N. 196 SENTENZA 21 settembre - 21 ottobre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Assistenza e solidarieta' sociale - Reddito di inclusione (ReI) - Requisiti per gli stranieri - Possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza, anche in via convenzionale - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto legislativo 15 settembre 2017, n. 147, art. 3, comma 1, lettera a), n. 1. - Costituzione, artt. 2, 3, 38 e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 14; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, artt. 20, 21 e 34, paragrafo 3; Carta sociale europea, artt. 13 e 30.(GU n.43 del 27-10-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera a), numero 1), del decreto legislativo 15 settembre 2017, n.
147 (Disposizioni per l'introduzione di una misura nazionale di
contrasto alla poverta'), promosso dal Tribunale ordinario di
Brescia, sezione lavoro, nel procedimento vertente tra R. S. e
l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) e altro, con
ordinanza del 2 maggio 2020, iscritta al n. 106 del registro
ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 37, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visti gli atti di costituzione di R. S. e dell'INPS, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udita nell'udienza pubblica del 21 settembre 2021 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi l'avvocato Alberto Guariso per R. S., Mauro Sferrazza per
l'INPS e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 21 settembre 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale ordinario di Brescia, sezione lavoro, solleva
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera a), numero 1), del decreto legislativo 15 settembre 2017, n.
147 (Disposizioni per l'introduzione di una misura nazionale di
contrasto alla poverta'), nella parte in cui, fra i diversi requisiti
necessari per l'ottenimento del reddito di inclusione (di seguito,
anche: ReI), richiede agli stranieri il «possesso del permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo», in riferimento agli
artt. 2, 3, primo e secondo comma, 38 e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 14 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, agli artt. 20, 21 e
34, paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007, e agli artt. 13 e 30 della Carta
sociale europea, riveduta, con annesso, fatta a Strasburgo il 3
maggio 1996, ratificata e resa esecutiva con la legge 9 febbraio
1999, n. 30.
Il rimettente riferisce che il giudizio a quo e' stato promosso,
con ricorso ex art. 702-bis del codice di procedura civile, da R. S.,
cittadina pakistana, che ha proposto un'azione civile contro la
discriminazione ai sensi dell'art. 28 del decreto legislativo 1°
settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di
procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei
procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54 della
legge 18 giugno 2009, n. 69), contro l'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS) e il Comune di San Zeno Naviglio.
La ricorrente, titolare di un permesso di soggiorno per motivi
familiari, era giunta in Italia nel 2010 per ricongiungersi con il
marito, gia' titolare dello status di rifugiato. La coppia aveva
avuto cinque figli, di cui tre nati in Italia. Il 14 gennaio 2019 R.
S., nel frattempo rimasta vedova, aveva presentato al Comune domanda
finalizzata ad ottenere il reddito di inclusione. Tale domanda e'
stata respinta dal Comune «per mancanza del titolo di soggiorno
richiesto». R. S. si rivolgeva dunque al giudice a quo, facendo
valere l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera
a), numero 1), del d.lgs. n. 147 del 2017 e chiedendo l'accertamento
dell'avvenuta discriminazione e la condanna delle controparti al
riconoscimento del beneficio e al risarcimento del danno derivante
dal mancato accesso al progetto personalizzato.
Il rimettente si sofferma poi sulle eccezioni preliminari
sollevate dall'INPS e dal Comune, argomentandone l'infondatezza; in
particolare, nega il difetto di legittimazione passiva dell'INPS e
osserva che, a fronte di una doglianza per condotta discriminatoria
per ragioni di nazionalita', R. S. «risulta senz'altro legittimata» a
proporre l'azione contro la discriminazione.
1.1.- Il Tribunale illustra poi la rilevanza delle questioni di
legittimita' costituzionale prospettate da R. S. in relazione
all'art. 3, comma 1, lettera a), numero 1), del d.lgs. n. 147 del
2017, «nella formulazione vigente tra l'1.7.2018 e il 31.3.2019,
ovverosia a seguito delle modifiche introdotte dalla l. 205/2017 e
prima dell'abrogazione del Reddito di Inclusione ad opera del d.l.
4/2019».
Il rimettente osserva che R. S., al momento della domanda,
risultava residente in Italia in via continuativa da almeno due anni
e in possesso delle condizioni economiche richieste dall'art. 3,
comma 1, del d.lgs. n. 147 del 2017; da cio' deduce la rilevanza
delle questioni relative alla norma censurata (che richiede agli
stranieri il possesso del permesso di soggiorno di lungo periodo), in
quanto l'accoglimento del ricorso dipende dalla loro fondatezza.
1.2.- Il rimettente argomenta poi la non manifesta infondatezza
delle questioni. Osserva che il ReI e' una «misura finalizzata
all'affrancamento da una condizione di poverta' e da una situazione
di emarginazione sociale», strutturata «quale mezzo per la promozione
di un'esistenza libera e dignitosa». Essendo destinato a fronteggiare
situazioni di indigenza, il ReI sarebbe volto a favorire il pieno
sviluppo della persona umana ai sensi dell'art. 3, secondo comma,
Cost. e costituirebbe livello essenziale delle prestazioni
concernenti i diritti sociali, in base all'art. 1, comma 1, lettera
a), della legge 15 marzo 2017, n. 33 (Delega recante norme relative
al contrasto della poverta', al riordino delle prestazioni e al
sistema degli interventi e dei servizi sociali). Il giudice a quo
cita due pronunce di questa Corte (sentenze n. 40 del 2013 e n. 187
del 2010) dalle quali risulterebbero precluse discriminazioni tra
cittadini e stranieri regolarmente soggiornanti con riferimento alle
prestazioni essenziali, volte a soddisfare bisogni primari
dell'individuo.
Cio' premesso, il rimettente ritiene che la norma censurata violi
l'art. 3 Cost., con riferimento sia al primo comma (per
ingiustificata disparita' di trattamento), sia al secondo comma
(principio di uguaglianza sostanziale).
Inoltre, la norma in questione violerebbe l'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione all'art. 14 CEDU e agli artt. 20 e 21
CDFUE, «in tema di principi di eguaglianza e di non discriminazione».
Ancora, l'art. 3, comma 1, lettera a), numero 1), del d.lgs. n.
147 del 2017 contrasterebbe «con i doveri inderogabili di
solidarieta' imposti, in materia di assistenza sociale, dagli artt.
2, 38 e 117, c. 1, Cost.», quest'ultimo in relazione sia agli artt.
21 e 34, paragrafo 3, CDFUE (secondo cui a tutti coloro che non
dispongono di risorse sufficienti deve essere garantita un'assistenza
sociale volta ad assicurare un'esistenza dignitosa, al fine di
contrastare l'esclusione sociale e la poverta'), sia agli artt. 13 e
30 della Carta sociale europea, secondo cui ogni persona ha diritto
all'assistenza sociale, la' dove sia sprovvista di risorse
sufficienti, nonche' alla protezione dalla poverta' e
dall'emarginazione sociale.
1.3.- In ogni caso, anche qualora si ritenesse che il ReI non
possa essere «qualificato alla stregua di una prestazione interna al
nucleo dei bisogni essenziali della persona», la norma censurata si
porrebbe comunque in contrasto con l'art. 3, primo comma, Cost.
Secondo il rimettente, il legislatore puo' circoscrivere la
platea dei beneficiari di una certa prestazione sociale ma tale
limitazione «deve pur sempre rispondere al principio di
ragionevolezza ex art. 3 Cost.», e tale principio puo' ritenersi
rispettato solo qualora sussista «una ragionevole correlazione» tra
il requisito e «le situazioni di bisogno o di disagio, in vista delle
quali le singole prestazioni sono state previste» (viene citata la
sentenza di questa Corte n. 166 del 2018). Il giudice a quo osserva
che l'accesso al ReI e' comunque subordinato ad una residenza
biennale nel territorio nazionale, il che assicurerebbe un certo
«radicamento territoriale», con la conseguenza che l'ulteriore
requisito del permesso di soggiorno di lungo periodo sarebbe
irragionevole. Inoltre, il permesso di soggiorno di lungo periodo
presuppone la titolarita' di un reddito minimo e la conoscenza della
lingua italiana, cio' che non sarebbe compatibile «con situazioni di
poverta' e di emarginazione che il Legislatore ha dichiaratamente
voluto contrastare con l'introduzione della prestazione in esame». La
norma censurata finirebbe cosi' per escludere dal ReI proprio gli
stranieri maggiormente bisognosi, in contrasto con la funzione della
misura stessa di affrancare da situazioni di poverta' ed esclusione
sociale.
Per il rimettente non vi sarebbe dunque alcuna ragionevole
correlazione tra la residenza protratta per almeno un quinquennio
(necessaria per il permesso di lungo periodo) e la condizione di
indigenza che il ReI dovrebbe contrastare, come risulterebbe anche
dal fatto che la sua erogazione ha durata limitata, in relazione sia
al beneficio economico sia alla componente di servizi alla persona.
Il giudice a quo poi sottolinea la differenza tra il ReI e l'assegno
sociale, oggetto della sentenza n. 50 del 2019 di questa Corte.
1.4.- Infine, il rimettente precisa che le questioni prospettate
non sono superabili, ne' in via interpretativa, ne' sulla base della
direttiva 2011/98/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13
dicembre 2011 (relativa a una procedura unica di domanda per il
rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di paesi
terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e
a un insieme comune di diritti per i lavoratori di paesi terzi che
soggiornano regolarmente in uno Stato membro).
Sotto il primo profilo, il dato testuale dell'art. 3, comma 1,
lettera a), numero 1), del d.lgs. n. 147 del 2017 sarebbe
«inequivoco» e non consentirebbe diverse interpretazioni della
disposizione censurata.
Sotto il secondo, il giudice a quo esclude che il ReI ricada
nell'ambito di applicazione dell'art. 12, paragrafo 1, della
direttiva n. 2011/98/UE, che assicura agli stranieri lavoratori il
diritto alla parita' di trattamento (rispetto ai cittadini dello
Stato membro in cui soggiornano) nei settori della sicurezza sociale
di cui al regolamento (CE) 883/2004 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 29 aprile 2004 (relativo al coordinamento dei sistemi
di sicurezza sociale). La misura in esame non sarebbe infatti
riconducibile alle prestazioni familiari di cui all'art. 3, paragrafo
1, lettera j), del citato regolamento: da un lato, le sue finalita'
escludono che si tratti di una prestazione volta a compensare i
carichi familiari; dall'altro, non si potrebbe sostenere che la sua
erogazione prescinda da una valutazione individuale e discrezionale
delle esigenze del nucleo familiare. Ne' il ReI sarebbe riconducibile
ad altre ipotesi previste dall'art. 3 del regolamento (CE) n.
883/2004. Il giudizio a quo non potrebbe percio' essere deciso
applicando direttamente norme europee.
In conclusione, il Tribunale di Brescia censura l'art. 3, comma
1, lettera a), numero 1), del d.lgs. n. 147 del 2017, la' dove
condiziona l'accesso degli stranieri al reddito di inclusione alla
titolarita' del permesso di soggiorno di lungo periodo, per
violazione degli artt. 2, 3, 38 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo con riferimento all'art. 14 CEDU, agli artt. 20, 21 e
34, paragrafo 3, CDFUE e agli artt. 13 e 30 della Carta sociale
europea.
2.- Il 24 settembre 2020 l'INPS si e' costituito nel presente
giudizio di legittimita' costituzionale.
In primo luogo, la parte eccepisce il difetto di un'idonea
motivazione sulla rilevanza, in quanto il giudice a quo non avrebbe
motivato «circa la ritenuta applicazione al caso concreto della
disciplina di cui al D. Lgs. n. 147/2017, nonostante la sua
abrogazione a far data dal 29 gennaio 2019» (recte: dal 1° aprile
2019). Inoltre, il rimettente non avrebbe argomentato sulla
possibilita' di far rientrare la ricorrente nell'ambito di
applicazione della normativa transitoria di cui all'art. 13 del
decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in materia
di reddito di cittadinanza e di pensioni), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 marzo 2019, n. 26.
La parte ricorda la sentenza n. 146 del 2020 di questa Corte, che
ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dal Tribunale di Bergamo con riguardo alla
stessa norma, in quanto «[i]l rimettente omette completamente di dare
conto dell'intervenuta abrogazione della norma censurata, cosi' come
di indicare le ragioni che lo inducono a ritenerla nondimeno
applicabile», e non «prende in considerazione la norma transitoria
contenuta nell'art. 13, comma 1, del d.l. n. 4 del 2019, come
convertito, e la sua specifica portata in relazione al caso oggetto
del suo giudizio». L'INPS ritiene che, per le stesse ragioni, anche
le questioni sollevate dal Tribunale di Brescia siano inammissibili.
Secondo la parte, la motivazione sulla rilevanza sarebbe carente
anche perche' il rimettente non avrebbe argomentato sulla
«possibilita' di interpretare la norma in maniera costituzionalmente
orientata».
L'INPS illustra poi la asserita non fondatezza dei dubbi di
legittimita' costituzionale sollevati dal rimettente. La parte
riassume il quadro normativo di riferimento ed osserva che il ReI non
potrebbe essere considerato ne' «un mero sussidio per l'affrancamento
dalla poverta'» ne' «una prestazione che afferisce a bisogni primari
ed essenziali della persona». La misura non sarebbe solo un beneficio
economico ma un piu' ampio progetto personalizzato, volto a garantire
autonomia a chi e' in condizioni di poverta' e subordinato a
specifici impegni del nucleo familiare; non si tratterebbe, dunque,
di una «prestazione meramente assistenziale e generalizzata»,
corrisposta in presenza di un semplice stato di bisogno. Essa
implicherebbe una valutazione individuale e discrezionale della
situazione del richiedente e non verrebbe concessa in base ad una
situazione legalmente definita. La realizzazione del progetto
personalizzato comporterebbe una necessaria correlazione tra lo
stesso ReI e un «piu' intenso radicamento del soggetto nel territorio
dello Stato italiano», tale da rendere ragionevole la necessita' del
permesso di lungo periodo. Il ReI mirerebbe, dunque, a superare le
criticita' in cui e' incorso il nucleo familiare gia' radicato sul
territorio italiano, non a creare il radicamento sociale dei «nuclei
familiari non radicati e versanti in difficolta'».
La parte sottolinea ancora la differenza tra il ReI e altri
benefici (quali l'assegno di invalidita', l'indennita' di
accompagnamento e la pensione di inabilita'), che riguardano i
bisogni primari della persona.
L'INPS eccepisce inoltre la genericita' delle questioni sollevate
per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. (in relazione
all'art. 14 CEDU e agli artt. 20 e 21 CDFUE) e degli artt. 2, 38 e
117, primo comma, Cost. (in relazione sia agli artt. 21 e 34,
paragrafo 3, CDFUE sia agli artt. 13 e 30 della Carta sociale
europea).
Tali questioni sarebbero non fondate anche perche' il ReI si
porrebbe al di fuori dei settori della sicurezza sociale tutelati dal
diritto europeo; inoltre, la direttiva 2003/109/CE del Consiglio del
25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi
che siano soggiornanti di lungo periodo, attribuirebbe solo al
soggiornante di lungo periodo il diritto alla parita' di trattamento
con riguardo alle prestazioni sociali. La materia del contrasto alla
poverta' rientrerebbe nella competenza degli Stati membri, per cui
l'art. 34 CDFUE non sarebbe applicabile.
La parte ricorda infine la sentenza di questa Corte n. 50 del
2019, che ha fatto salvo il requisito del permesso di lungo periodo
per l'assegno sociale: da essa risulterebbe che l'esigenza di pari
trattamento tra cittadini italiani e stranieri sussiste solo per le
prestazioni che soddisfano i bisogni primari della persona e i suoi
diritti inviolabili.
Il requisito del permesso di lungo periodo si raccorderebbe con
la previsione dell'art. 9 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n.
286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), in
connessione con l'art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n.
388, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)».
3.- Il 5 ottobre 2020 si e' costituita nel presente giudizio R.
S., ricorrente nel giudizio a quo.
La parte si sofferma innanzitutto sulla gia' citata sentenza n.
146 del 2020 di questa Corte, osservando che la presente questione si
pone in termini diversi, in quanto il rimettente avrebbe indicato «i
due elementi essenziali ai fini della rilevanza», ossia l'intervenuta
abrogazione della norma censurata e la presentazione della domanda
nel periodo della sua vigenza. Di conseguenza sarebbe «evidente» che
il giudice a quo ha ritenuto applicabile la norma in questione per il
fatto che la domanda doveva essere esaminata in base alle norme
vigenti al momento della presentazione.
La disposizione transitoria dell'art. 13 del d.l. n. 4 del 2019
sarebbe espressione di un principio generale, in forza del quale una
legge che intendesse abolire una prestazione prevista alla data della
domanda dovrebbe prevedere espressamente tale proprio effetto
retroattivo. Nel caso di specie tale previsione «pacificamente non
esiste», e dunque il giudice avrebbe «evidentemente» ritenuto che,
per il periodo dal 14 gennaio 2019 (data della domanda) al 31 marzo
2019 (data oltre la quale il ReI non puo' piu' essere riconosciuto),
R. S. avrebbe diritto alla prestazione (qualora la questione fosse
fondata), essendo cio' sufficiente ai fini della rilevanza.
L'eventuale prolungamento del ReI oltre il 31 marzo 2019, in forza
della norma transitoria, sarebbe questione rimessa al giudice comune,
non decisiva ai fini del giudizio costituzionale.
Nel merito, R. S. argomenta innanzitutto a sostegno della
questione sollevata in via principale, osservando che il ReI, avendo
lo scopo di emancipare da una condizione di poverta' assoluta,
soddisfa bisogni essenziali, assimilabili a quelli in considerazione
dei quali questa Corte ha censurato limitazioni a prestazioni sociali
derivanti dal mancato possesso della cittadinanza. In particolare, la
parte ricorda le norme che riconducono il ReI ai livelli essenziali
delle prestazioni che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale. A suo giudizio, sarebbe evidente che l'uscita da una
condizione di poverta' assoluta rientra fra i bisogni primari ed
essenziali della persona.
R. S. si sofferma poi sulla questione sollevata in via
subordinata, mettendo in evidenza il «circolo vizioso» esistente tra
un titolo di soggiorno (permesso di lungo periodo) che richiede due
requisiti reddituali minimi (reddito pari all'assegno sociale e
alloggio idoneo) e una prestazione destinata ai casi di poverta'
assoluta. La conseguenza sarebbe l'esclusione dal beneficio di chi si
e' sempre trovato in condizione di poverta'. Anche a tale proposito
la parte richiama la giurisprudenza costituzionale relativa alle
prestazioni di invalidita'.
La stessa parte osserva ancora che il ReI e' condizionato dalla
partecipazione del beneficiario a un progetto di inclusione, e che
dunque la garanzia connessa al suo radicamento territoriale riguarda
il futuro della prestazione, sicche' sarebbe incoerente dare rilievo
al radicamento passato. Rileva inoltre che il reddito necessario per
conseguire il permesso di lungo periodo aumenta con l'aumentare del
numero dei familiari, con la conseguenza di un ulteriore circolo
vizioso, giacche' piu' alto e' il numero dei figli, piu' difficile e'
ottenere il permesso che serve a godere del sussidio di contrasto
alla poverta'. Una garanzia di stabilita' deriverebbe gia' dal
generale requisito della residenza biennale, sicche' sarebbe illogico
chiedere solo per gli stranieri la residenza quinquennale.
In definitiva, il requisito del permesso di lungo periodo sarebbe
irragionevole, non proporzionato e discriminatorio verso gli
stranieri.
R. S. richiama infine la disciplina esistente in altri Paesi
europei, nei quali le prestazioni di sostegno al reddito sarebbero
condizionali, come in Italia, e osserva che tuttavia in nessuno Stato
dell'Unione europea esse sarebbero subordinate al permesso di lungo
periodo.
4.- Il 5 ottobre 2020 e' intervenuto nel presente giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato.
L'Avvocatura eccepisce in primo luogo l'inammissibilita' delle
questioni, perche' il rimettente chiederebbe «una sentenza additiva,
che modifichi la norma denunciata». Il giudice a quo proporrebbe di
abolire per gli stranieri il requisito del permesso di lungo periodo,
reputando per tali soggetti sufficiente il requisito della residenza
biennale. Senonche', una cosa sarebbero i requisiti di residenza,
un'altra i requisiti di soggiorno, che sarebbero richiesti anche per
i cittadini europei, dovendo questi essere titolari del diritto di
soggiorno o del diritto di soggiorno permanente (come previsto dalla
stessa norma censurata). In base al diritto europeo (art. 11 della
direttiva 2003/109/CE), l'accesso degli stranieri alle prestazioni
sociali e' limitato ai soggiornanti di lungo periodo, salvo
l'ampliamento previsto dalla direttiva 2011/98/UE in relazione a
determinati settori di sicurezza sociale, sicche' la norma censurata
avrebbe optato per «la sola possibilita'» a disposizione del
legislatore nazionale. Il rimettente propone che il reddito di
inclusione sia concesso agli stranieri sulla base della sola
residenza biennale continuativa, mentre cio' non sarebbe sufficiente
per i cittadini europei. Ne conseguirebbe uno «stravolgimento
dell'impianto della norma denunciata, che verrebbe trasformata in una
disciplina sostanzialmente diversa, e non costituzionalmente
obbligata; e anzi costituzionalmente vietata dall'art. 117 c. 1
Cost., nella misura in cui genererebbe una discriminazione a danno
dei cittadini dell'Unione e a vantaggio dei cittadini di paesi
terzi». Poiche' quella proposta dal giudice a quo non e' l'unica
soluzione configurabile in alternativa a quella censurata, la
questione sarebbe inammissibile per invasione della discrezionalita'
legislativa.
Inoltre, secondo l'Avvocatura l'ordinanza sarebbe «priva di
idonea motivazione in punto di rilevanza». La ricorrente ha chiesto
il ReI il 14 gennaio 2019, ma non ha impugnato il provvedimento di
«immediato rigetto» ricevuto, proponendo invece l'azione
anti-discriminazione al fine di ottenere l'attribuzione del reddito
di inclusione. Tale misura, osserva la difesa erariale, e' stata
abrogata dal d.l. n. 4 del 2019, che ha introdotto il reddito di
cittadinanza. L'art. 13, comma 1, del citato decreto stabilisce che,
«[a] decorrere dal 1° marzo 2019, il Reddito di inclusione non puo`
essere piu` richiesto e a decorrere dal successivo mese di aprile non
e` piu` riconosciuto, ne´ rinnovato», e regola altresi' il caso in
cui «il Reddito di inclusione sia stato riconosciuto in data
anteriore al mese di aprile 2019». La disciplina non conterrebbe
invece, secondo l'Avvocatura, «disposizioni di diritto transitorio
che regolino in modo specifico l'applicabilita' della disciplina del
reddito di inclusione nelle cause, come quella pendente davanti al
giudice a quo, che abbiano ad oggetto la richiesta di attribuzione
del REI, ancora pendenti alla data di entrata in vigore della nuova
disciplina». Il giudice a quo non argomenterebbe sull'applicabilita'
della norma abrogata ai fini della decisione; sarebbe invece chiaro
che R. S. non rientra tra coloro ai quali il ReI e' stato erogato
prima della sua abrogazione e che possono percio' continuare a
fruirne.
L'ordinanza non indicherebbe, inoltre, la data precisa di
presentazione del ricorso, sicche' non sarebbe possibile stabilire se
esso sia precedente o successivo al 1° aprile 2019, data di
abrogazione della norma censurata.
Tale eccezione di inammissibilita' sarebbe stata accolta da
questa Corte nella sentenza n. 146 del 2020, riguardante un caso
analogo al presente.
Quanto al merito, la difesa erariale rileva che il reddito di
inclusione sarebbe diverso dalle altre prestazioni assistenziali di
cui all'art. 80, comma 19, della legge n. 388 del 2000, in relazione
alle quali questa Corte ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale, giacche' in quei casi «si trattava del riconoscimento
di benefici attinenti ai bisogni primari e vitali della persona». Il
ReI avrebbe una ratio diversa - cosi' come e' diversa quella
dell'assegno sociale, oggetto della pronuncia di infondatezza n. 50
del 2019 - trattandosi di una prestazione «genericamente di
assistenza sociale», volta a fronteggiare situazioni di poverta' per
un periodo di tempo limitato, sulla base di un progetto
personalizzato, e cio' giustificherebbe la necessita' un certo
radicamento dello straniero nella societa' italiana. Il permesso di
lungo periodo offrirebbe la prova di tale radicamento, in mancanza
del quale non potrebbe «parlarsi di una situazione di poverta' che
spetti all'ordinamento italiano soccorrere», ne' vi sarebbe «la base
per predisporre e attuare nel tempo il progetto personalizzato». Il
reddito di inclusione presupporrebbe un radicamento gia' esistente,
non sarebbe lo strumento per crearlo. La norma censurata sarebbe
diretta a scoraggiare il cosiddetto "turismo assistenziale".
A sostegno dell'infondatezza, l'Avvocatura invoca la citata
sentenza n. 50 del 2019, riguardante l'assegno sociale. Inoltre,
proprio le sentenze della Corte costituzionale che hanno esteso a
tutti gli stranieri regolari, a prescindere dal permesso di lungo
periodo, diverse prestazioni assistenziali, condurrebbero ancor piu'
a ritenere ragionevole la richiesta di tale permesso per il reddito
di inclusione, trattandosi di un diritto "finanziariamente
condizionato", che impone un bilanciamento tra diritti individuali ed
esigenze finanziarie. In conclusione, l'art. 3 Cost. non sarebbe
violato.
L'interveniente nega poi che sia violato l'art. 31 Cost., che
tutelerebbe la famiglia «nei limiti delle compatibilita' finanziarie
e sul presupposto che si tratti non della famiglia "in astratto",
bensi' della famiglia specificamente riferibile alla societa'
italiana». L'art. 31 lascerebbe alla discrezionalita' del legislatore
la scelta dei modi della tutela e non lo costringerebbe a prevedere
proprio il reddito di inclusione e a individuare i requisiti
auspicati dal rimettente.
Ancora, la difesa erariale nega che il reddito di inclusione sia
una «prestazione essenziale», essendo esso diretto a contrastare una
situazione di poverta', «per quanto difficile, comunque compatibile
con lo svolgimento di attivita' lavorativa».
Sarebbe non fondata anche la questione riferita all'art. 117,
primo comma, Cost., «per il tramite del principio di non
discriminazione di cui agli artt. 20 e 21» CDFUE. La scelta di
limitare la prestazione de qua ai soli stranieri lungosoggiornanti
sarebbe in linea con il diritto europeo, in particolare con la
direttiva 2003/109/CE.
Infine, sarebbe insussistente la violazione dell'art. 34 CDFUE,
che non troverebbe applicazione nell'ipotesi di specie, essendo la
materia del «contrasto alla poverta'» di competenza degli Stati
membri. Comunque, come gia' detto per l'art. 31 Cost., l'art. 34
CDFUE non costringerebbe il legislatore a prevedere proprio il
reddito di inclusione ne' a individuare i requisiti auspicati dal
rimettente.
5.- Il 31 agosto 2021 l'INPS ha depositato una memoria.
In essa, in primo luogo, ribadisce l'eccezione di
inammissibilita' delle questioni per difetto di motivazione sulla
permanente applicabilita' della norma censurata, nonostante
l'abrogazione operata dal d.l. n. 4 del 2019.
Nel merito, la parte ripropone gli argomenti gia' svolti
nell'atto di costituzione, richiamando in particolare la sentenza n.
50 del 2019, in tema di assegno sociale, e la sentenza n. 106 del
2018, dalla quale risulterebbe la legittimita' di una previsione che
richieda il permesso di lungo periodo per l'accesso all'edilizia
residenziale pubblica.
6.- Il 31 agosto 2021 anche R. S. ha depositato una memoria.
Quanto alla sentenza n. 146 del 2020 di questa Corte, la parte
osserva che la mancata motivazione sulla permanente applicabilita'
della norma censurata, nonostante la successiva abrogazione, si
giustificherebbe per l'esistenza del principio generale di
irretroattivita'. R. S. nota che non e' contestata l'assenza di una
norma che vieti l'erogazione del ReI a chi abbia presentato domanda
prima dell'abrogazione. La parte richiama la sentenza della Corte di
cassazione, sezione prima, del 19 febbraio 2019, n. 4890, osservando
che la domanda della prestazione sarebbe il fatto generatore del
diritto, cui non si applica la legge successiva, per cui il giudice
sarebbe chiamato a decidere "ora per allora". Essendo pacifica la non
retroattivita' della norma abrogante, l'assenza di motivazione sul
punto non sarebbe censurabile.
Secondo R. S. poi il giudice a quo non avrebbe chiesto una
pronuncia additiva, ma semplicemente una sentenza che dichiari
costituzionalmente illegittimo il requisito limitativo introdotto: di
qui la non fondatezza della relativa eccezione di inammissibilita'.
Nel merito, la parte osserva che le prestazioni volte a
soddisfare bisogni primari dell'individuo non sono solo quelle
attinenti a situazioni di disabilita' e si sofferma sulla ratio del
ReI, analizzando la «condizione sociale e reddituale» sulla quale
interviene. Espone poi la situazione della ricorrente, rilevando che,
nonostante lo status di vedova, i cinque figli a carico e l'ISEE di
254 euro, non potra' mai accedere al ReI ne' al reddito di
cittadinanza.
Secondo R. S., inoltre, la norma censurata non potrebbe superare
il controllo di ragionevolezza «per il carattere condizionale della
prestazione»: nel caso del ReI (a differenza dell'assegno sociale
oggetto della sentenza n. 50 del 2019), il concorso dei soggetti
bisognosi al progresso della societa' si realizzerebbe «attraverso la
corrispettivita' della prestazione», cioe' dopo l'accesso alla
misura, non prima. L'inserimento «stabile e attivo» del soggetto
nella societa' sarebbe l'obiettivo della provvidenza e, dunque, non
potrebbe esserne il presupposto. La componente del progetto
personalizzato, valorizzata dall'INPS a sostegno del rigetto, farebbe
propendere per l'irragionevolezza della norma. Inoltre, la parte
evidenzia che, a differenza dell'assegno sociale, il ReI e' una
prestazione a tempo determinato e l'unico radicamento rilevante
sarebbe quello (garantito dalla disciplina del ReI) relativo al
periodo in cui la prestazione viene resa.
Ancora, R. S. osserva che, in caso di accoglimento della
questione, si applicherebbe l'art. 41 t.u. immigrazione, che richiede
il permesso almeno annuale per l'accesso alle prestazioni sociali, e
tale permesso presupporrebbe «requisiti minimi di inserimento che
vanno ben oltre la mera residenza». Sarebbe dunque illogico che
l'ordinamento escluda una quota elevata di stranieri regolari dalla
possibilita' di uscire dalla poverta'.
Considerato in diritto
1.- Nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 106 del 2020, il
Tribunale ordinario di Brescia, sezione lavoro, dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera a), numero
1), del decreto legislativo 15 settembre 2017, n. 147 (Disposizioni
per l'introduzione di una misura nazionale di contrasto alla
poverta'), nella parte in cui, fra i diversi requisiti necessari per
l'ottenimento del reddito di inclusione, richiede agli stranieri il
«possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo
periodo».
Il rimettente solleva un primo ordine di questioni e, in via
subordinata, una seconda questione. In primo luogo, la norma
censurata violerebbe gli artt. 2, 3, primo e secondo comma, 38, e
117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione
all'art. 14 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, agli artt. 20, 21 e 34, paragrafo 3, della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, e agli
artt. 13 e 30 della Carta sociale europea, riveduta, con annesso,
fatta a Strasburgo il 3 maggio 1996, ratificata e resa esecutiva con
la legge 9 febbraio 1999, n. 30, in quanto, costituendo il reddito di
inclusione una prestazione essenziale volta al soddisfacimento di
bisogni primari della persona umana, qualsiasi discriminazione tra
cittadini e stranieri regolarmente soggiornanti nella sua concessione
sarebbe incostituzionale.
Con la seconda censura il giudice a quo lamenta la violazione
dell'art. 3, primo comma, Cost., in quanto, anche qualora il reddito
di inclusione non fosse «prestazione interna al nucleo dei bisogni
essenziali della persona», non esisterebbe una ragionevole
correlazione tra il requisito richiesto e le situazioni di bisogno in
vista delle quali la prestazione e' prevista.
2.- Come esposto nel Ritenuto in fatto, l'Istituto nazionale
della previdenza sociale (INPS) e il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, rispettivamente costituito e intervenuto in giudizio, hanno
sollevato diverse eccezioni di inammissibilita'. Con una di esse, in
particolare, e' lamentato un difetto di motivazione sulla rilevanza
delle questioni, in quanto il rimettente non avrebbe argomentato
sulla permanente applicabilita' della norma censurata, nonostante la
sua abrogazione ad opera del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4
(Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di
pensioni), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 2019,
n. 26, ne' avrebbe tenuto conto della disposizione transitoria di cui
all'art. 13, comma 1, del d.l. n. 4 del 2019. Sia l'INPS che
l'Avvocatura affermano che analoga eccezione di inammissibilita'
sarebbe stata accolta dalla sentenza n. 146 del 2020 di questa Corte.
La parte ricorrente nel giudizio a quo ha replicato a tale
eccezione osservando - nell'atto di costituzione - che le questioni
qui in esame si pongono in termini diversi rispetto a quelle oggetto
della sentenza n. 146 del 2020, in quanto l'ordinanza del Tribunale
di Brescia conterrebbe elementi ulteriori rispetto a quella del
Tribunale di Bergamo, giudice a quo nel precedente giudizio. Nella
memoria integrativa la parte ha poi rilevato che, essendo pacifica la
non retroattivita' della norma abrogante, l'assenza di motivazione
sulla permanente applicabilita' dell'art. 3, comma 1, lettera a),
numero 1), del d.lgs. n. 147 del 2017 non sarebbe censurabile.
2.1.- L'eccezione e' fondata.
La sentenza n. 146 del 2020 di questa Corte ha dichiarato
inammissibili questioni analoghe a quello oggetto del presente
giudizio, in quanto, in quel caso, il rimettente aveva omesso
«completamente di dare conto dell'intervenuta abrogazione della norma
censurata, cosi' come di indicare le ragioni che lo inducono a
ritenerla nondimeno applicabile». Dopo aver ricordato che il Capo II
del d.lgs. n. 147 del 2017 (comprendente la disposizione censurata)
e' stato abrogato a decorrere dal 1° aprile 2019 in virtu' di quanto
disposto dall'art. 11, comma 1, del d.l. n. 4 del 2019, e che l'art.
13 di questo stesso decreto contiene una disposizione transitoria che
regola il passaggio dal ReI al reddito di cittadinanza, questa Corte
ha rilevato che «[l]a totale mancanza di una benche' minima
argomentazione sulla portata della norma transitoria - come detto,
neppure menzionata - e sulla permanente applicabilita' della norma
censurata nei giudizi pendenti si traduce in una omessa motivazione
sulla rilevanza di tutte le questioni, con la conseguenza della loro
inammissibilita' (ex multis, sentenze n. 30 e n. 13 del 2020)».
Rispetto all'ordinanza che ha dato origine alla sentenza n. 146
del 2020 l'atto di rimessione qui in esame (precedente rispetto alla
citata sentenza di questa Corte) si differenzia solo per un aspetto
formale: mentre nella prima l'avvenuta abrogazione della norma
censurata non era espressamente rilevata dal rimettente ma risultava
implicitamente dall'ordinanza, come attestato dalla stessa sentenza
n. 146 del 2020 («Dall'ordinanza si puo' solo indirettamente cogliere
che il rimettente non era probabilmente inconsapevole dell'avvenuta
abrogazione, per il riferimento al fatto che la norma censurata
sarebbe stata "vigente ratione temporis" e per l'uso in vari punti
dell'imperfetto nella descrizione della disciplina del reddito di
inclusione»), nella presente vicenda il giudice a quo da'
esplicitamente atto dell'avvenuta abrogazione della norma censurata
ad opera del d.l. n. 4 del 2019.
Anche l'ordinanza del Tribunale di Brescia, nondimeno, presenta
le due lacune che hanno indotto questa Corte a dichiarare
inammissibili le analoghe questioni sollevate dal Tribunale di
Bergamo. L'attuale rimettente, infatti: a) omette di argomentare
sulla permanente applicabilita' della norma censurata nei giudizi
pendenti, nonostante l'abrogazione; b) non «prende in considerazione
la norma transitoria contenuta nell'art. 13, comma 1, del d.l. n. 4
del 2019, [...] e la sua specifica portata in relazione al caso
oggetto del suo giudizio, come invece sarebbe stato necessario per
dare conto della rilevanza della questione sottoposta a questa Corte»
(sentenza n. 146 del 2020).
Nel presente giudizio, dunque, si puo' ribadire quanto affermato
da questa Corte nella sentenza n. 146 del 2020, ossia che «[d]i
fronte al silenzio del giudice a quo toccherebbe a questa Corte
pronunciarsi direttamente sugli effetti dell'abrogazione della norma
censurata sui giudizi pendenti, ricostruendo il significato della
disposizione transitoria e applicando i criteri in ipotesi
individuati dalla giurisprudenza per fattispecie simili, ma si
tratterebbe di operazioni di spettanza del giudice a quo, sulle quali
questa Corte esercita solo un controllo successivo di sufficienza e
plausibilita' in funzione della verifica della rilevanza».
Pertanto, tutte le questioni sollevate dal Tribunale di Brescia
vanno dichiarate inammissibili per difetto di motivazione sulla
rilevanza.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera a), numero 1), del
decreto legislativo 15 settembre 2017, n. 147 (Disposizioni per
l'introduzione di una misura nazionale di contrasto alla poverta'),
sollevate dal Tribunale ordinario di Brescia, sezione lavoro, con
l'ordinanza indicata in epigrafe, in riferimento agli artt. 2, 3, 38
e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione
all'art. 14 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, agli artt. 20, 21 e 34, paragrafo 3, della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, e agli
artt. 13 e 30 della Carta sociale europea, riveduta, con annesso,
fatta a Strasburgo il 3 maggio 1996, ratificata e resa esecutiva con
la legge 9 febbraio 1999, n. 30.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 settembre 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 21 ottobre 2021.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA