N. 182 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 giugno 2021
Ordinanza del 21 giugno 2021 del Tribunale di Cosenza nei procedimenti civili riuniti promossi da MPS Gestione Crediti Banca S.p.a. e altri contro ASP - Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza e altri. Esecuzione forzata - Sanita' pubblica - Misure connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive nei confronti di enti del Servizio sanitario nazionale - Termine di applicabilita' fino alla data del 31 dicembre 2021. - Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, art. 117, comma 4.(GU n.47 del 24-11-2021 )
TRIBUNALE ORDINARIO DI COSENZA
Sezione esecuzioni mobiliari
Il giudice delle esecuzioni dott.ssa Assunta Gioia, a
scioglimento della riserva del 2 febbraio 2021;
Premesso che:
il procedimento in epigrafe nasce a seguito di un apposito
provvedimento di riunione affasciante svariati pignoramenti eseguiti
da piu' creditori nei confronti dell'Azienda sanitaria provinciale
(ASP) di Cosenza [e con terzo tesoriere la Banca Nazionale del Lavoro
- BNL];
superata ogni disputa pregiudiziale e/o preliminare
all'esecuzione, attesa l'entita', la natura e la diversita' dei
titoli fatti valere dai numerosi creditori, il GE ha disposto una CTU
contabile al fine di accertare l'esatta quantificazione del petitum
dei creditori, in vista della validazione o meno sulla richiesta di
assegnazione;
il nominato CTU ha ultimato il proprio lavoro, evidenziando
che le somme di danaro rinvenute presso il tesoriere (giusta sua
dichiarazione) sono capienti;
Considerato che:
le attivita' istruttorie afferenti il procedimento de quo
hanno registrato la proficua e responsabile collaborazione
processuale di tutte le parti coinvolte, in uno schema di lealta' e
probita' defensionale senza precedenti, essendo risultato comune il
fine di accertare e/o definire ogni pendenza ultrarisalente e
riguardante, peraltro e forse in maniera prevalente, diritti di
credito promananti da situazioni giuridiche attive non patrimoniali;
nelle more del procedimento e' intervenuto l'art. 117, quarto
comma, del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77
del 2020 (1) (i cui effetti, per cio' che quivi interessa, sono stati
prorogati al 31 dicembre 2021, a seguito della legge di conversione
n. 21/2021);
in sede di applicazione della legge de quo, all'interno di
una cornice interpretativa che deve conto della ratio ordinamentale
prevista dal libro III del codice di rito, e' parso quanto meno
distonico, in punto di collocazione esegetica letterale e
sistematica, la previsione di una nuova tipizzazione ex lege che
sancisce l'improcedibilita' dell'esecuzione-rispetto ad un corollario
meno gravoso quale quello della sospensione con salvezza del
vincolato - in seno alla precettivita' cui agli articoli 3, 24 e 111
della Costituzione;
la questione interpretativa rilevata da questo GE, e' stata,
gia' in precedenza, esaustivamente esposta, motivata e sintetizzata,
dal Tribunale di Napoli - XIV sezione civile nel procedimento
11675/2019 RGE - giudice dott. Valerio Colandrea - addi' 20 dicembre
2020 (2) ;
in tale ultima circostanza, il Tribunale di Napoli, previa
sospensione, ha rimesso gli atti del procedimento esecutivo alla
Corte costituzionale, dichiarando d'ufficio rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' dell'art. 117,
quarto comma, del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge
n. 77 del 2020, in riferimento agli articoli 24 e 111 della
Costituzione;
Richiamato:
quanto statuito, in diritto, dal Consiglio di Stato, nella
sentenza n. 8204/19 (3) e gia' evidenziato dall'Adunanza plenaria,
con ordinanza del 15 ottobre 2014, n. 28 (4) ;
Ritenuto che:
ragioni di celerita' processuale esortano a rimettere gli
atti alla Corte costituzionale, sulla base dei medesimi rilievi in
diritto gia' tratteggiati dal Tribunale di Napoli e di cui si
ratifica ogni ragionamento argomentativo-deduttivo;
si rinvengono obiettivi motivi in diritto per dubitare della
legittimita' Costituzionale dell'art. 117, quarto comma, del
decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020 e
seguenti (vedi da ultimo la proroga ex legge n. 21/2021);
(1) La previsione dell'art. 117, quarto comma, del decreto-legge n.
34 del 2020, convertita in legge n. 77 del 2020, si compone di
tre periodi a tenore dei quali: «Al fine di far fronte alle
esigenze straordinarie ed urgenti derivanti dalla diffusione del
COVID-19 nonche' per assicurare al Servizio sanitario nazionale
la liquidita' necessaria allo svolgimento delle attivita' legate
alla citata emergenza, compreso un tempestivo pagamento dei
debiti commerciali, nei confronti degli enti del Servizio
sanitario nazionale di cui all'art. 19 del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118, non possono essere intraprese o proseguite
azioni esecutive» (primo periodo), 3 «I pignoramenti e le
prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle
regioni agli enti del proprio Servizio sanitario regionale
effettuati prima della data di entrata in vigore del presente
provvedimento non producono effetti dalla suddetta data e non
vincolano gli enti del Servizio sanitario regionale e i
tesorieri, i quali possono disporre, per le finalita' dei
predetti enti legate alla gestione dell'emergenza sanitaria e al
pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante
il suddetto periodo» (secondo periodo); «Le disposizioni del
presente comma si applicano fino al 31 dicembre 2020» (terzo
periodo).
(2) TRIBUNALE DI NAPOLI XIV SEZIONE CIVILE PROCEDIMENTO n. 11675/2019
R.G.E. Il giudice dell'esecuzione, dott. Valerio Colandrea, letti
gli atti della procedura espropriativa sopra indicata;
sciogliendo la riserva di cui all'udienza del 19 ottobre
2020; OSSERVA § 1. La presene procedura espropriativa e' stata
promossa nei confronti della Azienda Ospedaliera di Rilievo
Nazionale A. Cardarelli ad istanza di Ferraro Paolo in forza di
titolo esecutivo costituito dalla sentenza n. 668 del 12 febbraio
2018 della Corte d'Appello di Napoli contenente la condanna al
pagamento della complessiva somma di euro 240.000,00 (oltre
rivalutazione ed interessi) a titolo di risarcimento dei danni
conseguenti al decesso del genitore Ferraro Giuseppe. Nel corso
della procedura il terzo pignorato Intesa San Paolo S.p.A. (quale
tesoriere del sopra citato ente) ha reso la prescritta
dichiarazione di quantita', evidenziando al riguardo che - ai
sensi dell'art. l del decreto-legge n. 9 del 1993, convertito in
legge n. 67 del 1993 - l'azienda esecutata ha adottato e
trasmesso le delibere di quantificazione delle somme
impignorabili, nonche' precisando come - nel periodo
temporalmente rilevante - non si sarebbero determinati saldi
creditori eccedenti l'importo delle somme oggetto della
quantificazione ai fini dell'impignorabilita'. A fronte di
siffatta dichiarazione il creditore pignorante ne ha rilevato, in
buona sostanza, il carattere positivo (stante l'esistenza di
saldi creditori in favore dell'ente) ed ha eccepito che il limite
all'azione esecutiva conseguente all'adozione delle delibere di
quantificazione delle somme impignorabili sarebbe inefficace ed
inoperante nel caso di specie. A sostegno di tale conclusione, in
particolare, il creditore ha postulato l'esecuzione a cura
dell'azienda ospedaliera di pagamenti per prestazioni per servizi
diversi da quelli «vincolati». Segnatamente, ha depositato copia
del mandato n. 1404284 del 25 novembre 2019 (concernente, per
l'appunto, un pagamento prima facie riconducibile a servizi
diversi da quelli indispensabili) e - sul presupposto della
mancata prova da parte dell'azienda esecutata del fatto che
l'esecuzione dei pagamenti diversi da quelli «vincolati» avrebbe
2 avuto luogo nel rispetto dell'ordine cronologico - ha domandato
l'assegnazione delle somme oggetto della dichiarazione di
quantita' da parte del tesoriere. § 2. Tanto opportunamente
premesso, alla luce della documentazione depositata dal creditore
questo giudice sarebbe chiamato a pronunciare ordinanza di
assegnazione delle somme oggetto della dichiarazione di quantita'
del terzo. Invero, in tema di riparto degli oneri di allegazione
e prova ai fini dell'operativita' del vincolo di impignorabilita'
previsto dall'art. 1 del decreto-legge n. 9 del 1993, convertito
in legge n. 67 del 1993, la prevalente giurisprudenza di merito e
di legittimita' e' concorde nel fare applicazione del medesimo
principio affermato con riguardo all'impignorabilita' delle somme
in titolarita' degli enti locali ex art. 159 T.U.E.L.,
affermandosi in particolare che «il creditore procedente che
intenda far valere l'inefficacia del vincolo di destinazione e'
onerato di allegare gli specifici pagamenti per debiti estranei
eseguiti successivamente alla delibera, mentre, in base al
principio della vicinanza della prova, spetta all'ente locale
provare che tali pagamenti sono stati eseguiti in base a mandati
emessi nel rispetto del dovuto ordine cronologico» (Cass. 15
settembre 2020, n 19103, in motivazione). Tuttavia, occorre
considerare come - nelle more della presente procedura - sia
sopravvenuta la disposizione dell'art. 117, quarto comma, del
decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020.
Dunque, a fronte di una situazione di potenziale sussistenza dei
presupposti per la pronuncia dell'ordinanza di assegnazione in
ragione del fatto che, si ribadisce, vi e' stata l'allegazione di
un pagamento per titoli diversi da quelli «vincolati» e non e'
stata fornita prova del rispetto dell'ordine cronologico
dell'esecuzione di siffatti pagamenti a cura dell'azienda
ospedaliera (stante la mancata costituzione di quest'ultima nel
presente procedimento) occorre verificare in quale misura la
disposizione di legge sopravvenuta sia idonea ad incidere sulla
perdurante vigenza del vincolo del pignoramento e, eventualmente,
a precludere la pronuncia dell'ordinanza di assegnazione. § 3. La
previsione dell'art. 117, quarto comma, del decreto-legge n. 34
del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020, si compone di tre
periodi a tenore dei quali: «Al fine di far fronte alle esigenze
straordinarie ed urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19
nonche' per assicurare al Servizio sanitario nazionale la
liquidita' necessaria allo svolgimento delle attivita' legate
alla citata emergenza, compreso un tempestivo pagamento dei
debiti commerciali, nei confronti degli enti del Servizio
sanitario nazionale di cui all'art. 19 del decreto legislativo 23
giugno 2011, art. 118, non possono essere intraprese o proseguire
azioni esecutive» (primo periodo); 3 «i pignoramenti e le
prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite alle
regioni e agli enti del proprio servizio sanitario regionale
effettuati prima della data di entrata in vigore del presente
provvedimento non producono effetti dalla suddetta data e non
vincolano gli enti del Servizio sanitario regionale e i
tesorieri, i quali possono disporre, per le finalita' dei
predetti enti legate alla gestione dell'emergenza sanitaria e al
pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante
il suddetto periodo» (secondo periodo); «Le disposizioni del
presente comma si applicano fino al 31 dicembre 2020» (terzo
periodo). Per quanto in questa sede specificamente interessa,
occorre verificare il significato da attribuirsi alla fattispecie
di improcedibilita' cosi' disciplinata per la parte concernente
le procedure espropriative gia' pendenti nei confronti degli enti
del Servizio sanitario nazionale. Al riguardo, ritiene questo
giudice che venga in gioco una fattispecie di definitiva
«improcedibilita'» delle esecuzioni gia' intraprese. Queste le
ragioni. § 3.1. Anzitutto, a sostegno di tale interpretazione
milita il tenore letterale delta disposizione di legge. Invero,
il legislatore ha espressamente sancito un divieto generalizzato
di agire esecutivamente nei confronti degli enti del Servizio
sanitario nazionale (ovviamente, per il limitato periodo preso in
considerazione della norma): viene cioe' inibito tanto l'avvio,
quanto l'ulteriore prosieguo delle procedure espropriative in
danno di siffatti enti. Peraltro, sotto il profilo
dell'interpretazione letterale non deve trascurarsi come
l'ordinamento non ignori disposizioni normative che, per contro,
disciplinano espressamente peculiari fattispecie di sospensione
di procedure espropriative nei confronti di determinate categorie
di enti pubblici, fattispecie collegate ad esigenze lato sensu
«finanriarie» ed emergenziali: il riferimento e' alla previsione
dell'art. 243-bis, quarto comma, T.U.E.L., la quale statuisce la
sospensione delle procedure espropriative pendenti nei confronti
di enti locali sottoposti ad una procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale (sospensione operante dalla data della
relativa deliberazione e sino all'approvazione del piano di
riequilibrio). Dunque, la circostanza per cui il sopra citato
art. 117 abbia optato per una differente formulazione incentrata
sull'espressa previsione di improcedibilita' (piuttosto che sul
meccanismo della sospensione) appare sintomo di una scelta
significativamente diversa, nel senso, cioe', della vera e
propria «caducazione» del vincolo del pignoramento e non gia' del
mero arresto temporaneo dell'ulteriore corso dell'esecuzione con
salvaguardia del vincolo gia' esistente. 4 Ne' significativi
elementi per una diversa soluzione provengono dalla relazione di
accompagnamento al testo del decreto-legge n. 34 del 2020,
relazione nella quale la previsione del quarto comma dell'art.
117 viene giustificata sotto forma di «sospensione temporanea
delle azioni esecutive nei confronti degli enti sanitari fino al
31 dicembre 2020». Invero, occorre considerare che: da un lato, i
lavori preparatori di un testo normativo possano al piu'
disvelare l'intentio sottesa all'intervento legislativo, ma non
escludono che il significato della previsione adottata debba
desumersi dall'assetto che la norma abbia concretamente assunto
nella formulazione letterale e logico-sistematica; dall'altro
lato, a parte l'estrema stringatezza della relazione di
accompagnamento non puo' non concordarsi sul carattere a-tecnico
della terminologia adoperata, atteso che - attraverso una
denominazione onnicomprensiva - si e' inteso in realta' esprimere
e il concetto di una sostanziale e generalizzata inibitoria delle
azioni esecutive (tanto quelle avviate ex novo nel periodo
considerato, quanto quelle gia' pendenti). § 3.2. In secondo
luogo ed in collegamento con l'esegesi letterale della
disposizione, occorre tener conto della ratio dell'intervento
normativo quale esplicitata nell'incipit del comma 4 (si
ribadisce: «al fine di far fronte alle esigenze straordinarie ed
urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19 nonche' per
assicurare al Servizio sanitario nazionale la liquidita'
necessaria allo svolgimento delle attivita' legate alla citata
emergenza ...»). A ben vedere, la finalita' affermata expressis
verbis dal legislatore di «assicurare ai Servizio sanitario
nazionale la liquidita' necessaria» potrebbe essere realizzata
unicamente attraverso una qualche forma di liberazione delle
somme vincolate, laddove invece - qualora si opinasse nei termini
di una mera temporanea sospensione dell'ulteriore corso della
procedura - i beni pignorati resterebbero comunque vincolati alla
soddisfazione dei crediti azionati esecutivamente, in tal modo
determinandosi la vanificazione del risultato legislativamente
prefissato. In tale prospettiva, cioe', il divieto di proseguire
le procedure gia' pendenti apparirebbe privo di sostanziale ed
utile giustificazione: non sarebbe infatti idoneo ad assicurare
un risultato effettivo ne' per l'ente esecutato (stante la
persistenza del vincolo sulle somme pignorate), ne' per il
creditore che abbia gia' avviato l'azione esecutiva (per il quale
vi sarebbe un differimento della possibilita' di procedere al
soddisfacimento delle proprie ragioni sulle somme comunque gia'
vincolate). § 3.3. La soluzione qui prospettata trova un
ulteriore supporto nell'interpretazione logico-sistematica della
previsione del quarto comma dell'art. 117 e, in particolar modo,
nell'esegesi congiunta delle disposizioni contenute nel primo e
nel secondo periodo. 5 Al riguardo, si e' visto come - dopo
l'affermazione generale contenuta nel primo periodo in ordine al
divieto di iniziare o proseguire azioni esecutive nei confronti
degli enti del Servizio sanitario nazionale - il secondo periodo
della disposizione in esame contenga una disposizione ad hoc per
i procedimenti gia' pendenti. In particolare, la previsione si
dipana in una duplice e complementare direzione: da un lato,
vi e' la comminatoria di una (per certi versi singolare)
sopravvenuta «inefficacia» del pignoramento; dall'altro lato, e'
espressamente sancito il recupero della piena «disponibilita'»
delle somme ad opera degli enti del servizio sanitario e dei
rispettivi tesorieri. Cio' posto, ritiene questo giudice che -
pur a fronte di una formulazione non del tutto perspicua - la
previsione in discorso si riferisca a tutti i pignoramenti gia'
pendenti e non solo a quelli che investano determinati beni
(ovverosia, le rimesse finanziarie provenienti dalle regioni).
Invero, in punto di diritto sarebbe difficilmente ipotizzabile un
pignoramento che investa rimesse finanziarie provenienti dalle
regioni: come noto, gli enti del Servizio sanitario nazionale
sono soggetti al regime di tesoreria unica ai sensi della legge
n. 720 del 1984, ragion per cui - ai sensi dell'art. 1-bis della
legge in questione - l'azione esecutiva non puo' che svolgersi
nei confronti del soggetto preposto al servizio di tesoreria ed
in relazione alle somme giacenti sulle relative contabilita'
speciali. Dunque, una limitazione della portata della
disposizione del secondo periodo ai soli pignoramenti concernenti
le rimesse finanziarie provenienti dalle regioni si tradurrebbe
nello svuotamento di significato della disposizione legislativa
in esame, laddove, al contrario, l'origine «emergenziale» non
esclude che essa debba essere collocata pur sempre nel quadro di
un determinato «sistema», cio' che rappresenta il sostrato alla
luce del quale ricostruire il significato della previsione
medesima. Nel quadro cosi' delineato, allora, il riferimento alle
rimesse finanziarie deve leggersi in collegamento non gia' ai
pignoramenti pregressi (i quali non potrebbero che riguardare -
si ribadisce - il saldo di cassa gestito dal soggetto tesoriere),
bensi' alle prenotazioni a debito eventualmente operate, il che
giustifica la portata della specificazione contenuta. In questa
prospettiva, dunque, la previsione del secondo periodo non appare
disciplinare una fattispecie distinta (e speciale) rispetto a
quella del primo periodo, bensi' costituisce la specificazione -
con riferimento alle procedure pregresse - del divieto generale
di agire esecutivamente gia' sancito nel primo periodo. In altri
termini, il senso della disposizione e' di specificare le
conseguenze del divieto di prosecuzione delle azioni esecutive in
relazione alle procedure gia' pendenti, contemplando per esse un
meccanismo di sopravvenuta perdita di efficacia del vincolo 6 del
pignoramento e - in via del tutto speculare - affermando la piena
disponibilita' delle somme da parte degli enti debitori e dai
rispettivi tesorieri. § 3.4. Infine, un ultimo argomento puo'
individuarsi in una prospettiva per cosi' dire «storica», ponendo
mente all'immediato antecedente della disposizione in esame:
ovverosia, la previsione dell'art. 1, comma 51, della legge n.
220 del 2010, la quale pare aver rappresentato il modello
normativo al quale il legislatore dell'emergenza si e'
materialmente ispirato. Sotto questo profilo, infatti, il tenore
dell'art. 117, quarto comma, del decreto-legge n. 34 del 2020,
convertito in legge n. 77 del 2020, risulta pressoche'
coincidente - mutatis mutandis - con quello di cui alla prima
versione dell'art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010
(ovverosia, la versione vigente prima della novella operata con
l'art. 6-bis del decreto-legge n. 158 del 2012, convertito in
legge n. 189 del 2012). A ben vedere, entrambe le disposizioni:
contengono l'esplicitazione in premessa dell'esigenza perseguita
dal legislatore di assicurare la concreta operativita' di
pagamenti a cura degli enti del Servizio sanitario nazionale (nel
primo caso in dipendenza della procedura di ricognizione dei
debiti per le regioni soggette a piani di rientro dei disavanzi
sanitari; nel secondo caso in collegamento con l'attivita'
derivante dall'emergenza epidemiologica per il COVID-19);
affermano conseguentemente un identico divieto di azioni
esecutive onde assicurare il raggiungimento della finalita' cosi'
affermata (testualmente sancendosi che «non possono essere
intraprese o proseguite azioni esecutive»); disciplinano in
termini pressoche' identici la sorte dei pignoramenti pregressi e
delle prenotazioni a debito gia' operate, nel senso che in
entrambi i casi si prevede che essi non producano effetto e che
gli enti ed i rispettivi tesorieri abbiano la piena
disponibilita' delle somme («i pignoramenti e le prenotazioni a
debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni ...
effettuati prima ... non producono effetti dalla suddetta data
... e non vincolano gli enti del Servizio sanitario regionale e i
tesorieri, i quali possono disporre, per le finalita' dei
predetti enti ... delle somme agli stessi trasferite durante il
suddetto periodo»). In tale contesto, peraltro, non appaiono
rilevanti le differenze presenti nella successiva versione
dell'art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010, differenze
riconducibili, essenzialmente, alla esplicitazione di una vera e
propria «estinzione» dei pignoramenti gia' pendenti («sono
estinti di diritto dalla data di entrata in vigore della presente
disposizione») e ad una piu' incisiva affermazione della
riacquisizione di disponibilita' delle relative somme («Dalla
medesima data cessano i doveri di custodia 7 sulle predette
somme, con obbligo per i tesorieri di renderle immediatamente
disponibili, senza previa pronuncia giurisdizionale, per
garantire l'espletamento delle finalita' indicate nel primo
periodo»). Invero, come e' stato sottolineato dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 186 del 2013, la novella
dell'art. 6-bis del decreto-legge n. 158 del 2012, convertito in
legge n. 189 del 2012, ha semplicemente estremizzato «le
soluzioni gia' presenti nella previgente disciplina», della quale
la novella ha rappresentato, a ben vedere, una piu' chiara e
perspicua evoluzione normativa. Cio' posto, la sostanziale
identita' e continuita' tra il testo dell'art. 1, comma 51, della
legge n. 220 del 2010 (quanto meno nella versione originaria) e
l'attuale previsione dell'art. 117 costituisce un elemento che -
sul piano interpretativo - induce a ricostruire la portata di
quest'ultima disposizione in termini analoghi a quelli che la
giurisprudenza aveva prospettato in passato con riferimento alla
prima: ovverosia, quale improcedibilita' definitiva
dell'esecuzione in precedenza avviata nei confronti degli enti
del servizio sanitario nazionale. § 4. La conclusione sopra
raggiunta presenta indubbi aspetti di criticita' sotto il profilo
costituzionale e in special modo - come meglio si vedra' nel
prosieguo - in riferimento ai parametri di cui agli articoli 24 e
111 della Costituzione. Prima di concentrare l'attenzione su
siffatti aspetti, tuttavia, non appare fuor luogo verificare la
praticabilita' di una diversa interpretazione diretta ad
«attenuare» i riflessi della sanzione di improcedibilita' sulle
procedure espropriative gia' pendetti. Nondimeno, ritiene questo
giudice che la soluzione al quesito debba essere negativa. § 4.1.
Anzitutto, si e' gia' evidenziato come non sia possibile
interpretare il divieto di proseguire le procedure espropriative
gia' pendenti nei termini di una mera sospensione temporanea
dell'ulteriore corso dell'esecuzione, con salvezza degli effetti
dei pignoramenti gia' eseguiti. Infatti, vi ostano gli elementi
complessivamente ricavabili dalla ricostruzione letterale,
teleologica e logico-sistematica della disposizione in esame. In
altri termini, la praticabilita' di una mera «sospensione» appare
smentita sia dall'espressa previsione nei termini di
improcedibilita' dell'esecuzione, sia dall'obiettivo perseguito
dal legislatore con l'introduzione del divieto (si ribadisce,
«liberare» liquidita' in favore degli enti del servizio sanitario
nazionale al fine di far fronte alle maggiori spese legate
all'emergenza epidemiologica), sia dalla precisazione comunque
operata in punto di sopravvenuta inefficacia dei pignoramenti
pregressi. § 4.2. In secondo luogo, non appare plausibile
un'interpretazione restrittiva della disposizione in esame che -
collegando il divieto del comma 4 alle precedenti previsioni 8
dei commi 1, 2 e 3 dell'art. 117 - limiti l'operativita' di
siffatto divieto alle sole (maggiori) risorse finanziarie messe a
disposizione del servizio sanitario nazionale in conseguenza
dell'emergenza da COVID-19. Indubbiamente, il divieto di
procedere esecutivamente si colloca nel quadro di un piu' ampio
intervento volto ad «incrementare» le risorse per far fronte
all'emergenza epidemiologica, cio' che ha avuto luogo sia
attraverso l'ampliamento dei trasferimenti dallo Stato alle
regioni (comma 1), sia attraverso la previsione dell'obbligo per
le regioni di integrale messa a disposizione di tali fondi agli
enti del servizio sanitario (comma 3). Tuttavia, in alcun modo
quel divieto e' limitato ai soli trasferimenti finanziari operati
con il medesimo art. 117, ne' l'obiettivo dichiarato dal
legislatore di assicurare una maggiore liquidita' per gli enti
del Servizio sanitario nazionale giustifica una limitazione di
tal fatta. In altri termini, una tale prosperazione si
tradurrebbe nell'elisione di una rilevante parte del contenuto
precettivo della norma, atteso che non avrebbe ragion d'essere
ne' la previsione del divieto (non solo di iniziare, ma anche) di
proseguire le azioni esecutive, ne' la sanzione di inefficacia
dei pignoramenti gia' eseguiti alla data di entrata in vigore
della disposizione di legge. § 4.3. Resta da verificare un'ultima
opzione: quella di un'interpretazione che - con riguardo ai
pignoramenti pregressi - non escluda la caducazione degli effetti
(e, quindi, l'inoperativita' del vincolo gia' perfezionato sulle
somme), ma postuli comunque il carattere meramente temporaneo di
tale fenomeno sotto forma di «reviviscenza» del vincolo allo
spirare del termine sancito dal legislatore (ovviamente, sulle
sole disponibilita' finanziarie successive). Tuttavia, neppure
tale soluzione appare plausibile. Anzitutto, oltre ai sopra
citati elementi di carattere letterale e logico-sistematico deve
evidenziarsi come un fenomeno del genere non solo appaia
sostanzialmente sconosciuto al vigente ordinamento giuridico
processuale, ma ponga soprattutto inevitabili problemi in
relazione alle modalita' con cui operare la pretesa
«reviviscenza» del vincolo del pignoramento, essendo difficile
ipotizzarne il ripristino automatico sol che si pensi alle
esigenze di certezza nei rapporti con un soggetto estraneo ai
rapporti di debito-credito (tale essendo il terzo pignorato). In
ogni caso, poi, una soluzione del genere non escluderebbe che -
stante la caducazione del vincolo del pignoramento (sebbene con
un'efficacia per cosi' dire temporanea) - sarebbe comunque
paralizzato il diritto di agire esecutivamente del creditore.
Dunque, non verrebbe eliminato quel punto di «frizione» con
l'esigenza di assicurare la tutela costituzionale del diritto di
azione del creditore. 9 § 5. Le considerazioni che precedono
comportano che, nel caso di specie, questo giudice dovrebbe
procedere non gia' all'ordinanza di assegnazione, bensi' alla
dichiarazione di definitiva improcedibilita' della presente
esecuzione. In conformita' alla complessiva interpretazione sopra
operata, infatti, la sopravvenuta previsione dell'art. 117,
quarto comma, del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in
legge n. 77 del 2020, si risolve nel venir meno dell'oggetto
dell'esecuzione gia' intrapresa, cio' in conseguenza della
caducazione ex lege del vincolo del pignoramento. Tuttavia,
appare legittimo dubitare della compatibilita' di una siffatta
conclusione in relazione alle disposizioni degli articoli 24 e
111 della Costituzione in tema di tutela giurisdizionale dei
diritti e giusto processo. In proposito, possono svolgersi le
seguenti considerazioni generali. § 5.1. E' noto come la Corte
costituzionale abbia affrontato in plurime occasioni la questione
della legittimita' di previsioni legislative dirette al «blocco»
di azioni esecutive nei confronti di determinate categorie di
enti pubblici (e, in special modo, quelli del servizio sanitario
nazionale). Ai fini di opportuna sintesi appare sufficiente
richiamare quanto precisato nella sentenza n. 186 del 2013, nella
quale - nell'esaminare la questione della legittimita' dell'art.
1, comma 51, della legge n. 220 del 2010 (disposizione che, si
ribadisce, ha rappresentato il modello di riferimento utilizzato
anche nel caso di specie) - i giudici costituzionali hanno
compendiato le condizioni in presenza delle quali la previsione
del divieto di azioni esecutive e la caducazione delle procedure
gia' pendenti possa ritenersi compatibile con i principi degli
articoli 24 e 111 della Costituzione. Nelle parole della Corte,
in particolare, un intervento legislativo di tal fatta «puo'
ritenersi giustificato da particolari esigenze transitorie
qualora, per un verso, siffatto svuotamento sia limitato ad un
ristretto periodo temporale (sentenze n. 155 del 2004 e n. 310
del 2003) e, per altro verso, le disposizioni di carattere
processuale che incidono sui giudizi pendenti, determinandone
l'estinzione, siano controbilanciate da disposizioni di carattere
sostanziale che, a loro volta, garantiscano, anche per altra via
che non sia quella della esecuzione giudiziale, la sostanziale
realizzazione dei diritti oggetto delle procedure estinte
(sentenze n. 277 del 2012 e n. 364 del 2007)» (Corte
costituzionale sentenza n. 186 del 2013, in particolare par.
4.1.). § 5.2. Cio' posto, con riguardo alla previsione
potenzialmente applicabile nel caso di specie e' legittimo
dubitare del rispetto delle condizioni sopra indicate. Se e' vero
che l'orizzonte temporale della disposizione in discorso e' stato
oggettivamente limitato (operando il divieto - salvo ulteriori
interventi legislativi - sino al 10 31 dicembre 2020) deve
tuttavia osservarsi come non sia stato delineato un meccanismo
idoneo ad assicurare una tutela sostanziale in via equivalente.
Per la verita', il legislatore non ha ignorato l'esigenza di
contemplare - pur nel quadro di una situazione indubbiamente
emergenziale quale quella derivante dall'emergenza epidemiologica
da COVID-19 - strumenti idonei ad assicurare il soddisfacimento
delle ragioni dei creditori degli enti del Servizio sanitario
nazionale. Sotto questo profilo, infatti, i commi 5-11 del
medesimo art. 117 hanno introdotto la possibilita' per le regioni
di richiedere anticipazioni di liquidita' alla Cassa Depositi e
Prestiti da destinare al «ai pagamenti dei debiti certi liquidi
ed esigibili maturati alla data del 31 dicembre 2019 relativi a
somministrazioni, forniture, appalti e a obbligazioni per
prestazioni professionali», previsione che deve leggersi in
collegamento con le statuizioni contenute nel precedente art. 115
(istitutivo di un «Fondo di liquidita' per il pagamento dei
debiti commerciali degli enti territoriali» con dotazione
finanziaria ad hoc). Nondimeno, appare dubbia l'effettivita' di
un siffatto meccanismo al fine di assicurare la tutela delle
ragioni dei crediti colpiti dal divieto di azioni esecutive, cio'
ove si ponga mente al fatto che: il sistema contemplato dal
legislatore non e' automaticamente collegato al divieto di azioni
esecutive, bensi' si risolve nell'approntamento di un mero canale
finanziario ulteriore in favore delle regioni; conseguentemente,
non vi e' alcun obbligo ma una mera facolta' per
l'amministrazione regionale interessata di avvalersi
dell'anticipazione di liquidita' in questione, rincorrendo in
particolare una deliberazione ad iniziativa della Giunta
regionale da adottarsi entro un termine prefissato (deliberazione
che in alcun modo configura un atto dovuto); infine e
soprattutto, non e' contemplata una tutela generalizzata per
qualsivoglia credito gia' azionato esecutivamente, potendo
l'anticipazione essere destinata all'estinzione unicamente di
determinate tipologie di debiti (ovverosia, quelli «relativi a
somministrazioni, forniture, appalti e a obbligazioni per
prestazioni professionali»), con la conseguenza per cui - ad
esempio - per un credito quale quello azionario nel caso di
specie (si ribadisce, un'obbligazione a titolo di risarcimento
danni) non sarebbe ipotizzabile alcuna Forma di tutela
equivalente. § 5.3. Le considerazioni che precedono inducono
allora a configurare come rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
117, quarto comma, del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito
in legge n. 77 del 2020, sotto un duplice profilo: 11 anzitutto,
in relazione al parametro dell'art. 24 della Costituzione atteso
che il «sacrificio» posto a carico dei creditori degli enti del
Servizio sanitario nazionale (sotto forma di improcedibilita'
delle azioni esecutive dagli stessi gia' promosse) non appare
«bilanciato» con la previsione di un sistema di effettiva tutela
equivalente, con consequenziale vanificazione degli effetti della
tutela giurisdizionale gia' conseguita nei procedimenti esecutivi
promossi da quei creditori; in secondo luogo, poi, in relazione
altresi' al parametro dell'art. 111 della Costituzione con
riguardo al concetto della «parita' delle armi», atteso che, con
la disposizione censurata, il legislatore ha finito per
introdurre una fatispecie di ius singulare che - pur originata da
comprensibili preoccupazioni legate all'emergenza epidemiologica
in corso - ha determinato uno sbilanciamento fra due posizioni in
gioco, esentando quella pubblica, di cui lo Stato risponde
economicamente, dagli effetti pregiudizievoli delle condanne
giudiziarie subite. Nella misura in cui la disposizione dell'art.
117 dovrebbe trovare applicazione nel caso di specie (con
conseguente rilevanza della questione ai fini del prosieguo della
presente procedura), pertanto, ritiene questo giudice di disporre
d'ufficio la rimessione degli atti alla Corte costituzionale per
la soluzione della questione di legittimita' sopra prospettata.
P.Q.M. Letto l'art. 23 della legge n. 87 del 1953; DICHIARA
d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimita' dell'art. 117, quarto comma, del decreto-legge n.
34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020, in riferimento
agli articoli 24 e 111 della Costituzione e per l'effetto;
DISPONE la rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
DICHIARA sospeso il presente procedimento. DISPONE la
comunicazione della presente ordinanza, a cura della cancelleria,
alle parti del procedimento, alla Presidenza del Consiglio dei
ministri ed ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato
della Repubblica. Napoli, 20 dicembre 2020 Il giudice
dell'esecuzione dott. Valerio Colandrea.
(3) occorre distinguere tra sospensione propria per pregiudizialita'
(art. 295 c.p.c., secondo cui «il giudice dispone che il processo
sia sospeso in ogni caso in cui egli stesso o altro giudice deve
risolvere una controversia, dalla cui definizione dipende la
decisione della causa») e sospensione impropria in senso stretto
(incidente di costituzionalita', questione eurounitaria) e in
senso lato (sospensione per questione di costituzionalita' o
eurounitaria sollevata da altro giudice), istituto di
elaborazione giurisprudenziale che, in assenza di una contraria
disposizione normativa, e' stato pensato per ragioni di economia
processuale, per evitare plurime rimessioni a diverso giudice di
identica questione sollevata in altro giudizio.
(4) che ha ammesso la sospensione - «tale istituto e' conforme sia al
principio di economia dei mezzi processuali che a quello di
ragionevole durata del processo (che assumono un particolare
rilievo nel processo amministrativo in cui vengono in gioco
interessi pubblici), in quanto, da un lato, si evitano agli
uffici, alle parti ed alla medesima Corte costituzionale (e,
quindi, alla Corte di giustizia UE) dispendiosi adempimenti
correlati alla rimessione della questione di costituzionalita',
dall'altro si previene il rischio di prolungare la durata del
giudizio di costituzionalita' (e di riflesso di quelli a quo)».
P.Q.M.
Letto l'art. 23 della legge n. 87 del 1953:
dichiara d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimita' dell'art. 117, quarto comma, del
decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020, in
riferimento agli articoli 24 e l11 della Costituzione e per
l'effetto:
dispone la rimessione degli atti alla Corte costituzionale;
dichiara sospeso il presente procedimento;
dispone la comunicazione della presente ordinanza, a cura
della cancelleria, alle parti del procedimento, alla Presidenza del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti della Camera dei Deputati e
del Senato della Repubblica.
Si comunichi.
Cosenza, 21 giugno 2021
Il giudice: Gioia