettere a) e b)», in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
1.1.- Il giudice a quo riferisce che nei giudizi principali le
ricorrenti hanno impugnato la determinazione dirigenziale con la
quale Roma Capitale ha concluso negativamente la conferenza di
servizi decisoria indetta ai fini del rilascio dell'autorizzazione
all'esercizio delle attivita' di smaltimento e recupero di rifiuti
pericolosi, ai sensi dell'art. 208 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), dalle stesse avanzata in
relazione ai rispettivi impianti di autodemolizione gestiti in forza
di autorizzazioni provvisorie.
Il rimettente espone che a sostegno dei ricorsi, formulati in
termini pressoche' coincidenti, le societa' ricorrenti hanno chiesto,
in via principale, di sollevare questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 6 della legge reg. Lazio n. 27 del 1998,
nella parte in cui stabilisce che l'approvazione dei progetti per gli
impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti provenienti dalla
demolizione degli autoveicoli a motore e rimorchi, dalla rottamazione
dei macchinari e delle apparecchiature deteriorati e obsoleti e
l'autorizzazione alla realizzazione e gestione di detti impianti sono
delegate ai Comuni, perche' in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., come sostituito dall'art. 3 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), che assegna allo Stato la
competenza legislativa esclusiva in materia di tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali, in relazione agli artt. 196,
comma 1, lettere d) ed e), e 208 del d.lgs. n. 152 del 2006, che
attribuiscono tali competenze alle Regioni.
Il TAR riferisce che le ricorrenti hanno censurato la
determinazione gravata anche sotto altri profili, deducendo in
particolare: a) l'incompetenza assoluta di Roma Capitale al rilascio
dell'autorizzazione richiesta, in relazione agli artt. 196 e 208 del
d.lgs. n. 152 del 2006, sul presupposto che il contrasto tra la
delega ai Comuni stabilita all'art. 6, comma 1, lettere b) e c),
della legge regionale n. 27 del 1998 e la successiva normativa
nazionale di cui agli artt. 196, comma 1, lettere d) ed e), e 208 del
d.lgs. n. 152 del 2006, attributivi delle medesime funzioni alle
Regioni, sarebbe risolvibile in favore di queste ultime, con
conseguente nullita' di tutti i provvedimenti impugnati; b)
l'illogicita' e contraddittorieta' della determinazione dirigenziale
di «conclusione negativa» del procedimento autorizzativo, in quanto
la rilevata illegittimita' delle preesistenze, cosi' come
l'incompatibilita' urbanistica, poste a fondamento del diniego, non
sarebbero ostative al rilascio dell'autorizzazione richiesta, potendo
l'amministrazione condizionare l'emissione di tale provvedimento al
rispetto di determinate prescrizioni edilizie o all'esito del
procedimento di condono, nonche' procedere alla necessaria variante
urbanistica; c) la violazione dell'art. 14-bis (Conferenza
semplificata) della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi), in relazione ai termini perentori di
durata massima ivi previsti e al termine entro il quale le
amministrazioni partecipanti avrebbero dovuto rendere le loro
valutazioni, con conseguente formazione del silenzio assenso con
riferimento al parere del Dipartimento programmazione e attuazione
urbanistica, al parere dell'Agenzia regionale per la protezione
ambientale del Lazio (ARPA Lazio) e al parere espresso da Roma
Capitale, in quanto reso successivamente alla riunione simultanea del
4 febbraio 2019; d) la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241
del 1990 per mancato preavviso di conclusione negativa; e) la
violazione degli artt. 14-bis e 14-ter della legge n. 241 del 1990,
per avere l'amministrazione procedente prorogato, pur non essendo
titolare di un siffatto potere, i termini per la trasmissione dei
pareri di competenza mediante l'assegnazione di un termine superiore
a quello previsto dall'art. 14-bis; f) in via subordinata, la
violazione dell'art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006, per avere la
stessa amministrazione omesso di designare il responsabile del
procedimento e per il mancato rispetto dei termini previsti sia per
la convocazione della conferenza di servizi, sia per la conclusione
dell'istruttoria, nonche' per difetto di motivazione.
2.- In punto di rilevanza, il giudice a quo ritiene, anzitutto,
che la questione di legittimita' costituzionale meriti considerazione
prioritaria, rispetto alle altre censure formulate dalle parti
private, in ragione del carattere pregiudiziale del vizio di
incompetenza ad essa sotteso, in forza del quale il positivo
scrutinio, da parte di questa Corte, delle censure di legittimita'
costituzionale condurrebbe necessariamente all'accoglimento del
ricorso con assorbimento degli altri motivi.
Esclude, in particolare, il rimettente che la questione di
legittimita' costituzionale sia logicamente recessiva rispetto al
secondo motivo di ricorso, con il quale le ricorrenti denunciano
un'antinomia tra la disposizione regionale censurata e la successiva
disciplina statale dettata dagli artt. 196, comma 1, lettere d) ed
e), e 208 del d.lgs. n. 152 del 2006, idonea a determinare
l'abrogazione tacita della prima.
Secondo il TAR, la persistente vigenza della norma indubbiata
deriverebbe dalla sua implicita «convalida» operata dalla legge della
Regione Lazio 5 dicembre 2006, n. 23, recante «Modifiche alla legge
regionale 9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina regionale della gestione
dei rifiuti e successive modifiche)», con la quale sono state
apportate specifiche modifiche alla disciplina introdotta dalla legge
regionale n. 27 del 1998 finalizzate all'adeguamento dell'assetto
organizzativo delle funzioni in materia di bonifica dei siti
contaminati alle nuove procedure previste dal codice dell'ambiente.
3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente
sostiene, anzitutto, che la normativa regionale censurata,
nell'attribuire ai Comuni le funzioni amministrative dalla stessa
specificate, introduce un modello di distribuzione delle competenze
decisionali che violerebbe la riserva allo Stato della competenza
legislativa esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, per contrasto con l'art. 208 del d.lgs. n. 152 del
2006, il quale, nel disciplinare il procedimento di autorizzazione
unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti,
assegna alla Regione territorialmente competente - quella in cui
ricade l'impianto - il compito di approvarne il progetto e di
autorizzarne la realizzazione e la gestione.
Secondo il giudice a quo, l'attribuzione di tali funzioni ai
Comuni pregiudicherebbe l'esigenza di fissazione di livelli di tutela
uniformi «proprio in considerazione dei valori della salute e
dell'ambiente che si intendono tutelare in modo omogeneo sull'intero
territorio nazionale» (e' citata, al riguardo, la sentenza di questa
Corte n. 249 del 2009). Di conseguenza, il conferimento, da parte del
legislatore statale, della competenza alle Regioni non consentirebbe
l'allocazione della stessa a un livello amministrativo diverso e,
quindi, la delega di tali funzioni ai Comuni presenti nei rispettivi
territori.
Deporrebbe in tal senso la lettura combinata delle disposizioni
del Titolo V della Parte II della Costituzione e, in particolare,
dell'art. 118 Cost., secondo il quale le funzioni amministrative sono
attribuite ai Comuni, a meno che le stesse, per assicurarne
l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Citta'
metropolitane, Regioni e Stato sulla base dei principi di
sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza.
In questo modo, soggiunge il TAR, il legislatore costituzionale
«ha inteso introdurre un elemento di elasticita' nell'attribuzione
delle funzioni amministrative correlate alle esigenze unitarie di
esercizio "sovraterritoriale" delle medesime, attraverso la
valorizzazione dei canoni di sussidiarieta' verticale,
differenziazione e adeguatezza, quali criteri guida della diversa
distribuzione delle competenze». Ne deriverebbe che nella materia
della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - alla quale si ascrive
anche quella dei rifiuti - il legislatore regionale non potrebbe, nel
proprio ambito territoriale, introdurre una regolamentazione delle
funzioni amministrative modificativa dell'assetto delle competenze
delineato dalla legge statale, ponendosi quest'ultima come limite
insuscettibile di deroga (si citano, al riguardo, le sentenze di
questa Corte n. 314 del 2009 e n. 62 del 2008). Da qui il dubbio di
illegittimita' costituzionale della disciplina di cui si tratta.
Considerato in diritto
1.- Con due ordinanze dell'8 luglio 2020 (reg. ord. n. 181 e n.
185 del 2020), di analogo tenore, il Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 6, comma 2, lettere b) e c), della legge della Regione
Lazio 9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina regionale della gestione dei
rifiuti), nella parte in cui dispone che «[S]ono delegate ai comuni:
[...] b) l'approvazione dei progetti degli impianti per lo
smaltimento ed il recupero dei rifiuti provenienti dalla demolizione
degli autoveicoli a motore e rimorchi, dalla rottamazione dei
macchinari e delle apparecchiature deteriorati ed obsoleti e la
relativa autorizzazione alla realizzazione degli impianti, nonche'
l'approvazione dei progetti di varianti sostanziali in corso di
esercizio e la relativa autorizzazione alla realizzazione; c)
l'autorizzazione all'esercizio delle attivita' di smaltimento e
recupero dei rifiuti di cui alle lettere a) e b)», in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Secondo il rimettente, la disciplina censurata, delegando ai
Comuni il rilascio dell'autorizzazione per la realizzazione e
gestione di impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti derivanti
dalla demolizione di veicoli e dalla rottamazione di macchinari e
apparecchiature deteriorati e obsoleti, introdurrebbe un modello di
attribuzione delle competenze che viola la riserva allo Stato della
potesta' legislativa esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema perche' in contrasto con l'art. 208 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), il
quale assegna le funzioni amministrative in questione alla Regione
senza, tuttavia, legittimarla all'ulteriore allocazione delle stesse
presso un diverso ambito di autonomia.
2.- In considerazione dell'identita' delle disposizioni censurate
e della coincidenza delle ragioni svolte dal rimettente a sostegno
della sollevata questione di legittimita' costituzionale, i giudizi
devono essere riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
3.- Preliminarmente, in stretta correlazione con le fattispecie
oggetto dei giudizi a quibus, le censure devono intendersi limitate
al riferimento alla sola lettera b), e non anche alla lettera a),
operato dall'art. 6, comma 2, lettera c), della legge regionale in
esame, essendo solo questa la norma di cui i giudici devono fare
applicazione. I processi principali, infatti, hanno ad oggetto il
diniego di autorizzazione alla realizzazione e gestione degli
impianti per lo smaltimento ed il recupero dei rifiuti provenienti
dalla demolizione di autoveicoli.
3.1.- Sempre in via preliminare, in ordine al requisito della
rilevanza, si osserva che la valutazione prognostica del giudice a
quo circa l'applicabilita' delle disposizioni sospettate di
illegittimita' costituzionale alle fattispecie sottoposte al suo
esame e' adeguatamente motivata e quindi idonea a superare lo
scrutinio "esterno" demandato a questa Corte (tra le molte, sentenze
n. 59 e n. 32 del 2021).
In particolare, nelle ordinanze di rimessione si sottolinea che
la normativa denunciata disciplina la competenza a emettere i
provvedimenti autorizzatori ex art. 208 cod. ambiente, nel cui novero
si ascrivono le determinazioni dirigenziali impugnate nei giudizi a
quibus. In tali giudizi la legittimita' di queste ultime e'
contestata anche per il vizio di incompetenza, la cui deduzione deve
ritenersi sottesa alla stessa eccezione di illegittimita'
costituzionale. Ne deriva che lo scrutinio positivo, da parte di
questa Corte, della questione di legittimita' costituzionale
condurrebbe senz'altro all'accoglimento dei ricorsi, con assorbimento
delle altre censure articolate dalle ricorrenti.
Ne' la plausibilita' della valutazione compiuta dal rimettente
puo' ritenersi scalfita dalla formulazione, in entrambi i giudizi
principali, di un motivo di ricorso con il quale e' denunciata
un'antinomia - tra la legge reg. Lazio n. 27 del 1998 e la successiva
disciplina dettata dagli artt. 196, comma 1, lettere d) ed e), e 208
cod. ambiente - in forza della quale la sopravvenuta normativa
statale avrebbe determinato l'abrogazione tacita delle norme della
legge regionale qui censurata.
Il rimettente giustifica la persistente vigenza delle
disposizioni censurate assumendone l'implicita "convalida" ad opera
della legge della Regione Lazio 5 dicembre 2006, n. 23, recante
«Modifiche alla legge regionale 9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina
regionale della gestione dei rifiuti e successive modifiche)», la
quale, pur non essendo intervenuta sulle competenze in tema di
autorizzazione degli impianti di trattamento dei rifiuti, ha
apportato specifiche rettifiche alla disciplina introdotta dalla
legge regionale n. 27 del 1998 al fine di adeguare l'assetto
organizzativo delle funzioni in materia di bonifica dei siti
contaminati alle nuove procedure previste dal codice dell'ambiente.
Tale argomentazione appare idonea a suffragare la rilevanza del
dubbio di legittimita' costituzionale, giacche', come chiarito da
questa Corte, il controllo sull'attuale vigenza della norma
sospettata di illegittimita' costituzionale «spetta istituzionalmente
al giudice comune e precede ogni possibile valutazione sulla
legittimita' costituzionale della medesima norma» (sentenze n. 272
del 2010 e n. 222 del 2007), con la conseguenza che, ove il
rimettente escluda espressamente, con affermazione non palesemente
infondata, la ricorrenza di un fenomeno abrogativo, la Corte non puo'
che rilevare come «"ragioni essenziali di certezza del diritto"
impongano di scrutinare nel merito le questioni di legittimita'
costituzionale proposte» (sentenza n. 33 del 2015).
3.2.- Poiche' le ordinanze di rimessione sono sorrette da ampia
motivazione anche in ordine alla ritenuta non manifesta infondatezza
del dubbio di legittimita' costituzionale, la questione con esse
sollevata e' ammissibile.
4.- Lo scrutinio nel merito impone una preliminare descrizione
della disciplina normativa statale sopravvenuta alla norma regionale
denunciata.
4.1.- L'art. 196, comma 1, lettere d) ed e), cod. ambiente ha
assegnato, senza altra precisazione, alle Regioni la competenza
all'approvazione dei progetti di nuovi impianti per la gestione di
rifiuti, anche pericolosi, al rilascio dell'autorizzazione alle
modifiche degli impianti esistenti - fatte salve le competenze
statali di cui al precedente art. 195, comma 1, lettera f) (relative
alla definizione dei metodi, delle procedure e degli standard per il
campionamento e l'analisi dei rifiuti), e di cui all'art. 7, comma
4-bis del medesimo codice (relative ai progetti sottoposti ad
autorizzazione integrata ambientale statale) -, nonche'
dell'autorizzazione all'esercizio delle operazioni di smaltimento e
recupero di rifiuti, anche pericolosi, fatte salve le competenze
statali di cui al richiamato articolo 7, comma 4-bis, mentre l'art.
208 del medesimo codice ha confermato la competenza regionale con
specifico riferimento al procedimento di rilascio dell'autorizzazione
unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti.
4.2.- La scelta allocativa compiuta dal legislatore statale trova
fondamento nell'assetto istituzionale configurato dalla riforma del
Titolo V della Parte II della Costituzione, nel quale la potesta'
legislativa in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema -
cui la costante giurisprudenza di questa Corte riconduce la
disciplina della gestione dei rifiuti (tra le tante, sentenze n. 86
del 2021 e n. 227 del 2020) - e' riservata dall'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. in via esclusiva allo Stato.
La legislazione statale, anche in attuazione degli obblighi
comunitari, rappresenta, infatti, «un livello di tutela uniforme e si
impone sull'intero territorio nazionale, come un limite alla
disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre
materie di loro competenza, per evitare che esse deroghino al livello
di tutela ambientale stabilito dallo Stato, ovvero lo peggiorino»
(sentenza n. 58 del 2015).
Questa Corte ha anche precisato che si tratta di una «materia
naturalmente trasversale, idonea percio' a incidere sulle competenze
regionali» (sentenza n. 289 del 2019 che richiama le sentenze n. 215
e n. 151 del 2018, n. 54 del 2012, n. 380 del 2007 e n. 259 del 2004;
piu' recentemente, la sentenza n. 86 del 2021), nel senso che
interseca materie di competenza concorrente o residuale delle Regioni
e, in particolare, quelle del governo del territorio, della tutela
della salute, della protezione civile e dell'agricoltura e foreste.
Non di meno, ferma restando la riserva allo Stato del potere di
fissare livelli di tutela uniforme sull'intero territorio nazionale,
le Regioni possono esercitare competenze legislative proprie per la
cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente
ambientali, purche' l'incidenza nella materia di competenza esclusiva
statale sia solo in termini di maggiore e piu' rigorosa tutela
dell'ambiente (ex multis, sentenze n. 86 del 2021, n. 227, n. 214, n.
88 del 2020 e n. 289 del 2019).
5.- Tanto premesso, la questione di legittimita' costituzionale
e' fondata.
5.1.- La potesta' legislativa esclusiva nelle materie indicate
nell'art. 117, secondo comma, Cost. comporta la legittimazione del
solo legislatore nazionale a definire l'organizzazione delle
corrispondenti funzioni amministrative anche attraverso l'allocazione
di competenze presso enti diversi dai Comuni - ai quali devono
ritenersi generalmente attribuite secondo il criterio espresso
dall'art. 118, primo comma, Cost. - tutte le volte in cui l'esigenza
di esercizio unitario della funzione trascenda tale ambito
territoriale di governo.
Il principio di legalita', quale canone fondante dello Stato di
diritto, impone che le funzioni amministrative siano organizzate e
regolate mediante un atto legislativo, la cui adozione non puo' che
spettare all'ente - Stato o Regione, «secondo le rispettive
competenze» (art. 118, secondo comma, Cost.) - che ha inteso
dislocare la funzione amministrativa in deroga al criterio generale
che ne predilige l'assegnazione al livello comunale.
Tanto conduce logicamente a escludere che le funzioni
amministrative riconducibili alle materie di cui all'art. 117,
secondo comma, Cost. - che, sulla base di una valutazione orientata
dai principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza, siano
state conferite dallo Stato alla Regione - possano essere da
quest'ultima riallocate presso altro ente infraregionale, comportando
un'iniziativa siffatta una modifica, mediante un atto legislativo
regionale, dell'assetto di competenze inderogabilmente stabilito
dalla legge nazionale. Tale deve ritenersi quello in materia di
autorizzazione alla gestione e al trattamento dei rifiuti delineato
dagli artt. 196, comma 1, lettere d) ed e), e 208 cod. ambiente sulla
base di una ragionevole valutazione di congruita' dell'ambito
regionale rispetto alla dimensione degli interessi implicati.
5.2.- La potesta' legislativa esclusiva statale ex art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. risponde, del resto, a ineludibili
esigenze di protezione di un bene, quale l'ambiente, unitario e di
valore primario (sentenze n. 246 del 2017, n. 641 del 1987), che
risulterebbero vanificate ove si riconoscesse alla Regione la
facolta' di rimetterne indiscriminatamente la cura a un ente
territoriale di dimensioni minori, in deroga alla valutazione di
adeguatezza compiuta dal legislatore statale con l'individuazione del
livello regionale.
5.3.- In linea con tale esegesi, questa Corte ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 42, comma 7, della legge
della Regione Marche 15 novembre 2010, n. 16 (Assestamento del
Bilancio 2010), in quanto, nel modificare l'art. 4 della legge della
Regione Marche 12 ottobre 2009, n. 24 (Disciplina regionale in
materia di gestione integrata dei rifiuti e bonifica dei siti
inquinati), aveva previsto che il compito di curare le procedure per
l'affidamento del servizio di gestione dei rifiuti di cui al decreto
legislativo 24 giugno 2003, n. 182 (Attuazione delle direttiva
2000/59/CE relativa agli impianti portuali di raccolta per i rifiuti
prodotti dalle navi ed i residui del carico), fosse assegnato ai
Comuni territorialmente competenti, pur a fronte di una normativa
statale - l'art. 5, comma 4, del medesimo d.lgs. n. 182 del 2003 -
che aveva conferito tale funzione amministrativa alla Regione
(sentenza n. 187 del 2011).
Questa Corte ha ritenuto che l'evidenziata discrasia normativa
giustificasse di per se' la pronuncia di illegittimita'
costituzionale, senza che la facolta' della Regione di riallocare
presso il Comune, con un proprio atto legislativo, la funzione
amministrativa di cui all'art. 5, comma 4, del d.lgs. n. 182 del 2003
potesse ricavarsi dal riconoscimento, ad opera della legislazione
statale, della sua legittimazione «ad intervenire sulla disciplina
relativa all'affidamento del servizio di gestione dei rifiuti in
questione, col potere di arrecarvi modifiche rispetto al modello
fornito dal legislatore statale, sul contenuto degli artt. 196 e 199
del decreto legislativo n. 152 del 2006».
5.4.- Sempre in materia di rifiuti portuali, questa Corte,
ribadendo che il legislatore nazionale, nel dettare, all'art. 5 del
d.lgs. n. 182 del 2003, la disciplina relativa ai piani di raccolta e
di gestione dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico,
ha previsto che le funzioni relative all'affidamento del servizio di
gestione di tale tipo di rifiuti siano allocate presso le singole
Regioni ove sono ubicati i porti, ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 2 della legge della Regione Toscana 5 agosto
2011, n. 41, recante «Modifiche alla legge regionale 18 maggio 1998,
n. 25 (Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti
inquinati)», nella parte in cui aveva stabilito che la predetta
funzione fosse svolta dalla Comunita' d'ambito in «avvalimento e per
conto della stessa Autorita' marittima» (sentenza n. 159 del 2012).
Nell' occasione questa Corte ha sottolineato che «[p]oiche' [...]
la legge regionale - invece di limitarsi a disciplinare materie
rientranti nelle sue competenze legislative - ha provveduto, al
contrario, ad attribuire nuovi compiti alla Autorita` marittima, essa
ha, in tal modo, illegittimamente modificato l'assetto delle
competenze delineato sul punto dalla legge dello Stato (che [...]
attribuisce il compito di curare le procedure di affidamento del
servizio di gestione dei rifiuti prodotti dalle navi e dei rifiuti
del carico alla Regione)».
6.- Cio' premesso, con la disposizione ora in scrutinio la
Regione Lazio, delegando ai Comuni la funzione amministrativa -
attinente alla cura del procedimento di autorizzazione alla
realizzazione e gestione degli impianti di smaltimento e recupero di
rifiuti derivanti dall'autodemolizione e rottamazione di macchinari e
apparecchiature deteriorati e obsoleti - ad essa conferita con legge
nazionale, ha inciso, senza esservi abilitata da tale fonte
normativa, su una competenza istituita dallo Stato nell'esercizio
della sua potesta' legislativa esclusiva ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
6.1.- Infatti, con la delega di funzioni amministrative il
soggetto titolare del potere di provvedere su determinati interessi
conferisce ad altro soggetto la legittimazione ad adottare atti che
rientrano nella propria sfera di attribuzione, cosi' dando luogo a
una competenza di carattere derivato, ancorche' limitata al solo
esercizio della funzione e non incidente sulla sua titolarita'.
Posto che la predeterminazione normativa della distribuzione dei
compiti costituisce una proiezione del principio di legalita', che,
ai sensi dell'art. 97 Cost., regola l'agire amministrativo,
l'attitudine della delega a modificare la competenza ne giustifica il
condizionamento al duplice presupposto della titolarita' originaria,
in capo al conferente, del potere che ne forma oggetto e
dell'espressa previsione e delimitazione ad opera della stessa fonte
normativa che attribuisce la competenza a delegare (si veda, sul
tema, Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 29 novembre 2012,
n. 6042).
6.2.- La modifica della competenza regionale fissata dall'art.
196 cod. ambiente, operata dall'art. 6, comma 2, lettere b) e c),
della legge reg. Lazio n. 27 del 1998, attraverso la delega ai Comuni
della funzione autorizzatoria ivi indicata, contrasta con il
parametro evocato perche' introduce una deroga all'ordine delle
competenze stabilito dalla legge statale ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in assenza - sia nell'ordito
costituzionale, sia nel codice dell'ambiente - di una disposizione
che abiliti alla descritta riallocazione.
6.2.1.- La mancata riproduzione, nel testo dell'art. 118 Cost.
introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), del
riferimento, presente nella formulazione originaria dello stesso art.
118, alla delega come strumento di "normale" esercizio delle funzioni
amministrative regionali induce, infatti, a ritenere che tale
istituto non sia piu' configurabile come ordinario strumento di
allocazione di competenze da parte del legislatore regionale, in
assenza di una specifica abilitazione da parte della fonte a cio'
competente.
Nel previgente assetto ordinamentale, in cui la ripartizione
delle competenze tra Stato e Regioni, improntata al principio del
parallelismo tra funzioni legislative e amministrative, era assistita
da una presunzione di adeguatezza, la delega, comportando la
scissione tra titolarita' ed esercizio della funzione, rispondeva a
un'essenziale esigenza di flessibilita', sicche' si prevedeva che,
ove l'ente individuato dalla Costituzione si fosse rivelato
inadeguato rispetto alle concrete esigenze della collettivita' di
riferimento, lo svolgimento delle funzioni amministrative sarebbe
stato demandato all'ente ritenuto piu' idoneo a garantirne il
soddisfacimento.
Per contro, nel modello delineato dalla riforma costituzionale
del 2001, in linea con il principio di sussidiarieta', la valutazione
di adeguatezza informa di se' l'individuazione, ad opera del
legislatore statale o regionale, dell'ente presso il quale allocare,
in termini di titolarita', la competenza. Infatti, muovendo dalla
preferenza accordata ai Comuni, cui sono attribuite, in via generale,
le funzioni amministrative, la Costituzione demanda al legislatore
statale e regionale, nell'ambito delle rispettive competenze, la
facolta' di diversa allocazione di dette funzioni, per assicurarne
l'esercizio unitario, sulla base dei principi di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza (art. 118, primo comma, Cost.).
7.- In conclusione, l'art. 6, comma 2, lettere b) e c),
quest'ultima limitatamente al riferimento alla lettera b), della
legge reg. Lazio n. 27 del 1998, confliggendo con l'assetto di
competenze delineato dal codice dell'ambiente, da' corpo alla dedotta
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Per questo
deve esserne dichiarata l'illegittimita' costituzionale.
7.1.- Va, peraltro, evidenziato che le disposizioni in esame si
pongono in contrasto con i parametri costituzionali, e relative norme
interposte, sopravvenuti alla loro entrata in vigore, con la
conseguenza che la declaratoria di illegittimita' costituzionale non
puo' investirne l'intero arco di vigenza. Come questa Corte ha
chiarito, «"la modifica del titolo V della parte seconda della
Costituzione non [ha] determinato l'automatica illegittimita'
costituzionale delle norme emanate nel vigore dei vecchi parametri
costituzionali", cosicche' "tali norme [...] adottate in conformita'
al preesistente quadro costituzionale, mantengono, in applicazione
del principio di continuita', la loro validita' fino al momento in
cui non vengano sostituite da nuove norme dettate dall'autorita'
dotata di competenza nel nuovo sistema" (sentenza n. 401 del 2007;
nello stesso senso sentenza n. 376 del 2002)» (sentenza n. 244 del
2020).
Con specifico riferimento alla materia di cui si tratta, soltanto
con il codice dell'ambiente i nuovi principi regolatori risultanti
dalla riforma costituzionale del 2001 si sono tradotti in una
specifica disciplina del riparto delle funzioni amministrative, cosi'
rendendo attuale la discrasia, rispetto a tale assetto, della
distribuzione delle competenze disposta dalla normativa regionale
anteriore qui denunciata.
L'illegittimita' costituzionale della disciplina censurata
decorre, pertanto, dal 29 aprile 2006, data di entrata in vigore
degli artt. 196 e 208 cod. ambiente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimita' costituzionale, a far data dal 29
aprile 2006, dell'art. 6, comma 2, lettere b) e c), quest'ultima
limitatamente al riferimento alla lettera b), della legge della
Regione Lazio 9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina regionale della
gestione dei rifiuti).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 giugno 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 7 ottobre 2021.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA