N. 243 ORDINANZA 25 novembre - 17 dicembre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Assunzione di allievi agenti della Polizia di Stato - Scorrimento della graduatoria di precedente concorso - Limitazione a coloro che possiedono i requisiti introdotti medio tempore - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza, eguaglianza e imparzialita' dell'azione amministrativa nonche' lesione del diritto di accesso ai pubblici uffici in condizioni di parita' e violazione delle regole relative alla decretazione d'urgenza - Restituzione degli atti al giudice rimettente. - Decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, convertito, con modificazioni, nella legge 11 febbraio 2019, n. 12, art. 11, comma 2-bis, lettera b). - Costituzione, artt. 3, 51, 77 e 97.(GU n.51 del 22-12-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 11, comma
2-bis, lettera b), del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135
(Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le
imprese e per la pubblica amministrazione), convertito, con
modificazioni, nella legge 11 febbraio 2019, n. 12, promossi dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con sette ordinanze
del 25, 26, 28 maggio e del 3 luglio 2020, iscritte, rispettivamente,
ai numeri 198, 199, 200, 201, 202, 203 e 204 del registro ordinanze
2020 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4,
prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione di Matteo Francesco Pedrotti (r.o.
n. 203 del 2020) e di Leonardo Mancuso (r.o. n. 204 del 2020),
entrambi fuori termine, nonche' gli atti di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 10 novembre 2021 il Giudice
relatore Franco Modugno;
deliberato nella camera di consiglio del 25 novembre 2021.
Ritenuto che con sette ordinanze, di tenore in larga parte
analogo, del 25 maggio 2020 (r.o. n. 198 del 2020), del 26 maggio
2020 (r.o. n. 199 del 2020), del 28 maggio 2020 (r.o. n. 200, n. 201
e n. 202 del 2020) e del 3 luglio 2020 (r.o. n. 203 e n. 204 del
2020), il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione -
nonche', quanto alle sole ordinanze iscritte al r.o. n. 203 e n. 204
del 2020, in riferimento agli artt. 51 e 77 Cost. - questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 11, comma 2-bis, lettera b),
del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in
materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la
pubblica amministrazione), aggiunto dalla legge di conversione 11
febbraio 2019, n. 12, nella parte in cui dispone: «purche' in
possesso, alla data del 1° gennaio 2019, dei requisiti di cui
all'articolo 6 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile
1982, n. 335, nel testo vigente alla data di entrata in vigore della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, fatte salve le disposizioni di cui
all'articolo 2049 del citato codice dell'ordinamento militare»;
che il giudice a quo rileva che la norma censurata ha autorizzato
l'assunzione di 1.851 allievi agenti della Polizia di Stato mediante
scorrimento della graduatoria della prova scritta del concorso
bandito con decreto del Capo della Polizia - Direttore generale della
pubblica sicurezza del 18 maggio 2017, consentendo tuttavia di
assumere, tra i collocati in graduatoria, solo i soggetti in
possesso, al 1° gennaio 2019, dei nuovi requisiti - anagrafico e
culturale - per l'accesso alla carriera iniziale della Polizia di
Stato introdotti medio tempore dal decreto legislativo 29 maggio
2017, n. 95, recante «Disposizioni in materia di revisione dei ruoli
delle Forze di polizia, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera
a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione
delle amministrazioni pubbliche», tramite modifica dell'art. 6 del
d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335 (Ordinamento del personale della
Polizia di Stato che espleta funzioni di polizia): vale a dire, eta'
non superiore a 26 anni e titolo di studio di scuola secondaria
superiore, quando invece il bando originario prevedeva un limite di
eta' di 30 anni e il titolo di studio di scuola secondaria inferiore;
che il rimettente si trova investito di giudizi di impugnazione
del decreto del 13 marzo 2019, con cui il Capo della Polizia -
Direttore generale della pubblica sicurezza ha avviato la procedura
di assunzione autorizzata dalla norma censurata, e degli atti ad esso
conseguenti: giudizi promossi da soggetti che - sebbene collocati
nella graduatoria della prova scritta del precedente concorso in
posizione potenzialmente utile per aspirare all'assunzione - sono
stati esclusi dalla procedura in quanto non in possesso dei nuovi
requisiti (in particolare, perche' di eta' superiore a 26 anni,
ovvero - limitatamente al caso oggetto dell'ordinanza r.o. n. 200 del
2020 - perche' privi del titolo di studio secondario superiore);
che, avverso gli atti impugnati, i ricorrenti hanno dedotto
molteplici censure, riconducibili principalmente alla illegittimita'
costituzionale della norma applicata dall'amministrazione, sotto vari
profili;
che - stante la non fondatezza delle eccezioni di
inammissibilita' o improcedibilita' dei ricorsi, sollevate dal
Ministero dell'interno nei singoli giudizi principali - le questioni
risulterebbero rilevanti, in quanto il loro accoglimento
comporterebbe l'annullamento, per invalidita' derivata, degli atti
impugnati;
che, quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
reputa che la norma denunciata, nella parte in cui richiede il
possesso dei nuovi e piu' stringenti requisiti, si ponga
effettivamente in contrasto con plurimi parametri costituzionali;
che risulterebbe violato, anzitutto, l'art. 3 Cost., per
contrasto con il principio di ragionevolezza, in quanto la norma
censurata - che si caratterizzerebbe quale legge-provvedimento -
estendendo retroattivamente i nuovi requisiti per la partecipazione
ai concorsi pubblici per l'accesso al ruolo di agente della Polizia
di Stato ad un concorso gia' bandito, espletato e concluso prima
della sua entrata in vigore, contrasterebbe con le esigenze di
certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento dei
candidati utilmente collocati nella graduatoria di cui e' previsto lo
scorrimento;
che sarebbe violato anche il principio di eguaglianza, venendo
riservato un trattamento ingiustamente diverso ad alcuni dei
candidati, rispetto ad altri inseriti nella stessa graduatoria che
avrebbero dovuto poter concorrere a parita' di condizioni, essendo
tutti in possesso dei requisiti stabiliti dal bando di concorso;
che la norma censurata si porrebbe in contrasto, ancora, con il
principio di imparzialita' dell'azione amministrativa, stabilito
dall'art. 97 Cost., in quanto - essendo i destinatari della norma
immediatamente individuabili al momento della sua approvazione - i
nuovi e piu' restrittivi requisiti di assunzione avrebbero consentito
alla pubblica amministrazione di «scegliere» taluni soggetti
collocati in posizione utile nella graduatoria, favorendoli a danno
di altri;
che, secondo la sola ordinanza r.o. n. 203 del 2020, anche a
ritenere applicabili i nuovi requisiti allo scorrimento della
graduatoria di un concorso gia' espletato, essi avrebbero dovuto
essere riferiti, quanto al limite di eta', alla originaria data di
scadenza per la presentazione delle domande di partecipazione al
concorso (25 giugno 2017) e, quanto al titolo di studio, al termine
dell'anno scolastico antecedente o successivo alla data di entrata in
vigore della norma censurata: sicche' aver richiesto che i requisiti
siano posseduti alla data del 1° gennaio 2019 costituirebbe soluzione
arbitraria e contrastante con il principio di eguaglianza, e tale
altresi' da determinare una ingiustificata limitazione all'accesso
all'impiego pubblico, in violazione dell'art. 51, primo comma, Cost.;
che la sola ordinanza r.o. n. 204 del 2020 censura, altresi',
specificamente il fatto che, nell'introdurre il limite di eta' di 26
anni, la norma censurata continui a far salve le disposizioni
dell'art. 2049 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice
dell'ordinamento militare), che consentono di elevare sino a tre anni
il limite massimo di eta' per la partecipazione ai pubblici concorsi
per i soggetti che abbiano prestato il servizio militare: profilo per
il quale la norma si rivelerebbe incoerente con il fine perseguito,
di assicurare il ringiovanimento delle Forze di polizia, e foriera di
disparita' di trattamento, nonche' atta a determinare una
irragionevole limitazione all'accesso ai pubblici uffici;
che le ordinanze iscritte al r.o. n. 203 e n. 204 del 2020
ritengono, infine, violato l'art. 77 Cost., giacche' l'introduzione,
con la legge di conversione, dei nuovi requisiti relativi all'eta' e
al titolo di studio non solo sarebbe totalmente estranea rispetto al
contenuto originario dell'art. 11 del d.l. n. 135 del 2018, ma si
porrebbe altresi' in contrasto con le finalita' di semplificazione
perseguite dal medesimo decreto-legge, costringendo la pubblica
amministrazione a riesaminare le posizioni dei singoli candidati, per
accertare il possesso di requisiti non previsti dal bando originario;
che e' intervenuto, in tutti i giudizi, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, il quale ha chiesto, in via principale, che le
questioni siano dichiarate inammissibili per avvenuta cessazione
della materia del contendere nei giudizi a quibus; in via
progressivamente subordinata, che le questioni siano dichiarate
inammissibili per irrilevanza; che sia disposta la restituzione degli
atti al giudice a quo per ius superveniens; che le questioni siano
dichiarate, nel merito, non fondate;
che, con ordinanza n. 191 del 2021, questa Corte ha dichiarato
inammissibili gli interventi ad adiuvandum spiegati nel giudizio
introdotto con l'ordinanza r.o. n. 204 del 2020 da Luca
Bernardinelli, Francesca Carocci, Andrea Castellino, Giuseppe Ciarla,
Guido Manco, Sebastiano Pecchia, Vincenzo Proietti, Alessandra Rizzo,
Federica Serino, Valentina Sivero, Elena Tarantino e Francesco
Varone, nonche', con distinto atto, da Diego D'Ippolito;
che con atti pervenuti l'8 novembre 2021 si sono costituiti
Matteo Francesco Pedrotti e Leonardo Mancuso, parti ricorrenti nei
giudizi introdotti, rispettivamente, con le ordinanze iscritte al
r.o. n. 203 e n. 204 del 2020, i quali hanno chiesto l'accoglimento
delle questioni o, in subordine, la restituzione degli atti al
giudice a quo per ius superveniens.
Considerato che con sette ordinanze di rimessione, di tenore in
larga parte analogo, il Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 11, comma
2-bis, lettera b), del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135
(Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le
imprese e per la pubblica amministrazione), aggiunto dalla legge di
conversione 11 febbraio 2019, n. 12, nella parte in cui dispone:
«purche' in possesso, alla data del 1° gennaio 2019, dei requisiti di
cui all'articolo 6 del decreto del Presidente della Repubblica 24
aprile 1982, n. 335, nel testo vigente alla data di entrata in vigore
della legge 30 dicembre 2018, n. 145, fatte salve le disposizioni di
cui all'articolo 2049 del citato codice dell'ordinamento militare»;
che il giudice rimettente lamenta segnatamente il fatto che la
norma censurata, nell'autorizzare l'assunzione di 1.851 allievi
agenti della Polizia di Stato mediante scorrimento della graduatoria
della prova scritta del concorso (gia' concluso) bandito dal Capo
della Polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza con
decreto del 18 maggio 2017, abbia consentito di assumere, tra i
collocati in graduatoria, solo coloro che fossero in possesso dei
nuovi requisiti per l'accesso alla carriera iniziale della Polizia di
Stato introdotti medio tempore dal decreto legislativo 29 maggio
2017, n. 95, recante «Disposizioni in materia di revisione dei ruoli
delle Forze di polizia, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera
a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione
delle amministrazioni pubbliche», tramite modifica dell'art. 6 del
d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335 (Ordinamento del personale della
Polizia di Stato che espleta funzioni di polizia): vale a dire, eta'
non superiore a 26 anni e titolo di studio di scuola secondaria
superiore, quando invece il bando originario prevedeva un limite di
eta' di 30 anni e il possesso del titolo di studio di scuola
secondaria inferiore;
che il giudice a quo reputa con cio' violato l'art. 3 della
Costituzione, per contrasto, sia con il principio di ragionevolezza,
in quanto l'estensione retroattiva, con «legge-provvedimento», dei
nuovi requisiti ad un concorso gia' espletato lederebbe l'esigenza di
certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento dei
soggetti utilmente collocati nella graduatoria di cui e' previsto lo
scorrimento; sia con il principio di eguaglianza, venendo riservato
un trattamento ingiustamente diverso ad alcuni dei candidati,
rispetto ad altri inseriti nella stessa graduatoria che avrebbero
dovuto poter concorrere a parita' di condizioni;
che sarebbe leso, altresi', il principio di imparzialita'
dell'azione amministrativa, sancito dall'art. 97 Cost., in quanto -
essendo i destinatari della norma immediatamente individuabili al
momento della sua approvazione - i nuovi e piu' stringenti requisiti
di assunzione avrebbero consentito alla pubblica amministrazione di
«scegliere» taluni soggetti collocati in posizione utile nella
graduatoria, favorendoli a danno di altri;
che la sola ordinanza iscritta al r.o. n. 203 del 2020 ravvisa,
inoltre, una violazione del principio di eguaglianza e del diritto di
accesso ai pubblici uffici in condizioni di parita', stabilito
dall'art. 51, primo comma, Cost., nel fatto che, ai fini
dell'assunzione mediante scorrimento della graduatoria, i nuovi
requisiti debbano essere posseduti alla data del 1° gennaio 2019,
anziche' alla data di scadenza per la presentazione delle domande di
partecipazione al precedente concorso (25 giugno 2017), quanto al
limite di eta', e al termine dell'anno scolastico antecedente o
successivo alla data di entrata in vigore della norma censurata,
quanto al titolo di studio;
che l'ordinanza iscritta al r.o. n. 204 del 2020 lamenta,
altresi', che la norma censurata, nell'introdurre il limite di eta'
di 26 anni, continui a far salve le disposizioni dell'art. 2049 del
decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento
militare), che consentono di elevare sino a tre anni il limite
massimo di eta' per la partecipazione ai pubblici concorsi per i
soggetti che abbiano prestato il servizio militare: profilo per il
quale la norma si rivelerebbe incoerente con il fine perseguito, di
assicurare il ringiovanimento delle Forze di polizia, e foriera di
disparita' di trattamento, nonche' atta a determinare una
irragionevole limitazione all'accesso ai pubblici uffici;
che le ordinanze iscritte al r.o. n. 203 e n. 204 del 2020
ritengono, infine, violato l'art. 77 Cost., giacche' l'introduzione,
con la legge di conversione, dei nuovi requisiti, non solo
risulterebbe totalmente estranea rispetto al contenuto originario
dell'art. 11 del d.l. n. 135 del 2018, ma si porrebbe altresi' in
contrasto con le finalita' di semplificazione perseguite dal medesimo
decreto-legge, costringendo la pubblica amministrazione a riesaminare
le posizioni dei singoli candidati, per accertare il possesso di
requisiti non previsti dal bando originario;
che le ordinanze di rimessione sollevano questioni analoghe o
coincidenti, aventi ad oggetto la medesima norma, sicche' i relativi
giudizi vanno riuniti per essere definiti con unica decisione;
che, in via preliminare, va dichiarata l'inammissibilita' della
costituzione, nei giudizi introdotti, rispettivamente, con le
ordinanze iscritte al r.o. n. 203 e n. 204 del 2020, di Matteo
Francesco Pedrotti e Leonardo Mancuso, in quanto effettuata con atti
pervenuti l'8 novembre 2021, e dunque largamente tardiva rispetto al
termine perentorio di venti giorni dalla pubblicazione dell'ordinanza
di rimessione nella Gazzetta Ufficiale, previsto dall'art. 3 delle
Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale,
essendo la pubblicazione avvenuta il 27 gennaio 2021 (ex plurimis,
sentenze n. 75 e n. 57 del 2021, n. 222 del 2018);
che, successivamente alle ordinanze di rimessione, e' intervenuto
l'art. 260-bis del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure
urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia,
nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da
COVID-19), come aggiunto in sede di conversione dalla legge 17 luglio
2020, n. 77;
che tale disposizione, al dichiarato scopo di definire il
contenzioso insorto riguardo ai requisiti di partecipazione alla
procedura concorsuale in questione, ha autorizzato l'Amministrazione
della pubblica sicurezza ad assumere - entro un massimo di 1650
unita' per l'anno 2020 e di 550 unita' per l'anno 2021 - allievi
agenti della Polizia di Stato mediante scorrimento della graduatoria
della prova scritta del concorso bandito con decreto del Capo della
Polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza del 18 maggio
2017, a prescindere dal possesso dei nuovi e piu' stringenti
requisiti introdotti dal d.lgs. n. 95 del 2017 (e' sufficiente,
dunque, il possesso dei precedenti requisiti previsti dal bando);
cio', con riferimento ai soggetti che: a) abbiano riportato alla
prova scritta una votazione pari o superiore a quella minima
conseguita dai destinatari della norma oggi sottoposta a scrutinio;
b) siano stati ammessi alla fase successiva della procedura
concorsuale in forza di provvedimenti del giudice amministrativo,
ovvero abbiano tempestivamente impugnato gli atti di non ammissione
con ricorso giurisdizionale o con ricorso straordinario al Capo dello
Stato, sempre che i giudizi risultino pendenti; c) risultino idonei
all'esito degli accertamenti dell'efficienza fisica, psicofisici e
attitudinali previsti dalla disciplina vigente, ove non gia'
espletati;
che la norma sopravvenuta e' atta, dunque, a superare i dubbi di
legittimita' costituzionale denunciati, rispetto a tutti i candidati
che abbiano tempestivamente impugnato gli atti di esclusione dalla
procedura, come i ricorrenti nei giudizi principali (fermo restando
che, come gia' rilevato da questa Corte nella citata ordinanza n. 191
del 2021, i candidati che non abbiano tempestivamente impugnato gli
atti di esclusione dalla procedura non potrebbero, comunque sia,
giovarsi di una eventuale declaratoria di illegittimita'
costituzionale della norma censurata, posto che la cosiddetta
retroattivita' delle sentenze di accoglimento incontra il limite dei
rapporti esauriti, quali quelli rispetto ai quali siano decorsi i
termini di inoppugnabilita' degli atti amministrativi);
che si impone, pertanto, la restituzione degli atti al giudice a
quo, per un nuovo esame della rilevanza delle questioni alla luce
dello ius superveniens;
che, come segnalato anche dall'Avvocatura generale dello Stato,
proprio a fronte della sopravvenienza del citato art. 260-bis del
d.l. n. 34 del 2020, come convertito, - cui il Ministero dell'interno
ha dato attuazione con avviso del 29 settembre 2020, pubblicato sul
sito istituzionale della Polizia di Stato - lo stesso TAR Lazio ha
dichiarato improcedibili per sopravvenuta carenza d'interesse plurimi
ricorsi del tutto analoghi a quelli oggetto dei giudizi a quibus (tra
le altre, TAR Lazio, sezione prima-quater, 4 marzo 2021, n. 2631; TAR
Lazio, sezione prima-quater, 29 dicembre 2020, n. 14063; TAR Lazio,
sezione prima-quater, 26 novembre 2020, n. 12654);
che, a questo riguardo, non puo' essere, peraltro, accolta la
richiesta, formulata in via principale dalla stessa Avvocatura
generale dello Stato, che ha invitato questa Corte a dichiarare
direttamente le questioni inammissibili «per cessazione della materia
del contendere nel giudizio a quo»;
che nel giudizio in via incidentale, infatti, la sopravvenienza
di una normativa idonea a superare i dubbi di legittimita'
costituzionale, prospettati dal giudice rimettente, non giustifica la
dichiarazione di cessazione della materia del contendere (sentenza n.
89 del 2017), ne' legittima questa Corte a dichiarare le questioni
inammissibili "per irrilevanza sopravvenuta";
che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, lo ius
superveniens puo' assumere rilievo solo ai fini della restituzione
degli atti al giudice a quo (oltre alla gia' citata sentenza n. 89
del 2017; in generale, ex plurimis, ordinanze n. 55 del 2020 e n. 260
del 2019), spettando a quest'ultimo verificare l'incidenza della
normativa sopravvenuta sulla rilevanza delle questioni sollevate.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 1, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile la costituzione di Matteo Francesco
Pedrotti e Leonardo Mancuso nei giudizi introdotti, rispettivamente,
con le ordinanze iscritte al r.o. n. 203 e n. 204 del 2020;
2) ordina la restituzione degli atti al Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 novembre 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 17 dicembre 2021.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA