N. 54 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 settembre 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 settembre 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Paesaggio - Norme della Regione Siciliana - Rilascio di concessioni demaniali marittime - Modifiche all'art. 2 della legge regionale n. 32 del 2020 - Emergenza epidemiologica da COVID-19 - Previsione che, per consentire all'amministrazione concedente la conclusione dei procedimenti amministrativi, consente, in relazione alle istanze presentate sino al 18 dicembre 2020, di derogare alle previsioni del Piano di utilizzo del demanio marittimo. - Legge della Regione Siciliana 21 luglio 2021, n. 17 (Termine ultimo per la presentazione delle istanze di proroga delle concessioni demaniali marittime), art. 3.(GU n.43 del 27-10-2021 )
Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici e' domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12; Contro la Regione Siciliana, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge regionale siciliana n. 17/2021 del 21 luglio 2021, recante «Termine ultimo per la presentazione delle istanze di proroga delle concessioni demaniali marittime», come da delibera del Consiglio dei ministri in data 23 settembre 2021. Sul B.U.R. della Regione Siciliana n. 32 del 26 luglio 2021, e' stata pubblicata la legge regionale n. 17/2021 del 21 luglio 2021, recante «Termine ultimo per la presentazione delle istanze di proroga delle concessioni demaniali marittime». L'art. 3 della predetta legge regionale, recante «Proroga termini mancata previsione di coerenza delle concessioni demaniali marittime con i Piani di utilizzo del demanio marittimo (PUDM)», recita: 1. Il comma 1-bis dell'art. 2 della legge regionale 16 dicembre 2020, n. 32 e successive modificazioni e' sostituito dal seguente: «1-bis. Attesa l'emergenza epidemiologica da COVID-19, al fine di consentire all'amministrazione concedente la conclusione dei procedimenti amministrativi, la coerenza con le previsioni del Piano di utilizzo del demanio marittimo di cui al comma 1 non e' prevista per le istanze gia' protocollate alla data di entrata in vigore della presente legge.». Il Presidente del Consiglio ritiene che detta disposizione in materia di concessioni demaniali sia censurabile, in quanto eccede dalle competenze attribuite alla Regione Siciliana dallo Statuto speciale di autonomia, regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, ponendosi in contrasto con gli articoli 14, lettere f) ed n), 32 dello stesso statuto, e viola la Costituzione, in riferimento agli articoli 3, 9, 117, primo e secondo comma, lettera s). Pertanto, si propone questione di legittimita' costituzionale ai sensi dell'art. 127, comma 1 Cost. per i seguenti Motivi 1) Illegittimita' dell'art. 3 della legge regionale siciliana n. 17/2021 per contrasto con gli articoli 135, 143, 145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 «Codice dei beni culturali e del paesaggio» (norme interposte con valore di grande riforma economico-sociale), con l'art. 6, lettere D ed E, della Convenzione europea del paesaggio, cui e' stata data esecuzione dalla legge 9 gennaio 2006, n. 14 (norme interposte), con gli articoli 9 e 117, primo e secondo comma, lettera s) della Costituzione, nonche' 14, lettere f) ed n) dello Statuto speciale di autonomia, regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2. Si ritiene opportuno, preliminarmente, ricostruire il quadro normativo entro cui si inserisce la disposizione impugnata in tema di demanio marittimo e tutela del paesaggio. La materia oggetto del contendere, infatti, si colloca nell'alveo delle competenze legislative della Regione Siciliana, delle quali bisogna, tuttavia, precisarne i limiti. Ai sensi dell'art. 14, comma 1, lettera n) dello statuto regionale, la Regione Siciliana ha potesta' legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio e di conservazione delle antichita' e delle opere artistiche, nonche', ai sensi della lettera f), di urbanistica; inoltre, l'art. 32 dello statuto le attribuisce la titolarita' dei beni demaniali presenti nel territorio regionale. Il decreto del Presidente della Repubblica 30 agosto 1975, n. 637, recante le «Norme di attuazione dello statuto della Regione Siciliana in materia di tutela del paesaggio e di antichita' e belle arti» precisa ancora che «l'Amministrazione regionale esercita nel territorio della regione tutte le attribuzioni delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato in materia di antichita', opere artistiche e musei, nonche' di tutela del paesaggio» (art. 1) e che tutti gli atti previsti da ogni disposizione concernente tali materie sono adottati dall'Amministrazione regionale. In ogni caso, tale potesta' legislativa della Regione va esercitata «nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali, deliberate dalla Costituente del popolo italiano», secondo quanto previsto dall'art. 14 dello Statuto di autonomia. In tal senso, il particolare grado di autonomia legislativa in materia riconosciuto alla Regione Siciliana deve trovare un limite nelle previsioni del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 «Codice dei beni culturali e del paesaggio» che, secondo un consolidato orientamento della Corte costituzionale, rappresentano «norme di grande riforma economico-sociali» (sentenza n. 238 del 2013) e, pertanto, costituiscono un argine alla discrezionalita' del legislatore regionale. L'art. 3 della legge regionale, rubricato «Proroga termini mancata previsione di coerenza delle concessioni demaniali marittime con i Piani di utilizzo del demanio marittimo-PUDM» sostituisce il comma 1-bis dell'art. 2 della legge regionale n. 32/2020 (che era stato introdotto dalla legge regionale n. 9/2021) con il seguente, che testualmente prevede: «Attesa l'emergenza epidemiologica da COVID-19, al fine di consentire all'amministrazione concedente la conclusione dei procedimenti amministrativi, la coerenza con le previsioni del Piano di utilizzo del demanio marittimo di cui al comma 1 non e' prevista per le istanze gia' protocollate alla data di entrata in vigore della presente legge». La disposizione in esame, dunque, consente - in relazione alle nuove istanze di concessioni demaniali marittime presentate fino al 18 dicembre 2020 (data di entrata in vigore della legge regionale 32 del 2020) - di derogare alle previsioni dei Piani di utilizzo delle aree demaniali marittime. Tali Piani sono disciplinati dalla legge regionale 29 novembre 2005, n. 15, recante «Disposizioni sul rilascio delle concessioni di beni demaniali sull'esercizio diretto delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo». In particolare, il Piano di utilizzo delle aree demaniali marittime (PUDM) rappresenta il documento di' pianificazione comunale, disciplinato dall'art. 4 della legge regionale n. 15 del 2005, che regola le modalita' di utilizzo della fascia costiera demaniale e del litorale marino, sia per finalita' pubbliche che per iniziative connesse ad attivita' di tipo privatistico, in conformita' ai principi definiti dall'Unione europea ed alla vigente legislazione statale e regionale di settore. Il Piano, in sostanza, costituisce lo strumento che disciplina l'utilizzazione dei territori costieri, cioe' di' beni che, ai sensi dell'art. 142, comma 1, lettera a) del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 «Codice dei beni culturali e del paesaggio», sono sottoposti ex lege a vincoli di tutela. In questa prospettiva, il Piano di utilizzazione del demanio marittimo rappresenta uno strumento indispensabile per garantire le prioritarie esigenze di tutela paesaggistica e ambientale del territorio marittimo e appare strettamente ricollegato al Piano paesaggistico - che ha carattere sovraordinato agli strumenti di pianificazione territoriale - del quale deve declinare le previsioni di indirizzo e di direttiva. I Piani di utilizzazione devono infatti recepire le eventuali prescrizioni del piano paesaggistico aventi un contenuto precettivo determinato (come i vincoli di inedificabilita') e rendere concrete, in relazione al contesto territoriale, le disposizioni di indirizzo e le direttive del Piano paesaggistico, volte alla tutela dell'ambiente e del paesaggio. A tal proposito, va evidenziato che, in assenza del relativo Piano paesaggistico, il Piano di utilizzazione del demanio marittimo puo' rappresentare l'unica fonte di pianificazione e tutela dell'ambiente marittimo, come accade in Sicilia per le province di Palermo, Messina ed Enna, i cui territori risultano ancora essere sforniti del relativo Piano paesaggistico. Rispetto a tali territori la disposizione impugnata appare ancor piu' pregiudizievole, in quanto la deroga al PUDM consentirebbe il rilascio di concessioni praticamente senza alcun vincolo. L'art. 4, comma 1, della legge regionale 19 maggio 2005, n. 15, stabilisce che «le attivita' e le opere consentite sul demanio marittimo, ai sensi dell'art. 4, comma 1 della presente legge, possono essere esercitate e autorizzate solo in conformita' alle previsioni di appositi piani di utilizzo delle aree demaniali marittime, approvati dall'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente su proposta dei comuni costieri». Con la disposizione oggetto del presente ricorso, la Regione Siciliana consente il rilascio di autorizzazione alle richieste di concessioni demaniali presentate fino al 18 dicembre 2020, in deroga alle prescrizioni dei relativi Piani di utilizzo, in tal modo violando l'art. 117, primo e secondo comma, lettera s) Cost. nonche' gli articoli 14, lettere f) ed n), 32 dello Statuto di autonomia, in relazione agli articoli 135, 143 e 145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e dell'art. 6, lettera d) ed e) della Convenzione europea del paesaggio, a cui e' stata data esecuzione dalla legge 9 gennaio 2006, n. 14. La norma denunciata, infatti, pur collocandosi in materia di competenza esclusiva della Regione Siciliana, appare in contrasto con i limiti delle leggi costituzionali dello Stato, in particolar modo con le «norme di grande riforma economica-sociale» contenute negli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio. Quest'ultimi sono espressione del principio della necessaria pianificazione dei beni sottoposti a vincolo paesaggistico (articoli 135 e 143) e del principio della necessaria prevalenza del piano paesaggistico rispetto ad ogni altro strumento di pianificazione e la sua inderogabilita' «da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico» (art. 145). Tali principi sono anche diretta espressione degli obblighi assunti dall'Italia con l'adesione alla Convenzione europea del paesaggio, tra i cui obiettivi vi e' «la pianificazione del paesaggio» (art. 3). Tale convenzione impegna le parti aderenti: ad «integrare il paesaggio nelle politiche di pianificazione del territorio, urbanistiche e in quelle di carattere culturale, ambientale, agricolo, sociale ed economico, nonche' nelle altre politiche che possono avere un'incidenza diretta o indiretta sul paesaggio» (art. 5, lettera D); a «stabilire degli obiettivi di qualita' paesaggistica riguardanti i paesaggi individuati e valutati, previa consultazione pubblica, conformemente all'art. 5.c» (art. 6, lettera D); ad «attivare gli strumenti di intervento volti alla salvaguardia, alla gestione e/o alla pianificazione dei paesaggi» (art. 6, lettera E). La Corte ha piu' volte chiarito che il legislatore statale, rispetto alle regioni ad autonomia speciale, «conserva il potere, nella materia "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, comprensiva tanto della tutela del paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali o culturali di vincolare la potesta' legislativa primaria delle regioni a statuto speciale, cosi' che le norme qualificabili come "riforme economico-sociali" si impongono al legislatore di queste ultime» (da ultimo, sentenza n. 160/2021) ed in particolar modo ne ha affermato il potere in relazione alla competenza primaria proprio della Regione Siciliana in materia di tutela di paesaggio (sentenze 130/2020 e 172/2018). Cio' appare piena espressione di quanto precedentemente affermato nella sentenza 113/2018 secondo cui «la conservazione ambientale e paesaggistica spetta, in base all'art. 117, secondo comma, lettera s) Cost., alla cura esclusiva dello Stato e cio' in aderenza all'art. 9 Cost., che sancisce quale principio fondamentale quello della tutela del paesaggio, inteso come morfologia del territorio, cioe' l'ambiente nel suo aspetto visivo». Inoltre, per quanto rileva ai fini del presente ricorso, la stessa Corte ha espressamente qualificato come «norme di grande riforma economico-sociale», idonee a vincolare anche le regioni a statuto speciale, le disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio che disciplinano la gestione dei beni soggetti a tutela: in particolare le disposizioni in materia di pianificazione di cui agli articoli 135 e 143 (sentenza 178/2018) e l'art. 146 (sentenza 101/2021). Poiche' e' indubbio che il demanio marittimo costituisca un bene paesaggistico, tutelato ope legis dalla normativa di riferimento, la possibilita' di assentire all'utilizzazione degli arenili, in deroga alle previsioni vigenti di Piani di utilizzazione del demanio marittimo, comporta una grave lesione della tutela paesaggistica, la cui importanza, come sopra evidenziato, assume valore di rango costituzionale. Infatti la mancata applicazione delle prescrizioni e dei limiti del Piano di utilizzo del demanio marittimo si riflette negativamente sul Piano paesaggistico, di cui il primo e' specificazione. La deroga, infatti, andrebbe a precludere la diretta applicazione delle disposizioni, aventi contenuto determinato e immediata portata precettiva inserite nel piano paesaggistico, o quantomeno minerebbe l'applicazione di quelle norme di indirizzo o di direttiva del Piano paesaggistico che sono state tradotte in specifiche prescrizioni dalla pianificazione subordinata, nel caso degli ambienti costieri proprio dal Piano di utilizzazione del demanio marittimo. Ancor piu' grave e' quanto si verrebbe a determinare negli ambiti del territorio regionale che risultano ancora oggi - nonostante siano trascorsi dieci anni dall'obbligo di adozione - sprovvisti della pianificazione paesaggistica. In tal contesti infatti, come gia' rilevato, il Piano di utilizzazione del demanio marittimo costituisce l'unico strumento di pianificazione regionale, in cui sono state prese in considerazione le esigenze di tutela paesaggistica. Conseguentemente, se la deroga generalizzata a tale strumento puo' comportare nel primo caso, a seconda dell'interpretazione, una mera «attenuazione» della tutela paesaggistica, nel secondo comporterebbe che gli interventi negli ambiti costieri restino del tutto sottratti alla pianificazione paesaggistica e alla sua tutela. Posto che, anche di recente, la Corte ha ribadito come «il principio di prevalenza della tutela paesaggistica deve essere declinato nel senso che al legislatore regionale e' impedito ... adottare normative che deroghino o contrastino con norme di tutela paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di tutela in senso stretto» (sentenza 141/2021; nello stesso senso anche n. 101, 74, 54 e 9/2021), non si puo' che insistere per la declaratoria di illegittimita' costituzionale della norma impugnata per la violazione dell'art. 117, primo e secondo comma, lettera s) Cost, con i parametri interposti degli articoli 14 e 32 dello statuto di autonomia e gli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali. Parimenti la previsione regionale, consentendo la deroga generalizzata ai Piani di utilizzo del demanio marittimo, senza che tale deroga sia giustificata dalla cura di un altro interesse di rango costituzionale primario, comporta anche un ingiustificato abbassamento del livello della tutela del paesaggio, con conseguente violazione anche dell'art. 9 Cost. 2) Illegittimita' dell'art. 3 della legge regionale siciliana n. 17/2021 per contrasto con l'art. 3 Cost. La disposizione regionale in esame appare, infine, in contrasto anche con l'art. 3 Cost. per irragionevolezza. La deroga alle disposizioni a tutela del paesaggio viene infatti giustificata allo scopo «di consentire all'amministrazione concedente la conclusione dei procedimenti amministrativi». Si tratta di istanze di nuove concessioni e, al riguardo, non emerge alcuna ragionevole correlazione tra la possibilita' per l'Amministrazione di concludere i procedimenti amministrativi e la deroga a norme di legge che tutelano rilevanti interessi pubblici correlati al demanio marittimo. La disposizione si fonda sull'erroneo presupposto secondo cui i procedimenti potrebbero concludersi solo omettendo la cura dei fondamentali interessi pubblici a cui sono preordinati anche i Piani di utilizzo. Risulta, altresi', irragionevole la connessione tra la deroga ai piani di utilizzo del demanio marittimo e l'emergenza epidemiologica in quanto, trattandosi di nuove concessioni, queste ultime non verrebbero comunque rilasciate per un periodo strettamente correlato alla durata dell'emergenza sanitaria, bensi' per la durata ordinariamente prevista. Una deroga sarebbe stata - in ipotesi - ammissibile soltanto in relazione a concessioni gia' in essere e qualora fosse stata strettamente connessa alle esigenze di distanziamento interpersonale, con la possibilita' - proporzionata al fine e contenuta nel tempo - di deroghe alle previsioni di Piano connesse con l'esigenza di rispetto degli obblighi derivanti dalle norme volte a contrastare la diffusione della pandemia. Con la norma impugnata invece, la Regione legittima mediante un improprio riferimento alla pandemia in corso una sostanziale deroga sine die alle previsioni di tutela contenute nei Piani di' utilizzazione del demanio marittimo, accantonando il rispetto dei profili di interesse pubblico connessi alla tutela paesaggistica, e violando anche l'art. 3 Cost., in ragione dell'irragionevolezza e mancanza di proporzionalita' della misura.
P. Q. M. Si chiede che l'Eccellentissima Corte voglia dichiarare costituzionalmente illegittimo e conseguentemente annullare l'art. 3 della legge regionale siciliana n. 17/2021, per i motivi illustrati nel presente ricorso. Con l'originale notificato del ricorso si depositera': 1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri del 23 settembre 2021. Roma, 24 settembre 2021 Il vice avvocato generale dello Stato: De Bellis L'avvocato dello Stato: Garofoli