N. 22 SENTENZA 16 dicembre 2021- 27 gennaio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Misure di sicurezza - Ricovero provvisorio presso una residenza per l'esecuzione delle misure di sicurezza (REMS) - Soggetti competenti all'esecuzione - Ministro della giustizia - Esclusione -Regolamentazione di aspetti essenziali della disciplina - Rinvio ad atti amministrativi generali - Denunciata violazione delle prerogative costituzionali del Ministro circa l'organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia nonche' violazione della riserva di legge in materia penale e di trattamenti sanitari obbligatori - Inammissibilita' delle questioni - Riscontrata urgente necessita' di una complessiva riforma di sistema - Intollerabilita' dell'eccessivo protrarsi dell'inerzia legislativa. - Codice penale, artt. 206 e 222; decreto-legge 22 dicembre 2011, n. 211, convertito, con modificazioni, nella legge 17 febbraio 2012, n. 9, art. 3-ter, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge 31 marzo 2014, n. 52, convertito, con modificazioni, nella legge 30 maggio 2014, n. 81. - Costituzione, artt. 2, 3, 25, 27, 32 e 110.(GU n.5 del 2-2-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 206 e 222
del codice penale e dell'art. 3-ter del decreto-legge 22 dicembre
2011, n. 211 (Interventi urgenti per il contrasto della tensione
detentiva determinata dal sovraffollamento delle carceri),
convertito, con modificazioni, nella legge 17 febbraio 2012, n. 9,
come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge
31 marzo 2014, n. 52 (Disposizioni urgenti in materia di superamento
degli ospedali psichiatrici giudiziari), convertito, con
modificazioni, nella legge 30 maggio 2014, n. 81, promosso dal
Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Tivoli
nel procedimento penale a carico di P. G., con ordinanza dell'11
maggio 2020, iscritta al n. 110 del registro ordinanze 2020 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Udito nella camera di consiglio del 15 dicembre 2021 il Giudice
relatore Francesco Vigano';
deliberato nella camera di consiglio del 16 dicembre 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Giudice per le
indagini preliminari del Tribunale ordinario di Tivoli ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 206 e 222 del
codice penale e dell'art. 3-ter del decreto-legge 22 dicembre 2011,
n. 211 (Interventi urgenti per il contrasto della tensione detentiva
determinata dal sovraffollamento delle carceri), convertito, con
modificazioni, nella legge 17 febbraio 2012, n. 9, come modificato
dall'art. 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge 31 marzo 2014, n.
52 (Disposizioni urgenti in materia di superamento degli ospedali
psichiatrici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge
30 maggio 2014 n. 81.
A parere del giudice rimettente, tali disposizioni violerebbero
nel loro complesso, in primo luogo, gli artt. 27 e 110 della
Costituzione, «nella parte in cui, attribuendo l'esecuzione del
ricovero provvisorio presso una Residenza per l'esecuzione delle
misure di sicurezza (REMS) alle Regioni ed agli organi amministrativi
da esse coordinati e vigilati, escludono la competenza del Ministro
della Giustizia in relazione all'esecuzione della detta misura di
sicurezza detentiva provvisoria». In secondo luogo, esse violerebbero
gli artt. 2, 3, 25, 32 e 110 Cost., «nella parte in cui consentono
l'adozione con atti amministrativi di disposizioni generali in
materia di misure di sicurezza in violazione della riserva di legge
in materia».
1.1.- Il giudice a quo espone di aver disposto, nel giugno del
2019, l'applicazione provvisoria della misura di sicurezza del
ricovero presso una REMS di P. G. - indagato, tra l'altro, per il
delitto di violenza o minaccia a un pubblico ufficiale -, che il
consulente tecnico nominato dal pubblico ministero aveva ritenuto
affetto da infermita' psichica e socialmente pericoloso, anche in
correlazione al sistematico abuso di alcolici, e di avere altresi'
ordinato che - sin tanto che non fosse stato possibile collocarlo in
una REMS - fosse provvisoriamente applicata nei suoi confronti la
liberta' vigilata presso una struttura residenziale psichiatrica per
trattamenti terapeutico-riabilitativi a carattere estensivo (SRTR),
da individuarsi a cura del centro di salute mentale (CSM)
territorialmente competente.
Il pubblico ministero aveva quindi chiesto al Dipartimento
dell'amministrazione penitenziaria (DAP) del Ministero della
giustizia di indicare la REMS presso la quale potesse essere eseguito
il ricovero.
Con riferimento a tale richiesta, il DAP aveva comunicato un
elenco di strutture, precisando pero' che, essendo la loro gestione
affidata al servizio sanitario regionale (SSR), conformemente al
decreto emanato il 1° ottobre 2012 dal Ministero della salute di
concerto con il Ministero della giustizia, la responsabilita' della
presa in carico di P. G. competeva alla Regione Lazio e al relativo
SSR, sicche' lo stesso DAP rilevava di non avere alcuna possibilita'
- allo stato della legislazione vigente - di «incidere sulle
manifestazioni di volonta' di quelle REMS che [...] rifiutavano di
ricevere l'internando non dando esecuzione al provvedimento emesso
dall'Autorita' giudiziaria».
Nel corso dei dieci mesi successivi, il pubblico ministero aveva
invano tentato di eseguire l'ordinanza di ricovero, ricevendo sempre
dinieghi dalle locali aziende sanitarie a causa della
indisponibilita' di posti. Nel frattempo, peraltro, la persona
sottoposta a indagini si era sistematicamente sottratta a tutte le
terapie e agli obblighi inerenti alla misura di sicurezza della
liberta' vigilata, disposta in via provvisoria in attesa della
disponibilita' di un posto in una REMS.
Nell'aprile del 2020, il pubblico ministero aveva trasmesso gli
atti al giudice rimettente per i provvedimenti di competenza in
ordine alle disposte misure di sicurezza, che erano risultate non
eseguibili. In risposta a tale richiesta, il giudice a quo ha
disposto, con separata ordinanza in pari data rispetto all'ordinanza
di rimessione, la revoca della misura di sicurezza della liberta'
vigilata, in ragione delle plurime e gravi trasgressioni degli
obblighi relativi da parte dell'interessato.
Nell'ordinanza di rimessione il giudice da' atto pero' della
persistente necessita' di disporre il suo ricovero in una REMS, che
da quasi un anno era stato impossibile eseguire.
1.2.- Ad avviso del rimettente, l'impossibilita' di eseguire il
ricovero trova le proprie cause nel vigente assetto normativo che
disciplina l'assegnazione nelle REMS, dettagliatamente ricostruito
dall'ordinanza di rimessione; dal che la rilevanza delle questioni
prospettate.
In particolare, il giudice a quo ritiene che la misura di
sicurezza del ricovero in una REMS costituisca, «ai sensi degli artt.
2 e 25 comma terzo Cost., una forma di tutela da parte dello Stato
dei diritti inviolabili dell'uomo alla vita e all'incolumita' per
proteggere i terzi dalle condotte violente che possono essere poste
in essere dagli autori di reato non imputabili per incapacita' di
intendere e di volere, con l'espressa previsione della riserva di
legge per la disciplina dei casi in cui e' possibile sottoporre a
misura di sicurezza una persona». Tale riserva di legge discenderebbe
dall'art. 13 Cost., ai sensi del quale solo l'autorita' giudiziaria
potrebbe disporre con atto motivato la restrizione della liberta'
personale, anche ai fini dell'esecuzione di una misura di sicurezza
detentiva applicabile nei confronti degli infermi di mente, come
quella qui in discussione; e discenderebbe, altresi', dall'art. 32
Cost., che subordina la legittimita' di trattamenti sanitari
obbligatori all'esistenza di una legge che li prevede, entro il
limite assoluto rappresentato dal rispetto della persona umana.
Sussisterebbe, d'altra parte, una chiara differenza tra l'ipotesi
di trattamento sanitario obbligatorio ai sensi degli artt. 33 e
seguenti della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del
servizio sanitario nazionale) e quella di ricovero in una REMS,
quest'ultima essendo subordinata alla previa commissione di un reato
e a un giudizio di pericolosita' sociale della persona affetta da
infermita' psichica. Tale differenza sarebbe rispecchiata dal diverso
ruolo assunto dall'autorita' giudiziaria nelle due ipotesi: di mera
convalida della decisione amministrativa che ordina il trattamento
sanitario obbligatorio nella prima ipotesi, e di diretta adozione
della misura, sulla base di un duplice accertamento relativo, da un
lato, alla commissione di un reato, e, dall'altro, alla pericolosita'
sociale dell'interessato.
Pertanto, mentre il trattamento sanitario obbligatorio «trova
giustificazione e fondamento costituzionale nell'esclusivo interesse
alla tutela della salute della persona nei cui confronti detto
trattamento viene applicato, secondo quanto previsto dall'art. 32
Cost., [...] la limitazione della liberta' personale derivante dalla
misura di sicurezza detentiva provvisoria del ricovero in REMS trova
giustificazione e fondamento costituzionale anche nella tutela dei
diritti fondamentali alla vita ed all'incolumita' personale dei terzi
diversi dall'infermo di mente che vi e' sottoposto, secondo quanto
previsto dagli artt. 2 e 25 Cost., ferma restando la concorrente
tutela della salute del detto infermo di mente ai sensi dell'art. 32
Cost.».
L'«aspetto penale della misura di sicurezza detentiva personale»
risulterebbe peraltro evidente «anche dal complesso di disposizioni
che ne disciplinano l'esecuzione, che e' affidata al Pubblico
ministero e che avviene con applicazione delle disposizioni
compatibili previste dall'ordinamento penitenziario e dal regolamento
penitenziario, che disciplinano i diritti riconosciuti agli internati
presso le REMS [...] ed il loro trattamento durante l'applicazione
della misura di sicurezza».
Conseguentemente, ad avviso del rimettente, il ricovero in una
REMS costituirebbe misura giudiziaria penale restrittiva della
liberta' personale necessariamente rientrante, per gli aspetti
organizzativi, nella competenza dell'«organo che sovrintende
l'Amministrazione penitenziaria, ossia il Ministro della Giustizia al
quale spettano ai sensi dell'art. 110 Cost. l'organizzazione e il
funzionamento dei servizi relativi alla giustizia con le relative
responsabilita'». Tale attribuzione costituzionale implicherebbe, in
particolare, «che spetti a quest'ultimo la competenza a provvedere in
relazione all'esecuzione dei provvedimenti dell'Autorita' giudiziaria
per motivi di omogeneo, ordinato ed efficace trattamento degli
internati nei cui confronti va eseguito il ricovero in REMS». Cio'
anche in armonia con l'art. 117, secondo comma, lettere h) e l),
Cost., che attribuiscono allo Stato potesta' legislativa esclusiva in
materia, rispettivamente, di ordine pubblico e sicurezza, nonche' di
giurisdizione, norme processuali, ordinamento civile e penale.
Per converso, sarebbe incompatibile con l'art. 110 Cost. la
vigente disciplina in materia di REMS, la quale - imperniata sul
principio dell'esclusiva gestione sanitaria di tali strutture -
estrometterebbe completamente il Ministro della giustizia e i suoi
organi amministrativi, come segnatamente il DAP, da qualsiasi
funzione in materia di misure di sicurezza nei confronti degli
infermi di mente, assegnando invece l'esclusiva competenza in materia
ai sistemi sanitari regionali. Tale disciplina costituirebbe oggi un
«sistema disfunzionale e completamente privo di [...] razionalita'»,
comportando l'«impossibilita' di fatto di porre in esecuzione il
ricovero in REMS al di fuori della Regione e un complessivo
incremento di rischi per l'incolumita' dei cittadini e degli stessi
infermi di mente, esposti a lunghi periodi nei quali e' di fatto
impossibile applicare misure di sicurezza a tutela anche della loro
salute».
1.3.- Infine, ritiene il giudice rimettente che la riserva di
legge in materia di misure di sicurezza, ai sensi dell'art. 25 Cost.,
non avrebbe consentito la sostanziale «delegificazione della materia»
attuata dalla normativa vigente, che avrebbe rimesso di fatto
«l'intera disciplina del ricovero in REMS e degli ulteriori requisiti
strutturali, tecnologici e organizzativi, anche con riguardo ai
profili di sicurezza, ad un Decreto da emanarsi di concerto da parte
del Ministro della Salute e dal Ministro della Giustizia». Tale
decreto, peraltro adottato dopo la scadenza del termine del 31 marzo
2012 previsto dallo stesso art. 3-ter, comma 2, del d.l. n. 211 del
2011 censurato, avrebbe esso stesso attuato «un'ulteriore forma di
delegificazione [...] mediante la stipula di accordi» tra il Governo
e le autonomie locali, «anche con riferimento agli aspetti della
esecuzione della misura di sicurezza e alle forme dei rapporti con la
Magistratura»; con conseguente «attribuzione alle Regioni di
competenze non previste nemmeno a livello legislativo dall'art. 117
Cost.».
Tale sistema avrebbe determinato «l'ineseguibilita' della misura
di sicurezza provvisoria detentiva disposta nel presente
procedimento, oltre a numerosissime altre misure di sicurezza
definitive e provvisorie emesse da altri organi giudiziari», con «una
disomogenea applicazione sul territorio nazionale delle norme di
trattamento penitenziario previste a tutela dei diritti inviolabili
degli internati infermi di mente, esponendo a rischio la vita o
l'incolumita' degli stessi infermi di mente, oltre che quelle degli
operatori e dei terzi, con ulteriore violazione dei diritti
fondamentali relativi agli obblighi di protezione dello Stato nei
confronti dei cittadini dalle persone socialmente pericolose».
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri non e' intervenuto
in giudizio, ne' si e' costituita la persona sottoposta a indagini
nel giudizio a quo.
3.- Esaminata la causa nelle camere di consiglio del 26 maggio e
del 9 giugno 2021, questa Corte ha pronunciato ordinanza istruttoria
n. 131 del 2021, depositata il 24 giugno 2021, disponendo che, entro
novanta giorni dalla comunicazione dell'ordinanza stessa, il Ministro
della giustizia, il Ministro della salute, il Presidente della
Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, nonche' il
Presidente dell'Ufficio parlamentare di bilancio depositassero una
relazione, per quanto di rispettiva competenza, sui quesiti formulati
nella medesima ordinanza.
4.- Il 25 giugno 2021 un diverso giudice della sezione penale del
Tribunale di Tivoli, ha trasmesso alla cancelleria di questa Corte la
sentenza da lui stesso emessa, in qualita' di giudice monocratico, il
15 aprile 2021 e divenuta definitiva il 1° giugno 2021, con la quale
P. G. era stato assolto dalle imputazioni formulate nei suoi
confronti, essendone stata riconosciuta la totale incapacita' di
intendere e di volere all'epoca dei fatti, e con la quale era stata
applicata nei suoi confronti la misura di sicurezza della liberta'
vigilata per la durata minima di un anno. Nella motivazione della
sentenza si dava atto, in particolare, che - nelle more dell'odierno
giudizio di legittimita' costituzionale - il 5 ottobre 2021 era stato
possibile eseguire, nei confronti di P. G., il ricovero in REMS
ordinato dal GIP, e che la perizia medico-psichiatrica disposta dal
tribunale in sede di giudizio dibattimentale aveva evidenziato un
quadro di maggiore consapevolezza della propria patologia e
disponibilita' a seguire le cure; il che consentiva un giudizio di
diminuita pericolosita' sociale, che rendeva la meno restrittiva
misura della liberta' vigilata «adeguata a fronteggiare il livello di
pericolosita' sociale attuale che il G. presenta e maggiormente utile
a favorirne il percorso terapeutico».
5.- In risposta ai quesiti formulati da questa Corte con
l'ordinanza istruttoria n. 131 del 2021, contenuti nelle lettere da
a) a n) del suo dispositivo, il Ministro della giustizia, il Ministro
della salute e il Presidente della Conferenza delle Regioni e delle
Province autonome hanno depositato un'unica corposa relazione,
predisposta congiuntamente, di cui sono riassunti di seguito i dati
salienti ai fini della valutazione delle questioni in esame.
5.1.- In merito al quesito di cui alla lettera a), la relazione
evidenzia, alla data del 31 luglio 2021, la presenza di 36 REMS
attive (tra definitive e provvisorie) sul territorio nazionale, per
un totale di 652 posti letto disponibili, di cui 596 occupati (la
differenza essendo riconducibile a momentanee esigenze legate alla
pandemia, come le misure di distanziamento, ovvero alle
ristrutturazioni in corso). Tenendo conto delle previste
rimodulazioni dei programmi regionali avviati o realizzati, la
dotazione a regime dovrebbe innalzarsi a circa 740 posti letto.
La relazione sottolinea, altresi', che le singole Regioni hanno
adottato scelte diversificate in ordine alla struttura organizzativa
delle REMS: talvolta - come nel caso della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia - adottando il modello della cosiddetta "REMS
diffusa", costituito da «strutture di piccole dimensioni (2 posti
letto) distribuite sul territorio regionale»; talvolta prediligendo
il modello standard di residenze con 20 posti letto; talvolta
strutturando REMS di dimensioni piu' contenute (tra 10 e 15 posti);
ovvero ancora (come nel caso di Castiglione delle Stiviere in
Lombardia) adottando, almeno provvisoriamente, un sistema
polimodulare di ampie dimensioni, caratterizzato da piu' moduli con
20 posti ciascuno.
5.2.- In merito al quesito di cui alla lettera b), la relazione
chiarisce che le REMS rispettano, di norma, il principio di
territorialita': alla data del 31 luglio 2021, solo 19 persone su 596
erano ospitate in una regione diversa da quella di residenza. Ad esse
si aggiungono 15 persone senza fissa dimora e 58 persone residenti in
uno Stato estero, per lo piu' ospitate nelle strutture della Regione
Lombardia. Il DAP procede peraltro frequentemente a richiedere la
disponibilita' di posti letto a tutte le Residenze attive sul
territorio nazionale, con la formula dell'«interpello nazionale»,
qualora le strutture territorialmente competenti abbiano comunicato
l'indisponibilita' di posti. Cio' avviene per prassi quando detta
procedura venga espressamente sollecitata dall'autorita' giudiziaria,
ovvero nei casi connotati da peculiare delicatezza. Tuttavia -
osserva il DAP - il numero esiguo dei pazienti ospitati fuori regione
dimostra gli esiti non soddisfacenti di questa procedura.
5.3.- In merito ai quesiti di cui alle lettere c) e d), rispetto
ai quali e' stata fornita una risposta unitaria, la relazione
evidenzia anzitutto che le rilevazioni dei dati sulle persone in
attesa di essere collocate in una REMS (e dunque in "lista d'attesa")
non sono omogenee: al 31 luglio 2021, 750 persone secondo il DAP, e
568 secondo la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome - a
quest'ultimo dato dovendo pero' sommarsi 103 persone che secondo la
Conferenza non sono inseribili nell'immediato nelle REMS, trattandosi
ad esempio di persone detenute in carcere ad altro titolo,
irreperibili o dimoranti in uno Stato estero.
Il tempo medio di permanenza in lista d'attesa e' indicato
concordemente in 304 giorni; ma i dati relativi ai tempi medi di
attesa delle singole Regioni sono scarsamente significativi, dal
momento che in molte Regioni le liste d'attesa sono un fenomeno
marginale, concernente meno di 10 persone; e che, per contro, le
liste d'attesa sono numericamente rilevanti in cinque regioni
(Sicilia, Puglia, Calabria, Campania e Lazio) nelle quali si
concentra il 78 per cento del fenomeno. In particolare, in Sicilia si
rilevano ben 172 persone in lista d'attesa, pari a poco meno di un
terzo del totale, con un tempo medio di permanenza in lista d'attesa
di 458 giorni.
5.4.- In merito al quesito di cui alla lettera e), la relazione
chiarisce come in circa il 70 per cento dei casi alle persone in
lista d'attesa siano contestati reati sanzionati con pena edittale
massima superiore ai cinque anni di reclusione. In riferimento in
particolare ai 563 soggetti in lista d'attesa secondo la rilevazione
della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, il DAP
evidenzia tra l'altro come in 141 casi siano contestati
maltrattamenti in famiglia (art. 572 cod. pen.), in 56 casi
resistenza a pubblico ufficiale (art. 337 cod. pen.), in 50 casi atti
persecutori (art. 612-bis cod. pen.), in 47 casi estorsione consumata
o tentata (art. 629 cod. pen.), in 46 casi lesioni personali
consumate o tentate (artt. 582 e 583 cod. pen.), in 12 casi omicidio
consumato semplice o aggravato (artt. 575-577 cod. pen.) e in 20 casi
tentato omicidio, in 27 casi violenza sessuale consumata o tentata
(art. 609-bis cod. pen.), in 27 casi rapina consumata o tentata (art.
628 cod. pen.). Seppure in percentuali assai inferiori, compaiono poi
nell'elenco anche i delitti di incendio ex art. 423 cod. pen., in
forma consumata o tentata (7 casi), sequestro di persona ex art. 605
cod. pen. (4 casi) e persino strage ex art. 422 cod. pen. (1 caso).
5.5.- In merito al quesito di cui alla lettera f), la relazione
afferma che, alla data del 31 luglio 2021, risultavano collocate in
una struttura penitenziaria in attesa di internamento in una REMS 61
persone, per nessuna delle quali il DAP ha avuto notizia di
collocamento presso i servizi psichiatrici ospedalieri ex art. 286
del codice di procedura penale. La relazione da' atto peraltro che,
grazie all'impegno congiunto di tutti gli attori istituzionali, il
numero dei soggetti detenuti in attesa di internamento e' in costante
decrescita (dai 98 soggetti alla data del 28 ottobre 2020 ai 35
presenti alla data del 25 ottobre 2021).
Dall'analisi condotta dal 20 giugno al 25 settembre 2021, risulta
poi al DAP l'emissione di 15 provvedimenti con cui e' stata concessa
la liberta' vigilata in favore di soggetti presenti in lista di
attesa per il ricovero in REMS.
5.6.- In merito al quesito di cui alla lettera g), secondo la
relazione le principali difficolta' di funzionamento dei luoghi di
cura per la salute mentale esterni alle REMS per gli imputati e le
persone assolte in via definitiva per infermita' mentale sono
ascrivibili: in primo luogo, alla carenza di risorse (personale,
strutture e finanziamenti) allocate ai servizi di salute mentale, cui
e' destinato solo il 2,9 per cento delle risorse complessive per il
SSN; in secondo luogo, alla mancanza di efficace coordinamento tra
l'amministrazione della giustizia e i servizi sanitari territoriali;
ed infine, alla complessita' psichiatrica, sanitaria, sociale e
giudiziaria di alcune situazioni, che richiedono particolare impegno
per costruire la motivazione alla cura e per favorire una sufficiente
adesione della persona ai progetti proposti.
5.7.- In merito al quesito di cui alla lettera h), la relazione
riferisce in particolare della recente attivazione di due meccanismi
di coordinamento tra tutti i diversi attori istituzionali coinvolti.
In primo luogo, il 6 luglio 2021 e' stata istituita presso l'Agenzia
nazionale per i servizi sanitari regionali (AGENAS) una cabina di
regia per problematiche inerenti i soggetti ristretti in attesa di
inserimento in REMS, costituita su richiesta del Ministero della
salute con la partecipazione del Ministero della giustizia e delle
Regioni e Province autonome, e con il compito di «1. precisare
l'effettiva composizione della lista dei ristretti in attesa di
inserimento in REMS alla data del 5.7.2021; 2. attivarsi per una
sollecita allocazione degli stessi; 3. censire l'effettiva capienza
delle REMS attive, attivande ed attivabili sul territorio nazionale».
In secondo luogo, con decreto del Ministro della salute del 22
settembre 2021 e' stato ricostituito l'Organismo di coordinamento per
il superamento degli OPG, definito nella relazione al decreto
medesimo come «strumento fondamentale attraverso il quale procedere
all'analisi delle criticita' ancora presenti e alla formulazione di
proposte per la loro risoluzione», e del quale fanno parte il
Ministero della salute, il Ministero della giustizia, le Regioni e le
Province autonome.
La relazione rammenta, altresi', la presenza in 14 Regioni dei
protocolli operativi previsti dall'accordo della Conferenza unificata
del 26 febbraio 2015 (su cui infra, punto 4.4. del Considerato in
diritto).
5.8.- In merito al quesito di cui alla lettera i), relativo al
quadro delle competenze esercitate rispettivamente dal Ministro della
giustizia e dal Ministro della salute, la relazione ripercorre il
quadro normativo vigente, evidenziando in particolare: che le REMS
sono realizzate e gestite dal Servizio sanitario delle Regioni e
delle Province autonome; che la gestione interna e' di esclusiva
competenza sanitaria; che permane in capo alla magistratura di
sorveglianza il compito di vigilare sulle strutture, con conseguente
applicazione degli artt. 677, comma 2, e 679 cod. proc. pen., nonche'
degli artt. 69 della legge n. 354 del 1975 e 5 del d.P.R. n. 230 del
2000; che le assegnazioni alle REMS sono eseguite dal DAP nel
rispetto dei principi della territorialita' e del numero chiuso; che
la competenza del DAP e' essenzialmente limitata alla indicazione
della REMS territorialmente competente all'accoglienza
dell'interessato, il cui effettivo ricovero e' pero' subordinato alla
dichiarazione di disponibilita' di posto letto da parte del
responsabile della struttura; che, ai fini delle assegnazioni, le
Regioni e le Province autonome segnalano al DAP le sedi delle REMS
sul territorio; e che la responsabilita' della gestione all'interno
della struttura e' assunta da un medico dirigente psichiatra.
5.9.- In merito al quesito di cui alla lettera j), la relazione
rammenta che l'assistenza sanitaria erogata nelle REMS rientra nei
livelli essenziali di assistenza (LEA) ai sensi dell'art. 33, comma
5, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio
2017 (Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di
assistenza, di cui all'articolo 1, comma 7, del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502), secondo cui «[a]i soggetti cui sono
applicate le misure di sicurezza del ricovero in ospedale
psichiatrico giudiziario e dell'assegnazione a casa di cura e
custodia sono garantiti trattamenti residenziali
terapeutico-riabilitativi a carattere intensivo ed estensivo nelle
strutture residenziali di cui alla legge n. 9 del 2012 ed al decreto
ministeriale 1 ottobre 2012 (residenze per l'esecuzione delle misure
di sicurezza). I trattamenti sono a totale carico del Servizio
sanitario nazionale».
5.10.- In merito al quesito di cui alla lettera k), la relazione
da' atto dell'esistenza di vari meccanismi di monitoraggio relativi
alla esecuzione dei provvedimenti di applicazione della misura di
sicurezza dell'assegnazione a REMS: l'organismo di coordinamento
ricostituito il 22 settembre 2021 di cui si e' detto (supra, punto
5.7.); il Sistema informativo per il monitoraggio del percorso di
superamento degli OPG e dei servizi di sanita' penitenziaria (SMOP),
ideato dalla Regione Campania e ora adottato da 19 Regioni e dalla
Provincia autonoma di Trento; il monitoraggio, ad opera del Ministero
della salute, dell'attuazione della legge n. 81 del 2014 nell'ambito
della verifica dell'erogazione dei LEA. A tali sistemi si e' aggiunto
il monitoraggio effettuato nel corso della gestione commissariale dal
febbraio 2016 al febbraio 2017.
5.11.- In merito al quesito di cui alla lettera l), la relazione
indica come unico potere sostitutivo espressamente previsto dalla
disciplina in materia quello contemplato dall'art. 3-ter, comma 9,
del d.l. n. 211 del 2011, come convertito, finalizzato al definitivo
superamento degli OPG e di fatto esercitato dal Governo nel 2016 (su
cui infra, punto 4.5. del Considerato in diritto).
5.12.- In merito al quesito di cui alla lettera m), relativo alle
cause delle difficolta' evidenziatesi sinora nella realizzazione e
gestione delle REMS, la relazione da' conto delle analisi
differenziate compiute dal Ministero della giustizia, da un lato, e
dal Ministero della salute e della Conferenza delle Regioni e delle
Province autonome, dall'altro.
Il Ministero della giustizia riconosce come «il principio [della
misura di sicurezza detentiva come extrema ratio] non abbia ancora
fatto adeguata breccia nell'ambito giurisdizionale, tuttora in parte
permeato da una cultura [...] eccessivamente "custodialistica" che,
come tale, nutre ancora una troppo scarsa fiducia sulla reale
efficacia delle misure di sicurezza non detentive». Cionondimeno,
osserva come il fenomeno delle liste d'attesa sia ascrivibile
principalmente alla «realizzazione di un numero complessivo di
posti-letto troppo ridotto e comunque inadeguato rispetto
all'effettivo fabbisogno, unitamente all'assenza di alternativa ed
adeguata offerta di tutela psichiatrica, idonea a salvaguardare le
concomitanti esigenze primarie di salute del singolo e di sicurezza
pubblica».
Il Ministero della giustizia si sofferma altresi' sulla
«frequente assenza di canali di comunicazione adeguati e strutturati
tra Autorita' giudiziarie, aziende sanitarie locali e dipartimenti di
salute mentale», evidenziando che «laddove, anche tramite protocolli
d'intesa, i servizi psichiatrici si sono dimostrati efficienti
nell'indicare da subito adeguate soluzioni terapeutiche alternative
alle R.E.M.S., al fine di procedere alla cura e al contenimento del
paziente autore di reato, inevitabilmente il principio della misura
detentiva come extrema ratio ha trovato concretizzazioni piu' che
virtuose».
Ancora, il Ministero della giustizia individua un ulteriore
ostacolo nella «sottovalutazione delle problematiche relative alla
sicurezza interna ed esterna alle R.E.M.S.», ove gli operatori
incontrano difficolta' «estreme [...] nella gestione dei pazienti
psichiatrici connotati da personalita' particolarmente violente ed
aggressive».
Infine, pone in luce l'«assenza di strutture organizzative di
coordinamento, sia a livello locale che nazionale, oltre che [la]
mancata attivazione di poteri sostitutivi, o comunque di intervento,
presso le Regioni dimostratesi inadempienti nella completa attuazione
della riforma».
Il Ministero della salute e la Conferenza delle Regioni e delle
Province autonome, dal canto loro, individuano quali principali
fattori di criticita' difficolta' di ordine culturale, segnalando lo
sforzo degli attori coinvolti (operatori sanitari, magistratura,
amministrazione penitenziaria) per aderire al nuovo approccio
culturale sotteso alla riforma, secondo cui la malattia mentale non
e' piu' un male incurabile ma un «disturbo, di natura anche sociale,
curabile o almeno gestibile nell'ambito di un percorso di vita che
tenda all'autonomia». Di talche' «[r]icercare nella dotazione dei
posti in REMS la soluzione al problema delle misure di sicurezza e'
espressione della cultura precedente la riforma, che, come prima
risposta alla malattia mentale, immaginava un luogo in cui collocare
la persona (rinunciando a ogni forma di inclusione sociale del
malato)».
Proprio l'insufficiente applicazione del principio di extrema
ratio della misura di sicurezza detentiva - verosimilmente a causa
della scarsa fiducia nelle misure di sicurezza non detentive e della
debolezza dei servizi di salute mentale - sarebbe alla base
dell'aumento delle richieste di ricovero che non hanno trovato
esecuzione.
Di qui la considerazione della necessita' di accelerare e
qualificare i percorsi gia' intrapresi, procedendo alla sostituzione
delle REMS provvisorie con quelle definitive, e di valutare le
carenze o eccedenze «sulla base di attente analisi delle cause del
fenomeno (nei diversi territori) e di rigorose valutazioni dei
fabbisogni di assistenza ([...] in coerenza con le innovazioni
introdotte con la Missione 6 del Piano Nazionale di Ripresa e
Resilienza verso una salute di comunita' e in continuita' con gli
strumenti della programmazione ampiamente utilizzati nel settore
sanitario)».
Peraltro, sia il Ministero della giustizia, sia il Ministero
della salute, sia la Conferenza delle Regioni e delle Province
autonome concordano sulla necessita' di adottare le seguenti misure:
- il rafforzamento della rete dei servizi per la salute mentale
(per qualificare e ampliare l'offerta assistenziale);
- un maggiore coordinamento e un piu' ampio dialogo fra le
istituzioni (compresi momenti di formazione congiunta, anche per
favorire il ricorso all'intera gamma delle misure disponibili);
- la definizione di criteri uniformi di tenuta delle liste di
attesa (e di priorita' per l'accesso in REMS);
- la previsione di meccanismi di rivalutazione periodica della
condizione giuridica e sanitaria delle persone destinatarie di misure
di sicurezza detentive in REMS;
- l'adozione di accordi straordinari di soccorso interregionale e
la revisione della disciplina codicistica.
Quanto alle difficolta' di ordine finanziario, la relazione
segnala che, secondo il Sistema informativo per la salute mentale
(SISM), nell'anno 2019 la spesa complessiva per l'assistenza
psichiatrica e' stimata pari a 65 euro per residente. A livello
nazionale, la spesa ammonta a 3,3 miliardi di euro, pari a circa il
2,9 per cento della spesa per il SSN - una percentuale in riduzione
rispetto agli anni precedenti. A livello regionale, la percentuale
appare differenziata, e in ogni caso nettamente inferiore all'impegno
assunto dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, in
occasione della prima Conferenza nazionale sulla salute mentale nel
gennaio 2001, di destinare almeno il 5 per cento dei fondi sanitari
regionali per le attivita' di promozione e tutela della salute
mentale.
Quanto allo specifico processo di superamento degli OPG, la
relazione segnala come le risorse di parte corrente ammontino a 38
milioni di euro per l'anno 2012 e a 55 milioni di euro a decorrere
dall'anno 2013. In proposito si evidenzia che, «[d]opo la fase
iniziale, le risorse sono [...] destinate alla presa in carico da
parte delle ASL e sono ripartite in base alla popolazione residente:
entrambi gli elementi confermano la destinazione all'intero sistema
di servizi sanitari e socio sanitari per la tutela della salute
mentale e non solo al ricovero in REMS».
5.13.- In merito, infine, al quesito di cui alla lettera n),
relativo ad eventuali progetti allo studio di riforma legislativa,
regolamentare od organizzativa, la relazione da' atto di una serie di
iniziative in corso avviate dal Ministero della salute, segnalando in
particolare l'assegnazione di 60 milioni di euro nell'ambito dei
fondi per il 2021 vincolati agli obiettivi di carattere prioritario e
di rilievo nazionale, alla qualificazione dei percorsi per
l'effettiva presa in carico e per il reinserimento sociale dei
pazienti con disturbi psichiatrici autori di reato a completamento
del processo di attuazione della legge n. 81 del 2014, dando atto
altresi', tra l'altro, di progetti di revisione dell'accordo del 26
febbraio 2015 in sede di Conferenza unificata.
6.- L'Ufficio parlamentare di bilancio (UPB), chiamato a
rispondere - per quanto di sua competenza - al solo quesito di cui
alla lettera m) relativo alle cause delle riscontrate difficolta'
applicative delle REMS, ha depositato anch'esso una relazione, nella
quale ha ricostruito anzitutto l'ammontare complessivo dei
finanziamenti in conto capitale per il completamento del processo di
superamento degli OPG, pari a 173,8 milioni di euro.
Quanto alle risorse di parte corrente, osserva poi che la legge
n. 9 del 2012, di conversione del d.l. n. 211 del 2011, ha disposto
lo stanziamento di 38 milioni di euro per il 2012 e di 55 milioni di
euro annui a partire dal 2013, da distribuire tra le Regioni,
finalizzati sia al funzionamento delle nuove REMS, sia al
rafforzamento della rete complessiva dei servizi residenziali e
ambulatoriali per la salute mentale. Segnala inoltre che il
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in
materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle
imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza epidemiologica
da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre
2020, n. 176, ha previsto all'art. 23-quinquies, comma 1,
l'incremento di 1 milione di euro annui del finanziamento statale in
favore delle REMS, a decorrere dal 2021, al dichiarato fine «di non
vanificare la portata innovativa dell'articolo 3-ter del
decreto-legge 22 dicembre 2011, n. 211», nonche' di «rispettare le
misure di prevenzione legate all'emergenza da COVID-19 e
contestualmente di implementare la capienza e il numero delle
strutture».
Pur non essendo in grado di indicare la spesa delle singole
Regioni per il superamento degli OPG e il finanziamento delle REMS,
l'UPB rileva che le risorse nazionali stanziate in base al d.l. n.
211 del 2011, come convertito, «non coprono completamente le spese
correnti contabilizzate dalle Regioni per le REMS e le altre
attivita' legate al superamento degli OPG e vengono integrate con
fondi regionali e aziendali».
La relazione dell'UPB si sofferma altresi' sulla presenza di
lunghe liste di attesa per il ricovero nelle REMS, definendola come
«una seria criticita', che evidenzia un malfunzionamento del sistema
delineato per il superamento degli OPG, con conseguenze preoccupanti
sia nel caso in cui i soggetti compresi in tali liste siano collocati
nel frattempo presso strutture penitenziarie [...] sia qualora si
trovino in liberta' vigilata in attesa di internamento». Evidenziate
una serie di difficolta' della ricostruzione del quadro delle
presenze in REMS e nelle liste di attesa - peraltro parzialmente
ridimensionate dalla relazione dei Ministeri della giustizia e della
salute e della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome,
che in esito a un lavoro congiunto di ricognizione ha in effetti
sensibilmente ridotto il divario tra le diverse stime -, l'UPB
osserva che le liste di attesa sono compilate con criteri
esclusivamente cronologici, senza l'osservanza di criteri di
priorita', cui da tempo si fa invece ricorso per altre prestazioni
sanitarie, il che «impedisce di affrontare tempestivamente i casi
piu' gravi, in cui si rende necessario un trattamento sanitario
urgente e/o una misura di sicurezza immediata». Individua inoltre,
tra i fattori di criticita', la scarsa conoscenza, da parte di periti
e consulenti tecnici dell'autorita' giudiziaria, della disponibilita'
di strutture diverse dalle REMS sul territorio regionale; il basso
turn-over nelle REMS, dovuto anche all'insufficiente rivalutazione
periodica della pericolosita' sociale, sia dei soggetti internati,
sia di quelli in lista d'attesa; l'insufficienza dei piani
terapeutico-riabilitativi individuali; l'aumento dei costi di
gestione delle REMS, dovuto anche alla tendenza all'impiego di
istituti di vigilanza privata per il mantenimento dell'ordine e la
prevenzione di aggressioni.
Secondo l'UPB, pur essendo difficili da reperire i dati sul
numero di persone seguite dai servizi territoriali, risulta infine
una generale carenza di tali servizi, che rende problematico
individuare soluzioni alternative al ricovero in REMS.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Giudice per le
indagini preliminari del Tribunale ordinario di Tivoli ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 206 e 222 del
codice penale e dell'art. 3-ter del decreto-legge 22 dicembre 2011,
n. 211 (Interventi urgenti per il contrasto della tensione detentiva
determinata dal sovraffollamento delle carceri), convertito, con
modificazioni, nella legge 17 febbraio 2012, n. 9, come modificato
dall'art. 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge 31 marzo 2014, n.
52 (Disposizioni urgenti in materia di superamento degli ospedali
psichiatrici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge
30 maggio 2014 n. 81.
A parere del giudice rimettente, tali disposizioni violerebbero
nel loro complesso, in primo luogo, gli artt. 27 e 110 della
Costituzione, «nella parte in cui, attribuendo l'esecuzione del
ricovero provvisorio presso una Residenza per l'esecuzione delle
misure di sicurezza (REMS) alle Regioni ed agli organi amministrativi
da esse coordinati e vigilati, escludono la competenza del Ministro
della Giustizia in relazione all'esecuzione della detta misura di
sicurezza detentiva provvisoria». In secondo luogo, esse violerebbero
gli artt. 2, 3, 25, 32 e 110 Cost., «nella parte in cui consentono
l'adozione con atti amministrativi di disposizioni generali in
materia di misure di sicurezza in violazione della riserva di legge
in materia».
2.- E' preliminarmente opportuno precisare i confini delle
censure formulate nell'ordinanza di rimessione, rispetto alle quali
questa Corte ha ritenuto necessari gli approfondimenti istruttori
disposti con l'ordinanza n. 131 del 2021.
Il giudice rimettente deve decidere, nella propria qualita' di
GIP, su un'istanza del pubblico ministero che lo ha sollecitato ad
assumere provvedimenti in relazione alla constatata impossibilita' di
dar corso all'ordinanza di applicazione provvisoria della misura di
sicurezza del ricovero in una residenza per l'esecuzione delle misure
di sicurezza (REMS), emesso undici mesi prima nei confronti di P. G.,
e dunque gli ha chiesto - in sostanza - di impartire le necessarie
istruzioni per l'esecuzione delle misure gia' disposte, o al limite
di rivalutare la sussistenza dei loro presupposti e, se del caso, di
revocarle, alla luce delle circostanze di fatto rappresentate. In
relazione a tale istanza, il giudice rimettente da un lato ha
revocato, con separato provvedimento, la parte della propria
precedente ordinanza con la quale aveva disposto, nelle more della
collocazione in una REMS dell'interessato, l'applicazione provvisoria
della liberta' vigilata con affidamento ai servizi territoriali, in
considerazione dell'impossibilita' di esecuzione di tale misura a
causa della mancata collaborazione dell'interessato stesso; e,
dall'altro, si e' riservato ogni decisione in merito all'applicazione
provvisoria del ricovero dell'interessato in REMS, rimettendo a
questa Corte una serie di questioni di legittimita' costituzionale,
di carattere a suo avviso pregiudiziale rispetto alla decisione
sull'istanza del pubblico ministero della quale e' investito. Il
rimettente assume, in sostanza, che l'impossibilita' sino a quel
momento riscontrata di dare esecuzione alla propria precedente
ordinanza di ricovero in una REMS trovi la propria causa non gia' in
difficolta' di ordine pratico o organizzativo, quanto piuttosto in un
assetto della legislazione vigente in materia incompatibile con la
Costituzione.
Cio' sotto un duplice, concorrente profilo.
In primo luogo, la disciplina censurata estrometterebbe
completamente il Ministro della giustizia da ogni competenza in
materia di esecuzione di una misura di sicurezza come quella in
esame: il che contrasterebbe, in particolare, con l'art. 110 Cost., a
tenore del quale «spettano al Ministro della giustizia
l'organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla
giustizia». Nella prospettiva del rimettente, proprio tale
estromissione spiegherebbe l'impossibilita' di eseguire il
provvedimento di ricovero in REMS nel caso concreto: la gestione
esclusivamente sanitaria delle REMS, interamente affidata a Regioni e
Province autonome, farebbe si' che il Ministro della giustizia, e in
particolare il Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria (DAP),
non siano in grado di assicurare la tempestiva esecuzione di una
misura di sicurezza, e cioe' di un provvedimento emesso dal giudice
penale per far fronte a una situazione di pericolosita' sociale di
una persona che risulti aver commesso un fatto di reato, o a carico
della quale sussistano gravi indizi di commissione di un tale fatto.
E cio' in violazione, appunto, del precetto costituzionale che affida
allo stesso Ministro della giustizia la responsabilita' del
funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.
In secondo luogo, la disciplina censurata sarebbe
costituzionalmente illegittima, nella misura in cui demanda ad atti
normativi secondari, ovvero ad accordi tra Stato e autonomie
territoriali, la regolamentazione di aspetti essenziali della
disciplina relativa a una misura di sicurezza privativa della
liberta' personale che si risolve, al tempo stesso, in un trattamento
sanitario obbligatorio. Cuore di tale secondo gruppo di censure e'
l'asserita violazione delle riserve di legge poste dagli artt. 25,
terzo comma, e 32, secondo comma, Cost. in materia, rispettivamente,
di disciplina delle misure di sicurezza e di trattamenti sanitari
obbligatori. Tali riserve sarebbero eluse per effetto del rinvio,
operato dalle disposizioni censurate, a fonti secondarie e ad accordi
con le autonomie territoriali, i quali avrebbero da parte loro
determinato un'applicazione non omogenea della disciplina in materia
di REMS nel territorio nazionale.
2.1.- Entrambi i gruppi di censure sono formulati nei confronti
del combinato disposto degli artt. 206 e 222 cod. pen. e dell'art.
3-ter del d.l. n. 211 del 2011, come convertito, nel testo da ultimo
modificato dal d.l. n. 52 del 2014, come convertito. A ben guardare,
esse concernono pero' soltanto l'art. 3-ter del d.l. n. 211 del 2011
e successive modificazioni: e cioe' la disposizione che, nel
disciplinare il processo di definitivo superamento degli ospedali
psichiatrici giudiziari (OPG) e la loro sostituzione con le REMS,
avrebbe - nella prospettazione del rimettente - estromesso il
Ministro della giustizia da ogni competenza rispetto all'esecuzione
delle misure di sicurezza disposte dal giudice penale nei confronti
di persone inferme di mente, in violazione dell'art. 110 Cost., e
avrebbe altresi' demandato a fonti normative secondarie o ad accordi
con le autonomie territoriali la regolamentazione di aspetti
essenziali delle misure di sicurezza in esame. Per contro, gli artt.
206 e 222 cod. pen. - che disciplinano rispettivamente l'applicazione
provvisoria e definitiva, tra l'altro, della misura di sicurezza del
ricovero in un OPG (da intendersi oggi riferita al ricovero in una
REMS ai sensi del menzionato art. 3-ter, comma 4, del d.l. n. 211 del
2011, come convertito) - nulla dispongono ne' in merito alle
competenze del Ministro della giustizia, ne' in merito alla piu'
precisa disciplina delle REMS; onde le questioni di legittimita'
costituzionale che hanno ad oggetto tali disposizioni del codice
penale debbono considerarsi in radice inammissibili per aberratio
ictus.
3.- Ancora in limine, e' infine opportuno precisare che non
incide sull'ammissibilita' di tali questioni la circostanza che, come
comunicato a questa Corte successivamente all'ordinanza istruttoria
n. 131 del 2021, l'interessato nel giudizio a quo sia stato nel
frattempo giudicato nel merito dal Tribunale di Tivoli, sezione
penale, per il reato rispetto al quale il GIP rimettente procedeva in
via cautelare, e sia stato ivi assolto con sentenza ormai passata in
giudicato, con la quale gli e' stata applicata una misura di
sicurezza diversa dal ricovero in REMS.
Dall'art. 21 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale si desume infatti un principio generale di
autonomia del giudizio incidentale di costituzionalita', che come
tale non risente delle vicende di fatto successive all'ordinanza di
rimessione; sicche' la rilevanza delle questioni rispetto alla
decisione del processo a quo deve essere vagliata ex ante, con
riferimento al momento della prospettazione delle questioni stesse
(sentenze n. 127 del 2021 e n. 84 del 2021).
4.- L'art. 3-ter del d.l. n. 211 del 2011, introdotto dalla legge
di conversione n. 9 del 2012, costituisce lo snodo essenziale del
processo che ha condotto al definitivo superamento, nel nostro
ordinamento, degli ospedali psichiatrici giudiziari e delle case di
cura e di custodia, originariamente previsti dal codice penale quali
strutture per l'esecuzione di misure di sicurezza per le persone
affette, rispettivamente, da vizio di mente totale o parziale. Di
tali strutture si avvertiva, da tempo, la inidoneita' a garantire la
salute mentale di chi ivi era ricoverato (sentenza n. 186 del 2015);
e da ultimo la Commissione parlamentare di inchiesta sull'efficacia e
l'efficienza del servizio sanitario nazionale, istituita con
deliberazione del Senato del 30 luglio 2008, aveva evidenziato, nella
propria relazione approvata il 20 luglio 2011, all'esito di visite e
ispezioni negli OPG italiani, «gravi e inaccettabili [...] carenze
strutturali e igienico-sanitarie».
4.1.- Come recentemente rammentato da questa Corte nella sentenza
n. 99 del 2019, il processo di superamento degli OPG aveva preso
avvio con l'art. 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 1° aprile 2008 (Modalita' e criteri per il trasferimento al
Servizio sanitario nazionale delle funzioni sanitarie, dei rapporti
di lavoro, delle risorse finanziarie e delle attrezzature e beni
strumentali in materia di sanita' penitenziaria), che aveva sancito
il trasferimento alle Regioni delle funzioni sanitarie afferenti agli
OPG e, all'Allegato C, aveva dettato le linee di indirizzo per gli
interventi negli OPG e nelle case di cura e custodia, ispirate alla
creazione di un assetto organizzativo «in grado di garantire una
corretta armonizzazione fra le misure sanitarie e le esigenze di
sicurezza», attraverso «una costante collaborazione fra operatori
sanitari, operatori dell'Amministrazione della Giustizia e la
magistratura», sul presupposto che «l'ambito territoriale costituisce
[...] la sede privilegiata per affrontare i problemi della salute,
della cura, della riabilitazione delle persone con disturbi mentali
per il fatto che nel territorio e' possibile creare un efficace
sinergismo tra i diversi servizi sanitari, tra questi e i servizi
sociali, tra le Istituzioni e la comunita' per il fine fondamentale
del recupero sociale delle persone».
4.2.- L'art. 3-ter del d.l. n. 211 del 2011, come convertito,
prevedeva anzitutto, al comma 1 nella sua versione originaria, il
superamento degli OPG entro il termine del 1° febbraio 2013 (termine
poi piu' volte prorogato, da ultimo fino al 31 marzo 2015, come oggi
chiarito dal comma 4 della disposizione censurata).
Il comma 2 demanda a un decreto di natura non regolamentare del
Ministro della salute - da emanare di concerto con il Ministro della
giustizia e d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano -
la definizione dei requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi
delle «strutture destinate ad accogliere le persone cui sono
applicate le misure di sicurezza del ricovero in ospedale
psichiatrico giudiziario e dell'assegnazione a casa di cura e
custodia».
Il comma 3 specifica che l'emanando decreto dovra' attenersi ai
criteri guida dell'esclusiva gestione sanitaria all'interno delle
strutture, di una attivita' soltanto perimetrale di sicurezza e
vigilanza esterna, e della destinazione delle strutture ai «soggetti
provenienti, di norma, dal territorio regionale di ubicazione delle
medesime».
Il comma 4 prevede che, a partire dal completamento del processo
di superamento degli OPG, le misure di sicurezza del ricovero in OPG
e dell'assegnazione a casa di cura e custodia siano eseguite
esclusivamente all'interno delle strutture sanitarie di cui al comma
2, specificando tra l'altro che «[il] giudice dispone nei confronti
dell'infermo di mente e del seminfermo di mente l'applicazione di una
misura di sicurezza, anche in via provvisoria, diversa dal ricovero
in un ospedale psichiatrico giudiziario o in una casa di cura e
custodia, salvo quando sono acquisiti elementi dai quali risulta che
ogni misura diversa non e' idonea ad assicurare cure adeguate e a
fare fronte alla sua pericolosita' sociale».
I commi successivi dettano le relative disposizioni finanziarie;
e il comma 9 stabilisce che nell'ipotesi di mancato rispetto, da
parte delle Regioni e delle Province autonome, del termine fissato
per la presentazione dei programmi di utilizzo delle risorse o di
mancato completamento di tali programmi, il Governo provveda in via
sostitutiva.
4.3.- In attuazione dei commi 2 e 3 dell'art. 3-ter del d.l. n.
211 del 2011, come convertito, il Ministro della salute, di concerto
con il Ministro della giustizia e acquisita l'intesa della Conferenza
unificata, ha emanato il decreto del 1° ottobre 2012, che ha dettato
i requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi delle strutture
destinate a sostituire gli OPG.
Tale decreto, all'Allegato A, ha disciplinato le caratteristiche
delle aree abitative di tali strutture, prevedendo in particolare un
numero massimo di venti posti letto a struttura e disponendo che con
appositi accordi tra il DAP, il Ministero della salute, le Regioni e
le Province autonome venisse regolamentato lo svolgimento delle
funzioni di cui alla legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta') e al d.P.R. 30 giugno 2000, n.
230 (Regolamento recante norme sull'ordinamento penitenziario e sulle
misure privative e limitative della liberta'), anche con riferimento
agli aspetti della esecuzione della misura di sicurezza e alle forme
dei rapporti con la magistratura. Il decreto ha altresi'
regolamentato la tipologia di attrezzature necessarie, il numero e la
tipologia di operatori sanitari che debbono essere presenti in
ciascuna residenza, nonche' l'organizzazione del lavoro degli
operatori stessi, «fermo restando quanto sara' disciplinato dagli
appositi Accordi in materia, [e rinviando] alla potesta' delle
Regioni e delle Province Autonome, ai sensi del Titolo V della
Costituzione, l'organizzazione delle strutture residenziali».
4.4.- Secondo quando previsto dall'Allegato A del predetto
decreto del Ministro della salute, il 26 febbraio 2015 la Conferenza
unificata ha stabilito con apposito accordo tra il Governo, le
Regioni, le Province autonome e le autonomie locali la disciplina
delle strutture medesime, denominate «Residenze per l'Esecuzione
delle Misure di Sicurezza» (REMS).
Nelle premesse di tale accordo, si rammenta che «i diritti delle
persone internate negli OPG [...] sono disciplinati dalla normativa
penitenziaria di cui alla legge 26 luglio 1975, n. 354 e del decreto
del Presidente della Repubblica del 30 giugno 2000, n. 230», e si
stabilisce che «con il passaggio ad una organizzazione esclusivamente
sanitaria alle persone internate nelle REMS sono garantiti tutti i
diritti di cui al precedente alinea [e cioe' i diritti riconosciuti
dalla legge sull'ordinamento penitenziario e dal relativo
regolamento], secondo proprie procedure ed organizzazione; e che, in
tal senso, detti diritti sono pienamente garantiti, in prospettiva
ampliativa, anche in considerazione della esclusiva gestione
sanitaria».
Sempre in premessa, si afferma la necessita' di predisporre per
ogni paziente uno «specifico percorso terapeutico-riabilitativo
individualizzato», che comprenda tra l'altro «la prevenzione dei
comportamenti a rischio - che sia comunque finalizzato alla
reintegrazione sociale - nonche' aspetti specifici di trattamento
[...] anche attraverso il mantenimento (o la ricostruzione) dei
rapporti con la famiglia, con la comunita' esterna, con il mondo del
lavoro». Si impegnano poi le Regioni e le Province autonome a
«garantire l'accoglienza nelle proprie REMS di persone sottoposte a
misura di sicurezza detentiva residenti nel proprio ambito
territoriale regionale o provinciale», specificando pero' che la
capienza massima di venti ospiti prevista dal decreto del Ministro
della Salute del 1° ottobre 2012 deve intendersi come «inderogabile»,
dovendo le Regioni e le Province autonome provvedere «ad una idonea
programmazione che tenga conto delle esigenze in corso e a venire,
con specifico riguardo alla evoluzione del numero dei propri
pazienti».
Tutto cio' premesso, l'accordo regola, tra l'altro, il
trasferimento nelle REMS, a cura del DAP, degli internati presenti
negli OPG secondo il principio della territorialita', in base alla
disponibilita' di posti letto nelle strutture (art. 1), e fissa il
principio secondo cui - superato un periodo transitorio di un anno,
che prevede il coinvolgimento del personale dell'amministrazione
penitenziaria - i procedimenti di ammissione alle REMS e la gestione
dei rapporti con l'autorita' giudiziaria, comprensivi della
comunicazione dei provvedimenti da questa emessi («a titolo di
esempio: permessi, licenze, notifiche»), siano di esclusiva
competenza del personale amministrativo delle REMS (art. 3), sotto la
responsabilita' di un direttore sanitario (art. 5), restando
demandati a specifici accordi con le prefetture i servizi di
sicurezza e vigilanza perimetrale sulle strutture (art. 6). Si
demanda poi a specifici accordi tra le Regioni, le Province autonome,
il DAP e «la Magistratura, attraverso le proprie articolazioni
territorialmente competenti per ciascuna REMS», la definizione delle
«modalita' di collaborazione [...] inerenti l'applicazione delle
misure di sicurezza detentive, la loro trasformazione e l'eventuale
applicazione di misure di sicurezza, anche in via provvisoria, non
detentive», dovendosi in tali accordi prevedere «il costante
coinvolgimento degli Uffici Esecuzione Penale Esterna
territorialmente competenti», nonche' la predisposizione e l'invio
alle autorita' giudiziarie competenti dei progetti
terapeutico-riabilitativi individuali finalizzati all'adozione di
soluzioni diverse dalla REMS (art. 7).
4.5.- Non essendosi compiuto il processo di chiusura degli OPG
entro il termine del 31 marzo 2015, da ultimo previsto dall'art. 1,
comma 1, lettera a), del d.l. n. 52 del 2014, come convertito, il
Governo, esercitando il potere sostitutivo ex art. 120 Cost. previsto
dall'art. 3-ter, comma 9, del d.l. n. 211 del 2011, come convertito,
ha nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del
19 febbraio 2016 un commissario unico per provvedere in via
sostitutiva, in luogo delle Regioni Calabria, Abruzzo, Piemonte,
Toscana, Puglia e Veneto, alla realizzazione di programmi al fine di
garantire la chiusura degli OPG e il tempestivo ricovero presso le
competenti REMS delle persone ancora ivi internate.
Il commissario ha concluso il proprio mandato nel febbraio 2017,
dando atto del raggiungimento dell'obiettivo del definitivo
superamento degli OPG nell'intero territorio nazionale, ma
sottolineando al contempo una serie di difficolta' applicative
nell'esecuzione delle misure di sicurezza nelle REMS (relazioni
semestrali rispettivamente relative al periodo 19 febbraio-19 agosto
2016 e al periodo 19 agosto 2016-19 febbraio 2017).
5.- Tutto cio' premesso, occorre esaminare - anche alla luce
delle risultanze dell'attivita' istruttoria, di cui si e' dato conto
nel Ritenuto in fatto (punto 5) - le censure del rimettente
concernenti l'art. 3-ter del d.l. n. 211 del 2011, come convertito, e
successive modificazioni, con particolare riguardo alla disciplina -
in esso contenuta - relativa alle «strutture destinate ad accogliere
le persone cui sono applicate le misure di sicurezza del ricovero in
ospedale psichiatrico giudiziario e dell'assegnazione a casa di cura
e custodia» (comma 2), definite come REMS dalle fonti normative
successive.
5.1.- Al riguardo, e' anzitutto necessario chiarire quale sia la
natura della misura di assegnazione a una REMS.
Gia' dallo scarno dato testuale del comma 3 della disposizione
censurata emerge l'accentuata vocazione di strumento di tutela della
salute mentale del destinatario che il legislatore ha inteso
assegnare alle strutture in questione: esse debbono essere
caratterizzate da una «esclusiva gestione sanitaria» al loro interno,
e possono prevedere, «ove necessario in relazione alle condizioni dei
soggetti interessati», una attivita' di sicurezza e di vigilanza
soltanto «perimetrale» ed «esterna», si' da impedire l'allontanamento
non autorizzato dalle strutture.
Appare inoltre evidente l'ulteriore intenzione del legislatore di
inserire la realizzazione e la successiva gestione delle strutture in
questione nell'ambito dei sistemi sanitari regionali, e in
particolare dei rispettivi dipartimenti per la salute mentale. Il
comma 2 demanda, infatti, l'ulteriore disciplina delle strutture a un
successivo decreto del Ministro della salute, da adottarsi di
concerto con il Ministro della giustizia e d'intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le autonomie territoriali;
mentre i commi successivi assegnano risorse finanziarie alle Regioni
e alle Province autonome allo scopo, tra l'altro, di realizzare le
strutture medesime.
Cionondimeno, l'assegnazione a una REMS - cosi' come oggi
concretamente configurata nell'ordinamento - non puo' essere
considerata come una misura di natura esclusivamente sanitaria.
Il comma 4 dell'art. 3-ter del d.l. n. 211 del 2011, come
convertito, dispone che, a partire dalla data di definitiva chiusura
degli OPG, «le misure di sicurezza del ricovero in ospedale
psichiatrico giudiziario e dell'assegnazione a casa di cura e
custodia sono eseguite esclusivamente all'interno delle strutture
sanitarie di cui al comma 2», sempre che permanga la pericolosita'
sociale della persona interessata.
La disposizione ora menzionata, pur non chiarissima nel suo dato
letterale (che potrebbe anche intendersi come riferito alle sole
misure gia' disposte al momento della chiusura degli OPG),
costituisce la base normativa che consente oggi di sostituire
automaticamente i riferimenti alle misure di sicurezza del ricovero
in OPG o dell'assegnazione a casa di cura e di custodia, ancora
presenti nel codice penale e nella disciplina penitenziaria, con
l'assegnazione a una REMS.
Quest'ultima costituisce cosi', a tutti gli effetti, una nuova
misura di sicurezza, ispirata ad una logica di fondo assai diversa
rispetto al ricovero in OPG o all'assegnazione a casa di cura o di
custodia, ma applicabile in presenza degli stessi presupposti, salvo
il nuovo requisito della inidoneita' di ogni misura meno afflittiva
introdotto dall'art. 3-ter, comma 4, del d.l. n. 211 del 2011, come
convertito. Al punto che l'art. 1, comma 1-quater, del d.l. n. 52 del
2014, convertito nella legge n. 81 del 2014, include espressamente il
«ricovero nelle residenze per l'esecuzione delle misure di sicurezza»
tra le «misure di sicurezza detentive provvisorie o definitive».
L'analisi dei contenuti dell'assegnazione a una REMS conferma la
sua distinzione da ogni ordinario trattamento sanitario della salute
mentale, in armonia con la sua caratterizzazione anche come misura di
sicurezza.
L'assegnazione in parola consiste, anzitutto, in una misura
limitativa della liberta' personale - il che e' evidenziato gia'
dalla circostanza che al soggetto interessato puo' essere
legittimamente impedito di allontanarsi dalla REMS. Durante la sua
esecuzione possono essere praticati al paziente trattamenti sanitari
coattivi, ossia attuabili nonostante l'eventuale volonta' contraria
del paziente. Essa si distingue, peraltro, dal trattamento sanitario
obbligatorio per malattia mentale disciplinato dagli articoli da 33 a
35 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio
sanitario nazionale), esso pure di carattere coattivo, giacche':
- presuppone non solo a) una situazione di malattia mentale (un
«vizio di mente», secondo la terminologia del codice penale), ma
anche b) la previa commissione di un fatto costitutivo di reato da
parte del soggetto che vi deve essere sottoposto (art. 202 cod.
pen.), nonche' c) una valutazione di pericolosita' sociale di
quest'ultimo (ancora, art. 202 cod. pen.), intesa quale probabilita'
di commissione di nuovi fatti preveduti dalla legge come reati (art.
203 cod. pen.);
- e' applicata non gia' dall'autorita' amministrativa con
successiva convalida giurisdizionale, come nell'ipotesi disciplinata
dall'art. 35 della legge n. 833 del 1978, bensi' dal giudice penale,
con la sentenza che accerta il fatto (art. 222 cod. pen.) ovvero in
via provvisoria (art. 206 cod. pen.);
- sulla sua concreta esecuzione sovraintende il magistrato di
sorveglianza (art. 679, comma 2, cod. proc. pen.; art. 69, comma 3,
ordin. penit.), che «[p]rovvede al riesame della pericolosita' ai
sensi del primo e secondo comma dell'art. 208 del codice penale,
nonche' all'applicazione, esecuzione, trasformazione o revoca, anche
anticipata, delle misure di sicurezza» (art. 69, comma 4, ordin.
penit.), e dunque puo' sempre revocare l'assegnazione ad una REMS
ovvero sostituirla con la meno afflittiva misura della liberta'
vigilata (sentenza n. 253 del 2003), con correlativo affidamento
dell'interessato ai servizi territoriali per la cura della salute
mentale.
5.2.- In quanto misura di sicurezza, l'assegnazione alla REMS non
puo' che trovare la propria peculiare ragion d'essere - a fronte
della generalita' dei trattamenti sanitari per le malattie mentali -
in una specifica funzione di contenimento della pericolosita' sociale
di chi abbia gia' commesso un reato, o sia gravemente indiziato di
averlo commesso, in una condizione di vizio totale o parziale di
mente.
Questa funzione, d'altronde, non e' incompatibile con la
finalita' di cura della malattia mentale: anzi, proprio in tale
concorrente finalita' - essa stessa espressiva del dovere primario
dell'ordinamento di cura della salute di ogni individuo, sancito
dall'art. 32 Cost. - si realizza, rispetto a questa specifica
categoria di autori di reato, la vocazione naturale di ogni misura di
sicurezza al loro recupero sociale che accomuna, nel vigente quadro
costituzionale, pene e misure di sicurezza (sentenze n. 197 del 2021,
punto 4 del Considerato in diritto, e n. 73 del 2020, punto 4.4. del
Considerato in diritto).
Come questa Corte, quasi un ventennio fa, ebbe a sottolineare a
proposito della misura di sicurezza dell'OPG e - implicitamente -
della misura della liberta' vigilata per i malati mentali, resa
possibile proprio da quella pronuncia, l'infermita' di mente di
autori di reato che, essendo penalmente non responsabili, «non
possono essere destinatari di misure aventi un contenuto anche solo
parzialmente punitivo», richiede «misure a contenuto terapeutico, non
diverse da quelle che in generale si ritengono adeguate alla cura
degli infermi psichici. D'altra parte, la pericolosita' sociale di
tali persone, manifestatasi nel compimento di fatti costituenti
oggettivamente reato, e valutata prognosticamente in occasione e in
vista delle decisioni giudiziarie conseguenti, richiede
ragionevolmente misure atte a contenere tale pericolosita' e a
tutelare la collettivita' dalle sue ulteriori possibili
manifestazioni pregiudizievoli. Le misure di sicurezza nei riguardi
degli infermi di mente incapaci totali si muovono inevitabilmente fra
queste due polarita', e in tanto si giustificano, in un ordinamento
ispirato al principio personalista (art. 2 della Costituzione), in
quanto rispondano contemporaneamente a entrambe queste finalita',
collegate e non scindibili (cfr. sentenza n. 139 del 1982), di cura e
tutela dell'infermo e di contenimento della sua pericolosita'
sociale. Un sistema che rispondesse ad una sola di queste finalita'
(e cosi' a quella di controllo dell'infermo "pericoloso"), e non
all'altra, non potrebbe ritenersi costituzionalmente ammissibile»
(sentenza n. 253 del 2003).
La sostituzione delle misure di sicurezza del ricovero in OPG e
dell'assegnazione a casa di cura e di custodia, cosi' come previste
dal legislatore penale del 1930, con l'assegnazione alla REMS
rappresenta un passo significativo nella direzione dell'attuazione
dei principi espressi in quella pronuncia. A fronte della conclamata
inidoneita' di quelle istituzioni, costruite attorno a una logica
custodialistica che privilegiava in maniera pressoche' esclusiva le
ragioni di tutela della collettivita' contro la pericolosita'
dell'internato, finendo per sancirne di fatto la totale e spesso
definitiva segregazione dal contesto sociale, la disciplina che ha
gradualmente preso forma a partire dal 2012 ha ripensato in radice la
logica delle misure di sicurezza per gli autori di reato non
imputabili o semimputabili, onde assicurarne l'effettiva
funzionalita' a quella finalita' terapeutica che ne condiziona, per
quanto appena osservato, la stessa legittimita' costituzionale.
Coerentemente, si e' conferito marcato carattere
terapeutico-riabilitativo alla nuova misura dell'assegnazione in
REMS, costruita attorno all'idea di un percorso di progressiva
riabilitazione sociale, da compiersi in strutture residenziali di
dimensioni ridotte chiamate a favorire il mantenimento o la
ricostruzione dei rapporti con il mondo esterno. Parallelamente, si
e' espressamente confinato l'ambito applicativo di questa nuova
misura - pur sempre custodiale - ai casi in cui essa si riveli
effettivamente necessaria a contenere la pericolosita' sociale
dell'autore di reato, in applicazione del principio di extrema ratio,
o di minore sacrificio necessario, desumibile dall'art. 13 Cost. in
relazione a tutte le misure privative della liberta' personale
(sentenza n. 250 del 2018, punto 6 del Considerato in diritto, in
relazione alle misure di sicurezza detentive; sentenza n. 179 del
2017, punto 4.4. del Considerato in diritto, in relazione alla pena
detentiva; sentenza n. 265 del 2010, punto 13 del Considerato in
diritto, in relazione alle misure cautelari). In difetto di effettiva
necessita', il giudice dovra' dunque privilegiare strategie di
controllo e di terapia alternative, come in particolare quelle
assicurate dai dipartimenti per la salute mentale territorialmente
competenti, eventualmente nel quadro delle prescrizioni dettate
attraverso la meno afflittiva misura della liberta' vigilata.
5.3.- La natura "ancipite" di misura di sicurezza a spiccato
contenuto terapeutico che l'assegnazione in una REMS conserva nella
legislazione vigente comporta, peraltro, la necessita' che essa si
conformi ai principi costituzionali dettati, da un lato, in materia
di misure di sicurezza e, dall'altro, in materia di trattamenti
sanitari obbligatori.
5.3.1.- Sul primo versante, l'art. 25, terzo comma, Cost. dispone
che «[n]essuno puo' essere sottoposto a misure di sicurezza se non
nei casi previsti dalla legge». Tale norma costituzionale declina il
principio di legalita' rispetto alle misure di sicurezza in modo
differenziato rispetto a quanto previsto nel secondo comma a
proposito delle pene, non prevedendo - in particolare - la garanzia
della loro irretroattivita' in peius. Tuttavia, non vi e' motivo per
ritenere che il diverso corollario della riserva di legge,
espressamente stabilito tanto nel secondo quanto nel terzo comma,
abbia contenuto differenziato rispetto a pene e misure di sicurezza,
trattandosi dunque sempre di una riserva di legge statale, da
intendersi come assoluta (sul carattere assoluto della riserva di
legge in materia penale, ordinanza n. 24 del 2017 e sentenze n. 333
del 1991, n. 282 del 1990 e n. 26 del 1966; sulla insufficienza di
una legge regionale a soddisfare la riserva di cui all'art. 25,
secondo comma, Cost., sentenze n. 5 del 2021, n. 134 del 2019 e n.
487 del 1989).
Inoltre, per quanto l'art. 25, terzo comma, Cost. espressamente
richieda soltanto che la legge preveda i «casi» in cui puo' essere
applicata una misura di sicurezza, una lettura di tale norma alla
luce dell'art. 13, secondo comma, Cost. non puo' non condurre alla
conclusione che la legge deve altresi' prevedere, almeno nel loro
nucleo essenziale, i «modi» con cui la misura di sicurezza puo'
restringere la liberta' personale del soggetto che vi sia sottoposto.
E' infatti impensabile che la Costituzione abbia inteso, in linea
generale, gravare la legge dell'onere di precisare le modalita' delle
possibili restrizioni della liberta' di personale, e abbia poi
rinunciato a tale requisito proprio nei confronti delle pene e delle
misure di sicurezza, e cioe' delle misure che piu' tipicamente sono
suscettibili di restringere la liberta' personale degli individui, ed
anzi di privarli della loro liberta', spesso per periodi duraturi o -
addirittura - per l'intera vita residua. Proprio per soddisfare tale
requisito costituzionale, d'altronde, il legislatore e' intervenuto,
mediante la legge sull'ordinamento penitenziario del 1975, a dettare
una puntuale e articolata disciplina in materia di esecuzione delle
pene e delle misure di sicurezza, che per troppo tempo era rimasta
affidata a mere fonti secondarie (per l'ormai risalente affermazione,
nella giurisprudenza di questa Corte, secondo cui l'ordinamento
penitenziario e' «materia di legge, alla stregua dell'art. 13 Cost.»,
sentenza n. 26 del 1999; sull'estensione di un diverso corollario
della legalita' della pena - in particolare, il divieto di
applicazione retroattiva in peius - alla disciplina delle modalita'
esecutive della pena, sentenze n. 32 del 2020 e, successivamente, n.
183 del 2021 e n. 193 del 2020).
Considerazioni in parte analoghe debbono essere svolte anche sul
diverso versante della riserva di legge in materia di trattamenti
sanitari obbligatori, di cui all'art. 32, secondo comma, Cost. Quanto
meno allorche' un dato trattamento sia configurato dalla legge non
soltanto come "obbligatorio" - con eventuale previsione di sanzioni a
carico di chi non si sottoponga spontaneamente ad esso -, ma anche
come "coattivo" - potendo il suo destinatario essere costretto con la
forza a sottoporvisi, sia pure entro il limite segnato dal rispetto
della persona umana -, le garanzie dell'art. 32, secondo comma, Cost.
debbono sommarsi a quelle dell'art. 13 Cost., che tutela in via
generale la liberta' personale, posta in causa in ogni caso di
coercizione che abbia ad oggetto il corpo della persona (sentenza n.
238 del 1996). Con conseguente necessita' che la legge preveda anche
i «modi», oltre che i «casi», in cui un simile trattamento - che lo
stesso art. 32, secondo comma, Cost. esige d'altronde sia
«determinato», e dunque descritto e disciplinato dalla legge - puo'
essere eseguito contro la volonta' del paziente.
5.3.2.- L'attuale disciplina in materia di assegnazione alle REMS
- come giustamente rileva l'ordinanza di rimessione - rivela pero'
evidenti profili di frizione con tali principi.
In effetti, l'art. 3-ter del d.l. n. 211 del 2011, come
convertito, in questa sede censurato, rappresenta la sola
disposizione contenuta in un atto avente forza di legge su cui si
fonda, oggi, l'intera disciplina dell'assegnazione a una REMS. La
disposizione in parola - inserita in sede di conversione del
decreto-legge in questione con lo scopo essenziale di dare avvio al
processo di definitivo superamento degli OPG, i cui gravi difetti
erano apparsi vieppiu' evidenti alla luce delle conclusioni della
commissione di inchiesta parlamentare, pubblicate appena qualche mese
prima (supra, punto 4) - contiene al comma 4, come poc'anzi
rammentato, la clausola di "trasformazione automatica" nella nuova
misura dei ricoveri in OPG e dell'assegnazione a casa di cura e di
custodia disposte dall'autorita' giudiziaria; e si limita poi, al
comma 3, a dettare tre principi generali - esclusiva gestione
sanitaria, attivita' di vigilanza perimetrale e di sicurezza esterna,
destinazione di norma delle strutture a soggetti residenti nella
regione - cui si sarebbe dovuta attenere la regolamentazione delle
nuove «strutture», ancora neppure individuate con il nome di REMS. Il
comma 2 demanda poi pressoche' interamente tale regolamentazione a un
successivo decreto non regolamentare del Ministro della salute, da
adottarsi di concerto con il Ministro della giustizia e d'intesa con
la Conferenza Stato e autonomie territoriali.
Conseguentemente, la gran parte della disciplina vigente delle
REMS si fonda oggi su atti distinti dalla legge: sul decreto
ministeriale del 1° ottobre 2012 (supra, punto 4.3.), sull'accordo
adottato in Conferenza unificata il 26 febbraio 2015 (supra, punto
4.4.) e, a cascata, su tutti gli atti conseguenti adottati a livello
delle singole Regioni e Province autonome.
Il risultato e' che, se oggi la fonte primaria - e in particolare
le norme del codice penale, in combinato disposto con l'art. 3-ter,
comma 4, del d.l. n. 211 del 2011, come convertito - indica in quali
«casi» puo' trovare applicazione la nuova misura di sicurezza (in
pratica: tutti quelli in cui, in passato, poteva essere applicato il
ricovero in OPG o l'assegnazione a casa di cura o di custodia,
risultando inidonea ogni possibile alternativa non custodiale), i
«modi» di esecuzione della misura, e dunque della privazione di
liberta' che ne e' connaturata, restano invece pressoche'
esclusivamente affidati a fonti subordinate e accordi tra il Governo
e le autonomie territoriali.
Non solo: tanto il codice penale, quanto la legge
sull'ordinamento penitenziario e il regolamento penitenziario
continuano oggi a menzionare e a disciplinare le misure di sicurezza
del ricovero in OPG e dell'assegnazione in casa di cura e custodia,
ormai scomparse dall'ordinamento per effetto della disposizione in
questa sede censurata, senza che il legislatore si sia ancora fatto
carico di modificare tali riferimenti e di operare i necessari
coordinamenti di disciplina - coordinamenti, peraltro, non solo
formali, stante la profonda differenza di struttura, di funzionamento
e di logica complessiva delle REMS rispetto ai previgenti istituti.
La necessita' che una fonte primaria disciplini organicamente
tale misura a livello statale, stabilita dalla Costituzione, risponde
d'altronde a ineludibili esigenze di tutela dei diritti fondamentali
dei suoi destinatari, particolarmente vulnerabili proprio in ragione
della loro malattia. Basti pensare, in proposito, che nella prassi
dei trattamenti per la cura della malattia mentale non
infrequentemente si fa uso delle pur controverse pratiche della
contenzione fisica o farmacologica, che rappresentano forse le forme
piu' intense di coazione cui possa essere sottoposta una persona. Gli
artt. 13 e 32, secondo comma, Cost., unitamente all'art. 2 Cost. -
che tutela i diritti involabili della persona, tra cui la sua
integrita' psicofisica - esigono che il legislatore si assuma la
delicata responsabilita' di stabilire - in ogni caso in chiave di
extrema ratio ed entro i limiti della proporzionalita' rispetto alle
necessita' terapeutiche e del rispetto della dignita' della persona -
se e in che misura sia legittimo l'uso della contenzione all'interno
delle REMS, ed eventualmente quali ne siano le ammissibili modalita'
di esecuzione (sui limiti di legittimita' della contenzione fisica
del paziente psichiatrico dal punto di vista del diritto
internazionale dei diritti umani, Corte europea dei diritti
dell'uomo, sentenze 19 febbraio 2015, M.S. contro Croazia n. 2,
paragrafi 98 e 103-105, nonche', piu' recentemente, 15 settembre
2020, Aggerholm contro Danimarca, paragrafi 81-85; nell'ordinamento
tedesco, recentemente sul tema Tribunale costituzionale federale,
sentenza 24 luglio 2018, 2 BvR 309/15 e 2 BvR 502/16).
Ancora, la legge non puo' non farsi carico della necessita' di
disciplinare in modo chiaro, e uniforme per l'intero territorio
italiano, il ruolo e i poteri dell'autorita' giudiziaria, e in
particolare della magistratura di sorveglianza, rispetto al
trattamento degli internati nelle REMS e ai loro strumenti di tutela
giurisdizionale nei confronti delle decisioni delle relative
amministrazioni (sull'obbligo costituzionale, gravante
sull'ordinamento, di assicurare «garanzie giurisdizionali entro le
istituzioni preposte all'esecuzione delle misure restrittive della
liberta' personale», sentenza n. 26 del 1999). La vocazione
accentuatamente terapeutica di tali strutture non esclude che il
trattamento in esse praticato avvenga in una situazione in cui il
paziente e' fortemente limitato nella propria liberta' personale; e
non fa venir meno, pertanto, la necessita' di tutelarlo efficacemente
contro sempre possibili abusi.
5.4.- Sottesa all'intera ordinanza di rimessione e', poi, una
valutazione di grave malfunzionamento strutturale del sistema di
applicazione dell'assegnazione in REMS, che sarebbe dimostrata nel
caso oggetto del giudizio a quo dall'impossibilita' di eseguire la
misura nei confronti dell'interessato, a quasi un anno di distanza
dall'ordinanza che per la prima volta l'aveva disposta in via
provvisoria, nonostante gli innumerevoli tentativi compiuti dal
pubblico ministero di cui l'ordinanza da' puntualmente conto.
L'istruttoria esperita da questa Corte ha largamente confermato,
e consentito di meglio precisare, la prospettazione del rimettente.
Un numero di persone almeno pari a quelle ospitate nelle 36 REMS
allo stato attive - piu' in particolare un numero compreso tra le
circa 670 (secondo i calcoli del Ministero della salute e della
Conferenza delle Regioni e della Province autonome) e le 750 persone
(secondo i calcoli del Ministero della giustizia) - e', oggi, in
attesa di trovare una collocazione in una REMS, nella propria regione
o altrove (Ritenuto in fatto, punto 5.3.). La permanenza media in una
lista d'attesa e' pari a circa dieci mesi; ma in alcune Regioni i
tempi per l'inserimento in una REMS possono essere assai piu' lunghi
(ancora Ritenuto in fatto, punto 5.3.). Le persone che si trovano in
lista d'attesa sono spesso accusate, o risultano ormai in via
definitiva essere autrici, di reati assai gravi - tra gli altri,
maltrattamenti in famiglia, atti persecutori, violenza sessuale,
rapina, estorsione, lesioni personali e persino omicidi, tentati e
consumati (Ritenuto in fatto, punto 5.4.).
Non spetta a questa Corte stabilire se, come ritiene il Ministero
della giustizia, l'esistenza di lunghe liste d'attesa sia ascrivibile
principalmente all'insufficienza complessiva dei posti letto
disponibili, all'assenza di soluzioni alternative sul territorio in
grado di salvaguardare assieme le esigenze di salute del singolo e di
sicurezza pubblica, nonche' al mancato esercizio di poteri
sostitutivi da parte dello Stato nei confronti delle Regioni nelle
quali si manifestano le maggiori difficolta'; ovvero se, come
sostenuto dal Ministero della salute unitamente alla Conferenza delle
Regioni e delle Province autonome, vi sia piuttosto un eccesso di
provvedimenti di assegnazione alle REMS da parte dell'autorita'
giudiziaria in conseguenza di una diffusa mancata adesione al nuovo
approccio culturale sotteso alla riforma.
Questa Corte non puo' pero' non rilevare la problematicita'
dell'esistenza di liste d'attesa nell'esecuzione di provvedimenti
emessi dall'autorita' giudiziaria nei confronti di autori di reato,
sul presupposto della loro pericolosita' sociale - e dunque, ai sensi
dell'art. 203 cod. pen., sulla base di una valutazione di
probabilita' che essi commettano nuovi fatti previsti dalla legge
come reati. Per loro natura, simili provvedimenti dovrebbero essere
immediatamente eseguiti, cosi' come destinate a essere immediatamente
eseguite sono le misure cautelari previste dal codice di procedura
penale che si fondano sulla necessita' di prevenire rischi quale - in
particolare - il pericolo di commissione di gravi reati da parte
dell'imputato (art. 274, comma 1, lettera c, del codice di procedura
penale).
Una situazione in cui sistematicamente restano per molti mesi
ineseguiti provvedimenti volti a evitare la commissione di nuovi
reati, lungi dal costituire un inconveniente di mero fatto
nell'attuazione concreta della disciplina legislativa, evidenzia un
difetto sistemico di effettivita' nella tutela dell'intero fascio di
diritti fondamentali che l'assegnazione a una REMS mira a tutelare;
difetto rispetto al quale questa Corte - non meno che la Corte di
Strasburgo, che ormai da molti decenni sottolinea come la Convenzione
intenda proteggere i diritti nella loro dimensione di effettivita'
(quanto meno a partire da Corte EDU, sentenza 9 ottobre 1979, Airey
contro Irlanda, paragrafo 24: «The Convention is intended to
guarantee not rights that are theoretical or illusory but rights that
are practical and effective») - non puo' rimanere indifferente, anche
alla luce dell'art. 3, secondo comma, Cost. (come gia' sottolineato
dalla sentenza n. 215 del 1987, in tema di effettivita' del diritto
all'educazione; sul principio di effettivita' della tutela
giurisdizionale, sentenze n. 10 del 2022, n. 157 e n. 48 del 2021 e
precedenti nelle stesse richiamati, nonche' la sentenza n. 26 del
1999 piu' volte citata).
Da un lato, un diffuso e significativo ritardo nell'esecuzione
dei provvedimenti in esame comporta un difetto di tutela effettiva
dei diritti fondamentali delle potenziali vittime di aggressioni, che
il soggetto affetto da patologie psichiche, e gia' autore spesso di
gravi o gravissimi fatti di reato, potrebbe nuovamente realizzare, e
che l'ordinamento ha il dovere di prevenire. Dall'altro, la mancata
tempestiva esecuzione di questi provvedimenti lede, al contempo, il
diritto alla salute del malato, al quale nell'attesa non vengono
praticati i trattamenti - rientranti a pieno titolo tra i LEA
(Ritenuto in fatto, punto 5.9.) - che dovrebbero essergli invece
assicurati, per aiutarlo a superare la propria patologia e a
reinserirsi gradualmente nella societa'.
E' chiaro che la soluzione a tale deficit di tutela dei diritti
fondamentali non puo' essere quella dell'assegnazione in soprannumero
delle persone in lista d'attesa alle REMS esistenti: un simile
rimedio finirebbe soltanto per creare una situazione di
sovraffollamento di queste strutture, snaturandone la funzione e
minandone in radice la funzionalita' rispetto ai propri scopi
terapeutico-riabilitativi. Ed e' altresi' evidente che l'alternativa
non puo' essere quella di collocare provvisoriamente in istituti
penitenziari queste persone, le quali necessitano di terapie e di un
percorso riabilitativo che il carcere non e' in alcun modo idoneo a
fornire; tanto che, a fronte anche della comunicazione al Governo
italiano di vari procedimenti pendenti avanti alla Corte EDU (uno dei
quali ora definito con sentenza 24 gennaio 2022, Sy contro Italia)
promossi da persone affette da patologie psichiatriche detenute in
strutture penitenziarie, la relazione dei Ministri della giustizia e
della salute e della Conferenza delle Regioni e delle Province
autonome ha dato atto dell'impegno congiunto di tutti gli attori
istituzionali coinvolti a eliminare al piu' presto queste situazioni,
suscettibili di dar luogo a loro volta a intollerabili violazioni dei
diritti fondamentali delle persone interessate (Ritenuto in fatto,
punto 5.5.).
Il problema delle liste d'attesa esige, piuttosto, di essere
affrontato senza indugio - sulla base di adeguati finanziamenti da
parte dello Stato e delle autonomie territoriali - attraverso le
differenti strategie prospettate nella loro relazione dagli stessi
Ministeri della giustizia e della salute e dalla Conferenza delle
Regioni e delle Province autonome (Ritenuto in fatto, punto 5.12.);
strategie miranti a ridurre gradatamente, sino ad azzerare, l'attuale
divario tra il numero di posti disponibili e il numero dei
provvedimenti di assegnazione. E cio' mediante l'articolata gamma di
interventi gia' indicati dai diversi attori istituzionali: dalla
valorizzazione e potenziamento delle alternative terapeutiche per la
salute mentale esistenti sul territorio, si' da contenere il piu'
possibile la necessita' di ricorrere ai provvedimenti custodiali
nelle REMS; ad iniziative dirette alla definizione di standard
condivisi nella scelta della misura piu' appropriata in relazione
alla situazione clinica e alla pericolosita' sociale dei singoli
interessati; sino eventualmente alla realizzazione di nuove REMS,
laddove se ne evidenzi l'imprescindibilita' per far fronte a una
domanda che si rivelasse non ulteriormente riducibile.
L'istruttoria ha, peraltro, mostrato che le segnalate difficolta'
sono concentrate soprattutto in talune Regioni, dove le liste
d'attesa sono particolarmente numerose e i tempi di attesa medi anche
sensibilmente superiori all'anno. Cio' determina una situazione di
diseguale tutela dei diritti fondamentali - delle potenziali vittime
di persone socialmente pericolose, e della salute di queste ultime -
nel territorio nazionale, che reclama di essere eliminata con ogni
strategia opportuna: compreso l'esercizio degli ordinari poteri
sostitutivi da parte del Governo ai sensi dell'art. 120, secondo
comma, Cost, in caso di riscontrata inadempienza di quelle Regioni
che fossero venute meno al proprio dovere costituzionale di tutela
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali nei confronti dei destinatari dei provvedimenti di
assegnazione alle REMS.
5.5.- Il giudice rimettente si duole, infine, dell'estromissione
del Ministro della giustizia pressoche' da ogni competenza in materia
di esecuzione della misura di sicurezza in oggetto, in violazione - a
suo avviso - dell'art. 110 Cost.
Dagli scarni dati normativi vigenti, e in particolare dalla
disposizione censurata, non si evince in effetti alcuna specifica
indicazione sulle competenze del Ministro della giustizia rispetto a
strutture definite espressamente come «a esclusiva gestione
sanitaria»; strutture che l'accordo tra Governo e autonomie
territoriali stipulato in sede di Conferenza unificata il 26 febbraio
2015 ha poi affidato interamente al personale sanitario delle Regioni
o delle Province autonome, al quale spetta la direzione della
struttura e la gestione dei rapporti con l'autorita' giudiziaria,
comprensiva dei provvedimenti da questa emessi, come i permessi o le
licenze (supra, punto 4.4.).
La relazione congiunta del Ministero della giustizia, del
Ministero della salute e della Conferenza delle Regioni e delle
Province autonome ha, in proposito, ulteriormente chiarito che -
secondo l'interpretazione della normativa vigente invalsa nella
prassi - la competenza del DAP e' essenzialmente limitata alla
indicazione all'autorita' giudiziaria che ne faccia richiesta della
REMS territorialmente competente all'accoglienza dell'interessato, il
cui effettivo ricovero e' pero' subordinato alla dichiarazione di
disponibilita' di un posto letto da parte del responsabile della
struttura (Ritenuto in fatto, punto 5.8.).
Una simile situazione, che risulterebbe coerente con una
prospettiva che riconoscesse natura di mero trattamento sanitario
all'assegnazione in REMS, non appare in linea con la
caratterizzazione di tale assegnazione, univocamente desumibile dal
quadro normativo vigente, come misura di sicurezza (supra, punto
5.1.). Una misura di sicurezza disposta dal giudice penale in seguito
alla commissione di un reato da parte dell'interessato, sulla cui
esecuzione e' chiamato a sovraintendere il magistrato di
sorveglianza, e che puo' essere sempre da lui revocata o modificata,
rientra a pieno titolo - non meno di quanto avviene per la pena - tra
i «servizi relativi alla giustizia», e in particolare della giustizia
penale, sulla cui organizzazione e funzionamento il Ministro della
giustizia esercita una competenza fondata direttamente sull'art. 110
Cost.
Dal momento che la misura in parola e' fortemente caratterizzata
in senso terapeutico, non contrasta invero con la Costituzione, ed
anzi appare naturale, che il legislatore - nonche' gli atti di
normazione secondaria e gli accordi tra Stato e autonomie
territoriali che ne hanno gradatamente precisato i contorni - ne
abbia affidato la gestione ai sistemi sanitari regionali, anche allo
scopo di assicurarne il necessario raccordo con i dipartimenti per la
salute mentale territorialmente competenti; dipartimenti che sono
chiamati a prendere in carico i pazienti non appena ne sia possibile
la dimissione dalla REMS, e sono sollecitati ancor prima ad offrire
alternative terapeutiche che, assicurando esse stesse un'adeguata
tutela della collettivita' contro il pericolo di commissione di nuovi
reati da parte dell'interessato, rendano non necessaria la sua
assegnazione a una REMS. E tuttavia, non puo' ritenersi conforme
all'art. 110 Cost. una disciplina che, come quella vigente, non
attribuisca alcun ruolo in materia al Ministro della giustizia,
lasciando cosi' le singole autorita' giudiziarie - magistrati di
sorveglianza, ma anche giudici penali e pubblici ministeri durante la
fase delle indagini preliminari e del processo - a interagire
direttamente con le strutture amministrative delle singole REMS e i
vari dipartimenti regionali per la salute mentale, ciascuno operante
- per di piu' - con logiche differenti e sulla base di realta'
organizzative tra loro assai eterogenee.
La gia' avvenuta attivazione o riattivazione, in epoca successiva
all'ordinanza istruttoria di questa Corte, di vari meccanismi di
coordinamento e tavoli tra i diversi attori istituzionali coinvolti,
compreso lo stesso Ministero della giustizia (Ritenuto in fatto,
punto 5.7.), rappresenta un segnale significativo e incoraggiante
nella direzione di una maggiore sinergia tra tali attori, nello
spirito di una loro leale collaborazione in vista dell'obiettivo di
un migliore funzionamento del sistema delle REMS, e in definitiva di
una tutela effettiva dei diritti fondamentali di tutte le persone
coinvolte. Ma rimane l'esigenza, ai sensi dell'art. 110 Cost., di
assicurare una esplicita base normativa allo stabile coinvolgimento
del Ministero della giustizia nell'attivita' di coordinamento e
monitoraggio del funzionamento delle REMS esistenti e degli altri
strumenti di tutela della salute mentale attivabili nel quadro della
diversa misura di sicurezza della liberta' vigilata, nonche' nella
programmazione del relativo fabbisogno finanziario, anche in vista
dell'eventuale potenziamento quantitativo delle strutture esistenti o
degli strumenti alternativi.
6.- Riconosciuta dunque l'effettiva sussistenza dei vulnera
lamentati dal rimettente, e ferma restando l'inammissibilita' per
aberratio ictus delle questioni sollevate sugli artt. 206 e 222 cod.
pen. (supra, punto 2.1.), questa Corte non puo', tuttavia, che
ritenere altresi' inammissibili le questioni prospettate dal
rimettente sull'art. 3-ter del d.l. n. 211 del 2011, come convertito,
anche alla luce di quanto e' emerso dall'istruttoria.
Quanto alla censura concernente l'estromissione del Ministro
della giustizia da qualsiasi competenza significativa in materia di
collocazione nelle REMS, in violazione dell'art. 110 Cost., proprio
l'istruttoria compiuta ha mostrato come lo specifico problema
lamentato dal giudice a quo - l'inesistenza di un meccanismo che
consenta di collocare tempestivamente l'internando in una REMS - non
sia affrontabile semplicemente mediante una pronuncia di questa Corte
che restituisca al Ministro della giustizia una competenza nel
processo di individuazione di una REMS disponibile e di successivo
collocamento dell'interessato, anche al di fuori della Regione di
residenza di quest'ultimo. I dati forniti congiuntamente dai Ministri
della giustizia e della salute e dalla Conferenza delle Regioni e
delle Province autonome hanno mostrato che, allo stato, tutte le REMS
esistenti nelle varie realta' territoriali sono occupate quasi al
limite delle rispettive capacita' regolamentari; sicche' i posti
disponibili sull'intero territorio nazionale sono ampiamente
inferiori al numero delle persone che si trovano in lista d'attesa,
comunque determinato. Il rimedio auspicato dal rimettente sarebbe, in
questo caso, palesemente inidoneo a garantire il risultato pratico
cui egli mira.
Una eventuale dichiarazione di illegittimita' costituzionale
della disposizione censurata per violazione delle riserve di legge
poste dall'art. 25, terzo comma, e dall'art. 32 Cost. determinerebbe,
d'altra parte, l'integrale caducazione del sistema delle REMS, che
costituisce il risultato di un faticoso ma ineludibile processo di
superamento dei vecchi OPG; e produrrebbe non solo un intollerabile
vuoto di tutela di interessi costituzionalmente rilevanti, ma anche
un risultato diametralmente opposto a quello auspicato dal
rimettente, che mira invece a rendere piu' efficiente il sistema
esistente, mediante il superamento delle difficolta' che impediscono
la tempestiva collocazione degli interessati in una struttura idonea
(sulla inammissibilita' di questioni il cui accoglimento produrrebbe
un risultato incongruo rispetto all'obiettivo perseguito, sentenze n.
21 del 2020, n. 239 del 2019 e n. 280 del 2016).
Le considerazioni sin qui svolte hanno, piuttosto, evidenziato
l'urgente necessita' di una complessiva riforma di sistema, che
assicuri, assieme:
- un'adeguata base legislativa alla nuova misura di sicurezza,
secondo i principi poc'anzi enunciati (supra, punto 5.3.);
- la realizzazione e il buon funzionamento, sull'intero
territorio nazionale, di un numero di REMS sufficiente a far fronte
ai reali fabbisogni, nel quadro di un complessivo e altrettanto
urgente potenziamento delle strutture sul territorio in grado di
garantire interventi alternativi adeguati rispetto alle necessita' di
cura e a quelle, altrettanto imprescindibili, di tutela della
collettivita' (e dunque dei diritti fondamentali delle potenziali
vittime dei fatti di reato che potrebbero essere commessi dai
destinatari delle misure) (supra, punto 5.4.);
- forme di adeguato coinvolgimento del Ministro della giustizia
nell'attivita' di coordinamento e monitoraggio del funzionamento
delle REMS esistenti e degli altri strumenti di tutela della salute
mentale attivabili nel quadro della diversa misura di sicurezza della
liberta' vigilata, nonche' nella programmazione del relativo
fabbisogno finanziario, anche in vista dell'eventuale potenziamento
quantitativo delle strutture esistenti o degli strumenti alternativi
(supra, punto 5.5.).
Nel dichiarare l'inammissibilita' delle odierne questioni, questa
Corte non puo' peraltro non sottolineare - come in altre analoghe
occasioni (segnatamente, sentenza n. 279 del 2013; nonche'
recentemente, in diverso contesto, sentenza n. 32 del 2021) - che non
sarebbe tollerabile l'eccessivo protrarsi dell'inerzia legislativa in
ordine ai gravi problemi individuati dalla presente pronuncia.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 206 e 222 del codice penale e dell'art.
3-ter del decreto-legge 22 dicembre 2011, n. 211 (Interventi urgenti
per il contrasto della tensione detentiva determinata dal
sovraffollamento delle carceri), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 febbraio 2012, n. 9, come modificato dall'art. 1, comma 1,
lettera a), del decreto-legge 31 marzo 2014, n. 52 (Disposizioni
urgenti in materia di superamento degli ospedali psichiatrici
giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge 30 maggio
2014, n. 81, sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 25, 27, 32 e
110 della Costituzione, dal Giudice per le indagini preliminari del
Tribunale ordinario di Tivoli con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Francesco VIGANO', Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 27 gennaio 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA