N. 235 SENTENZA 10 novembre - 7 dicembre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Bilancio e contabilita' pubblica - Ripiano del disavanzo regionale - Norme della Regione Abruzzo - Iscrizione nello stato di previsione della spesa, nel bilancio 2018-2020, di una quota determinata del disavanzo di amministrazione presunto per ciascuna delle tre annualita' di bilancio (2019-2020-2021) - Violazione dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del bilancio, del principio di copertura pluriennale della spesa, di responsabilita' nell'esercizio del mandato elettivo e di equita' intergenerazionale - Illegittimita' costituzionale. Bilancio e contabilita' pubblica - Ripiano del disavanzo regionale - Norme della Regione Abruzzo - Iscrizione nello stato di previsione della spesa, nel bilancio 2019-2021, di una quota determinata del disavanzo di amministrazione presunto al 31 dicembre 2014 - Violazione dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del bilancio, del principio di copertura pluriennale della spesa, di responsabilita' nell'esercizio del mandato elettivo e di equita' intergenerazionale - Illegittimita' costituzionale. - Legge 27 dicembre 2017, n. 205, art. 1, commi 779, 780 e 782; legge della Regione Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7, art. 8, comma 1, lettera a); legge della Regione Abruzzo 31 gennaio 2019, n. 2, art. 8, comma 1, lettere a) e c). - Costituzione, artt. 1, 2, 3, 41, 81, 97, primo e secondo comma, 117, primo comma e 119, primo e sesto comma; Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 1.(GU n.49 del 9-12-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
779, 780 e 782, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio
pluriennale per il triennio 2018-2020); dell'art. 8, comma 1, lettera
a), della legge della Regione Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7 (Bilancio
di previsione finanziario 2018-2020), e dell'art. 8, comma 1, lettere
a) e c), della legge della Regione Abruzzo 31 gennaio 2019, n. 2
(Bilancio di previsione finanziario 2019-2021), promossi dalla Corte
dei conti, sezione regionale di controllo per l'Abruzzo, nel giudizio
di parificazione dei rendiconti generali della Regione Abruzzo, per
gli esercizi finanziari 2018 e 2019, con ordinanze del 30 ottobre
2020 e del 28 aprile 2021, iscritte, rispettivamente, ai numeri 20 e
108 del registro ordinanze 2021 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica numeri 24 e 33, prima serie speciale, dell'anno
2021.
Visti gli atti di costituzione della Regione Abruzzo, nonche' gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 novembre 2021 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
uditi gli avvocati Dania Andreina Aniceti e Stefania Valeri per
la Regione Abruzzo, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1)
del decreto del Presidente della Corte del 18 maggio 2021, e
l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 10 novembre 2021.
Ritenuto in fatto
1.- La Corte dei conti, sezione regionale di controllo per
l'Abruzzo, nell'ambito del giudizio di parificazione del rendiconto
della Regione Abruzzo per l'esercizio 2018, con ordinanza iscritta al
n. 20 del reg. ord. 2021, ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. l, commi 779, 780 e 782, della legge 27
dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020) e
dell'art 8, comma 1, lettera a), della legge della Regione Abruzzo 5
febbraio 2018, n. 7 (Bilancio di previsione finanziario 2018-2020).
In via preliminare, la Sezione regionale di controllo rimettente
si sofferma ad affermare la propria legittimazione a sollevare
incidente di legittimita' costituzionale in sede di parificazione dei
rendiconti regionali richiamando, al riguardo, la giurisprudenza
costituzionale (sono citate le sentenze n. 196 del 2018, n. 89 del
2017 e n. 181 del 2015).
Quanto alla rilevanza delle questioni, la predetta Sezione
afferma che le norme censurate inciderebbero in maniera determinante
sui saldi di bilancio e sul risultato di amministrazione oggetto del
giudizio di parificazione.
Sostiene la rimettente che le norme statali - censurate secondo
quanto appresso piu' analiticamente specificato - sarebbero legate da
un rapporto di collegamento-pregiudizialita' con quelle emanate dal
legislatore regionale e contestualmente sottoposte al vaglio di
questa Corte; rapporto che contribuirebbe a determinare
l'illegittimita' costituzionale delle suddette norme regionali.
1.1.- L'art. l, commi 779, 780 e 782, della legge n. 205 del 2017
e l'art. 8, comma l, lettera a), della legge reg. Abruzzo n. 7 del
2018 violerebbero anzitutto gli artt. 81, 97 e 119 della
Costituzione, sotto i profili della lesione dell'equilibrio e della
sana gestione finanziaria del bilancio, di copertura pluriennale
della spesa, di responsabilita' nell'esercizio del mandato elettivo e
di equita' intergenerazionale.
Sostiene la rimettente che le norme statali censurate
stabilirebbero una rilevante estensione temporale del piano di
rientro dal deficit 2014, che sarebbe portato a venti anni rispetto
ai dieci anni previsti dall'art. 9, comma 5, del decreto-legge 13
giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti
territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' dei
dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio.
Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale
nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125.
Tale dilatazione ventennale sarebbe estesa anche al recupero del
disavanzo rinveniente dalla gestione 2015, esercizio in cui,
peraltro, la contabilita' armonizzata aveva trovato gia' compiuta
applicazione.
Il comma 779 condiziona l'accesso alla dilatazione temporale del
piano di riqualificazione della spesa attraverso il progressivo
incremento degli investimenti; il comma 780 stabilisce le percentuali
di incremento della spesa per investimenti. Il combinato del loro
disposto violerebbe anche il principio di equilibrio di bilancio di
cui agli artt. 81, 97 e 117, primo comma, Cost. La riqualificazione
prevista dal comma 779, infatti, presupporrebbe l'acquisizione di un
carattere qualitativamente differente della spesa, mentre
l'incremento della spesa per investimenti previsto dal comma 780 si
sostanzierebbe in un incremento della spesa che non terrebbe in alcun
conto l'andamento della spesa corrente, la quale non subirebbe
nessuna riduzione o sostituzione. Inoltre, ad avviso della Sezione
rimettente, il reale effetto di riqualificazione della spesa in
termini di stanziamenti di competenza per investimenti sarebbe solo
eventuale e non quantificabile e misurabile.
1.2.- L'art. 8, comma 1, lettera a), della legge reg. Abruzzo n.
7 del 2018 sarebbe costituzionalmente illegittimo in quanto non
prevede risorse idonee a recuperare il disavanzo preesistente, con
cio' determinando una sottostima degli stanziamenti di spesa che si
ripercuoterebbe sul risultato dell'esercizio 2018 e di quelli
successivi.
La sezione ritiene che la norma censurata sarebbe in diretto
contrasto con gli artt. 81 e 97 Cost.
Essa consentirebbe la costruzione di un bilancio con modalita'
meramente convenzionali in ordine agli accantonamenti necessari per
rientrare dal disavanzo, alterando il calcolo algebrico delle
attivita' e delle passivita' sia degli esercizi pregressi, sia di
quello corrente ledendo, tra l'altro, il principio di continuita'
degli esercizi finanziari, principio teleologicamente collegato a
quello dell'equilibrio pluriennale del bilancio di cui agli artt. 81
e 97 Cost.
Modificando artatamente gli obiettivi intermedi e finali da
perseguire, la disposizione indubbiata consentirebbe una rilevante
espansione della capacita' di spesa in assenza di copertura e quindi
in contrasto con il principio di equilibrio di bilancio.
La normativa regionale censurata genererebbe una indiscriminata
deresponsabilizzazione nella gestione amministrativo-contabile della
Regione, in quanto non verrebbero separati i risultati e le
conseguenze imputabili agli amministratori delle gestioni che si sono
succedute nel lungo arco temporale di latitanza nella redazione e
approvazione dei rendiconti, con cio' vulnerando il principio di
rendicontazione, presupposto fondamentale del circuito democratico
rappresentativo.
L'inserzione convenzionale nel bilancio consuntivo della somma
fissata dall'art. 8, comma 1, lettera a), della legge reg. Abruzzo n.
7 del 2018, infatti, altererebbe il calcolo algebrico delle attivita'
e delle passivita' degli esercizi pregressi e di quello in esame.
La disposizione censurata consentirebbe una rilevante espansione
della capacita' di spesa priva di copertura, in difformita' dal
principio di equilibrio di bilancio, generando una
deresponsabilizzazione nella gestione amministrativo-contabile della
Regione. L'applicazione della norma censurata non consentirebbe,
infatti, di separare i risultati e le conseguenze imputabili agli
amministratori delle gestioni che si sono succedute nel lungo arco
temporale di inazione nella redazione e approvazione dei rendiconti.
Inoltre, la predetta dilatazione temporale finirebbe per
confliggere con il principio di equita' intergenerazionale, atteso
che sugli amministrati futuri verrebbero a gravare sia risalenti e
importanti quote di deficit, sia la restituzione dei prestiti
autorizzati nel corso della procedura di rientro dal disavanzo
indotto dalle norme censurate.
1.2.1.- Inoltre, la norma regionale censurata sarebbe
incompatibile con gli artt. 81, 97 e 117, commi secondo, lettera e),
e terzo, Cost., in relazione ai parametri interposti degli artt. 42,
comma 12, e 50 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42).
La norma regionale violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., in quanto derogatoria delle norme statali e, segnatamente,
dell'art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011, il quale prevede
che il disavanzo sia applicato al bilancio di previsione
dell'esercizio in corso di gestione ovvero negli esercizi considerati
nel bilancio di previsione, in ogni caso non oltre la durata della
legislatura regionale, contestualmente all'adozione di una delibera
consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel
quale siano individuati i provvedimenti necessari a ripristinare
l'equilibrio.
La norma regionale si porrebbe altresi' in contrasto con l'art.
50 del d.lgs. n. 118 del 2011, il quale prescrive l'obbligo della
verifica del permanere degli equilibri generali di bilancio in quanto
verrebbero impegnate spese in misura superiore rispetto al complesso
delle risorse disponibili.
Infine, gli incrementi della spesa corrente provocati dalle norme
censurate violerebbero le disposizioni statali volte al suo
contenimento, finalizzate ad assicurare il rispetto del parametro
dell'unita' economica della Repubblica e a prevenire squilibri di
bilancio, in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. in materia
di coordinamento della finanza pubblica.
1.3.- L'art. l, commi 779, 780 e 782, della legge n. 205 del 2017
e l'art 8, comma 1, lettera a), della legge reg. Abruzzo n. 7 del
2018 violerebbero poi gli artt. 3, 41, 81 97 e 117, primo comma,
Cost., quest'ultimo in relazione al parametro interposto dell'art. l
del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmato a
Parigi il 20 marzo 1952, rappresentando l'ennesima eccezione alla
regola di recupero del disavanzo che si innesta su una normativa gia'
derogatoria rispetto a principi di base, ampliando l'orizzonte
temporale del ripiano di deficit rinvenienti dagli esercizi 2014 e
2015.
Sarebbero lesi i principi di certezza del diritto e di
veridicita' dei conti, nonche' i principi di chiarezza e univocita'
delle risultanze di amministrazione, in violazione degli artt. 3 e
117, primo comma, Cost., in relazione ai parametri interposti
dell'art. 1 Prot. addiz. CEDU (diritto al rispetto della proprieta',
tra cui rientra anche la tutela dei diritti di credito), con
conseguente prevaricazione dei diritti dei creditori (art. 41 Cost.).
1.5.- La sezione regionale di controllo solleva, infine e in via
subordinata, il dubbio di legittimita' costituzionale nei confronti
dell'ultimo periodo del comma 779 dell'art. 1 della legge n. 205 del
2017, il quale prevede che «[l]e disposizioni di cui ai periodi
precedenti si applicano anche con riferimento al disavanzo al 31
dicembre 2015».
Tale norma sarebbe in contrasto con gli artt. 81, 97 e 119, primo
e sesto comma, Cost., in combinato disposto con gli artt. 1, 2 e 3
Cost. sia sotto il profilo della lesione dell'equilibrio del bilancio
e della sana gestione finanziaria, sia per contrasto con i principi
di copertura pluriennale della spesa, di responsabilita'
nell'esercizio del mandato elettivo e di equita' intergenerazionale.
La predetta norma violerebbe altresi' gli artt. 3, 41, 81, 97 e 117,
primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 1 Prot. addiz.
CEDU.
Nel richiamare le censure gia' esposte nei punti precedenti, la
sezione della Corte dei conti aggiunge che tale norma, nel prevedere
l'estensione temporale del rientro dal deficit dell'esercizio 2015,
si appaleserebbe scollegata dall'introduzione e dall'applicazione
della contabilita' armonizzata e non sarebbe giustificata
dall'esigenza di contemperamento con altro interesse
costituzionalmente rilevante. Cio' in quanto il disavanzo del 2015 si
sarebbe formato nel corso di tale unico esercizio indipendentemente
dall'adeguamento dei residui attivi e passivi alle regole
dell'armonizzazione e dal disavanzo accumulato fino al 2014, il quale
era stato gia' integralmente sottoposto ad altro piano di rientro
prima decennale e poi ventennale.
2.- La sezione regionale di controllo per l'Abruzzo, nell'ambito
del giudizio di parificazione del rendiconto della Regione Abruzzo
per l'esercizio 2019, con ordinanza iscritta al n. 108 del reg. ord.
2021, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
l, commi 779, 780 e 782, della legge n. 205 del 2017 e dell'art 8,
comma 1, lettere a) e c), della legge della Regione Abruzzo 31
gennaio 2019, n. 2 (Bilancio di previsione finanziario 2019-2021), in
riferimento agli artt. 81, 97 e 119, primo e sesto comma, Cost., in
combinato disposto con gli artt. 1, 2 e 3 Cost., sia sotto i profili
della lesione dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del
bilancio, per contrasto con i principi di copertura pluriennale della
spesa, di responsabilita' nell'esercizio del mandato elettivo e di
equita' intergenerazionale, nonche' in riferimento agli artt. 3, 41,
81, 97 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art.
l Prot. addiz. CEDU.
L'ordinanza in esame ricalca sostanzialmente tutte le censure
gia' formulate nell'ordinanza iscritta al n. 20 del reg. ord. 2021 e
illustrate nei punti precedenti.
3.- Si e' costituita in giudizio la Regione Abruzzo, la quale, in
ordine alle censure sollevate nei confronti dell'art. 8 comma l,
lettera a), della legge reg. Abruzzo n. 7 del 2018, e dell'art. 8,
comma 1, lettere a) e c), della legge reg. Abruzzo n. 2 del 2019,
osserva che tali norme si limiterebbero a dare integrale applicazione
delle disposizioni di cui ai commi 779, 780 e 782 dell'art. 1 della
legge n. 205 del 2017.
Con riguardo all'art. 8 comma l, lettera a), della legge reg.
Abruzzo n. 7 del 2018, precisa la Regione che, alla data di
approvazione del bilancio di previsione 2018, il rendiconto 2015 non
era stato ancora approvato, motivo per cui non sarebbe stata iscritta
in bilancio la relativa quota di disavanzo.
La resistente sostiene che i commi 779, 780 e 782 dell'art. 1
della legge n. 205 del 2017, nella misura in cui ridefiniscono l'arco
temporale di recupero del disavanzo 2014 e 2015, costituirebbero
esercizio di discrezionalita' politica, nel solco delle precedenti
misure normative volte a fronteggiare la situazione finanziaria
scaturita dall'applicazione del nuovo sistema di contabilita'
armonizzata e dalla perdurante crisi finanziaria delle autonomie
territoriali e che l'estensione della dilatazione ventennale del
recupero del disavanzo alla componente rinveniente dalla gestione
2015 consentirebbe un riallineamento contabile nell'ambito di
applicazione della nuova contabilita' armonizzata per gli enti che,
per ragioni diverse, si trovavano in ritardo con il processo di
introduzione delle nuove regole contabili.
Le norme statali censurate, inoltre, associando all'estensione
temporale del piano di rientro del disavanzo 2014 (da dieci a venti
anni) l'obbligo di incrementare la spesa per gli investimenti,
contempererebbero il rischio di ricadute negative in termini di
equita' intergenerazionale attraverso il beneficio derivante
dall'incremento progressivo della spesa per investimenti pubblici.
4.- E' intervenuto in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
Ad avviso della difesa statale le censure rivolte all'art. 1,
commi 779, 780 e 782 della legge n. 205 del 2017, sollevate in
riferimento agli artt. 1, 2, 3, 41, 81, 97, 117, primo comma,
quest'ultimo in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU, e 119, commi
primo e sesto, Cost., sarebbero inammissibili per grave carenza del
percorso argomentativo, in quanto il giudice a quo avrebbe evocato
cumulativamente una pluralita' di parametri costituzionali, aventi
diverso contenuto precettivo, senza fornire una motivazione esaustiva
in ordine al contrasto tra le disposizioni censurate e gli anzidetti
parametri costituzionali di cui assumerebbe apoditticamente la
violazione.
Le questioni sollevate dal giudice rimettente sarebbero,
comunque, infondate con riferimento agli artt. 81 e 97 Cost., in
quanto le norme oggetto di censura non precluderebbero l'azzeramento
del deficit ma consentirebbero alle Regioni di ripianare i disavanzi
2014 e 2015 in un massimo di venti esercizi finanziari in quote
costanti.
Quanto al dubbio di legittimita' costituzionale relativo
all'ultimo periodo del comma 779, a norma del quale «[l]e
disposizioni di cui ai periodi precedenti si applicano anche con
riferimento al disavanzo al 31 dicembre 2015», osserva la difesa
statale che la riforma contabile e' entrata in vigore proprio con
decorrenza dall'esercizio finanziario 2015 (art. 80 del d.lgs. n. 118
del 2011), sicche' sarebbe ragionevole l'estensione legislativa della
disciplina contestata al disavanzo rinveniente dal predetto esercizio
finanziario.
Considerato in diritto
1.- La Corte dei conti, sezione regionale di controllo per
l'Abruzzo, ha sollevato, con due ordinanze di rimessione, iscritte
rispettivamente al n. 20 e n. 108 del reg. ord. 2021, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. l, commi 779, 780 e 782, della
legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020), dell'art 8, comma 1, lettera a), della legge della
Regione Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7 (Bilancio di previsione
finanziario 2018-2020) e dell'art. 8, comma 1, lettere a) e c), della
legge della Regione Abruzzo 31 gennaio 2019, n. 2 (Bilancio di
previsione finanziario 2019-2021).
1.1.- In entrambi i giudizi sono censurati i commi 779, 780 e
782, dell'art. l della legge n. 205 del 2017, in quanto anzitutto
lesivi degli artt. 81 e 97 della Costituzione sotto i profili
dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del bilancio, di
copertura pluriennale della spesa, di responsabilita' nell'esercizio
del mandato elettivo e di equita' intergenerazionale.
I commi 779, 780 e 782, dell'art. 1 della legge n. 205 del 2017
stabiliscono:
«779. Il ripiano del disavanzo al 31 dicembre 2014, disciplinato
dall'articolo 9, comma 5, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125,
puo' essere rideterminato in quote costanti, in non oltre venti
esercizi, per le regioni che si impegnano a riqualificare la propria
spesa attraverso il progressivo incremento degli investimenti. Il
disavanzo di cui al periodo precedente e' quello risultante dal
consuntivo o, nelle more dell'approvazione del rendiconto da parte
del consiglio regionale, quello risultante dal consuntivo approvato
dalla giunta regionale. Le disposizioni di cui ai periodi precedenti
si applicano anche con riferimento al disavanzo al 31 dicembre 2015.
780. Le regioni di cui al comma 779, per gli anni dal 2018 al
2026, incrementano i pagamenti complessivi per investimenti in misura
non inferiore al valore dei medesimi pagamenti per l'anno 2017
rideterminato annualmente applicando all'anno base 2017 la
percentuale del 2 per cento per l'anno 2018, del 2,5 per cento per
l'anno 2019, del 3 per cento per l'anno 2020 e del 4 per cento per
ciascuno degli anni dal 2021 al 2026. Ai fini di cui al primo
periodo, non rilevano gli investimenti aggiuntivi di cui all'articolo
1, commi 140-bis e 495-bis, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, e,
per il solo calcolo relativo all'anno 2018, i pagamenti complessivi
per investimenti relativi all'anno 2017 da prendere a riferimento
possono essere desunti anche dal preconsuntivo. [...]
782. Le regioni di cui al comma 779 adeguano il piano di rientro
del disavanzo 2014, approvato ai sensi dell'articolo 9, comma 5, del
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, in attuazione del comma 779, a
decorrere dal 2018, con riferimento alla quota non ancora ripianata
del disavanzo 2014. Il piano di rientro del disavanzo 2015 decorre
dal 2018, con riferimento alla quota non ancora ripianata. Nel caso
in cui i piani di rientro siano definiti sulla base dei consuntivi
approvati dalla giunta regionale, gli stessi sono adeguati a seguito
dell'approvazione dei rendiconti 2014 e 2015 da parte del consiglio
regionale».
Sostiene il giudice rimettente che le indicate norme statali -
censurate secondo quanto appresso piu' analiticamente specificato -
sarebbero legate da un rapporto di collegamento-pregiudizialita' con
quelle emanate dal legislatore regionale e contestualmente sottoposte
al vaglio di questa Corte; rapporto che contribuirebbe a determinare
l'illegittimita' costituzionale delle suddette norme regionali.
Le disposizioni statali stabilirebbero una rilevante estensione
temporale del piano di rientro dal deficit 2014 che sarebbe portato a
venti anni rispetto ai dieci anni previsti dall'art. 9, comma 5, del
d.l. n. 78 del 2015, come convertito. Tale dilatazione ventennale
sarebbe estesa anche al recupero del disavanzo rinveniente dalla
gestione 2015, esercizio in cui, tra l'altro, la contabilita'
armonizzata aveva trovato gia' compiuta applicazione.
L'arco temporale per il rientro dal deficit previsto dai commi
779, 780 e 782 dell'art. 1 della legge n. 205 del 2017 consentirebbe
cosi' un'ingiustificata espansione della capacita' di spesa corrente
coeva a una situazione di squilibrio strutturale in violazione degli
artt. 81 e 97 Cost.
La predetta dilatazione temporale finirebbe per confliggere anche
con il principio di equita' intergenerazionale, atteso che sugli
amministrati futuri verrebbero a gravare sia risalenti e importanti
quote di deficit, sia la restituzione dei prestiti autorizzati nel
corso della procedura di rientro dalla norma censurata. Inoltre, ad
avviso della Sezione rimettente, il reale effetto di riqualificazione
della spesa in termini di stanziamenti di competenza sarebbe solo
eventuale e non quantificabile e misurabile.
I commi 779, 780 e 782 dell'art. 1 della legge n. 205 del 2017
violerebbero poi gli artt. 3, 81, 97, 41 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione al parametro interposto dell'art. l del
Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmato a
Parigi il 20 marzo 1952.
Le norme in esame contrasterebbero con i principi di certezza del
diritto, di veridicita', di chiarezza e univocita' di bilancio,
violando gli artt. 3, 41, 81, 97 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione al parametro interposto dell'art. 1 Prot.
addiz. (in particolare il diritto al rispetto della proprieta', tra
cui rientra anche la tutela dei diritti di credito). La violazione
dei principi generali di certezza del diritto e del legittimo
affidamento determinerebbe, a sua volta, la conseguente
prevaricazione dei diritti dei creditori (art. 41 Cost.).
La sezione regionale di controllo solleva, inoltre, il dubbio di
illegittimita' costituzionale del solo ultimo periodo del comma 779
dell'art. 1 della legge n. 205 del 2017, il quale prevede che «[l]e
disposizioni di cui ai periodi precedenti si applicano anche con
riferimento al disavanzo al 31 dicembre 2015».
Tale norma sarebbe in contrasto con gli artt. 81, 97 e 119, primo
e sesto comma, Cost., in combinato disposto con gli artt. 1, 2 e 3
Cost. sia sotto il profilo della lesione dell'equilibrio del bilancio
e della sana gestione finanziaria, sia per contrasto con i principi
di copertura pluriennale della spesa, di responsabilita'
nell'esercizio del mandato elettivo e di equita' intergenerazionale.
La predetta norma violerebbe altresi' il precetto dell'equilibrio di
bilancio ai sensi del combinato disposto degli artt. 41, 81 e 97
Cost, e degli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU.
Nel richiamare le censure gia' esposte nei punti precedenti, la
Sezione aggiunge che tale norma, nel prevedere l'estensione temporale
del rientro dal deficit dell'esercizio 2015, si appaleserebbe
scollegata dall'introduzione e dall'applicazione della contabilita'
armonizzata e non sarebbe giustificata dall'esigenza di
contemperamento con altro interesse costituzionalmente rilevante. Il
disavanzo del 2015 si sarebbe formato nel corso di tale unico
esercizio indipendentemente dall'adeguamento dei residui attivi e
passivi alle regole dell'armonizzazione e dal disavanzo accumulato
fino al 2014.
1.2.- Nel giudizio relativo all'ordinanza iscritta al reg. ord.
n. 20 del 2021 e' censurato altresi' l'art. 8, comma l, lettera a),
della legge reg. Abruzzo n. 7 del 2018. La norma in esame sarebbe
direttamente in contrasto con gli artt. 81 e 97 Cost. sotto i profili
della lesione dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del
bilancio, di copertura pluriennale della spesa, di responsabilita'
nell'esercizio del mandato elettivo e di equita' intergenerazionale.
L'art. 8, comma 1, lettera a), della legge reg. Abruzzo n. 7 del
2018 stabilisce: «1. E' iscritta nello stato di previsione della
spesa una quota del disavanzo di amministrazione presunto per
ciascuna delle tre annualita' di bilancio (2018-2019-2020), cosi'
determinata: a) euro 25.544.172,01 quale annualita' del disavanzo di
amministrazione presunto al 31.12.2014, in attuazione di quanto
previsto dall'articolo 9, comma 5, del D.L. 19 giugno 2015, n. 78
(Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni
per garantire la continuita' dei dispositivi di sicurezza e di
controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio
sanitario nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di
emissioni industriali), convertito con modificazioni dalla legge 6
agosto 2015, n. 125 in deroga all'articolo 42, comma 12, del decreto
legislativo 118/2011».
Tale norma sarebbe costituzionalmente illegittima in quanto non
prevederebbe risorse idonee a recuperare il disavanzo preesistente,
con cio' determinando una sottostima degli stanziamenti di spesa che
si ripercuoterebbe sull'esercizio 2018 e seguenti.
Riferisce la Sezione rimettente che essa consentirebbe la
costruzione di un bilancio con modalita' meramente convenzionali in
ordine agli accantonamenti necessari per rientrare dal disavanzo,
alterando il calcolo algebrico delle attivita' e delle passivita' sia
degli esercizi pregressi, sia di quello corrente ledendo, tra
l'altro, il principio di continuita' degli esercizi finanziari,
principio teleologicamente collegato a quello dell'equilibrio
pluriennale del bilancio di cui agli artt. 81 e 97 Cost.
Modificando artatamente gli obiettivi intermedi e finali da
perseguire, le disposizioni indubbiate consentirebbero una rilevante
espansione della capacita' di spesa in assenza di copertura e quindi
in contrasto con il principio di equilibrio di bilancio.
La norma regionale censurata genererebbe una indiscriminata
deresponsabilizzazione nella gestione amministrativo-contabile della
Regione, in quanto non verrebbero separati i risultati e le
conseguenze imputabili agli amministratori delle gestioni che si sono
succedute nel lungo arco temporale di latitanza nella redazione e
approvazione dei rendiconti; cio' vulnererebbe il principio di
rendicontazione, presupposto fondamentale del circuito democratico
rappresentativo.
La predetta dilatazione temporale finirebbe per confliggere anche
con il principio di equita' intergenerazionale, atteso che sugli
amministrati futuri verrebbero a gravare sia risalenti e importanti
quote di deficit, sia la restituzione dei prestiti autorizzati nel
corso della procedura di rientro dal disavanzo indotto dalle norme
censurate.
L'art. 8, comma 1, lettera a), della legge reg. n. 7 del 2018
disporrebbe il recupero di un disavanzo risalente al lontano 2014 in
un arco temporale ventennale con conseguente sottostima della quota
annuale di recupero. Le conseguenze di detta sottostima
travolgerebbero l'intera programmazione di entrata e di spesa nella
misura in cui quest'ultima non terrebbe conto degli elementi
sopravvenuti nel lungo arco temporale intercorrente tra il 2014 e la
data di sottoposizione del rendiconto 2018 al giudizio di
parificazione; cio' renderebbe la norma regionale censurata
costituzionalmente illegittima per contrasto con i principi posti a
salvaguardia degli equilibri di bilancio e, in particolare, a quelli
rinvenibili nell'art. 81 Cost.
Viene denunciata, altresi', la violazione degli artt. 81, 97 e
117, secondo comma, lettera e), e terzo comma, Cost., in relazione ai
parametri interposti degli artt. 42, comma 12, e 50 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42).
La norma regionale risulterebbe in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., in quanto derogatoria della norma
statale interposta dell'art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del
2011, il quale prevede che il disavanzo sia applicato al bilancio di
previsione dell'esercizio in corso di gestione ovvero agli esercizi
considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non oltre la
durata della legislatura regionale, contestualmente all'adozione di
una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal
disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti necessari a
ripristinare l'equilibrio.
La norma regionale censurata si porrebbe altresi' in contrasto
con l'art. 50 del d.lgs. n. 118 del 2011, il quale prescrive
l'obbligo della verifica del permanere degli equilibri generali di
bilancio. Tale contrasto creerebbe uno squilibrio del bilancio
poiche' verrebbero impegnate spese in misura superiore rispetto al
complesso delle risorse disponibili.
Gli incrementi della spesa corrente provocati dalla norma
censurata violerebbero inoltre le disposizioni statali volte al suo
contenimento, finalizzate ad assicurare il rispetto del parametro
dell'unita' economica della Repubblica e a prevenire squilibri di
bilancio, in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. in materia
di coordinamento della finanza pubblica.
L'art 8, comma 1, lettera a), della legge reg. Abruzzo n. 7 del
2018 violerebbe, infine, gli artt. 41, 81 e 97 Cost, e gli artt. 3 e
117, primo comma, Cost., in relazione al parametro interposto
dell'art. l Prot. addiz. CEDU.
La norma censurata, ampliando l'orizzonte temporale del ripiano
di deficit rinvenienti dagli esercizi 2014 e 2015, violerebbe i
principi di certezza del diritto, di veridicita' dei conti e di
chiarezza e univocita' delle risultanze di amministrazione, ponendosi
cosi' in contrasto con gli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., per
violazione del parametro interposto dell'art. 1 Prot. addiz. CEDU
(quale il diritto al rispetto della proprieta', tra cui rientra anche
la tutela dei diritti di credito). La violazione dei principi
generali di certezza del diritto, del legittimo affidamento e della
giustizia effettiva determinerebbe, a sua volta, la conseguente
prevaricazione dei diritti dei creditori (art. 41 Cost.).
1.3.- Nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 108 del 2021, oltre
alle censure rivolte alle norme statali, la sezione regionale di
controllo solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art
8, comma 1, lettere a) e c), della legge reg. Abruzzo n. 2 del 2019
direttamente in riferimento agli artt. 81 e 97 Cost., sotto i profili
della lesione dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del
bilancio, di copertura pluriennale della spesa, di responsabilita'
nell'esercizio del mandato elettivo e di equita' intergenerazionale.
L'art 8, comma 1, lettere a) e c), della legge reg. Abruzzo n. 2
del 2019 stabilisce: «1. E' iscritta nello stato di previsione della
spesa una quota del disavanzo di amministrazione presunto per
ciascuna delle tre annualita' di bilancio (2019-2020-2021), cosi'
determinata: a) euro 25.544.172,01 quale annualita' del disavanzo di
amministrazione presunto al 31.12.2014, in attuazione di quanto
previsto dall'articolo 1, comma 779 e seguenti della legge 27
dicembre 2017, n. 205; [...] c) euro 4.404.075,67 quale annualita'
del disavanzo di amministrazione presunto al 31.12.2015, ai sensi
dell'ultimo periodo del comma 779, articolo 1, legge 27 dicembre
2017, n. 205».
Ad avviso del giudice rimettente, la quota di disavanzo da
recuperare iscritta nella parte della spesa del bilancio preventivo
si appaleserebbe illegittima in quanto gravemente sottostimata, «con
la immediata conseguenza della compromissione del principale saldo di
bilancio, ovvero il risultato di amministrazione a fine esercizio
[...]. Ed anzi le conseguenze della rilevante sottostima della rata
annuale di rientro dal deficit, a ben vedere, travolgerebbero
l'intera programmazione di entrata e di spesa nella misura in cui
quest'ultima non tiene conto degli incrementi di entrata e/o delle
riduzioni di spesa altrimenti necessari a garantire il pareggio in
tutte le fasi del ciclo di bilancio».
La predetta disposizione genererebbe una indiscriminata
deresponsabilizzazione nella gestione amministrativo-contabile della
Regione, in quanto non verrebbero separati i risultati e le
conseguenze imputabili agli amministratori delle gestioni che si sono
succedute nel lungo arco temporale in cui si e' venuto a produrre il
deficit da ripianare. In tal modo gli stessi sarebbero sottratti al
vaglio della loro responsabilita' politica e amministrativa in
dispregio al principio di rendicontazione, presupposto fondamentale
del circuito democratico rappresentativo.
La dilatazione temporale di rientro dal disavanzo finirebbe per
confliggere con il principio di equita' intergenerazionale, atteso
che sposterebbe su generazioni successive il peso finanziario di
gestioni prive di copertura senza alcun correlato beneficio
dipendente dall'indebitamento a lungo termine.
L'eccessivo protrarsi dei tempi di perfezionamento e di
definitivo assetto del ripiano del deficit potrebbe innescare ritardi
nei pagamenti e la crisi delle imprese che hanno fornito beni e
servizi.
La Sezione rimettente denuncia altresi' il contrasto delle norme
in esame con gli artt. 3, 41, 81, 97 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione al parametro interposto dell'art. 1 Prot.
addiz. CEDU (quale il diritto al rispetto della proprieta', tra cui
rientra anche la tutela dei diritti di credito); cio' in quanto esse
minerebbero i principi di certezza del diritto, di veridicita' dei
conti, di chiarezza e univocita' delle risultanze di amministrazione.
2.- In considerazione dello stretto collegamento tra le questioni
sollevate dal medesimo Collegio rimettente, puo' essere disposta la
riunione dei giudizi, al fine di definirli con un'unica pronuncia (ex
multis, sentenze n. 151 e n. 140 del 2021).
3.- In via pregiudiziale deve essere ribadita la legittimazione
della Corte dei conti, in sede di controllo di
legittimità-regolarita' sui conti degli enti territoriali a sollevare
questioni di legittimita' costituzionale dinanzi a questa Corte. In
particolare, con riguardo al giudizio di parificazione dei rendiconti
regionali e' stata riconosciuta l'ammissibilita' di questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dalle sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti «avverso le disposizioni di legge che
determinano, nell'articolazione e nella gestione del bilancio stesso,
effetti non consentiti dai principi posti a tutela degli equilibri
economico-finanziari e dagli altri precetti costituzionali, che
custodiscono la sana gestione finanziaria [...] giacche' nella
parifica del rendiconto regionale ricorrono integralmente tutte le
condizioni per le quali e' ammessa la possibilita' di sollevare
questione di legittimita' costituzionale in via incidentale
(elencate, da ultimo, nella sentenza n. 80 del 2021) e la situazione
e' "analoga a quella in cui si trova un qualsiasi giudice (ordinario
o speciale), allorche' procede a raffrontare i fatti e gli atti dei
quali deve giudicare alle leggi che li concernono" (sentenza n. 89
del 2017)» (cosi', ex multis, sentenza n. 215 del 2021).
4.- Tanto premesso, devono essere considerate inammissibili tutte
le questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal giudice
rimettente nell'ambito di entrambi i giudizi nei confronti dei commi
779, 780 e 782, dell'art. l della legge n. 205 del 2017
precedentemente riprodotti.
Il richiamo fatto dal giudice rimettente al preteso rapporto
genetico tra le disposizioni statali e quelle regionali censurate non
viene sostenuto da alcuna attendibile argomentazione poiche' non e'
citato alcun documento normativo o amministrativo dal quale emerga
che la Regione Abruzzo si sia impegnata - secondo quanto previsto dai
commi 779, 780 e 782 dell'art. 1 della legge n. 205 del 2017 - a
riqualificare la propria spesa attraverso il progressivo incremento
degli investimenti, aumentando i pagamenti complessivi negli anni dal
2018 al 2026. Le disposizioni statali richiamano precisi requisiti
inerenti all'incremento dei pagamenti per investimenti - rispetto a
quelli sostenuti nel 2017 - con riguardo agli esercizi 2018 (nella
misura non inferiore al 2 per cento); 2019 (nella misura del 2,5 per
cento); 2020 (nella misura del 3 per cento); 2021-2026 (nella misura
del 4 per cento).
In ordine a tali indefettibili requisiti per sostenere
l'esistenza di un rapporto genetico tra le disposizioni statali e
quelle regionali, la rimettente non fornisce alcun dato e neppure
risultano indicazioni dall'articolazione del rendiconto sottoposto a
parifica. Anzi, la Sezione regionale conferma indirettamente tale
lacuna lamentando che dall'esame dei pertinenti stanziamenti di
competenza non risulta quantificabile ne' misurabile la prevista
riqualificazione della spesa.
In definitiva, le questioni di legittimita' costituzionale dei
commi 779, 780 e 782 dell'art. 1 della legge n. 205 del 2017 devono
essere dichiarate inammissibili per difetto di motivazione sulla
rilevanza.
5.- Occorre ora verificare in concreto la rilevanza delle
questioni sollevate dal giudice a quo nei confronti dell'art. 8,
comma 1, lettera a), della legge reg. Abruzzo n. 7 del 2018 e
dell'art. 8, comma 1, lettere a) e c), della legge reg. Abruzzo n. 2
del 2019.
Con riguardo alla questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge reg. Abruzzo n. 7 del
2018, sollevata con l'ordinanza n. 20 del 2021 in riferimento agli
artt. 81 e 97 Cost., sotto i profili della lesione dell'equilibrio
del bilancio, della sana gestione finanziaria, della responsabilita'
di mandato e dell'equita' intergenerazionale, la rimettente argomenta
in modo ampio la pregiudizialita' della questione stessa sulla
decisione inerente all'accertamento del risultato di amministrazione
e alla parificazione del rendiconto regionale sottoposto al suo
esame.
Il giudice a quo evidenzia come, in assenza della norma
censurata, la posta di disavanzo iscritta in parte spesa del bilancio
preventivo sarebbe illegittima in quanto gravemente sottostimata con
la immediata conseguenza della compromissione del principale saldo di
bilancio, ovvero il risultato di amministrazione di fine esercizio.
La conseguente sottostima della rata annuale di rientro dal deficit
travolgerebbe l'intera programmazione di entrata e di spesa nella
misura in cui comporterebbe di non tener conto degli incrementi di
entrata e/o delle riduzioni di spesa necessari a garantire la ricerca
dell'equilibrio in tutte le fasi del ciclo di bilancio. Infatti,
l'iscrizione di una posta passiva convenzionale, sottostimata e
temporalmente riferita a un esercizio lontano nel tempo e non legato
dalla necessaria continuita' contabile alle risultanze dell'ultimo
esercizio antecedente a quello rendicontato, provocherebbe un grave
sbilanciamento tra le risorse a disposizione e le correlate
passivita', idoneo a incrementare il deficit gia' maturato in epoca
risalente e mai risanato.
Sotto il descritto profilo di censura, la questione deve essere
dichiarata ammissibile.
Anche il percorso argomentativo della questione sollevata con
l'ordinanza iscritta al n. 108 del reg. ord. 2021 nei confronti
dell'art. 8, comma 1, lettere a) e c), della legge reg. Abruzzo n. 2
del 2019 - direttamente in riferimento agli artt. 81 e 97 Cost.,
sotto i profili della lesione dell'equilibrio, della responsabilita'
di mandato e dell'equita' intergenerazionale - e' corretto perche'
evidenzia un rapporto di pregiudizialita' con la decisione da
assumere in sede di giudizio di parificazione del rendiconto 2019 e
supera, conseguentemente, il test sulla rilevanza.
Alla luce delle esposte considerazioni, deve essere dichiarata
ammissibile anche la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 8, comma 1, lettere a) e c), della legge reg. Abruzzo n. 2
del 2019 posta direttamente in riferimento agli artt. 81 e 97 Cost.
6.- Nel merito le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge reg. Abruzzo n. 7 del
2018 e dell'art. 8, comma 1, lettere a) e c), della legge reg.
Abruzzo n. 2 del 2019, in riferimento gli artt. 81 e 97 Cost., sotto
i profili della lesione dell'equilibrio e della sana gestione
finanziaria del bilancio, di copertura pluriennale della spesa, di
responsabilita' nell'esercizio del mandato elettivo e di equita'
intergenerazionale, sono fondate.
Deve essere condiviso l'assunto del giudice a quo, il quale
ritiene costituzionalmente illegittima l'iscrizione, in parte spesa
dei bilanci preventivi relativi agli esercizi 2018 e 2019, di
disavanzi convenzionalmente predeterminati e gravemente sottostimati.
Le norme regionali, infatti, non prevedono alcuno stanziamento per il
recupero del deficit rinveniente dagli esercizi finanziari 2015, 2016
e 2017 risultanti dai rendiconti degli anni 2014-2017 gia' approvati
e parificati dalla Corte dei conti. Con ogni evidenza, cio'
pregiudica il corretto calcolo del risultato di amministrazione
poiche', attraverso tale operazione, viene a essere sostituita una
mera espressione matematica alla corretta determinazione degli
effetti delle dinamiche attive e passive di bilancio relative ai
suddetti rendiconti e a quelli degli esercizi successivi (principio
di continuita' delle risultanze dei bilanci).
L'introduzione di una tale regola legislativa urta il principio
di prudenza nella redazione dei bilanci perche' comporta, a lungo
termine, modalita' redazionali che non si sono basate su una
previsione credibile, ragionevole e prudente delle risorse a
disposizione e delle relative spese. Detti requisiti sono
geneticamente collegati alla reale situazione dei conti nel momento
in cui viene elaborato il bilancio di previsione sicche' la
predeterminazione normativamente convenzionale - richiamando assetti
temporali lontani dal contesto operativo di riferimento - risulta
intrinsecamente incompatibile con le regole costituzionali collegate
alla natura dinamica del diritto di bilancio.
E' evidente che predeterminare in questo modo, peraltro
palesemente riduttivo, i disavanzi precedentemente emersi, comporta
una alterazione degli equilibri, che finiscono per collidere
frontalmente con gli obiettivi di finanza pubblica, e con la corretta
determinazione delle risultanze gestionali oggetto del sindacato di
legittimità-regolarita' della Corte dei conti.
Tutto cio' comporta, inoltre, il travolgimento dell'intera
programmazione e della correlata rendicontazione, elementi necessari
per custodire dinamicamente l'equilibrio in tutte le fasi del ciclo
di bilancio.
6.1.- Non puo' essere condiviso l'argomento formulato dalla
difesa regionale, secondo cui consentire il risanamento di un deficit
predeterminato, normativamente e quantitativamente contenuto, sarebbe
indispensabile per evitare che gli enti territoriali si trovino in
situazioni difficilmente sanabili, che possano comprometterne
l'equilibrio. E' questa un'affermazione che si pone in contrasto con
i canoni della sana gestione finanziaria. Se, infatti, ai fini del
risanamento non viene preso a riferimento l'effettivo disavanzo
emergente dall'esercizio sottoposto a rendiconto, e' evidente che la
conseguente inappropriata rateazione degli accantonamenti e dei
debiti consente un aumento del deficit e non la sua progressiva
riduzione fino al completo raggiungimento dell'obiettivo di finanza
pubblica.
I disavanzi emergenti dai rendiconti dei singoli esercizi devono
essere ripianati ai sensi dell'art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118
del 2011 il quale prescrive che «[l]'eventuale disavanzo di
amministrazione accertato ai sensi del comma 1 a seguito
dell'approvazione del rendiconto [...] e' applicato al primo
esercizio del bilancio di previsione dell'esercizio in corso di
gestione. La mancata variazione di bilancio che, in corso di
gestione, applica il disavanzo al bilancio e' equiparata a tutti gli
effetti alla mancata approvazione del rendiconto di gestione. Il
disavanzo di amministrazione puo' anche essere ripianato negli
esercizi considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non
oltre la durata della legislatura regionale, contestualmente
all'adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di
rientro dal disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti
necessari a ripristinare il pareggio».
Tali disposizioni sono espressive dei canoni costituzionali
afferenti alla sana gestione finanziaria, alla responsabilita' di
mandato e all'equita' intergenerazionale. Le deroghe temporali per il
risanamento introdotte in passato sono connesse a situazioni di
particolari difficolta' finanziario-contabili cui il legislatore
statale ha cercato, di volta in volta, di porre rimedio.
I meccanismi normativi e amministrativi introdotti in deroga alla
regola richiamata sono, comunque, subordinati alla intangibilita' dei
precetti costituzionali finalizzati al progressivo e coerente
risanamento, alla trasparenza delle responsabilita' di mandato
assunte dagli amministratori in questo percorso, alla custodia
dell'equita' intragenerazionale e intergenerazionale in termini di
proporzione tra debiti e accantonamenti pluriennali e correlati
benefici (ex plurimis, sentenza n. 115 del 2020, punto 10 del
Considerato in diritto e sentenza n. 18 del 2019, punto 6 del
Considerato in diritto).
Gli interventi di estensione temporale del ripiano del disavanzo,
in deroga alla regola contenuta nell'art. 42 del d.lgs. n. 118 del
2011, non possono ritenersi compatibili con una gestione di bilancio
equilibrata laddove determinino il perpetuarsi di sanatorie e
situazioni interlocutorie, in quanto potrebbero comportare una
lesione a tempo indeterminato dei precetti finanziari della
Costituzione, lesione che disincentiverebbe il buon andamento dei
servizi e scoraggerebbe le buone pratiche di quelle amministrazioni
che si ispirano a una oculata e proficua spendita delle risorse della
collettivita' (sentenza n. 18 del 2019).
Ai fini del rispetto dei canoni di sana gestione finanziaria, di
responsabilita' di mandato e di equita' intergenerazionale e'
fondamentale la credibilita', sostenibilita' e progressivita' del
rientro dal deficit; qualsiasi tecnicismo finanziario-contabile, non
rispondente a tali indefettibili requisiti, risulta di per se'
contrario ai precetti costituzionali precedentemente richiamati.
E' stato cosi' precisato che le deroghe eccezionali che il
legislatore statale ha apportato al principio immanente alla sana
gestione finanziaria, secondo cui il disavanzo deve essere coperto
nell'esercizio successivo all'approvazione del rendiconto e comunque
non oltre il termine della consiliatura, hanno tutte un perimetro
applicativo condizionato dalla sostenibilita' economica del rientro e
dalla trasparenza dei meccanismi di risanamento in termini di
responsabilita' di mandato e di equilibrio intergenerazionale (ex
multis, sentenza n. 18 del 2019).
E' stato altresi' affermato che «[f]erma restando la
discrezionalita' del legislatore nello scegliere i criteri e le
modalita' per porre riparo a situazioni di emergenza finanziaria come
quelle afferenti ai disavanzi sommersi, non puo' non essere
sottolineata la problematicita' di soluzioni normative, mutevoli e
variegate come quelle precedentemente descritte, le quali prescrivono
il riassorbimento dei disavanzi in archi temporali lunghi e
differenziati, ben oltre il ciclo di bilancio ordinario, con
possibili ricadute negative anche in termini di equita'
intergenerazionale (in senso conforme, sentenza n. 107 del 2016)»
(sentenza n. 6 del 2017).
La tendenza a perpetuare il deficit strutturale nel tempo,
attraverso continui rinvii, finirebbe per paralizzare qualsiasi
ragionevole progetto di risanamento, in tal modo entrando in
collisione con il principio di equita' intergenerazionale. E' stata
gia' sottolineata da questa Corte la pericolosita' dell'impatto
macroeconomico di misure che determinano uno squilibrio nei conti
della finanza pubblica allargata e la conseguente necessita' di
ulteriori manovre finanziarie restrittive che possono gravare piu'
pesantemente sulle fasce deboli della popolazione (sentenza n. 10 del
2015).
Il rispetto del principio di equita' intergenerazionale comporta
la necessita' di non gravare in modo sproporzionato sulle
opportunita' di crescita delle generazioni future, garantendo loro
risorse sufficienti per un equilibrato sviluppo. Di fronte alle
difficolta' di risanare strutturalmente l'ente in disavanzo, il
recupero del deficit non puo' essere procrastinato in modo
irragionevole, dovendosi necessariamente porre una cesura con il
passato cosi' da consentire ai nuovi amministratori di svolgere il
loro mandato senza gravose "eredita'".
6.2.- Nemmeno puo' essere condiviso l'ulteriore argomento della
difesa regionale, secondo cui il meccanismo normativo all'esame
sarebbe una semplice operazione di riallineamento contabile cui
concorrerebbero pregressi risultati di esercizio diversi - di cui
quelli afferenti all'introduzione della contabilita' armonizzata
assumerebbero la consistenza maggiore - nella prospettiva di una
sicura data di rientro. Insomma nel periodo ventennale si
riallineerebbero tutti i diversi disavanzi che costituirebbero
piuttosto un'operazione di tecnica contabile.
In primis va ricordato come non siano ipotizzabili risultati di
esercizio immutabili nel tempo come quelli codificati nelle
disposizioni regionali in esame; crediti, debiti (scaduti o in
prossima scadenza), liquidita' di cassa, fondi pluriennali vincolati
- vale a dire le componenti del risultato di amministrazioni -
variano inevitabilmente nel tempo secondo dinamiche, talvolta
esterne, talvolta dipendenti dall'azione degli amministratori.
Prendere a riferimento risultati risalenti e ormai certamente non
piu' attendibili, in quanto parziali e non aggiornati neppure per la
parte ascrivibile al passato, significa fare riferimento, per la
futura programmazione, a una situazione convenzionale diversa da
quella effettiva.
Non e' condivisibile l'affermazione per cui le disposizioni
censurate consentirebbero un mero riallineamento contabile.
Innanzitutto il disavanzo risultante dal riaccertamento straordinario
dei residui e' un disavanzo effettivo e non meramente figurativo. Il
riaccertamento straordinario dei residui e' un'operazione analoga al
riaccertamento ordinario che, almeno annualmente in sede di redazione
di rendiconto, l'ente territoriale deve svolgere per verificare la
fondatezza giuridica ed economica dei crediti e dei debiti, pregressi
e inerenti all'esercizio del rendiconto. Tale riaccertamento e' stato
previsto dal legislatore in concomitanza con il passaggio dalla
contabilita' finanziaria alla cosiddetta "contabilita' rafforzata",
che - rispetto alla precedente - prevede metodi di contabilizzazione
diversi. Tuttavia, un diverso metodo di contabilizzazione potrebbe
comportare uno scostamento delle risultanze contabili, certamente non
nella dimensione esibita dalla Regione Abruzzo.
Il riaccertamento straordinario e' stato introdotto dal
legislatore statale non tanto per il riallineamento contabile,
quanto, piuttosto, per far emergere disavanzi occulti provocati dal
mancato aggiornamento delle situazioni creditorie e debitorie
pregresse. Pertanto, questa Corte - fin dall'introduzione del nuovo
istituto - ha precisato che il cosiddetto disavanzo tecnico «e' un
vero e proprio disavanzo e [senza un'appropriata copertura] mina
l'equilibrio del bilancio, sia in prospettiva annuale che
pluriennale» (sentenza n. 6 del 2017, punto 4.1. del Considerato in
diritto) e che il suo ripianamento "fittizio" viola «l'obbligo di
provvedere alla copertura della spesa previsto dall'art. 81, terzo
comma, Cost.» (ordinanza n. 179 del 2018). Il tutto e' motivato dal
fatto che non si possono costruire e rendicontare programmi basandosi
su «risorse meramente figurative, le quali non assicurano la
copertura delle spese iscritte in bilancio e - proprio in virtu'
della loro dubbia esigibilita' - amplificano il rischio di ulteriori
squilibri strutturali del bilancio stesso nel prosieguo della
gestione» (sentenza n. 309 del 2012).
7.- Per questi motivi deve essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge reg.
Abruzzo n. 7 del 2018 e dell'art. 8, comma 1, lettere a) e c), della
legge reg. Abruzzo n. 2 del 2019, per violazione degli artt. 81 e 97
Cost.
Rimangono assorbite le ulteriori questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dalla sezione regionale di controllo per
l'Abruzzo nei confronti delle suddette disposizioni.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 1,
lettera a), della legge della Regione Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7
(Bilancio di previsione finanziario 2018-2020);
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 1,
lettere a) e c), della legge della Regione Abruzzo 31 gennaio 2019,
n. 2 (Bilancio di previsione finanziario 2019-2021);
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. l, commi 779, 780 e 782, della legge 27
dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020)
sollevate, in riferimento agli artt. 1, 2, 3, 41, 81, 97 e 117, primo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. l del
Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmato a
Parigi il 20 marzo 1952, dalla Corte dei conti, sezione regionale di
controllo per l'Abruzzo, con le ordinanze indicate in epigrafe;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 779, ultimo periodo, della legge n.
205 del 2017, sollevate, in riferimento agli artt. 1, 2, 3, 41, 81,
97, 117, primo comma, quest'ultimo in relazione all'art. l Prot.
addiz. CEDU, e 119, commi primo e sesto, Cost., dalla Corte dei
conti, sezione regionale di controllo per l'Abruzzo con le ordinanze
indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 novembre 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 7 dicembre 2021.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA