N. 217 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 novembre 2021
Ordinanza del 3 novembre 2021 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da B.P.A. contro la Presidenza del Consiglio dei ministri. Magistratura - Responsabilita' civile dei magistrati - Giudizio risarcitorio nei confronti dello Stato per danno ingiusto per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento posto in essere dal magistrato con dolo o colpa grave nell'esercizio delle sue funzioni - Risarcimento dei danni non patrimoniali - Limitazione della risarcibilita' ai danni non patrimoniali derivanti da privazione della liberta' personale. - Legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilita' civile dei magistrati), art. 2, comma 1, nel testo originario. Magistratura - Responsabilita' civile dei magistrati - Riforma della responsabilita' civile dello Stato e dei magistrati per danni cagionati nell'esercizio della funzione giurisdizionale - Risarcimento dei danni non patrimoniali - Omessa estensione dell'applicazione della modifica, introdotta dall'art. 2, comma 1, lettera a), della legge n. 18 del 2015, all'art. 2, comma 1, della legge n. 117 del 1988, ai giudizi in corso e per fatti anteriori alla sua entrata in vigore. - Legge 27 febbraio 2015, n. 18 (Disciplina della responsabilita' civile dei magistrati), art. 2, comma 1, lettera a).(GU n.3 del 19-1-2022 )
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Terza sezione civile
Composta dagli illustrissimi signori magistrati:
dott. Franco De Stefano - presidente;
dott. Danilo Sestini - relatore consigliere;
dott.ssa Chiara Graziosi - consigliere;
dott. Emilio Iannello - consigliere;
dott. Stefano Giaime Guizzi - consigliere,
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
20400-2019 proposto da:
B.P.A. elettivamente domiciliato in Roma, via Tacito n. 41,
presso lo studio dell'avvocato Salvatore Patti, che lo rappresenta e
difende;
Ricorrente contro Stato italiano - Presidenza del Consiglio dei
ministri, per legge domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
presso l'Avvocatura generale dello Stato, che lo rappresenta e
difende;
Controricorrente avverso la sentenza n. ... della Corte d'appello
di Salerno, depositata il ...;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
... dal consigliere dott. Danilo Sestini;
Lette le conclusioni rassegnate dal pubblico ministero dott.
Mario Fresa;
Fatti di causa
1. Con atto di citazione notificato nell'anno 2008, P.A.B. agi'
nei confronti della Presidenza del Consiglio dei ministri per
ottenere il risarcimento dei danni patiti per essere stato coinvolto
- in difetto di qualsivoglia elemento, sia pure indiziario - in un
procedimento penale avviato dalla Procura della Repubblica di
Catanzaro, nel quale si ipotizzava un suo concorso esterno in
associazione a delinquere di stampo mafioso.
1.1. Dedusse che il ... era stato sottoposto ad una perquisizione
personale e domiciliare e che il fatto aveva avuto vasta eco, tanto
piu' che la procura aveva divulgato il nome dell'attore - magistrato
in servizio presso la Corte di cassazione - e aveva dato notizia
della perquisizione, ma non anche del suo esito negativo; che egli
aveva richiesto invano, anche tramite il proprio difensore, di essere
sentito dai pubblici ministeri inquirenti e che solo a distanza di
due anni la sua posizione era stata stralciata e rimessa alla Procura
della Repubblica di Perugia, che aveva successivamente trasmesso il
fascicolo al procuratore della Direzione distrettuale antimafia di
Roma; che finalmente, effettuato l'interrogatorio da parte del
pubblico ministero, il GIP del Tribunale di Roma aveva disposto
l'archiviazione con decreto depositato il ...
Ritenuta sussistente un'ipotesi di responsabilita' civile dei
magistrati della Procura della Repubblica di Catanzaro, il dott. ...
richiese il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali.
L'amministrazione convenuta eccepi' preliminarmente
l'inammissibilita' della domanda ai sensi dell'art. 5, legge n.
117/1988 e, in subordine, ne contesto' la fondatezza.
1.2. Il Tribunale di Salerno emise decreto di inammissibilita'
del ricorso, che venne riformato dalla Corte d'appello in sede di
reclamo, con rimessione degli atti al primo giudice per la
prosecuzione del giudizio.
Con sentenza depositata il ..., il medesimo tribunale, in
parziale accoglimento della domanda, condanno' la Presidenza del
Consiglio dei ministri al risarcimento dei danni patrimoniali
(liquidati in 11.959,60 euro), oltre accessori e spese processuali;
escluse, invece, il risarcimento dei danni non patrimoniali in
assenza di atti che avessero privato l'attore della liberta'
personale.
Il dott. B. propose appello, insistendo per la condanna al
risarcimento dei danni non patrimoniali, mentre la Presidenza
resistette e propose appello incidentale, chiedendo l'integrale
rigetto della domanda risarcitoria.
1.3. La Corte d'appello di Salerno ha rigettato entrambi i
gravami, confermando la sentenza impugnata e compensando le spese del
grado.
La Corte ha affermato, fra l'altro, che:
la legge n. 18/2015, nella parte in cui ha modificato l'art.
2 della legge n. 117/1988 sopprimendo le parole «che derivino da
privazione della liberta' personale», ha una portata innovativa e non
costituisce interpretazione autentica della precedente disciplina;
va del pari escluso il dubbio di legittimita' costituzionale
dell'art. 2 della legge n. 117/1988 (nel testo anteriore alle
modifiche del 2015), in relazione agli articoli 2 e 3 della
Costituzione, atteso che «il legislatore del 1988 [...], con la
limitazione dei soli danni patrimoniali ha effettuato la scelta di
contemperare interessi di pari rilevanza costituzionale»,
circoscrivendo la responsabilita' conseguente all'esercizio della
funzione giudiziaria «ad ipotesi specifiche e a distinte categorie di
danni»;
«al fine di affermare la risarcibilita' dei danni non
patrimoniali non puo' poi ritenersi praticabile la tecnica della
"interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata",
giacche' essa trova spazio soltanto laddove si tratti di adeguare,
attraverso l'interpretazione, una generica formula legislativa ovvero
un istituto giuridico ai mutamenti economico-sociali intervenuti nel
tempo, ma non puo' invece utilizzarsi in contrasto col tenore
letterale della legge»;
«per analoghe ragioni non si ritiene praticabile neppure la
soluzione della disapplicazione dei limiti dettati dall'art. 2, comma
1, legge n. 117/1988 per contrasto con non meglio specificate norme
della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e del sistema
comunitario sulla tutela della persona e dei diritti fondamentali»;
«non consentono poi di pervenire a diversa decisione neppure
gli ulteriori argomenti addotti dall'appellante principale, e cioe'
la vincolativita' del provvedimento di ammissibilita' della domanda
reso su reclamo dalla Corte d'appello, l'accettazione del
contraddittorio da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri
ed i provvedimenti del GI sulle istanze istruttorie».
1.4. Il dott. B. ha proposto ricorso per cassazione, affidato a
tre motivi, avverso il quale l'intimata ha resistito con
controricorso.
Il pubblico ministero ha depositato conclusioni ai sensi
dell'art. 23, comma 8-bis del decreto-legge n. 137/2020, convertito,
con modificazioni, in legge n. 176/2020, chiedendo il rigetto del
ricorso.
Depositate memorie, questo e' stato infine trattato all'udienza
pubblica del ..., tenuta in forma camerale ai sensi dell'art. 23,
comma 8-bis, decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con
modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, come
successivamente prorogato al 31 luglio 2021 dall'art. 6, comma 1,
lettera a), n. 1) del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 2021, n. 76.
Ragioni della decisione
1. Intervenuto giudicato interno sulla responsabilita'
risarcitoria dello Stato italiano in ordine all'an debeatur, il
ricorso verte esclusivamente sulla spettanza del risarcimento del
danno non patrimoniale, che e' stata negata dalla Corte territoriale
con decisione che viene qui impugnata, sotto diversi profili, con i
tre motivi.
1.1. Il primo motivo denuncia «violazione e/o falsa applicazione
degli articoli 11 disp. prel. del codice civile; della legge n.
18/2015, tutti con riferimento all'art. 360, comma 1, n. 3 del codice
di procedura civile».
Premesso che la Corte d'appello e' incorsa in un equivoco nel
ritenere che l'appellante abbia inteso attribuire alla novella
carattere di interpretazione autentica al fine, di sostenerne la
retroattivita', il ricorrente ribadisce che la legge n. 18/2015 non
ha carattere innovativo o costitutivo, avendo invece operato una mera
ricognizione ed una corretta «lettura» dei valori gia' presenti
nell'ordinamento interno e sovranazionale, al cui rispetto ha voluto
conformare lo statuto della responsabilita' civile dei magistrati,
eliminando ex tunc l'incompatibilita' del sistema con il diritto
dell'Unione europea, cosi' come interpretato dalla Corte di giustizia
nella sentenza del 24 novembre 2011 resa nella causa C-379/2010.
Richiamato l'art. 1 della legge n. 18/2015 (che dichiara di
modificare le norme della legge n. 117/1988 «al fine di rendere
effettiva la disciplina che regola la responsabilita' civile dello
Stato e dei magistrati, anche alla luce dell'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea»), rileva - altresi' - che «l'effettivita' della
tutela giurisdizionale - ossia pienezza ed integralita' della misura
riparatoria - e' un valore fondamentale dell'ordinamento
comunitario».
Sotto altro profilo, il ricorrente assume che «all'applicabilita'
della legge n. 18/2015 non avrebbe potuto, poi, ritenersi ostativa la
mancanza di una disciplina transitoria», rilevando che, al contrario,
«tale mancanza puo' intendersi come implicitamente rivelatrice della
volonta' del legislatore di consentire l'applicabilita' della nuova
legge ai giudizi in corso, ben potendo la retroattivita' presumersi».
Deduce, inoltre, che:
la decisione impugnata, nel ritenere operante la precedente
disciplina limitativa del risarcimento, «si pone in irriducibile
contrasto con la ratio della stessa legge e, soprattutto, con il
diritto europeo»;
«ad escludere il carattere innovativo della novella sarebbe
stato sufficiente considerare il tenore letterale dell'impianto
normativo, che [...] si e' limitato ad apportare al testo previgente
interventi selettivi e miranti al fine di rendere la normativa
conforme ai parametri costituzionali e sovranazionali»;
il principio di irretroattivita' della legge civile
troverebbe comunque un limite con riferimento ai «rapporti non
esauriti» e, qualora, come nel caso di specie, «il fatto resti
identico nella sua disciplina, ossia nella sua riconducibilita' alla
sfera dell'illecito civile sia secondo il vecchio che il nuovo
regime, allora il principio dell'irretroattivita' non potrebbe
operare, trattandosi solo di disciplinare, secondo nuove
disposizioni, effetti permanenti del fatto anteriore».
1.2. Il secondo motivo denuncia la violazione e/o la falsa
applicazione degli articoli 2059 del codice civile, 3 della
Costituzione e 2 della legge n. 117/1988, con riferimento all'art.
360, comma 1, n. 3 e n. 4 del codice di procedura civile, e censura
la sentenza impugnata nella parte in cui ha rigettato la richiesta di
interpretazione costituzionalmente o convenzionalmente orientata.
Il ricorrente assume che la norma dell'art. 2, legge n. 117/1988
risulta in palese contrasto con i parametri costituzionali di
eguaglianza e ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, e
che costituisce «opzione ermeneutica obbligata» quella di leggere la
norma in senso conforme alla Costituzione; rileva, altresi', che
(come reso evidente dallo sviluppo della giurisprudenza relativa
all'art. 2059 del codice civile: segnatamente, Cassazione, S.U. n.
26972/2008), si impone una lettura adeguatrice sul piano
costituzionale, indipendentemente da un'espressa previsione
normativa.
Sotto un ulteriore profilo, il ricorrente assume che «la norma in
questione avrebbe potuto essere disapplicata per palese contrasto con
l'ordinamento comunitario, nell'ambito di una doverosa lettura
"convenzionalmente" orientata, tenuto conto della ineludibile
necessita', per ciascun Stato-membro, di assicurare tutela effettiva
ai cittadini danneggiati da attivita' illecita dei propri organi
istituzionali, ai Fini di una piena e reale tutela della persona e
dei suoi diritti fondamentali».
1.3. Col terzo motivo («violazione e/o falsa applicazione degli
articoli 2, 3, 32, 117 della Costituzione; dell'art. 2059 del codice
civile; degli articoli 2 e 3, legge n. 117/1988, tutti con
riferimento all'art. 360, comma 1, n. 3 del codice di procedura
civile»), il ricorrente lamenta che:
la Corte d'appello ha erroneamente negato efficacia
preclusiva all'ordinanza con cui la medesima Corte, in sede di
reclamo, aveva ritenuto ammissibile l'azione ai sensi dell'art. 5,
legge n. 117/1988; assume, infatti, che la valutazione di
ammissibilita' riguardava «tutti i presupposti [...] perche' la
domanda potesse essere delibata, e dunque anche la "ricevibilita'"
dell'istanza risarcitoria in tutte le sue componenti, compreso il
danno non patrimoniale» e aggiunge che «la pregnanza dei relativi
accertamenti, compiuti dal giudice del reclamo, seppur
incidentalmente, era tale da conferire loro carattere di
definitivita'», rilevando che cio' aveva trovato conferma nel
successivo sviluppo dell'istruttoria, che aveva riguardato anche
l'accertamento del danno non patrimoniale;
la Corte territoriale ha erroneamente e immotivatamente
ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, legge n. 117/1988, la cui fondatezza e'
stata invece significativamente confermata proprio dal fatto che la
legge n. 18/2015 ha soppresso la limitazione della risarcibilita' del
danno non patrimoniale, evidentemente qualificandola ingiusta;
la Corte non ha reso alcuna motivazione in ordine
all'ulteriore questione di legittimita' costituzionale della legge n.
18/2015, con riferimento alla mancata previsione di una norma
transitoria che ne consentisse l'applicazione ai giudizi in corso
(dedotta in relazione ai parametri degli articoli 2, 3 e 32 della
Costituzione).
2. Le norme di cui il ricorrente assume l'illegittimita'
costituzionale si identificano nel testo originario dell'art. 2,
comma 1, della legge n. 117/1988 - il quale prevede che «chi ha
subito un danno ingiusto per effetto di un comportamento, di un atto
o di un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato con
dolo o colpa grave nell'esercizio delle sue funzioni ovvero per
diniego di giustizia puo' agire contro lo Stato per ottenere il
risarcimento dei danni patrimoniali e anche di quelli non
patrimoniali che derivino da privazione della liberta' personale» - e
nella legge n. 18/2015, che ha disposto, all'art. 2, comma 1, lettera
a), la soppressione, nell'anzidetta norma del 1988, delle parole «che
derivino da privazione della liberta' personale», con conseguente
riconoscimento del risarcimento sia per i danni patrimoniali che -
senza limitazione alcuna - per quelli non patrimoniali, ma senza
prevedere una disciplina transitoria per estendere l'applicazione
della modifica ai giudizi in corso, ancorche' relativi a fatti
verificatisi prima della sua entrata in vigore.
3. Ritiene il collegio che l'infondatezza dei primi due mezzi di
ricorso e del primo profilo del terzo imponga la disamina della
questione di legittimita' costituzionale sollevata dal ricorrente con
il secondo profilo di quest'ultima: e che quella sia rilevante e non
manifestamente infondata, nei termini di seguito indicati.
3.1. In punto di rilevanza, va considerato, per un verso, che la
dichiarazione di incostituzionalita' della norma determinerebbe la
cassazione della sentenza impugnata - travolgendo la sola
disposizione in base alla quale, istruita la domanda in primo grado
anche sui danni non patrimoniali, la relativa pretesa e' stata
respinta dal giudice del merito - e; per altro verso, che il ricorso,
che verte ormai appunto esclusivamente sulla risarcibilita' dei danni
non patrimoniali da attivita' giurisdizionale diversi da quelli
cagionati dalla privazione della liberta' personale, non risulta
altrimenti accoglibile sulla base delle altre censure articolate dal
ricorrente e neppure alla stregua di un'interpretazione di quelle
norme costituzionalmente orientata.
Al riguardo, valgano le considerazioni che seguono.
3.1.1. Va premesso che, collocandosi i fatti posti a base della
richiesta risarcitoria interamente nell'arco temporale (compreso fra
l'effettuazione della perquisizione e il decreto di archiviazione) e
non essendo stato dedotto che i danni non patrimoniali lamentati dal
ricorrente si siano verificati in epoca successiva, deve ritenersi
che sia le condotte lesive che la produzione dei danni ricadano
interamente sotto la disciplina del testo originario dell'art. 2,
legge n. 117/1988, vigente ratione temporis, va escluso pertanto che
la vicenda, ancorche' ancora pendente in sede giudiziale, possa
essere considerata «non esaurita» e tale da poter ricadere nel regime
novellato dalla legge n. 18/2015; invero, la circostanza che il
diritto non sia stato in grado di sorgere (in quanto non riconosciuto
dall'ordinamento alla stregua della legge n. 117/1988) al momento in
cui si verificarono i fatti lesivi e i danni conseguenti comporta, in
difetto di norma espressa o chiaramente interpretabile in tal senso,
che lo stesso non possa considerarsi suscettibile di venire ad
esistenza successivamente, per effetto di una norma sopravvenuta, nel
corso di un giudizio in cui un siffatto diritto non avrebbe potuto
essere, azionato.
3.1.2. A fronte della mancanza di previsioni espresse di
retroattivita' della legge n. 18/2015, che valgano a derogare
espressamente alla regola prevista dall'art. 11 delle disposizioni
sulla legge in generale, deve escludersi che la retroattivita' possa
comunque desumersi dalla natura dell'intervento legislativo del 2015.
3.1.3. Ed invero:
non e', condivisibile l'assunto che l'assenza di una
disciplina transitoria sia implicitamente rivelatrice della volonta'
del legislatore di estendere la nuova disciplina ai giudizi in corso,
dovendosi evidenziare che proprio l'esistenza di un principio
generale di irretroattivita' comporta che la retroattivita' ne
costituisce un'eccezione e richiede che sia prevista espressamente o,
comunque, che sia desumibile in modo univoco dalla natura e dalla
finalita' della normativa successiva;
ne' la circostanza che il legislatore avrebbe effettuato un
intervento di tipo «selettivo» sul tessuto della normativa del 1988,
al fine di renderla conforme ai parametri costituzionali e
sovranazionali (secondo il testo esplicito della disposizione di
esordio della novella), puo' valere a porre in non cale il fatto che
le modifiche introdotte dalla legge n. 18/2015 hanno inciso in modo
rilevante sulla precedente normativa e - con specifico riferimento a
quanto oggetto del ricorso - hanno riconosciuto in termini generali
la risarcibilita' del danno non patrimoniale, con previsione
radicalmente innovativa rispetto alla disposizione che lo limitava
alle ipotesi di privazione della liberta' personale;
a maggior ragione, non appare condivisibile l'assunto che non
si porrebbe neppure una questione di retroattivita', per il fatto che
la legge n. 18/2015 non avrebbe natura innovativa o costitutiva,
bensi' meramente ricognitiva di valori gia' presenti nell'ordinamento
interno e in quello sovranazionale; non giovano al ricorrente ne' il
richiamo alla sentenza resa dalla CGUE nella causa C-379, che non
affronta la questione della tipologia dei danni risarcibili e
comunque si riferisce espressamente alle fattispecie di
responsabilita' da violazione del diritto eurounitario e non pure del
diritto interno, ne' il riferimento al principio di effettivita'
della tutela giurisdizionale immanente nel primo di quelli, giacche'
tale principio non incide sulla discrezionalita' del legislatore
nazionale. nell'individuazione delle categorie dei danni risarcibili.
3.1.4. Quanto alla sostenuta possibilita' di pervenire
all'applicazione del nuovo regime sulla base di un'interpretazione
adeguatrice o costituzionalmente orientata, a confutazione della tesi
del ricorrente deve convenirsi col pubblico ministero che, in senso
sostanzialmente conforme a quanto sul punto correttamente motivato
dalla Corte territoriale, la stessa e' ammessa quando si tratti di
adeguare, merce' appunto l'interpretazione, una formula legislativa
generica od ampia ai mutamenti economici e sociali intervenuti nel
frattempo, ma non anche in contrasto con il chiaro tenore letterale
della legge.
3.1.5. Ancora: non risulta condivisibile l'assunto che la Corte
territoriale dovesse disapplicare la norma interna limitativa del
risarcimento del danno non patrimoniale per palese contrasto con
l'ordinamento comunitario od eurounitario, giacche' il principio di
effettivita' della tutela giurisdizionale (declinato dal ricorrente
alla luce degli articoli 19.1 TUE e 47 della c.d. Carta di Nizza) non
consente di individuare, nello specifico, una manifesta contrarieta'
della disciplina nazionale rispetto al diritto dell'Unione, non
essendo da questo tutelato un diritto al risarcimento di qualsiasi
danno derivante dall'attivita' giurisdizionale, ma soltanto di quello
cagionato nell'interpretazione delle norme eurounitarie e per di piu'
senza peraltro escludere la limitazione della diretta risarcibilita'
ad alcune soltanto delle categorie di conseguenze dannose.
3.1.6. Inoltre, neppure si puo' ritenere che la novella del 2015
abbia semplicemente eliminato un limite alla risarcibilita' dei danni
non patrimoniali, sicche' questa si potrebbe considerare in grado di
espandersi automaticamente a tutte le relative tipologie e neppure
verrebbe in considerazione una questione di retroattivita' della
norma sopravvenuta: lo stesso impianto originario della norma
identificava le categorie dei danni risarcibili e la considerazione,
tra questi, di quelli non patrimoniali derivanti da privazione della
liberta' personale determinava l'oggetto specifico di tutela in via
diretta ed immediata, non gia' mediante limitazione od esclusione
all'interno della generica fattispecie del danno non patrimoniale,
evidentemente per la valutazione di risarcibilita', propria se non
altro di un bene individuato contesto storico, di una ben delimitata
categoria di danni conseguenti all'attivita' giurisdizionale, in
bilanciamento di altri valori di rango costituzionale espressamente
considerati dalla giurisprudenza anche della Consulta (fin dalla
sentenze 18 del 1989 e 468 del 1990).
3.1.7. E', infine, manifestamente infondato l'assunto che la
mancata impugnazione del provvedimento di ammissibilita' del ricorso
emesso dalla Corte d'appello a seguito del reclamo del dott. B.
determinerebbe un vincolo definitivo in punto di «"ricevibilita'"
dell'istanza risarcitoria in tutte le sue componenti, compreso il
danno non patrimoniale»: il filtro di ammissibilita' di cui all'art.
5, legge n. 117/1988 era infatti finalizzato a verificare soltanto la
ricorrenza dei presupposti di cui agli articoli 2, 3 e 4 e a valutare
se sussistesse manifesta infondatezza della domanda, ossia a
effettuare una delibazione preliminare in tal senso, pertanto del
tutto inidonea a pregiudicare in alcun modo l'esito del giudizio o a
determinare giudicati interni, tanto meno sul merito delle pretese
oggetto di causa.
3.2. In punto di non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale, il ricorrente assume che erroneamente la
limitazione dei .danni risarcibili e' stata ritenuta giustificata in
ragione del bilanciamento tra il diritto del danneggiato ad essere
integralmente risarcito e il rispetto dell'autonomia e
dell'indipendenza della magistratura, laddove - si sostiene - la
limitazione risarcitoria «non ha nessuna connessione» con tali
esigenze, soprattutto in un sistema che non prevede la
responsabilita' diretta del magistrato, bensi' soltanto indiretta e
con rivalsa soggetta a limiti quantitativi.
Il ricorrente evidenzia che, a differenza di quanto previsto da
altre normative di settore per le quali la Corte costituzionale ha
ritenuto che i limiti alla responsabilita' civile andassero esenti da
censure di illegittimita' in quanto giustificati dall'esigenza di
assicurare un equo bilanciamento con valori di rango costituzionale
(in proposito richiamando Corte costituzionale n. 235/2014 e Corte
costituzionale n. 182/1985), difettano, in relazione al testo
originario dell'art. 2, legge n. 117/1988, «contrappesi» per le
vittime di errori giudiziari, essendo pertanto «assurda» la
limitazione del ristoro della lesione di beni primari di rilievo
costituzionale, con la conseguenza che «la mancanza di ragionevole
bilanciamento con i valori costituzionali, rendeva la precedente
formulazione dell'art. 2 della legge n. 117/1988 costituzionalmente
illegittima, sul riflesso che la limitazione dei danni patrimoniali
risultava priva di ragionevolezza e plausibilita' razionale».
Rileva dunque il ricorrente che quella offerta dalla Corte
d'appello costituisce «solo mera parvenza di giustificazione, posto
che non vi e' alcuna connessione tra "il discredito della funzione
giudiziaria" con il diritto del ricorrente a vedersi tutelato il
proprio diritto al risarcimento», e ribadisce la necessita' di
sollevare la questione di legittimita' costituzionale, individuandone
i parametri di riferimento negli articoli 2, 3, 32 e 117 della
Costituzione (stante - quanto a quest'ultimo - «l'evidente contrasto
dell'art. 2, legge n. 117/1988 con il diritto dell'Unione europea»).
Aggiunge che la Corte d'appello non ha espresso alcuna
motivazione «in ordine all'ulteriore eccezione di legittimita'
costituzionale della legge n. 18/2015, con riferimento alla mancata
previsione di una norma transitoria che ne consentisse l'applicazione
ai giudizi in corso»; eccezione che mirava «ad ottenere una pronuncia
additiva del giudice delle leggi, posto che la questione - correlata
a quella dell'immediata applicabilita' della nuova legge - era da
intendere, in parte qua, come rilievo di incostituzionalita' della
stessa disciplina ove interpretata nel senso della sua
inapplicabilita' ai giudizi in corso, per violazione degli articoli
2, 3 ed anche 32 della Costituzione».
3.2.1. Ritiene il collegio che, nonostante la congruenza e la
coerenza delle argomentazioni della Corte territoriale, le
considerazioni svolte dal ricorrente determinino comunque idonee
ragioni di dubbio sulla non manifesta infondatezza in ordine alla
legittimita' costituzionale delle norme sopra individuate, sotto
entrambi i profili dedotti ed in riferimento ai parametri degli
articoli 2, 3 e 32 della Costituzione, tali da imporre la rimessione
delle relative questioni al giudice delle leggi.
Cio' in quanto:
con riferimento alla legge del 1988, ci si deve interrogare
sulla ragionevolezza, sul piano costituzionale e quale bilanciamento
con i principi dell'indipendenza dei magistrati e dell'autonomia e
della pienezza dell'esercizio della funzione giudiziaria,
dell'esclusione del risarcimento per una categoria dei danni non
patrimoniali (quelli non correlati alla privazione della liberta'
personale), a fronte di una normativa che riconosceva l'idoneita'
delle condotte individuate dall'art. 2 della legge n. 117/1988 a
determinare danni sia patrimoniali che non patrimoniali; in
particolare, deve valutarsi se tale scelta normativa fosse
giustificata da un ragionevole bilanciamento fra il diritto del
soggetto ingiustamente danneggiato da un provvedimento giudiziario ad
ottenere l'integrale ristoro del pregiudizio subito e la salvaguardia
delle funzioni giudiziarie da possibili condizionamenti, a tutela
dell'indipendenza e dell'imparzialita' della magistratura
(bilanciamento che e' stato richiamato, in relazione ad altri profili
della medesima normativa, da Corte costituzionale n. 164/2017, anche
in riferimento a Corte costituzionale n. 2/1968 e n. 26/1987, e da
Corte costituzionale n. 18/1989 e n. 468/1990);
invero, nell'ambito di un ordinamento giuridico che riconosce
massima espansione ai diritti della persona e alla tutela dei suoi
valori, non e' fuor di luogo dubitare della ragionevolezza della
scelta di far dipendere il riconoscimento o l'esclusione del
risarcimento per poste afferenti ad una medesima categoria di
pregiudizio (quello non patrimoniale) dal solo fatto che l'illecito
che ha determinato il danno sia o non sia costituito da un
provvedimento limitativo della liberta' personale, con totale
irrilevanza delle conseguenze, in concreto intervenute, di attivita'
giudiziarie che nelle peculiarita' della singola fattispecie possano
essersi rivelate particolarmente invasive della sfera dell'individuo
e lesive di valori di rango costituzionale; e, d'altra parte, occorre
verificare se la tutela dell'indipendenza e dell'imparzialita' della
magistratura comportasse effettivamente la necessita' di escludere in
radice il risarcimento per una categoria di pregiudizi (non
individuati in base alla natura, ma alla fonte) nell'ambito di un
sistema (quale quello poi confermato dalla legge Pinto, la n.
89/2001) che gia' nel testo del 1988 prevedeva la responsabilita'
diretta unicamente a carico dello Stato e solo quella indiretta, per
di piu' con rivalsa limitata, per il magistrato autore degli atti e
provvedimenti causativi del danno;
peraltro, per quanto debba convintamente escludersi che la
modifica introdotta dalla novella dei 2015 possa costituire di per
se' sola sicuro indice sintomatico dell'illegittimita' costituzionale
della norma modificata, non puo' sottacersi che la scelta effettuata
dal piu' recente legislatore lascia dubitare della correttezza e/o
inevitabilita' e, quindi, della ragionevolezza del bilanciamento
compiuto dal legislatore del 1988 e, in ogni caso, della tenuta di
quest'ultimo in riferimento si a fatti anteriori e cosi a fattispecie
tecnicamente compiute, ma ancora sub iudice;
se e' pur vero che, nella specifica materia del risarcimento
del danno non patrimoniale ed in riferimento a ipotesi di danno
biologico di lieve entita', il giudice delle leggi (Corte
costituzionale n. 235/2014) ha avuto modo di riconoscere la
ragionevolezza del bilanciamento fra «l'interesse risarcitorio
particolare del danneggiato» e «quello, generale e sociale, degli
assicurati ad avere un livello accettabile e sostenibile dei premi
assicurativi», deve tuttavia considerarsi che, in quel caso, il
bilanciamento e' stato individuato in relazione ad una disciplina
che, senza escludere il risarcimento, impone soltanto un «tetto»
risarcitorio e che il rapporto di vicendevole dipendenza fra il
contenimento dei risarcimenti e quello dei premi risulta apprezzabile
con immediata evidenza;
con riferimento alla legge n. 18/2015, l'incertezza sulla
legittimita' costituzionale (ed il conseguente dubbio di non
manifesta infondatezza della relativa questione) segue alla
considerazione che, nel momento in cui ha rimosso la limitazione al
risarcimento dei danni non patrimoniali, il legislatore della novella
non si e' posto il problema della sorte dei giudizi pendenti, non
prevedendo una disposizione che estendesse la nuova disciplina a
fatti verificatisi anteriormente, ma ancora sub iudice; con cio'
negando la possibilita' di applicare a situazioni ancora
giustiziabili il principio di globalita' risarcitoria, che pure ha
evidentemente poi ritenuto conforme alla mutata sensibilita'
giuridica e finendo, quindi, per legittimare la perdurante
applicazione alle situazioni pregresse di un regime risarcitorio
ormai superato sul piano normativo; il che puo' rilevare,
all'evidenza, sotto i profili della disparita' di trattamento e della
violazione dei principi di effettivita' ed integralita' del
risarcimento correlato alla violazione di diritti primari della
persona; e, in definitiva, della ragionevolezza di una disciplina,
non altrimenti interpretabile, la quale impone che, in relazione a
vicende verificatesi interamente nella vigenza del vecchio testo
dell'art. 2, legge n. 117/1988 ma ancora non definite in sede
giudiziaria, i danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie debbano essere risarciti - ad oggi ed esclusivamente
nell'ambito dei giudizi ancora in corso - sulla base di una norma
abrogata fin dal 2015 siccome ritenuta non piu' rispondente alla
mutata sensibilita' sociale.
3.2.2. Infine, non rileva che i dubbi di legittimita'
costituzionale appena affrontati possano in tesi essere superati in
base ad argomenti anche coerenti e congrui, come quelli sviluppati
dalla Corte territoriale, in base ai quali sostenere la legittimita'
originaria della limitazione e perfino quella della carenza di una
normativa transitoria sull'estensione ai fatti pregressi ancora sub
iudice.
Tali argomenti a favore della conformita' delle norme alla
Costituzione superano il limite della manifesta infondatezza ed
attingono, riguardando l'alternativa tra fondatezza ed infondatezza
tout court, il merito di una questione di conformita' alla Carta
fondamentale: la quale, neppure potendo questa Corte prescegliere
alcuna altra interpretazione che possa dirsi conforme alla
Costituzione, non puo' essere allora affrontata direttamente dal
giudice che quelle norme deve applicare, nemmeno ove potesse
condividere la soluzione offerta nella gravata sentenza, se non ai
prezzo insostenibile di eludere l'obbligo di legge di rimetterne la
risoluzione alla Consulta.
Va infatti esclusa, per quanto detto, anche un'interpretazione
delle norme richiamate che ne implichi un'applicazione conforme a
Costituzione, visto che in via interpretativa non si scorge alcun
modo per evitare la conclusione dell'inestensibilita', ai giudizi in
corso per fatti anteriori alla novella, della risarcibilita' dei
danni non patrimoniali da attivita' giurisdizionale pure non
derivanti da privazione della liberta' personale.
Pertanto, non si vede altra scelta che rimettere la risoluzione
delle questioni al giudice delle leggi, unico titolare
dell'attribuzione di valutare la legittimita' costituzionale delle
norme, ove la loro non conformita' alla Carta risulti suscettibile di
dubbi che, come nella specie, non si palesino manifestamente
infondati e non siano superabili in via di interpretazione.
4. Restano impregiudicate le questioni di conformita' delle
stesse norme, oggetto di rimessione alla Corte costituzionale, ai
parametri sovranazionali invocati dal ricorrente: sicche' esse
potranno essere prese in esame in punto di ammissibilita' e
persistente rilevanza e, se del caso, nel merito solo all'esito della
risoluzione del relativo incidente potranno essere prese in esame,
nella misura in cui ne restino coinvolti i medesimi profili.
5. In conclusione, deve ritenersi rilevante e non manifestamente
infondata - in relazione agli articoli 2, 3 e 32 della Costituzione -
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1,
legge 13 aprile 1988, n. 117 (nel testo originario, anteriore alla
novella di cui appresso), nella parte in cui esclude il risarcimento
del danno, cagionato nell'esercizio delle funzioni giudiziarie, non
patrimoniale non derivante da privazione della liberta' personale,
nonche' della legge 27 febbraio 2015, n. 18, nella parte in cui non
ha previsto l'applicazione della modifica introdotta dall'art. 2,
comma 1, lettera a), ai giudizi ancora in corso e per fatti anteriori
alla sua entrata in vigore: e deve di conseguenza disporsi, ai sensi
dell'art. 23, legge 11 marzo 1952, n. 87, la sospensione del presente
giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, con
gli ulteriori adempimenti di cui in dispositivo.
P. Q. M.
La Corte, visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1 della
legge 13 aprile 1988, n. 117 - nel testo originario -, nella parte in
cui, prevedendo che colui il quale abbia subito un danno ingiusto per
effetto di un comportamento posto in essere dal magistrato
nell'esercizio delle sue funzioni possa agire contro lo Stato per
ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali,
limita la risarcibilita' dei danni non patrimoniali ai soli casi di
privazione della liberta' personale;
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera a) della legge 27 febbraio 2015, n. 18, nella parte in cui
non dispone l'applicazione della modifica introdotta all'art. 2,
comma 1 della legge n. 117/1988 ai giudizi in corso per fatti
anteriori alla sua entrata in vigore;
sospende il presente giudizio, mandando alla Cancelleria
l'espletamento degli incombenti di cui all'ultimo comma dell'art. 23
della legge n. 87/1953 e, dunque, la notifica della presente
ordinanza alle parti in causa, al procuratore generale presso questa
Corte e al Presidente del Consiglio dei ministri, nonche' la
comunicazione della stessa ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento;
dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi
della documentazione sul perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Cosi' deciso in Roma, in data 7 luglio 2021
Il presidente: De Stefano