N. 10 SENTENZA 25 novembre 2021- 20 gennaio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Patrocinio a spese dello Stato - Ambito di applicazione - Estensione alla mediazione obbligatoria conclusa col raggiungimento di un accordo - Omessa previsione - Autorita' competente a liquidare il compenso - Giudice che sarebbe stato competente a decidere la controversia - Omessa previsione - Irragionevolezza, violazione del principio di eguaglianza sostanziale e del diritto di difesa - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, artt. 74, comma 2, 75, comma 1, e 83, comma 2. - Costituzione, artt. 3, primo e secondo comma, 24, terzo comma, e 36, primo comma.(GU n.4 del 26-1-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 74, comma
2, 75, comma 1, e 83, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di
giustizia. (Testo A)», promossi dal Tribunale ordinario di Oristano
con ordinanza dell'8 luglio 2020 e dal Tribunale ordinario di Palermo
con ordinanza del 17 marzo 2021, iscritte, rispettivamente, al n. 188
del registro ordinanze 2020 e al n. 115 del registro ordinanze 2021 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 1 e 34,
prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 24 novembre 2021 il Giudice
relatore Luca Antonini;
deliberato nella camera di consiglio del 25 novembre 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza dell'8 luglio 2020 (reg. ord. n. 188 del 2020),
il Tribunale ordinario di Oristano ha sollevato - in riferimento agli
artt. 3 e 24, terzo comma, della Costituzione - questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 74, comma 2, e 83, comma 2,
del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115,
recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia di spese di giustizia. (Testo A)».
L'art. 74, comma 2, t.u. spese di giustizia prevede che sia
«assicurato il patrocinio nel processo civile, amministrativo,
contabile, tributario e negli affari di volontaria giurisdizione, per
la difesa del cittadino non abbiente quando le sue ragioni risultino
non manifestamente infondate».
Il successivo art. 83, comma 2, dispone, per quanto qui
interessa, che la liquidazione del compenso spettante al difensore
«e' effettuata al termine di ciascuna fase o grado del processo e,
comunque, all'atto della cessazione dell'incarico, dall'autorita'
giudiziaria che ha proceduto».
La prima norma e' censurata nella parte in cui non prevede che il
patrocinio a spese dello Stato in favore dei non abbienti sia
assicurato anche in relazione all'attivita' difensiva svolta
nell'ambito della mediazione obbligatoria di cui all'art. 5, comma
1-bis, del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28 (Attuazione
dell'articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di
mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e
commerciali), quando il successivo giudizio non viene instaurato per
l'intervenuta conciliazione delle parti. La seconda e' denunciata
nella parte in cui non prevede che, in tali fattispecie, alla
liquidazione del compenso spettante al difensore provveda il giudice
che sarebbe stato competente a conoscere della causa.
1.1.- In punto di rilevanza, il rimettente espone di essere
chiamato a decidere sull'istanza di liquidazione presentata dal
difensore nominato dall'amministratore di sostegno di P.O., ammessa
al patrocinio a spese dello Stato dal Consiglio dell'ordine degli
avvocati, per l'attivita' svolta nel corso di un procedimento di
mediazione obbligatoria durante il quale le parti hanno raggiunto un
accordo per la composizione bonaria della lite, sicche' il processo
non e' stato poi introdotto.
L'accoglimento dell'istanza sarebbe, pertanto, precluso dalle
norme denunciate, dal momento che queste non prevedono la
possibilita' di liquidare il compenso a carico dello Stato qualora
l'attivita' difensiva sia stata espletata esclusivamente in sede di
mediazione, senza dunque che sia stato instaurato il giudizio.
D'altra parte, precisa il giudice a quo, nella specie sussisterebbero
i requisiti stabiliti dalla legge per il conseguimento del diritto al
patrocinio a spese dello Stato, con la conseguenza che, se le norme
sospettate fossero dichiarate costituzionalmente illegittime,
l'istanza di cui e' investito potrebbe essere accolta.
1.2.- In merito alla non manifesta infondatezza, il Tribunale di
Oristano preliminarmente esclude la possibilita' di
un'interpretazione secundum Constitutionem delle disposizioni
censurate, ponendo in rilievo che queste, nel riconoscere il
patrocinio a spese dello Stato e nel disciplinare la competenza ad
adottare il decreto di liquidazione del compenso, fanno espresso
riferimento al «processo» e all'autorita' giudiziaria «che ha
proceduto». La «necessita' del processo» troverebbe poi conferma sul
piano sistematico, avuto riguardo, tra l'altro, al disposto dell'art.
75, comma 1, t.u. spese di giustizia, a mente del quale
«[l]'ammissione al patrocinio e' valida per ogni grado e per ogni
fase del processo e per tutte le eventuali procedure, derivate ed
accidentali, comunque connesse» al processo stesso.
In sostanza - conclude il rimettente anche sulla scorta della
giurisprudenza di legittimita' e di merito - affinche' le attivita'
difensive svolte al di fuori del processo possano essere considerate
giudiziali, sarebbe pur sempre necessaria l'instaurazione del
giudizio.
La liquidazione del compenso a carico dello Stato, pertanto,
potrebbe avere ad oggetto l'attivita' espletata nel corso del
procedimento di mediazione obbligatoria soltanto se questo abbia
avuto esito negativo, mentre al medesimo risultato non si potrebbe
giungere nell'ipotesi opposta, ostandovi la lettera delle
disposizioni sospettate.
1.2.1.- Tale esito ermeneutico conduce il giudice a quo a
dubitare della compatibilita' con il dettato costituzionale degli
artt. 74, comma 2, e 83, comma 2, t.u. spese di giustizia.
In proposito, dopo avere rammentato che il legislatore,
nell'introdurre forme di giurisdizione condizionata e' tenuto a non
rendere eccessivamente difficoltosa la tutela giurisdizionale, il
rimettente innanzitutto sottolinea come le norme denunciate escludano
dall'ambito di applicazione del patrocinio a spese dello Stato il
procedimento di mediazione con l'assistenza del difensore, benche' il
suo esperimento sia imposto, in determinate materie, quale condizione
di procedibilita' della domanda giudiziale.
Quindi, aggiunge che sarebbe «incongruo» che a impedire la
liquidazione dei compensi a carico dello Stato sia l'intervento della
conciliazione, ovvero proprio dell'evento che evita la celebrazione
del processo e soddisfa cosi' la finalita' deflattiva del contenzioso
a cui e' preordinata la mediazione obbligatoria.
Peraltro, prosegue il giudice a quo, la disciplina normativa
denunciata disincentiverebbe il raggiungimento dell'accordo tra le
parti, giacche' i non abbienti, nella consapevolezza di dovere in tal
caso sostenere le spese difensive, potrebbero preferire agire o
resistere in giudizio.
Essa, pertanto, produrrebbe effetti opposti rispetto alla
suddetta finalita' deflattiva e al contempo comporterebbe maggiori
oneri per la finanza pubblica, poiche' lo Stato, in conseguenza della
instaurazione del giudizio, dovrebbe sopportare le spese sia per la
mediazione, sia per il successivo processo.
Rileva poi il rimettente che le norme censurate, non tenendo
conto delle condizioni economiche dei non abbienti, ne limiterebbero
di fatto l'uguaglianza nell'accesso alla mediazione e comprimerebbero
l'effettivita' del loro diritto di difesa. Sotto quest'ultimo aspetto
osserva altresi' che i non abbienti, non essendo in grado di
sostenere le spese per l'attivita' difensiva, potrebbero finanche
essere indotti a rinunciare del tutto a far valere le proprie ragioni
oppure a concludere l'accordo conciliativo a condizioni piu' onerose
di quelle che avrebbero ottenuto ove dette spese fossero state poste
a carico dello Stato.
Per le ragioni ora esposte, infine, le disposizioni denunciate
determinerebbero anche un'ingiustificata disparita' di trattamento
tra abbienti e non abbienti.
Alla luce delle considerazioni che precedono, risulterebbero in
definitiva lesi, secondo il Tribunale di Oristano, gli artt. 3 e 24,
terzo comma, Cost.
1.2.2.- Sotto un diverso profilo, peraltro, le disposizioni
censurate sarebbero generatrici di un'irragionevole disparita' anche
all'interno della stessa categoria dei non abbienti, a seconda che
questi siano o meno parti di una controversia transfrontaliera.
Soltanto in relazione a tali controversie, infatti, l'art. 10 del
decreto legislativo 27 maggio 2005, n. 116 (Attuazione della
direttiva 2003/8/CE intesa a migliorare l'accesso alla giustizia
nelle controversie transfrontaliere attraverso la definizione di
norme minime comuni relative al patrocinio a spese dello Stato in
tali controversie), estende il patrocinio a spese dello Stato anche
ai procedimenti stragiudiziali, qualora, per quanto qui interessa,
questi siano obbligatori. Siffatta disposizione, tuttavia,
risponderebbe all'esigenza, comune alle controversie domestiche, di
garantire l'effettivita' del diritto di difesa, sicche' la sola
natura transfrontaliera delle liti non costituirebbe un elemento
idoneo a differenziare ragionevolmente i non abbienti che non ne
siano parte.
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili.
2.1.- Il giudice a quo, infatti, non avrebbe adeguatamente
motivato l'asserita impossibilita' di un'interpretazione
costituzionalmente orientata.
Interpretazione, questa, che sarebbe invece praticabile alla luce
dell'art. 75, comma 1, t.u. spese di giustizia, che contempla il
patrocinio a spese dello Stato anche per le procedure «connesse» al
processo, quale dovrebbe ritenersi il procedimento di mediazione pure
se concluso con successo.
La prospettata soluzione ermeneutica sarebbe del resto conforme
ai principi costituzionali perche', tra l'altro: a) risulterebbe
coerente con la necessita' di individuare un punto di equilibrio tra
la garanzia del diritto di difesa e l'esigenza di contenimento della
spesa pubblica, comportando minori costi per lo Stato, il quale
dovrebbe infatti sostenere soltanto le spese connesse alla mediazione
e non anche quelle inerenti al successivo giudizio; b) risponderebbe
alla necessita' che l'introduzione di forme di giurisdizione
condizionata non renda eccessivamente gravoso l'esercizio del diritto
di difesa; c) sarebbe in armonia con lo scopo deflattivo della
mediazione.
Osserva, infine, l'Avvocatura generale che tale interpretazione
troverebbe conforto nell'orientamento giurisprudenziale secondo cui
l'attivita' difensiva funzionale al successivo esercizio dell'azione
giudiziaria dovrebbe considerarsi giudiziale ai fini della
liquidazione del compenso a carico dello Stato (e' citata, tra le
altre, Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 19 aprile
2013, n. 9529).
Ne' tale conclusione sarebbe smentita dalla sentenza (e' citata
Corte di cassazione, sezione seconda civile, sentenza 31 agosto 2020,
n. 18123) con la quale i giudici di legittimita' hanno disatteso il
ricorso avverso la statuizione di rigetto della domanda di
liquidazione per l'attivita' difensiva svolta nella fase della
mediazione obbligatoria: si tratterebbe, infatti, di una decisione
inerente a una fattispecie «non del tutto sovrapponibile a quella in
esame».
3.- Con successiva ordinanza del 17 marzo 2021 (reg. ord. n. 115
del 2021), il Tribunale ordinario di Palermo ha sollevato - in
riferimento agli artt. 3, 24, terzo comma, e 36, primo comma, Cost. -
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 74, comma 2, e
75, comma 1, t.u. spese di giustizia, nella parte in cui non
prevedono che il patrocinio a spese dello Stato sia assicurato anche
per l'attivita' difensiva espletata nel corso del procedimento di
mediazione obbligatoria di cui all'art. 5, comma 1-bis, del d.lgs. n.
28 del 2010, quando il processo non viene poi introdotto per
intervenuta conciliazione fra le parti.
3.1.- Riferisce il rimettente di essere investito dell'istanza di
liquidazione del compenso avanzata - in relazione alle prestazioni
rese nell'ambito di un procedimento di mediazione obbligatoria
concluso con un accordo conciliativo - dal difensore di G. D.B. e V.
C., nella qualita' di esercenti la potesta' genitoriale sul minore A.
D.B., ammessi al patrocinio a spese dello Stato dal Consiglio
dell'ordine degli avvocati.
3.2.- La suddetta istanza non potrebbe, secondo il giudice a quo,
trovare accoglimento alla luce del tenore letterale delle norme
denunciate e della menzionata sentenza della Corte di cassazione n.
18123 del 2020, nella quale i giudici di legittimita' avrebbero
affermato che gli artt. 74 e 75 t.u. spese di giustizia escludono dal
novero delle attivita' difensive suscettibili di liquidazione a
carico dello Stato quelle svolte nel corso della mediazione non
seguita dalla instaurazione del giudizio, precisando poi che tale
limitazione non potrebbe essere superata in via interpretativa.
3.2.1.- Su tale premessa, il giudice palermitano ritiene che i
citati artt. 74, comma 2, e 75, comma 1, t.u. spese di giustizia
ledano, innanzitutto, gli artt. 3 e 24 Cost.
Considerato il favor legislativo per la soluzione stragiudiziale
delle controversie, sarebbe del tutto irragionevole precludere
l'accesso al patrocinio a spese dello Stato quando la controversia e'
stata definita in sede di mediazione obbligatoria e consentirlo
invece in caso di esito infruttuoso della mediazione stessa, con la
conseguente necessita' di instaurare il processo.
Le norme denunciate, d'altro canto, minerebbero la funzione
deflattiva della mediazione, che sarebbe infatti destinata ad essere
affrontata dai difensori «come una mera formalita' prodromica
all'instaurazione» del giudizio, giacche' solo in questa sede essi
otterrebbero la liquidazione del compenso a spese dello Stato. Cio'
che, peraltro, comporterebbe una lievitazione degli oneri a carico
dell'erario, i quali, anziche' essere limitati alle spese difensive
per la mediazione stessa, sarebbero aggravati dai costi connessi allo
svolgimento del processo.
A parere del rimettente, sarebbe vulnerato anche il diritto di
agire in giudizio e, con esso, il principio di uguaglianza
sostanziale. Il rischio di dover sopportare le spese difensive per il
procedimento di mediazione obbligatoria, infatti, risulterebbe
«disincentivante (e percio' pregiudizievole nella prospettiva della
piena realizzazione del diritto di difesa presidiato anche
dall'istituto del patrocinio a spese dello Stato)» per i non abbienti
e lederebbe, pertanto, il loro diritto di accedere alla tutela
giurisdizionale in condizioni di uguaglianza rispetto a quanti
dispongono di mezzi economici adeguati.
3.2.2.- Secondo il Tribunale di Palermo, l'art. 3 Cost. sarebbe
altresi' violato in riferimento al principio di uguaglianza formale,
sotto un duplice aspetto.
Le disposizioni censurate darebbero luogo a una ingiustificata
disparita' di trattamento, sia tra i non abbienti, in relazione alla
disciplina riservata dal citato art. 10 del d.lgs. n. 116 del 2005
alla mediazione obbligatoria concernente le controversie
transfrontaliere, sia tra i difensori dei non abbienti, i quali, pur
avendo effettuato prestazioni identiche in sede di mediazione,
riceverebbero, «sul piano del compenso» dovuto loro per tali
attivita', un trattamento differenziato a seconda del raggiungimento
o meno dell'accordo.
3.2.3.- Il rimettente dubita, infine, della compatibilita' delle
disposizioni denunciate con l'art. 36, primo comma, Cost., che
sarebbe leso in quanto, per effetto della preclusione da esse
derivante, i difensori presterebbero «attivita' lavorativa
obbligatoria gratuitamente».
4.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la declaratoria di inammissibilita' delle
questioni sollevate.
Ritiene la difesa dello Stato, sulla scorta di argomentazioni
sostanzialmente identiche a quelle addotte in relazione all'ordinanza
di rimessione del Tribunale di Oristano, che neanche il Tribunale di
Palermo abbia compiutamente motivato in merito all'impossibilita' di
un'interpretazione costituzionalmente conforme.
4.1.- La dedotta violazione dell'art. 36, primo comma, Cost.
sarebbe inoltre insussistente, in quanto l'assunzione della difesa
della parte ammessa al patrocinio non sarebbe obbligatoria e,
comunque, perche' la relativa attivita' sarebbe svolta dall'avvocato
solo occasionalmente.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza dell'8 luglio 2020 (reg. ord. n. 188 del 2020),
il Tribunale ordinario di Oristano dubita della legittimita'
costituzionale degli artt. 74, comma 2, e 83, comma 2, del decreto
del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, recante
«Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di spese di giustizia. (Testo A)», i quali, rispettivamente,
dispongono che e' «assicurato il patrocinio nel processo civile,
amministrativo, contabile, tributario e negli affari di volontaria
giurisdizione, per la difesa del cittadino non abbiente quando le sue
ragioni risultino non manifestamente infondate» e, per quanto qui
rileva, che la liquidazione del compenso spettante al difensore della
parte non abbiente «e' effettuata al termine di ciascuna fase o grado
del processo e, comunque, all'atto della cessazione dell'incarico,
dall'autorita' giudiziaria che ha proceduto».
2.- La prima disposizione e' censurata nella parte in cui non
prevede che il patrocinio a spese dello Stato in favore dei non
abbienti sia assicurato anche in relazione all'attivita' difensiva
svolta nell'ambito della mediazione obbligatoria di cui all'art. 5,
comma 1-bis, del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28 (Attuazione
dell'articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di
mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e
commerciali), quando il successivo giudizio non viene instaurato per
l'intervenuta conciliazione delle parti. La seconda e' denunciata
laddove non prevede che, in tali fattispecie, alla liquidazione del
compenso spettante al difensore provveda il giudice che sarebbe stato
competente a conoscere della causa.
2.1.- Sul presupposto che le norme sospettate non consentano di
liquidare tale compenso indipendentemente dalla instaurazione del
giudizio - e quindi nel caso in cui la mediazione obbligatoria si sia
conclusa con successo, in virtu' del raggiungimento dell'accordo
conciliativo - e che non siano suscettibili di una interpretazione
costituzionalmente conforme, il rimettente sostiene che tale
preclusione violerebbe, sotto plurimi profili, gli artt. 3 e 24,
terzo comma, della Costituzione.
Il dedotto contrasto sarebbe apprezzabile, innanzitutto, in
considerazione del fatto che il procedimento di mediazione e' escluso
dalla sfera di applicabilita' del patrocinio a spese dello Stato
benche' sia imposto, in determinate materie, quale condizione di
procedibilita' della domanda giudiziale.
Sarebbe quindi irragionevole che la liquidazione del compenso sia
impedita proprio dall'evento che evita la celebrazione del processo e
realizza la finalita' deflattiva perseguita dal legislatore con
l'introduzione della mediazione obbligatoria.
Altro profilo di irragionevolezza risiederebbe nel rilievo che i
non abbienti, anziche' conciliare, potrebbero essere indotti a
privilegiare la scelta di agire o resistere in giudizio, per vedersi
riconosciute in questa sede le spese difensive; cio' che finirebbe
per frustrare la suddetta finalita' e comporterebbe maggiori oneri
per lo Stato.
D'altra parte, le norme censurate, non prevedendo il patrocinio
nonostante l'obbligatorieta' della mediazione al fine di accedere al
giudizio e potendo finanche indurre i non abbienti a rinunciare a far
valere le proprie ragioni, minerebbero l'effettivita' del loro
diritto di difesa, ledendo altresi' il principio di uguaglianza sia
in senso sostanziale che in senso formale, tra abbienti e non
abbienti.
Il principio di parita' sarebbe compromesso anche all'interno
della stessa categoria dei non abbienti, poiche' l'art. 10 del
decreto legislativo 27 maggio 2005, n. 116 (Attuazione della
direttiva 2003/8/CE intesa a migliorare l'accesso alla giustizia
nelle controversie transfrontaliere attraverso la definizione di
norme minime comuni relative al patrocinio a spese dello Stato in
tali controversie), ingiustificatamente li ammetterebbe a fruire del
patrocinio a spese dello Stato in relazione ai procedimenti
stragiudiziali obbligatori solo ove, tuttavia, questi siano inerenti
a una controversia transfrontaliera.
3.- Con successiva ordinanza del 17 marzo 2021 (reg. ord. n. 115
del 2021), il Tribunale ordinario di Palermo dubita della
legittimita' costituzionale del gia' denunciato art. 74, comma 2,
nonche' dell'art. 75, comma 1, t.u. spese di giustizia, nella parte
in cui non prevedono che il patrocinio a spese dello Stato sia
assicurato anche per l'attivita' difensiva espletata nel corso del
procedimento di mediazione obbligatoria di cui all'art. 5, comma
1-bis, del d.lgs. n. 28 del 2010 quando il processo non viene poi
introdotto per intervenuta conciliazione fra le parti.
Il suddetto art. 75, comma 1, dispone che l'ammissione al
patrocinio «e' valida per ogni grado e per ogni fase del processo e
per tutte le eventuali procedure, derivate ed accidentali, comunque
connesse».
3.1.- Anche il giudice palermitano esclude la praticabilita' di
un'interpretazione costituzionalmente orientata delle norme
censurate, il cui tenore testuale precluderebbe, nella lettura della
giurisprudenza di legittimita', la liquidazione del compenso al
difensore allorquando al procedimento di mediazione non abbia fatto
seguito l'instaurazione del giudizio.
Su questo assunto, egli ritiene che le suddette norme violino,
innanzitutto, gli artt. 3 e 24, terzo comma, Cost.
Sarebbe, infatti, contrario al canone della ragionevolezza
consentire l'accesso al patrocinio a spese dello Stato in caso di
esito infruttuoso della mediazione obbligatoria, con la conseguente
introduzione del processo, ed escluderlo invece proprio quando la
mediazione stessa ha raggiunto il suo scopo; cio' che, peraltro,
comprometterebbe la finalita' deflattiva della procedura in parola e
causerebbe un aggravio degli oneri a carico dell'erario, in quanto la
mediazione sarebbe destinata ad essere affrontata dai difensori dei
non abbienti «come una mera formalita' prodromica all'instaurazione»
del giudizio.
Ritiene, inoltre, il rimettente, sulla scorta di argomentazioni
sostanzialmente analoghe a quelle spese dal Tribunale di Oristano,
che le norme denunciate rechino un vulnus al diritto di agire in
giudizio dei non abbienti e al principio di uguaglianza sostanziale.
L'art. 3 Cost. sarebbe leso anche sul versante della uguaglianza
formale, per la ingiustificata disparita' che le disposizioni
censurate determinerebbero, non soltanto all'interno della stessa
categoria dei non abbienti, a seconda che essi siano o meno parte di
una controversia transfrontaliera, ma anche tra difensori, i quali,
pur avendo effettuato prestazioni identiche nel corso del
procedimento di mediazione, avrebbero diritto al compenso a carico
dello Stato solo in caso mancato raggiungimento dell'accordo.
A tale ultimo rilievo e', infine, connesso il lamentato contrasto
con l'art. 36, primo comma, Cost., che sarebbe violato in quanto i
difensori presterebbero «attivita' lavorativa obbligatoria
gratuitamente».
4.- E' intervenuto in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, eccependo l'inammissibilita' delle questioni
per inadeguato esperimento del tentativo di interpretazione
costituzionalmente conforme.
Nel giudizio che trae origine dall'ordinanza di rimessione del
Tribunale di Palermo, inoltre, la difesa dello Stato ha dedotto la
non fondatezza della censura formulata in riferimento all'art. 36,
primo comma, Cost.
5.- Le questioni sollevate con le due ordinanze di rimessione
sono basate su argomenti in larga parte sovrapponibili e sono
comunque connesse, per la parziale coincidenza delle norme denunciate
e dei parametri evocati.
I relativi giudizi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con
un'unica pronuncia.
6.- Preliminarmente, va rilevato che il giorno stesso della
deliberazione della presente sentenza e' stata definitivamente
approvata la legge 26 novembre 2021, n. 206 (Delega al Governo per
l'efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina
degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie e
misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di
diritti delle persone e delle famiglie nonche' in materia di
esecuzione forzata), con la quale viene conferita al Governo una
delega legislativa per quanto qui interessa recante, tra i principi e
criteri direttivi, quello dell'estensione del patrocinio a spese
dello Stato alle procedure di mediazione e di negoziazione assistita
(art. 1, comma 4, lettera a).
Tale previsione non spiega, pero', effetti negli odierni
incidenti, dal momento che la sua entrata in vigore non vale a
escludere l'applicazione delle disposizioni censurate.
7.- Ancora in via preliminare, deve essere disattesa l'eccezione
di inammissibilita' sollevata dall'Avvocatura generale sulla scorta
dell'asserita carenza di un'adeguata motivazione in ordine
all'impossibilita' di interpretare le norme denunciate secundum
Constitutionem.
I rimettenti, infatti, hanno escluso la praticabilita' di
un'interpretazione adeguatrice alla luce del dato letterale e per
ragioni sistematiche, non mancando di confrontarsi con la posizione
della giurisprudenza di legittimita'.
Da tanto consegue il rigetto dell'eccezione in esame, giacche'
attiene al merito, e non all'ammissibilita' delle questioni, la
condivisione o meno del presupposto interpretativo delle norme
censurate (ex plurimis, sentenze n. 150 del 2021 e n. 230 del 2020).
8.- Presupposto esegetico che, venendo appunto al merito, questa
Corte ritiene condivisibile.
Esso e', infatti, innanzitutto coerente con il tenore testuale
delle disposizioni denunciate.
L'art. 74, comma 2, t.u. spese di giustizia, invero, assicura ai
non abbienti il beneficio in discussione facendo esclusivo
riferimento al «processo». Nella medesima direzione, l'art. 75, comma
1, del citato testo unico delimita poi l'ambito di validita'
dell'ammissione al patrocinio a ogni grado e fase «del processo e per
tutte le eventuali procedure, derivate ed accidentali, comunque
connesse» al processo stesso, di cui, pertanto, presuppone
l'introduzione. Il successivo art. 83, comma 2, infine, nel suo primo
periodo attribuisce la competenza a provvedere in ordine alla
liquidazione del compenso all'autorita' giudiziaria «che ha
proceduto», in tal modo ribadendo, senza possibilita' di equivoco,
l'esigenza dell'instaurazione di un giudizio di cui l'autorita'
giudiziaria sia stata, per l'appunto, investita.
Il patrocinio a spese dello Stato e' stato quindi contemplato
dalle norme censurate in chiave eminentemente processuale: cio' che
trova ulteriore conferma nella circostanza che lo stesso legislatore,
con la legge delega innanzi citata, ha avvertito l'esigenza di
introdurre specifiche disposizioni volte espressamente a estenderlo,
a prescindere dal loro esito, anche alle procedure di mediazione.
Va peraltro precisato che la sentenza richiamata dall'Avvocatura
generale a sostegno della possibilita' di un'interpretazione conforme
(Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 19 aprile 2013,
n. 9529), in realta', non ha riguardato segnatamente le norme oggetto
dell'odierno scrutinio e che invece l'assunto dei rimettenti si pone
in linea con l'orientamento recentemente espresso dai giudici di
legittimita' con specifico riferimento al tema che viene qui
considerato. Nella sentenza 31 agosto 2020, n. 18123, infatti, la
seconda sezione civile della Corte di cassazione ha affermato che
l'art. 74 t.u. spese di giustizia «postula l'intervenuto avvio della
lite giudiziale», poiche' «limita l'operativita' del patrocinio a
spese dello Stato all'ambito del procedimento [...] civile»; ha poi
espressamente precisato che siffatto limite non puo' essere superato
in via interpretativa, pena lo sconfinare «nella produzione
normativa», e ha quindi concluso che correttamente il giudice di
merito aveva «ritenuto non liquidabile compenso al difensore per la
fase della mediazione, cui non e` seguita la proposizione della
lite».
8.1.- E' dunque alla stregua del presupposto ermeneutico da cui
muovono i giudici a quibus che le questioni sollevate dai rimettenti
devono essere vagliate, innanzitutto considerando, quanto al tessuto
normativo sul quale esse si innestano, che la mediazione civile
obbligatoria e' stata introdotta dall'art. 5, comma 1-bis, del d.lgs.
n. 28 del 2010 con un evidente intento deflattivo del contenzioso
(sentenza n. 97 del 2019) ed e' strutturata quale condizione di
procedibilita' delle domande giudiziali.
La parte che intende esercitare in giudizio un'azione relativa
alle controversie nelle materie ivi specificamente individuate e',
infatti, «tenut[a], assistit[a] dall'avvocato, preliminarmente a
esperire il procedimento di mediazione», al fine di tentarne la
composizione stragiudiziale.
Si e' al cospetto, pertanto, di un procedimento contraddistinto
dall'obbligatorieta', che deve essere espletato, pena
l'improcedibilita' della domanda, prima dell'instaurazione di una
lite giudiziaria. Esso, di conseguenza, condiziona, in determinate
materie, l'esercizio del diritto di azione.
E', in definitiva, sull'esclusione del patrocinio a carico dello
Stato in ordine a tale procedimento, qualora questo si concluda con
esito positivo, precludendo quindi l'introduzione del processo, che
si sviluppano le questioni di costituzionalita' sollevate dai
rimettenti sugli artt. 74, comma 2, 75, comma 1, e 83, comma 2, t.u.
spese di giustizia.
9.- Esse sono fondate in riferimento agli artt. 3, primo e
secondo comma, in relazione, rispettivamente, al principio di
ragionevolezza e a quello di eguaglianza sostanziale, e 24, terzo
comma, Cost.
9.1.- Quanto al canone della ragionevolezza, va evidenziato che
il nesso di strumentalita' necessaria con il processo e la
riconducibilita' della mediazione alle forme di giurisdizione
condizionata aventi finalita' deflattive costituiscono elementi che
rendono del tutto distonica e priva di alcuna ragionevole
giustificazione l'esclusione del patrocinio a spese dello Stato
quando la medesima mediazione si sia conclusa con successo e non sia
stata in concreto seguita dalla proposizione giudiziale della
domanda.
In tal modo, infatti, il suddetto patrocinio risulta
contraddittoriamente escluso proprio nei casi in cui il procedimento
de quo ha raggiunto - in ipotesi anche grazie all'impegno dei
difensori - lo scopo deflattivo prefissato dal legislatore.
Pertanto, la circostanza che, in virtu' del suo esito positivo,
alla mediazione obbligatoria non abbia fatto seguito l'instaurazione
del giudizio, lungi dal costituire un coerente fondamento della
denunciata preclusione, al contrario concorre a disvelarne la palese
irrazionalita', peraltro traducendosi anche in una sorta di
disincentivo verso quella cultura della mediazione che il legislatore
stesso si e' fatto carico di promuovere.
Nel descritto contesto, infatti, non implausibilmente i
rimettenti rilevano che proprio per effetto dell'esclusione censurata
i non abbienti e i loro difensori potrebbero essere indotti a non
raggiungere l'accordo e ad adire quindi comunque il giudice,
all'unico scopo di ottenere, una volta introdotto il processo, le
relative spese difensive.
Tale evenienza porterebbe nocumento non solo alla funzione della
mediazione, vanificandone le finalita' deflattive, ma anche a quella
della giurisdizione che, a dispetto della sua natura sussidiaria
rispetto alla mediazione stessa, finirebbe per essere
strumentalizzata per obiettivi diversi dallo ius dicere, cio' che
determinerebbe ulteriori irragionevoli ricadute di sistema per il
sicuro aumento degli oneri a carico dello Stato, chiamato a sostenere
anche i costi dello svolgimento del giudizio.
Gli argomenti che precedono rivelano quindi la manifesta
irragionevolezza delle disposizioni censurate, peraltro ben
precedenti l'introduzione, nell'ordinamento, della disciplina della
mediazione obbligatoria e mai coordinate con essa.
9.2.- Parimenti fondate sono le questioni sollevate in
riferimento agli artt. 3, secondo comma, e 24, terzo comma, Cost.
Quest'ultima disposizione, infatti, prevedendo che «[s]ono
assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire
e difendersi davanti ad ogni giurisdizione», mira a garantire a
coloro che non sono in grado di sopportare il costo di un processo
«l'effettivita' del diritto ad agire e a difendersi in giudizio, che
il secondo comma del medesimo art. 24 Cost. espressamente qualifica
come diritto inviolabile (sentenze n. 80 del 2020, n. 178 del 2017,
n. 101 del 2012 e n. 139 del 2010; ordinanza n. 458 del 2002)» (da
ultimo, sentenza n. 157 del 2021).
In questi termini, tali diritti, che rientrano tra i diritti
civili, inviolabili e caratterizzanti lo Stato di diritto, richiamano
il compito assegnato alla Repubblica dall'art. 3, secondo comma,
Cost. affinche' siano predisposti i mezzi necessari per garantire ai
non abbienti le giuste chances di successo nelle liti, rimediando a
un problema di asimmetrie - derivante dagli ostacoli di ordine
economico che impediscono «di fatto» di compensare il difensore - che
non puo' trovare soluzione nell'ambito dell'eguaglianza solo formale.
In questa prospettiva va precisato che la questione, sottolineata
da questa Corte, della individuazione di un «punto di equilibrio tra
garanzia del diritto di difesa per i non abbienti e necessita' di
contenimento della spesa pubblica in materia di giustizia» (sentenza
n. 16 del 2018) rileva quando si tratti di giustificare modulazioni
che si concretizzano, ad esempio, in filtri o controlli, come quelli
previsti per i processi diversi da quello penale, nei quali il
riconoscimento del beneficio in discorso presuppone che le ragioni di
chi agisce o resiste in giudizio risultino non manifestamente
infondate (sentenza n. 47 del 2020).
Ben diversi si presentano, invece, i termini della questione
quando una determinata scelta legislativa giunge sino a impedire a
chi versa in una condizione di non abbienza «l'effettivita'
dell'accesso alla giustizia, con conseguente sacrificio del nucleo
intangibile del diritto alla tutela giurisdizionale» (sentenza n. 157
del 2021).
In tal caso, infatti, sono nitidamente in gioco il «pieno
sviluppo della persona umana» (art. 3, secondo comma, Cost.) e
l'intero impianto dell'inviolabile diritto al processo di cui ai
primi due commi dell'art. 24 Cost.: e' quindi «naturalmente ridotto»
il margine di discrezionalita' del legislatore - pur, di per se',
particolarmente ampio nella conformazione degli istituti processuali
(ex plurimis, sentenza n. 102 del 2021) - poiche' si tratta comunque
«di spese costituzionalmente necessarie», anch'esse inerenti, in
senso lato, «all'erogazione di prestazioni sociali incomprimibili (ex
plurimis, sentenze n. 62 del 2020, n. 275 e n. 10 del 2016)»
(sentenza n. 152 del 2020).
In siffatte ipotesi l'argomento dell'equilibrio di bilancio
recede di fronte alla possibilita', per il legislatore, di
intervenire, se del caso, a ridurre quelle spese che non rivestono il
medesimo carattere di priorita': e' anche in tal senso che questa
Corte ha affermato che «e' la garanzia dei diritti incomprimibili ad
incidere sul bilancio, e non l'equilibrio di questo a condizionarne
la doverosa erogazione» (sentenza n. 169 del 2017; in precedenza,
sentenza n. 275 del 2016).
9.2.1.- I principi appena enunciati rilevano nelle odierne
questioni, poiche', data l'espressa previsione dell'assistenza
dell'avvocato in sede di mediazione obbligatoria (art. 5, comma
1-bis, del d.lgs. n. 28 del 2010), e' evidente che privare i non
abbienti del patrocinio a spese dello Stato significa destinarli di
fatto, precludendo loro la possibilita' della difesa tecnica, a
subire l'asimmetria rispetto alla controparte abbiente in relazione a
un procedimento che, come si e' chiarito, in determinate materie e'
direttamente imposto dalla legge e rientra nell'esercizio della
funzione giudiziaria giacche' condiziona l'esercizio del diritto di
azione.
Il non abbiente e', peraltro, addirittura esposto al grave
rischio di improcedibilita' della sua domanda, qualora l'assistenza
tecnica sia ritenuta non solo possibile ma anche obbligatoria dal
giudice, in conformita' a quanto affermato, con riferimento alla
mediazione di cui si discute, dalla Corte di cassazione (Corte di
cassazione, sezione terza civile, sentenza 27 marzo 2019, n. 8473) -
sia pure nell'esaminare funditus solo lo specifico tema della
necessaria presenza personale della parte dinanzi al mediatore - e
nella circolare del Ministero della giustizia 27 novembre 2013
(Entrata in vigore dell'art. 84 del d.l. 69/2013 come convertito
dalla l. 98/2013 recante disposizioni urgenti per il rilancio
dell'economia, che modifica il d.lgs. 28/2010. Primi chiarimenti).
Non e' poi marginale aggiungere che la mediazione presuppone, in
ogni caso, sin dalla sua attivazione il possesso di specifiche
cognizioni tecniche di cui la parte non abbiente potrebbe essere
priva: la relativa istanza richiede, infatti, l'individuazione sia
del giudice territorialmente competente a conoscere della
controversia, dovendo essere depositata presso un organismo che ha
appunto sede nel luogo di tale giudice, sia delle parti, nonche'
dell'oggetto e delle ragioni della pretesa (art. 4, commi 1 e 2, del
d.lgs. n. 28 del 2010).
L'assenza di difesa tecnica nel procedimento di mediazione puo',
infine, riflettersi anche sotto ulteriori punti di vista sull'esito
del successivo processo, ove si consideri che in caso di rifiuto
della proposta conciliativa, se la successiva decisione giudiziale
dovesse corrispondere al contenuto della proposta medesima, il
giudice potra' escludere la ripetizione delle spese della parte
vincitrice che ha opposto il rifiuto e condannarla al pagamento delle
spese processuali della controparte, oltre che al versamento di una
somma corrispondente all'importo del contributo unificato (art. 13,
comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2010).
E' in definitiva evidente il radicale vulnus arrecato dalle norme
censurate al diritto di difendersi dei non abbienti in un
procedimento che, per un verso, e' imposto ex lege in specifiche
materie e che, per l'altro, e' strumentale al giudizio al punto da
condizionare l'esercizio del diritto di azione e il relativo esito.
10.- Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
degli artt. 74, comma 2, e 75, comma 1, t.u. spese di giustizia,
nella parte in cui non prevedono che il patrocinio a spese dello
Stato sia applicabile anche all'attivita' difensiva svolta
nell'ambito dei procedimenti di mediazione di cui all'art. 5, comma
1-bis, del d.lgs. n. 28 del 2010, quando nel corso degli stessi e'
stato raggiunto un accordo, nonche' del successivo art. 83, comma 2,
del medesimo testo unico sulle spese di giustizia, nella parte in cui
non prevede che, in tali ipotesi, alla liquidazione in favore del
difensore provveda l'autorita' giudiziaria che sarebbe stata
competente a decidere la controversia.
11.- Rimane ferma, ovviamente, la facolta' del legislatore di
valutare, nella sua discrezionalita', eventualmente anche in sede di
attuazione della legge delega prima richiamata, l'opportunita' di
introdurre, nel rispetto dei suddetti principi costituzionali, una
piu' compiuta e specifica disciplina della fattispecie oggetto
dell'odierno scrutinio.
12.- Restano assorbite le ulteriori censure prospettate dai
rimettenti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 74, comma 2,
e 75, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio
2002, n. 115, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di spese di giustizia. (Testo A)», nella
parte in cui non prevedono che il patrocinio a spese dello Stato sia
applicabile anche all'attivita' difensiva svolta nell'ambito dei
procedimenti di mediazione di cui all'art. 5, comma 1-bis, del
decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28 (Attuazione dell'articolo 60
della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di mediazione
finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e
commerciali), quando nel corso degli stessi e' stato raggiunto un
accordo, nonche' dell'art. 83, comma 2, del medesimo d.P.R. n. 115
del 2002, nella parte in cui non prevede che, in tali fattispecie,
alla liquidazione in favore del difensore provveda l'autorita'
giudiziaria che sarebbe stata competente a decidere la controversia.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 novembre 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 20 gennaio 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA