N. 52 SENTENZA 12 gennaio - 3 marzo 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte e tasse - Norme della Regione Lazio - Impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e delle discariche - Tariffa dovuta dai Comuni utenti al soggetto gestore - Quota percentuale a favore del Comune sede dell'impianto o della discarica (c.d. benefit ambientale) - Denunciata violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e dei principi in materia di coordinamento della finanza pubblica - Inammissibilita' delle questioni. - Legge della Regione Lazio 9 luglio 1998, n. 27, art. 29, comma 2. - Costituzione, artt. 117, secondo comma, lettera s), e 119, secondo comma.(GU n.10 del 9-3-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 29, comma 2,
della legge della Regione Lazio 9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina
regionale della gestione dei rifiuti), promossi dal Consiglio di
Stato con ordinanza del 24 giugno 2020 e dal Tribunale ordinario
civile di Cassino con ordinanza del 25 febbraio 2021, iscritte,
rispettivamente, al n. 154 del registro ordinanze 2020 e al n. 159
del registro ordinanze 2021 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 2020 e n. 37,
prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione del Centro servizi ambientali srl,
della RIDA ambiente srl, della Regione Lazio, del Comune di Aprilia,
del Comune di San Vittore nel Lazio, nonche' quello, fuori termine,
del Comune di Castelforte;
udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 2022 e nella camera
di consiglio del 12 gennaio 2022 il Giudice relatore Luca Antonini;
uditi gli avvocati Francesco Fidanza per Centro servizi
ambientali srl, Francesco Fonderico e Michele Proverbio per RIDA
ambiente srl, Teresa Chieppa per la Regione Lazio, tutti in
collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del
Presidente della Corte del 18 maggio 2021, Giuseppe Naccarato e
Massimo Sesselego per il Comune di Aprilia e Antonio Fraioli per il
Comune di San Vittore del Lazio;
deliberato nella camera di consiglio del 12 gennaio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 24 giugno 2020 (reg. ord. n. 154 del 2020),
il Consiglio di Stato ha sollevato, in riferimento agli artt. 119,
secondo comma, e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 29, comma 2, della
legge della Regione Lazio 9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina regionale
della gestione dei rifiuti), nella parte in cui prevede che una
«quota percentuale della tariffa» per l'esercizio degli impianti di
smaltimento e recupero dei rifiuti urbani (cosiddetto benefit
ambientale) e' «dovuta dagli eventuali comuni utenti al soggetto
gestore dell'impianto o della discarica a favore del comune sede
dell'impianto o della discarica stessi» e «che deve essere compresa
tra il dieci ed il venti per cento della tariffa».
1.1.- Il rimettente riferisce che le questioni sono sorte nel
corso del giudizio di appello avverso la sentenza del Tribunale
amministrativo per il Lazio, sezione prima quater, del 17 novembre
2017, n. 11362, proposto dalla Centro servizi ambientali srl (CSA)
contro la Regione Lazio e il Comune di Castelforte, nonche' nei
confronti dei Comuni di San Vittore del Lazio, Roccasecca, Formia,
Gaeta e della Provincia di Latina (non costituitisi in tale
giudizio), con l'intervento ad opponendum della RIDA ambiente srl
(RIDA) e del Comune di Aprilia.
Il Consiglio di Stato adito chiarisce preliminarmente che il
censurato art. 29, comma 2, della legge reg. Lazio n. 27 del 1998 e'
stato attuato con decreto del Commissario delegato per l'emergenza
ambientale nel territorio della Regione Lazio 11 marzo 2005, n. 15
(Approvazione metodologia di calcolo delle tariffe di accesso agli
impianti di trattamento e smaltimento dei rifiuti urbani della
Regione Lazio), poi recepito nella deliberazione della Giunta
regionale della Regione Lazio 18 luglio 2008, n. 516 (Recepimento dei
decreti commissariali nn. 15 del 11/3/2005, 39 del 30/6/2005, 49 del
7/6/2007, 67 del 2/7/2007). Per effetto di questa disciplina: a)
tutti i titolari di impianti di trattamento e smaltimento dei rifiuti
urbani debbono attivare la procedura di determinazione della relativa
tariffa di accesso; b) il menzionato benefit ambientale - secondo
determinate percentuali della tariffa - spetterebbe ai soli «comuni
sede di discarica, di impianti di preselezione, di impianti di
termovalorizzazione e di stazioni di trasferenza [...] da parte dei
comuni conferenti», tenuti a corrisponderlo «al gestore dell'impianto
di preselezione che provvedera' a restituirlo ai comuni, con cadenza
quadrimestrale».
Cio' premesso, il rimettente precisa che il giudizio di prime
cure aveva ad oggetto l'annullamento: a) del provvedimento regionale
che riconosceva l'assoggettamento al menzionato benefit ambientale
dell'impianto polifunzionale di trattamento e stoccaggio rifiuti
della CSA, situato nel Comune di Castelforte, in quanto «impianto di
preselezione di [...] rifiuti indifferenziati»; b) della nota del
Comune di Castelforte, recante la richiesta alla CSA dei dati
relativi ai Comuni conferenti e alla quantita' di rifiuti conferiti,
«intesa a recuperare l'importo dei benefit ritenuti dovuti e non
corrisposti».
L'ordinanza di rimessione da' atto che il TAR, disattesa
l'eccezione di illegittimita' costituzionale dell'art. 29, comma 2,
della legge reg. Lazio n. 27 del 1998, sollevata dalla CSA, aveva
respinto il ricorso e aveva ritenuto dovuto il suddetto benefit
ambientale, in quanto relativo a un impianto di preselezione, poiche'
«il rifiuto da esso ricevuto sarebbe un rifiuto che necessita di un
pretrattamento».
Riguardo poi al giudizio di impugnazione, il giudice a quo, pur
precisando che l'appello si compone di sette motivi, afferma che
«[q]ui rileva in particolare il settimo di essi», con il quale si
deduce l'illegittimita' costituzionale dell'art. 29, comma 2, della
legge reg. Lazio n. 27 del 1998, per violazione dell'art. 119 Cost.
Quanto al resto si limita ad affermare che: a) tra le parti e' in
contestazione la natura del benefit ambientale nell'alternativa tra
tributo o corrispettivo per l'uso del territorio comunale; b) nel
corso del giudizio di appello e' stata disposta «verificazione per
accertare come in concreto funzioni l'impianto per cui e' causa».
1.2.- Secondo il rimettente le questioni sarebbero rilevanti
perche' la norma censurata «e' certamente applicabile alla
fattispecie oggetto del giudizio».
Pertanto, premesso che entrambi i provvedimenti impugnati si
fondano sulla disciplina attuativa e questa, a sua volta, sulla legge
regionale censurata, ad avviso del Consiglio di Stato «e' evidente
che se la norma di legge che il benefit prevede fosse dichiarata
incostituzionale, il motivo di appello corrispondente dovrebbe essere
accolto». Secondo il giudice a quo a tale motivo andrebbe
riconosciuto «carattere assorbente», perche' gli altri «presuppongono
invece la costituzionalita' della legge: dal suo accoglimento
conseguirebbe l'accoglimento dell'impugnazione per intero, e
l'accoglimento del ricorso di I grado».
1.3.- Quanto alle ragioni della non manifesta infondatezza si
premette che esse sarebbero rinvenibili nelle argomentazioni esposte
da questa Corte nelle sentenze n. 280 del 2011 e n. 58 del 2015,
«pronunciate su casi analoghi».
1.3.1.- Prioritariamente e nel presupposto interpretativo che il
benefit ambientale abbia natura di tributo, la norma regionale
censurata violerebbe il testo vigente dell'art. 119, secondo comma,
Cost., in quanto istituirebbe un tributo regionale in modo non
conforme ai «principi di coordinamento della finanza pubblica»,
secondo l'interpretazione datane da questa Corte con la sentenza n.
37 del 2004, ovverosia «senza che la legge dello Stato lo abbia
consentito».
In particolare, in merito alla natura di tributo del benefit
ambientale, il giudice a quo argomenta sulla base dei criteri fissati
dalla giurisprudenza di questa Corte per cui dovrebbe trattarsi: a)
di una prestazione doverosa (non dipendente da qualche rapporto
sinallagmatico tra le parti); e b) collegata alla spesa pubblica (in
relazione a un presupposto economicamente rilevante).
Riguardo al primo profilo, il rimettente precisa che il benefit
ambientale sarebbe dovuto esclusivamente in base alla legge regionale
censurata, non trovando la sua fonte in un rapporto sinallagmatico
tra le parti e cio' «in modo del tutto analogo a quanto prevedeva la
norma dichiarata incostituzionale dalla sentenza 280/2011». Infatti,
gia' in quella occasione questa Corte avrebbe chiarito che quanto
dovuto «non costituisce remunerazione ne' dell'uso in generale di
beni collettivi comunali, come il territorio e l'ambiente, ne' di
servizi necessari per la gestione o la funzionalita' dell'impianto
forniti dal Comune».
Relativamente al secondo profilo, il giudice a quo ritiene che il
benefit ambientale sarebbe collegato alla spesa pubblica in ragione
di un presupposto economicamente rilevante rappresentato dalla
capacita' economica del gestore dell'impianto.
Il soggetto passivo del benefit ambientale - secondo quanto
afferma il rimettente - sarebbe il gestore dell'impianto che incassa
la tariffa e dovrebbe «riversare la percentuale corrispondente al
benefit» e non gia', come obiettato dalle parti resistenti, il Comune
conferente. Peraltro, da un lato, tale percentuale, commisurata alla
tariffa, sarebbe dovuta anche qualora il conferimento dei rifiuti sia
effettuato da privati; dall'altro, la traslazione di imposta sul
soggetto che utilizza l'impianto avrebbe una valenza solo interna o
economica, che non farebbe venire meno l'obbligazione in capo al
gestore di corrispondere quanto dovuto anche in tutti quei casi in
cui - come quello oggetto del giudizio a quo - la traslazione non
abbia avuto luogo, perche' il gestore abbia omesso di esigerlo.
Tutto quanto sopra, ad avviso del Consiglio di Stato,
confermerebbe che la norma regionale censurata istitutiva del benefit
ambientale violerebbe l'art. 119, secondo comma, Cost. In
particolare, la citata sentenza n. 37 del 2004, «dopo la riforma del
Titolo V della parte II della Costituzione, di cui alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3», avrebbe confermato che le
Regioni non sarebbero libere di istituire in via autonoma nuovi
tributi e cio' - asseritamente senza soluzione di continuita' -
consentirebbe di replicare pianamente nel caso di specie le
conclusioni della indicata sentenza n. 280 del 2011 - sebbene rese in
riferimento al previgente art. 119 Cost. - in quanto «la legislazione
ordinaria di coordinamento, in particolare il d.lgs. 6 maggio 2011 n.
68, non prevede[rebbe] la possibilita' di istituire alcun tributo
ambientale del tipo in esame».
1.3.2.- Ancora, nel presupposto interpretativo della natura di
tributo del benefit ambientale, il giudice a quo motiva la non
manifesta infondatezza della questione avente ad oggetto l'art. 29,
comma 2, della legge reg. Lazio n. 27 del 1998 anche in ordine
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Questo parametro costituzionale risulterebbe violato in quanto la
norma denunciata atterrebbe all'ambito dei rifiuti che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte (e' citata la sentenza n. 58 del
2015), rientrerebbero nella materia «tutela dell'ambiente», la cui
disciplina sarebbe riservata alla legge dello Stato.
Tale riserva sarebbe confermata anche nel caso di interferenza
con altri interessi e competenze, «di modo che rest[erebbe] riservato
allo Stato stesso il potere di fissare livelli uniformi di tutela su
tutto il territorio nazionale». Cio' in ragione della prevalente
esigenza di garantire livelli adeguati e non riducibili su tutto il
territorio nazionale, mentre dall'istituzione di tributi propri
ambientali deriverebbero incentivi o disincentivi imposti in modo
differenziato in ciascuna Regione, con effetti distorsivi sulle
decisioni di investimento delle imprese del settore e quindi sugli
stessi equilibri ambientali.
1.3.3.- In subordine, anche se il benefit non venisse
«qualificato come tributo, ma semplicemente come corrispettivo
aggiuntivo, che si paga nel Lazio e non altrove», il giudice a quo
ritiene la norma censurata comunque in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in quanto interverrebbe in una
materia riservata alla legge dello Stato.
2.- In data 27 novembre 2020 si e' costituita la CSA per dedurre,
in piena adesione all'ordinanza di rimessione, la fondatezza delle
questioni «sia laddove [il benefit ambientale] venga qualificato come
tributo che nell'ipotesi in cui venga assegnata una diversa
qualificazione».
2.1.- La CSA precisa che l'istituzione del benefit ambientale, a
opera del censurato art. 29, comma 2, della legge reg. Lazio n. 27
del 1998, e' in realta' avvenuta nella vigenza dell'art. 119 Cost.
nella formulazione anteriore alla citata riforma del Titolo V della
Parte II della Costituzione, il quale precluderebbe comunque alle
Regioni di imporre tributi in assenza di una disposizione legislativa
statale. In accordo a quanto affermato dal giudice a quo ritiene
quindi che «in ogni caso» la riforma costituzionale non avrebbe
mutato i termini della questione.
3.- In data 30 novembre 2020 si e' costituita in giudizio la
Regione Lazio, chiedendo che venga dichiarata l'inammissibilita' o,
comunque, la non fondatezza delle questioni.
3.1.- Concentrandosi sul merito, secondo la difesa regionale
dalla ricostruzione del complesso quadro normativo si desumerebbe che
il benefit ambientale non sia un tributo, ma «una forma di ristoro,
di indennizzo, determinato dalle difficolta' e disagi che subisce la
comunita' che ospita discariche o impianti di smaltimento dei
rifiuti», con conseguente insussistenza del lamentato vulnus all'art.
119 Cost.
Tale benefit ambientale sarebbe, infatti, stabilito dalla
disciplina di dettaglio in misura non fissa, ma graduata a seconda
del tipo di impianto e della quantita' di rifiuti conferiti e,
dunque, «direttamente collegato al grado di maggiore o minore impatto
sui territori interessati». Cio' confermerebbe la sua funzione
indennitaria, in applicazione del principio di matrice comunitaria
«chi inquina paga» (direttiva 21 aprile 2004 n. 2004/35/CE, del
Parlamento europeo e del Consiglio sulla responsabilita' ambientale
in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale).
3.1.1.- Pur insistendo per la natura non tributaria del benefit,
«per completezza di esposizione», la difesa regionale precisa che il
richiamo alla sentenza n. 280 del 2011 «non p[otrebbe] attagliarsi
alla questione dell'odierna controversia». Tale precedente dovrebbe
infatti restare circoscritto alla questione specificamente decisa, in
quanto sollevata in riferimento, tra gli altri, all'art. 119 Cost.
nella formulazione anteriore alla citata riforma del 2001, posto che,
in tale occasione, questa Corte avrebbe motivato il rilevato vulnus
proprio ratione temporis.
3.2.- Quanto al lamentato contrasto tra l'art. 29, comma 2, della
legge reg. Lazio n. 27 del 1998 e l'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., la Regione, facendo leva su diversi passaggi della
giurisprudenza di questa Corte sugli intrecci inestricabili tra la
«tutela dell'ambiente» e altre materie, contesta che la relativa
competenza possa essere affidata «aprioristicamente» allo Stato,
affermando che andrebbe attribuita «al livello di governo che, nel
singolo caso, [risultasse] piu' adatto alla cura dell'interesse
ambientale».
4.- In data 30 novembre 2020 si e' costituito in giudizio il
Comune di San Vittore del Lazio chiedendo che le questioni vengano
dichiarate non fondate.
4.1.- Il Comune contesta prioritariamente la tesi del rimettente
per cui l'art. 29, comma 2, della legge reg. Lazio n. 27 del 1998,
intervenendo in una materia di competenza esclusiva statale quale «la
tutela dell'ambiente e degli ecosistemi», violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Cio' in quanto il rilascio delle autorizzazioni agli impianti, la
determinazione della tariffa, nonche' del corrispondente benefit
ambientale, atterrebbero alle prerogative di governo del territorio
della Regione di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. e
rispetterebbero i principi di prossimita' e autosufficienza fissati
nel decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale).
4.2.- Il Comune di San Vittore del Lazio non condivide poi il
presupposto interpretativo della natura tributaria del benefit
ambientale, posto dal giudice a quo a sostegno del contrasto della
norma censurata con l'art. 119, secondo comma, Cost., e ritiene che
le fattispecie considerate nei due precedenti di questa Corte,
indicati dall'ordinanza di rimessione (sentenze n. 280 del 2011 e n.
58 del 2015), differirebbero «significativamente» da quella in esame.
4.3.- Cio' premesso, la difesa comunale precisa tuttavia che,
qualora venisse accolta la prospettazione del rimettente circa la
natura di tributo del benefit ambientale, la relativa disciplina
rientrerebbe nelle facolta' attribuite alle Regioni dal vigente art.
119 Cost. di stabilire e applicare «tributi ed entrate propri, in
armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario».
Segnatamente, secondo il Comune di San Vittore del Lazio, il
benefit ambientale - istituito nell'ambito della materia concorrente
relativa al «governo del territorio» - rientrerebbe tra le ipotesi di
cui al comma 1, lettera b), numero 3, dell'art. 7 della legge 5
maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione), che
annovera fra i tributi propri delle Regioni quelli «istituiti [...]
con proprie leggi in relazione ai presupposti non gia' assoggettati
ad imposizione erariale».
5.- In data 30 novembre 2020 si e' costituita altresi' la RIDA,
titolare di impianto di trattamento biologico meccanico dei rifiuti
solidi urbani, interveniente ad opponendum nel giudizio principale,
chiedendo l'accoglimento delle questioni nell'interesse «alla
corretta e omogenea interpretazione e applicazione del rigido quadro
regolatorio» relativo al benefit ambientale.
5.1.- Nel merito la RIDA aderisce alla ricostruzione
interpretativa del rimettente a fondamento di entrambe le questioni e
aggiunge, tra l'altro, che lo Stato, con l'art. 3, comma 24, della
legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica), istitutivo del tributo speciale per il deposito in
discarica e in impianti di incenerimento senza recupero energetico
dei rifiuti solidi, avrebbe «gia' esercitato la potesta' tributaria
in relazione al settore del benefit ambientale, peraltro in una
materia di propria competenza esclusiva» (e' citata la sentenza n. 85
del 2017). Il successivo comma 27 dell'art. 3 della citata legge n.
549 del 1995 disporrebbe, in particolare, che una quota parte del
suddetto tributo e' proprio destinata ai Comuni ove sono ubicate le
discariche o gli impianti di incenerimento senza recupero energetico
e ai Comuni limitrofi, effettivamente interessati dal disagio
provocato dalla presenza della discarica o dell'impianto, per la
realizzazione di interventi volti al miglioramento ambientale del
territorio interessato, alla tutela igienico-sanitaria dei residenti,
allo sviluppo di sistemi di controllo e di monitoraggio ambientale e
alla gestione integrata dei rifiuti urbani.
5.2.- Infine, la RIDA precisa che le ragioni di contrasto tra la
normativa regionale e i menzionati parametri costituzionali
sussisterebbero anche rispetto alla versione dell'art. 119 Cost.
antecedente le modifiche introdotte con la legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione). Nel previgente quadro normativo, infatti, le Regioni
erano dotate di potesta' tributaria nei soli limiti stabiliti da
apposite leggi dello Stato e la sola legge dello Stato istitutiva di
un tributo in materia di rifiuti sarebbe stata la citata legge n. 549
del 1995.
6.- In data 30 novembre 2020 si e' costituito in giudizio il
Comune di Aprilia, chiedendo di dichiarare inammissibili e comunque
non fondate le questioni di legittimita' costituzionale sollevate e,
in subordine, di valutare una «modulazione degli effetti in caso di
eventuale dichiarazione di illegittimita'».
6.1.- Ad avviso della difesa comunale - analogamente a quanto
deciso da questa Corte con l'ordinanza n. 179 del 2014 in un caso
similare disciplinato da una legge della Regione Puglia - la
questione non sarebbe fondata per erroneita' del presupposto
interpretativo: i titolari passivi del rapporto giuridico oggetto di
giudizio sarebbero, infatti, i Comuni conferenti e non gia' il
gestore dell'impianto di smaltimento.
6.2.- Secondo il Comune di Aprilia la non fondatezza delle
questioni discenderebbe comunque dalla negazione della natura di
tributo del benefit ambientale.
Negazione che sarebbe, a suo avviso, desumibile da alcune
decisioni di questa Corte che avrebbero assolto misure compensative e
di ristoro ambientale (sono citate le sentenze n. 89 e n. 52 del 2018
e n. 298 del 2013 e l'ordinanza n. 387 del 1990).
7.- In data 17 dicembre 2020 si e' costituito in giudizio, fuori
termine, il Comune di Castelforte, sede di impianto di trattamento
rifiuti.
8.- Con ordinanza del 25 febbraio 2021 (reg. ord. n. 159 del
2021), il Tribunale ordinario civile di Cassino ha sollevato, in
riferimento agli artt. 119, secondo comma, e 117, secondo comma,
lettera s), Cost., questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
29, comma 2, della legge reg. Lazio n. 27 del 1998, nella parte in
cui prevede che la tariffa per conferire rifiuti agli impianti di
smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e alle discariche debba
essere determinata stabilendo una «quota percentuale» (cosiddetto
benefit ambientale) «dovuta dagli eventuali comuni utenti al soggetto
gestore dell'impianto o della discarica a favore del comune sede
dell'impianto o della discarica stessi, che deve essere compresa tra
il dieci ed il venti per cento della tariffa».
Il rimettente espone di essere stato investito della domanda
proposta nei confronti della Pontina ambiente srl e della Acea
risorse e impianti per l'ambiente spa dal Comune di San Vittore del
Lazio - sede di impianto di termovalorizzazione - per l'accertamento
e per la dichiarazione del suo diritto di ricevere la somma di denaro
corrispondente al benefit ambientale dall'anno 2011 «alla data di
notifica dell'atto di citazione, nonche' per tutto il suddetto
materiale portato e termo valorizzato successivamente a tale data», e
per la condanna al relativo pagamento.
Il giudice a quo riferisce altresi' che nel corso del giudizio il
Comune di Lanuvio, terzo chiamato nella qualita' di Comune conferente
i rifiuti urbani nel predetto impianto, tra l'altro, ha chiesto, in
via pregiudiziale, di sollevare le menzionate questioni di
legittimita' costituzionale e che i Comuni di Rocca di Papa, Pomezia,
Marino, Genzano di Roma, Roma Capitale, Ariccia, Ardea, Albano
Laziale, Civitavecchia, Nemi, anch'essi terzi chiamati, hanno
formulato «sostanzialmente» le stesse richieste.
Dato atto dell'acquisizione di documenti e di CTU contabile, il
rimettente afferma che «il Comune di San Vittore del Lazio ha diritto
ad avere il benefit, sul fondamento della normativa al momento
vigente».
Cio' premesso, il Tribunale di Cassino solleva le questioni di
legittimita' costituzionale del citato art. 29, comma 2, della legge
reg. Lazio n. 27 del 1998 sullo specifico presupposto interpretativo
che il benefit ambientale abbia natura tributaria.
A sostegno della non manifesta infondatezza vengono spesi
argomenti dello stesso tenore di quelli sopra illustrati (al punto
1.3.) in relazione all'ordinanza di rimessione del Consiglio di
Stato, che il rimettente richiama esplicitamente, deducendo nei
medesimi termini la violazione dei vigenti artt. 119, secondo comma,
secondo periodo, e 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Quanto poi alla rilevanza, ad avviso del giudice a quo, essa
discenderebbe dall'applicabilita' della norma censurata alla
fattispecie oggetto del giudizio, sicche' la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale comporterebbe l'integrale rigetto delle
domande proposte dal Comune di San Vittore del Lazio.
9.- Con atto depositato in data 5 ottobre 2021, nel giudizio
iscritto al reg. ord. n. 159 del 2021, il Comune di Roccasecca ha
proposto intervento ad opponendum, chiedendo di prendere visione e
trarre copia degli atti processuali, ai sensi dell'art. 4-bis delle
Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale,
vigenti ratione temporis.
9.1.- Con ordinanza n. 225 del 2021 questa Corte ha dichiarato
inammissibile l'intervento del Comune di Roccasecca.
10.- In prossimita' dell'udienza alcune delle parti costituite
nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 154 del 2020 hanno depositato
memorie.
10.1.- In data 9 dicembre 2021 la Regione Lazio ha insistito per
il rigetto delle questioni, riproducendo a conferma delle precedenti
considerazioni alcuni passaggi dell'ordinanza della Corte di
cassazione, sezioni unite civili, 26 febbraio 2021, n. 5418, che in
sede di regolamento di giurisdizione in una controversia concernente
l'obbligo di pagamento, su ingiunzione, del benefit ambientale
previsto dal censurato art. 29, comma 2, della legge reg. Lazio n. 27
del 1998, ha statuito la giurisdizione del giudice ordinario, sul
presupposto della natura indennitaria e non tributaria di tale
misura.
10.2.- In data 16 dicembre 2021 anche il Comune di Castelforte,
costituitosi in giudizio fuori termine, ha depositato memoria.
10.3.- Successivamente, nella memoria del 17 dicembre 2021, la
difesa della CSA ha insistito per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale della normativa regionale in esame, replicando alle
argomentazioni della Regione Lazio e dei Comuni sede di impianti.
In particolare, la societa' ribadisce che il vulnus all'art. 119
Cost. sussisterebbe «sia nella formulazione ante riforma del 2001
(vigente all'atto dell'introduzione del benefit) che nella
formulazione post riforma del 2001», la quale - a suo dire - non
attribuirebbe alle Regioni una propria potesta' impositiva in materia
ambientale.
10.4.- In data 20 dicembre 2021 il Comune di Aprilia, in aggiunta
alle considerazioni gia' svolte nell'atto di costituzione a sostegno
della non fondatezza della questione sollevata in riferimento
all'art. 119 Cost., ha richiamato la citata ordinanza della Corte di
cassazione n. 5418 del 2021, che confermerebbe l'erroneita' della
ricostruzione giuridica del benefit ambientale operata dal
rimettente, in particolare quanto all'individuazione dei connotati
tipici del tributo.
10.5.- Infine, in data 21 dicembre 2021 anche la RIDA ha
depositato memoria, ribadendo le ragioni a favore della fondatezza
delle questioni gia' illustrate nell'atto di costituzione.
In particolare, in replica agli argomenti addotti, in sede di
memorie, dalla Regione Lazio e dai Comuni a sostegno del rigetto in
forza della gia' menzionata ordinanza della Corte di cassazione n.
5418 del 2021, la societa' tra l'altro afferma che, anche negando la
natura tributaria del benefit, la questione sollevata in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. sarebbe parimenti
fondata poiche', in ogni caso, la censurata norma regionale
interverrebbe «in una materia costituzionalmente riservata alla
legislazione esclusiva statale, ossia la tutela dell'ambiente».
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 24 giugno 2020 (reg. ord. n. 154 del 2020),
il Consiglio di Stato ha sollevato, in riferimento agli artt. 117,
secondo comma, lettera s), e 119, secondo comma, della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 29, comma 2, della
legge della Regione Lazio 9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina regionale
della gestione dei rifiuti), nella parte in cui prevede che una
«quota percentuale della tariffa» per l'esercizio degli impianti di
smaltimento e recupero dei rifiuti urbani (cosiddetto benefit
ambientale) e' «dovuta dagli eventuali comuni utenti al soggetto
gestore dell'impianto o della discarica a favore del comune sede
dell'impianto o della discarica stessi» e «che deve essere compresa
tra il dieci ed il venti per cento della tariffa».
1.1.- Il rimettente premette che le ragioni della non manifesta
infondatezza sarebbero rinvenibili nelle argomentazioni esposte da
questa Corte nelle sentenze n. 280 del 2011 e n. 58 del 2015,
«pronunciate su casi analoghi».
Pertanto, affermando la natura di tributo del benefit ambientale
- perche' non troverebbe la sua fonte in un rapporto sinallagmatico
tra le parti, «in modo del tutto analogo a quanto prevedeva la norma
dichiarata incostituzionale dalla sentenza n. 280/2011» - il
Consiglio di Stato ritiene la norma censurata contrastante con il
testo vigente dell'art. 119, secondo comma, Cost.
Cio' in quanto istituirebbe un tributo regionale in modo non
conforme ai «principi di coordinamento della finanza pubblica»,
secondo l'interpretazione datane da questa Corte con la sentenza n.
37 del 2004, che, «dopo la riforma del Titolo V della parte II della
Costituzione, di cui alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3», avrebbe confermato il divieto per le Regioni di istituire in via
autonoma nuovi tributi.
Nel caso di specie, a suo avviso, si potrebbero quindi replicare
pianamente e senza soluzione di continuita' le conclusioni della
sentenza n. 280 del 2011, sebbene rese in riferimento al previgente
art. 119 Cost., in quanto «la legislazione ordinaria di
coordinamento, in particolare il d.lgs. 6 maggio 2011 n. 68, non
prevede[rebbe] la possibilita' di istituire alcun tributo ambientale
del tipo in esame».
La norma censurata, inoltre, lederebbe anche l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. in quanto attinente all'ambito dei rifiuti,
che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (e' citata la sentenza
n. 58 del 2015), rientrerebbe nella «tutela dell'ambiente» riservata
alla legge dello Stato; cio', in subordine, anche se il benefit non
venisse «qualificato come tributo, ma semplicemente come
corrispettivo aggiuntivo, che si paga nel Lazio e non altrove», in
quanto interverrebbe comunque nella richiamata materia di competenza
esclusiva statale.
2.- Con ordinanza del 25 febbraio 2021 (reg. ord. n. 159 del
2021), il Tribunale ordinario civile di Cassino ha sollevato, in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s), e 119, secondo
comma, Cost., questioni di legittimita' costituzionale dello stesso
art. 29, comma 2, della legge reg. Lazio n. 27 del 1998, nella parte
in cui prevede che la tariffa per conferire rifiuti agli impianti di
smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e alle discariche debba
essere determinata stabilendo una «quota percentuale» (cosiddetto
benefit ambientale) «dovuta dagli eventuali comuni utenti al soggetto
gestore dell'impianto o della discarica a favore del comune sede
dell'impianto o della discarica stessi, che deve essere compresa tra
il dieci ed il venti per cento della tariffa».
A sostegno della non manifesta infondatezza il rimettente, sullo
specifico presupposto interpretativo che il benefit ambientale abbia
natura tributaria, spende argomenti del medesimo tenore di quelli
della illustrata ordinanza di rimessione del Consiglio di Stato, che
richiama esplicitamente deducendo negli stessi termini la violazione
dei vigenti artt. 119, secondo comma, secondo periodo, e 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
3.- Le ordinanze di rimessione sollevano questioni identiche,
sicche' i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con
un'unica decisione.
4.- Le questioni cosi' come prospettate dai rimettenti sono
inammissibili per plurime ragioni.
5.- Innanzitutto, le censure formulate dal Consiglio di Stato
incorrono nel difetto di motivazione sulla rilevanza per un profilo
logico-giuridico attinente (anche alla luce dei principi sanciti
dall'adunanza plenaria del medesimo Consiglio di Stato, nella
sentenza 27 aprile 2015, n. 5, punto 9.3.4.2.) all'esame dei motivi
di appello, di cui il rimettente non ha adeguatamente dato conto.
Lo stesso giudice a quo riferisce che la pronuncia innanzi a se'
impugnata ha ritenuto dovuto il benefit ambientale, in quanto quello
della ricorrente poteva ritenersi un «impianto di preselezione», dove
i rifiuti ricevuti necessitano di pretrattamento. Precisa poi che
l'appello «contiene sette motivi» e che «[q]ui rileva in particolare
il settimo di essi», con cui e' dedotta l'illegittimita'
costituzionale della disposizione regionale, ma non illustra in alcun
modo gli altri.
Cio' premesso, la pur scarna indicazione sul contenuto
dell'appello lascia inferire la presenza di un motivo con il quale
viene contestata l'applicabilita' al caso di specie della norma
censurata; ne e' riprova che l'ordinanza di rimessione menziona una
precedente ordinanza di «verificazione» emessa nello stesso giudizio
proprio per accertare se l'impianto effettivamente rientri tra quelli
per i quali e' applicabile detta norma (atto istruttorio cui,
peraltro, hanno fatto seguito controdeduzioni delle parti, repliche e
quindi la richiesta della ricorrente appellante «che la causa passi
in decisione»).
Tuttavia, il rimettente non si e' pronunciato, neppure in via
probabilistica, sulla fondatezza di tale motivo di impugnazione e non
ha dato conto dell'esito della verificazione. Si e' limitato ad
affermare, peraltro del tutto genericamente, che «la norma citata e'
certamente applicabile alla fattispecie» e che la questione di
costituzionalita' «e' assorbente», perche' i «motivi di appello
dedotti presuppongono [...] la costituzionalita' della legge».
Questa Corte in piu' occasioni ha ricordato che la motivazione
sulla rilevanza e' da intendersi correttamente formulata «quando
illustra le ragioni che giustificano l'applicazione della
disposizione censurata e determinano la pregiudizialita' della
questione sollevata rispetto alla definizione del processo
principale» (ex plurimis, sentenza n. 105 del 2018). E' pur vero che,
da questo punto di vista, ha altresi' ritenuto «sufficiente la non
implausibilita' delle ragioni addotte» (ex plurimis, sentenza 160 del
2019); tuttavia, l'argomentazione dell'odierno rimettente e' cosi'
generica ed assertiva che, in relazione alla fattispecie in oggetto,
non raggiunge neppure tale soglia minimale.
6.- Anche le censure sollevate dal Tribunale ordinario civile di
Cassino sono viziate dal difetto di motivazione della rilevanza, ma
sotto un differente profilo.
Infatti il rimettente - pur affermando espressamente che: a) la
controversia sottoposta al suo esame verte tra il soggetto attivo (il
Comune di San Vittore del Lazio in cui ha sede l'impianto di
smaltimento dei rifiuti) e il soggetto passivo (il gestore
dell'impianto) di un «tributo ambientale»; b) ha ad oggetto l'obbligo
di pagamento di tale tributo - non indica in alcun modo le ragioni
per le quali, a suo avviso, sulla base di tali presupposti sussista
la propria giurisdizione in luogo di quella del giudice tributario,
al quale, ai sensi dell'art. 2, comma 1, del decreto legislativo 31
dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in
attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413), «[a]ppartengono [...] tutte le
controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie
comunque denominati».
In questo modo il rimettente, senza specifica e adeguata
motivazione (che escludesse, in ipotesi, la contraddizione), da un
lato afferma che l'oggetto del proprio giudizio e' un tributo e
dall'altro al contempo presuppone la propria giurisdizione di giudice
ordinario.
L'intima contraddittorieta' in cui incorre il giudice a quo
rifluisce in una non adeguata motivazione sulla rilevanza delle
questioni, con conseguente inammissibilita' delle stesse.
Neppure puo' inficiare tale conclusione la constatazione che la
Corte di cassazione, sezioni unite civili, con ordinanza 26 febbraio
2021, n. 5418, in sede di regolamento di giurisdizione, ha stabilito
che le controversie concernenti l'impugnazione dell'ingiunzione di
pagamento del benefit ambientale previsto dal censurato art. 29,
comma 2, della legge reg. Lazio n. 27 del 1998 appartengono al
giudice ordinario, in quanto il benefit avrebbe natura non
tributaria.
Premesso che in questa sede si prescinde - ovviamente - da ogni
valutazione circa la conformita' della nozione di tributo utilizzata
dalla indicata decisione di legittimita' rispetto alla nozione
costituzionale di tributo ambientale che questa Corte ha delineato
(da ultimo sentenza n. 82 del 2021, punto 6 del Considerato in
diritto) in termini compatibili con il principio di derivazione
comunitaria "chi inquina paga", cio' che viene qui in rilievo e' solo
che la suddetta pronuncia delle sezioni unite indica che il Tribunale
rimettente avesse giurisdizione in ordine alla questione posta nel
merito. Ma di certo cio' non lo legittima a sollevare una questione
di legittimita' costituzionale nei termini esposti, ovvero
affermando, contemporaneamente e senza motivazione, la natura
tributaria del benefit e la propria giurisdizione in materia.
7.- Sotto altro concorrente profilo sussistono ulteriori ragioni
di inammissibilita', comuni a entrambi i giudizi di rimessione,
quanto all'insufficiente motivazione della non manifesta infondatezza
delle questioni.
7.1.- I rimettenti, infatti, assumono che il benefit ambientale
sia un tributo e che questo vada censurato in riferimento ai vigenti
artt. 119, secondo comma, e 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Nel motivare su tali censure (peraltro formulate senza adeguata
ricostruzione del quadro della legislazione statale di coordinamento
sulla finanza pubblica e dell'evoluzione della giurisprudenza di
questa Corte) ritengono di fare riferimento, in particolare, a quanto
deciso con la sentenza n. 280 del 2011, pronunciata da questa Corte
in riferimento pero' all'art. 119 Cost. nella formulazione precedente
la riforma del 2001, in quanto riguardante una norma della Regione
Piemonte risalente alla fine degli anni Ottanta.
7.2.- Tuttavia, nel loro iter argomentativo, incentrato sulla
violazione dei parametri vigenti, i rimettenti non considerano che la
norma regionale da loro censurata e' anch'essa anteriore alla
predetta riforma costituzionale e che a oggi non risulta avere mai
subito modifiche.
Questa Corte ha piu' volte affermato la necessita' che lo
scrutinio sia riferito ai parametri in vigore al momento
dell'emanazione della normativa regionale (ex plurimis sentenze n.
130 del 2015 e n. 62 del 2012) e ha ritenuto inammissibili questioni
sollevate senza motivare «in ordine alle ragioni per le quali [si]
ritiene di dover evocare parametri sopravvenuti all'adozione della
legge regionale» (ex plurimis, ordinanza n. 247 del 2016).
Nessun argomento e' stato sviluppato, al riguardo, dai rimettenti
e tale omissione si ripercuote sull'ammissibilita' delle questioni,
pregiudicando la motivazione della non manifesta infondatezza.
8.- Nel complesso, le questioni di legittimita' costituzionale
sollevate dai remittenti sono, pertanto, inammissibili.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 29, comma 2, della legge della Regione Lazio
9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina regionale della gestione dei
rifiuti), sollevate, in riferimento agli artt. 117, secondo comma,
lettera s), e 119, secondo comma, della Costituzione, dal Consiglio
di Stato e dal Tribunale ordinario civile di Cassino con le ordinanze
in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 3 marzo 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA