N. 56 SENTENZA 16 febbraio - 8 marzo 2022
Giudizio sull'ammissibilita' dei referendum. Referendum - Richiesta di referendum abrogativo denominata "Abrogazione del Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilita' e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi" - Assenza delle cause di inammissibilita' previste dall'art. 75 Cost. - Omogeneita', chiarezza e univocita' del quesito - Ammissibilita' della richiesta. - Decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235. - Costituzione, art. 75; legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, art. 2, primo comma.(GU n.10 del 9-3-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di ammissibilita', ai sensi dell'art. 2, primo
comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 (Norme
integrative della Costituzione concernenti la Corte costituzionale),
della richiesta di referendum popolare per l'abrogazione del decreto
legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni
in materia di incandidabilita' e di divieto di ricoprire cariche
elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna
per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della
legge 6 novembre 2012, n. 190), giudizio iscritto al n. 173 del
registro referendum.
Vista l'ordinanza del 29 novembre 2021, depositata in cancelleria
il successivo 1° dicembre, con la quale l'Ufficio centrale per il
referendum presso la Corte di cassazione ha dichiarato conforme a
legge la richiesta;
udita nella camera di consiglio del 15 febbraio 2022 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Sonia Sau per la Regione autonoma Sardegna e
Mario Bertolissi per i delegati dei Consigli regionali delle Regioni
Lombardia, Basilicata, Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Liguria,
Sicilia, Umbria, Veneto e Piemonte;
deliberato nella camera di consiglio del 16 febbraio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 29 novembre 2021, depositata il 1° dicembre
2021, l'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la
Corte di cassazione, ai sensi dell'art. 12 della legge 25 maggio
1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e
sulla iniziativa legislativa del popolo) e successive modificazioni,
ha dichiarato conforme alle disposizioni di legge la richiesta di
referendum popolare abrogativo, promossa dai Consigli regionali delle
Regioni Lombardia, Basilicata, Friuli-Venezia Giulia, Sardegna,
Liguria, Sicilia, Umbria, Veneto e Piemonte, sul seguente quesito:
«Volete voi che sia abrogato il decreto legislativo 31 dicembre 2012,
n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilita'
e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a
sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma
dell'art. 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190)?».
2.- L'Ufficio centrale ha attribuito al quesito il seguente
titolo: «Abrogazione del Testo unico delle disposizioni in materia di
incandidabilita' e di divieto di ricoprire cariche elettive e di
Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non
colposi».
3.- Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale
per il referendum, il Presidente della Corte costituzionale ha
fissato, per la conseguente deliberazione, la camera di consiglio del
15 febbraio 2022, disponendo che ne fosse data comunicazione ai
presentatori della richiesta di referendum e al Presidente del
Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della
legge n. 352 del 1970.
4.- In prossimita' della data fissata per la camera di consiglio,
i Consigli regionali richiedenti hanno depositato una memoria, nella
quale argomentano a sostegno dell'ammissibilita' dell'odierno
quesito.
4.1.- In particolare, i promotori, dopo aver ricostruito le varie
fasi del procedimento dinanzi all'Ufficio centrale per il referendum,
si soffermano sul sistema delle limitazioni dell'elettorato passivo,
precisando che «la richiesta referendaria [...] non ha nulla a che
fare con l'ineleggibilita' e l'incompatibilita'».
La difesa dei Consigli regionali ricostruisce poi la genesi del
decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle
disposizioni in materia di incandidabilita' e di divieto di ricoprire
cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di
condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63,
della legge 6 novembre 2012, n. 190), illustrando i principi e
criteri direttivi contenuti nella legge di delega 6 novembre 2012, n.
190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione e dell'illegalita' nella pubblica amministrazione), e il
contenuto delle varie disposizioni del menzionato decreto
legislativo.
Quanto alla disciplina dell'incandidabilita', i promotori
evidenziano come essa sia «figlia del nostro tempo», «[a] differenza
dell'ineleggibilita' e dell'incompatibilita', la cui struttura e
funzione sono state definite ab immemorabili». In particolare, la sua
origine viene ricondotta alla legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in
materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali).
Al riguardo, nella memoria viene esaminata la ricostruzione
dell'evoluzione legislativa operata da questa Corte nelle diverse
occasioni in cui e' stata investita di questioni concernenti le norme
in materia di incandidabilita'. I promotori si soffermano poi sulle
«numerose osservazioni critiche» formulate dalla dottrina nei
confronti del d.lgs. n. 235 del 2012, in quanto caratterizzato da
previsioni ora troppo pervasive ora troppo scarne.
Viene inoltre stigmatizzata la «non uniformita' di regime
giuridico tra cariche elettive statali, da un lato, e locali,
dall'altro». Sebbene questa Corte l'abbia considerata «non
discriminatoria» in ragione della «prossimita' dei cittadini al
tessuto istituzionale locale e [del]la diffusivita' del fenomeno in
tale ambito» (e' citata la sentenza n. 276 del 2016), la difesa dei
Consigli regionali ritiene questo argomento «di puro fatto e di
rilevanza schiettamente sociologica», che, in quanto tale, «puo'
essere in ogni momento rovesciato ed oggetto, comunque, di non poche
perplessita'».
4.2.- Quanto alla richiesta referendaria, i promotori precisano
che «[n]el caso de quo si provvede in negativo [...] vale a dire
senza procedere ad alcuna manipolazione del testo». Viene, altresi',
richiamato quanto affermato in occasione della presentazione del
quesito presso il Senato della Repubblica il 23 giugno 2021, quando
«si rilevo' che [la richiesta referendaria] "intende abolire
l'automatismo, lasciando al giudice la decisione, caso per caso, se
comminare, oltre alla sanzione penale, anche la sanzione accessoria
dell'interdizione d[a]i pubblici uffici e per quanto tempo"». E
ancora vengono richiamate alcune considerazioni sul quesito, specie
la' dove si afferma che esso «manifesta una omogeneita' di fondo
sotto il profilo effettuale» e che l'intento e' «quello di tornare al
regime dell'incandidabilita' vigente prima del 2012», ancorche' sul
punto la stessa difesa dei Consigli regionali concluda precisando:
«Nessuna reviviscenza, tuttavia».
4.3.- I promotori si soffermano poi su alcune vicende giudiziarie
scaturite dall'applicazione del d.lgs. n. 235 del 2012, mettendone in
evidenza taluni effetti negativi (soprattutto quanto all'automatismo
dell'applicazione della sospensione) e sottolineando come dall'esame
della giurisprudenza di questa Corte emerga «l'esistenza di uno
spatium deliberandi» del legislatore.
Da cio' la difesa dei Consigli regionali deduce alcuni
«[c]orollari», aggiungendo che, se e' vero che la ragion d'essere
dell'istituto dell'incandidabilita' «si puo' ricondurre, in larga
misura, all'art. 97 Cost.» e quindi «al buon governo e alla buona
amministrazione», e' altrettanto vero che la tutela di questi
«[v]alori essenziali» «non puo' essere assoluta, nel senso che con
essa vanno bilanciati altri valori, quando corrono il rischio di
essere pretermessi a causa di incongruenze, la cui rilevanza non
contraddice la ragione».
Ancora, si precisa che la richiesta referendaria ha ad oggetto il
d.lgs. n. 235 del 2012 «nella sua interezza [...] perche' non e'
frazionabile il relativo contenuto e perche' necessita di una sua
integrale riformulazione».
4.4.- Infine, dopo aver richiamato la giurisprudenza di questa
Corte sull'ammissibilita' del referendum abrogativo e aver ricordato
che «[s]ono [...] irrilevanti, o comunque non decisive, le eventuali
dichiarazioni rese dai promotori» (e' citata la sentenza n. 24 del
2011), questi ultimi illustrano una serie di ragioni per le quali la
richiesta deve considerarsi ammissibile: il referendum non comporta
l'introduzione di una nuova e diversa disciplina ma produce un
effetto di mera abrogazione, sicche' il quesito non ha alcun tratto
propositivo; l'istituto dell'incandidabilita' non e' previsto in
Costituzione e ha struttura e funzioni sue proprie; le norme oggetto
del quesito sono estranee alle materie di cui all'art. 75, secondo
comma, Cost.; la richiesta ha ad oggetto un testo normativo che
possiede una matrice razionalmente unitaria, con la conseguenza che
una sua abrogazione parziale creerebbe evidenti disparita' di
trattamento; il vuoto normativo conseguente all'abrogazione non
interferisce con il dettato costituzionale, non trattandosi ne' di
una legge a contenuto costituzionalmente vincolato, ne' di una legge
costituzionalmente obbligatoria; da ultimo, l'inammissibilita' del
referendum non puo' essere fatta discendere dal collegamento tra
alcuni atti sovranazionali e la legge n. 190 del 2012, poiche'
quest'ultima, di cui il decreto e' attuazione, «ha un contenuto assai
composito ed articolato, e consente una molteplicita' di soluzioni
attuative».
5.- La Regione autonoma Sardegna ha, altresi', depositato un atto
di intervento ad adiuvandum, nel quale, dopo aver ricostruito la
giurisprudenza di questa Corte sull'ammissibilita' del referendum,
chiede che la richiesta sia dichiarata ammissibile.
In particolare, la difesa regionale ritiene che «[l]a proposta
abrogativa oggetto del presente giudizio rientr[i] a pieno titolo tra
quelle ammissibili poiche' mira ad eliminare, in toto, la disciplina
delle ipotesi di incandidabilita' alle elezioni politiche,
amministrative e del Parlamento europeo e i divieti a ricoprire
incarichi in enti pubblici, ulteriori rispetto a quelle determinate
dall'applicazione del codice penale, per coloro che abbiano riportato
condanne definitive per determinati reati e la sospensione dalla
carica per i condannati in via definitiva».
La Regione aggiunge che, se la richiesta referendaria dovesse
essere dichiarata ammissibile e approvata dal corpo elettorale,
«nessun principio costituzionale potra' dirsi travolto o leso e il
Governo rimarra' libero, ove lo ritenga opportuno, di adottare una
nuova legge delega e/o il Parlamento di legiferare in materia».
Infine, il quesito sarebbe chiaro e omogeneo.
Considerato in diritto
1.- Oggetto del presente giudizio e' l'ammissibilita' della
richiesta di referendum popolare dichiarata legittima con ordinanza
del 29 novembre 2021 dell'Ufficio centrale per il referendum,
costituito presso la Corte di cassazione.
La richiesta di referendum, promossa dai Consigli regionali delle
Regioni Lombardia, Basilicata, Friuli-Venezia Giulia, Sardegna,
Liguria, Sicilia, Umbria, Veneto e Piemonte, ha a sua volta ad
oggetto l'abrogazione dell'intero testo del decreto legislativo 31
dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di
incandidabilita' e di divieto di ricoprire cariche elettive e di
Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non
colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre
2012, n. 190).
2.- In via preliminare, si deve rilevare che, nella camera di
consiglio del 15 febbraio 2022, questa Corte ha disposto, come gia'
avvenuto piu' volte in passato, di consentire ai soggetti
presentatori del referendum di illustrare oralmente le memorie
depositate ai sensi dell'art. 33, terzo comma, della legge 25 maggio
1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e
sulla iniziativa legislativa del popolo). E' stato altresi' deciso di
ammettere gli scritti presentati da soggetti diversi da quelli
contemplati dalla disposizione citata e tuttavia interessati alla
decisione sull'ammissibilita' delle richieste referendarie (nel caso
di specie, la Regione autonoma Sardegna), come contributi contenenti
argomentazioni ulteriori rispetto a quelle altrimenti a disposizione
della Corte (ex plurimis: sentenze n. 10 del 2020, n. 5 del 2015, n.
13 del 2012, n. 28, n. 27, n. 26, n. 25 e n. 24 del 2011, n. 17, n.
16 e n. 15 del 2008).
Tale seconda ammissione, che viene qui confermata, non si traduce
in un diritto di questi soggetti di partecipare al procedimento -
che, comunque, «deve tenersi, e concludersi, secondo una scansione
temporale definita» (sentenza n. 31 del 2000) - e di illustrare le
relative tesi in camera di consiglio, ma comporta solo la facolta'
della Corte, ove lo ritenga opportuno, di consentire brevi
integrazioni orali degli scritti, come e' appunto avvenuto nella
camera di consiglio del 15 febbraio 2022, prima che i soggetti di cui
al citato art. 33 illustrassero le rispettive posizioni.
3.- Sempre in via preliminare, occorre definire il contesto
normativo nel quale si collocano le disposizioni oggetto del quesito
referendario.
3.1.- Il d.lgs. n. 235 del 2012 e' stato adottato nell'esercizio
della delega disposta all'art. 1, commi 63, 64 e 65, della legge 6
novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la
repressione della corruzione e dell'illegalita' nella pubblica
amministrazione).
Con le disposizioni indicate il legislatore delegante ha inteso
affidare al delegato il compito di predisporre un corpus organico
della normativa concernente le cause ostative all'assunzione e allo
svolgimento di tutte le cariche elettive e di governo, riunendo in un
unico testo la disciplina gia' vigente e introducendone nello stesso
testo una nuova riguardante le cariche per le quali dette cause
ostative non erano previste. Al contempo, il legislatore delegante ha
voluto escludere dall'operazione di riordino e innovazione la
disciplina delle sanzioni penali accessorie, prevedendo che restano
ferme «le disposizioni del codice penale in materia di interdizione
perpetua dai pubblici uffici» (art. 1, comma 64, lettera a, legge n.
190 del 2012).
In conformita' con queste indicazioni, il legislatore delegato ha
affermato espressamente (art. 15, comma 2, dello stesso d.lgs. n. 235
del 2012) l'indipendenza delle ipotesi di incandidabilita' da quelle
in cui opera l'interdizione temporanea dai pubblici uffici. E in
effetti, nel decreto delegato, l'unico collegamento fra i due
istituti e' rinvenibile nella disciplina della durata
dell'incandidabilita' alla carica di parlamentare, che l'art. 13,
comma 1, del d.lgs. n. 235 del 2012 commisura al doppio della durata
dell'interdizione temporanea comminata.
Il testo unico adottato nell'esercizio della richiamata delega ha
dunque un carattere in parte compilativo (in particolare, quanto alla
normativa in materia di incandidabilita' nelle elezioni regionali e
degli enti locali) e in parte innovativo (in particolare, quanto alla
previsione di ipotesi di incandidabilita' per le elezioni politiche e
per quelle del Parlamento europeo, non presenti nella normativa
precedente).
Esso si compone cosi' di norme relative: alle ipotesi di
incandidabilita' alle elezioni della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica e a quelle di membro italiano del Parlamento europeo
(artt. 1-5); alle cause ostative all'assunzione e allo svolgimento di
incarichi di Governo (art. 6); all'incandidabilita' alle elezioni
regionali e alle connesse ipotesi di sospensione e di decadenza dalla
carica (artt. 7-9); all'incandidabilita' alle elezioni provinciali,
comunali e circoscrizionali e alle connesse ipotesi di sospensione e
di decadenza dalla carica (artt. 10-12). Infine, gli artt. 13-18
recano «Disposizioni comuni, transitorie e finali», e tra queste
rileva la previsione dell'art. 17, che dispone l'abrogazione della
preesistente normativa in materia e in particolare degli artt. 58 e
59 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali) e dell'art. 15 della legge
19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione della
delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione
di pericolosita' sociale).
3.2.- La normativa, in parte riordinata e in parte introdotta ex
novo dal d.lgs. n. 235 del 2012, costituisce il punto di arrivo di
una lunga evoluzione legislativa che ha preso le mosse gia' prima
dell'entrata in vigore della Costituzione repubblicana ma che ha
visto un momento di significativa svolta soltanto nei primi anni
Novanta del secolo scorso.
Piu' precisamente - anche a non voler risalire alla legislazione
comunale e provinciale del 1915 - l'art. 7 del decreto legislativo
luogotenenziale 7 gennaio 1946, n. 1 (Ricostituzione delle
Amministrazioni comunali su base elettiva), si limitava a prevedere
che, al di la' degli altri casi di ineleggibilita' (non legati a
condanne penali), non poteva «essere nominato sindaco: [...] chi fu
condannato per qualsiasi reato commesso nella qualita' di pubblico
ufficiale o con abuso d'ufficio ad una pena restrittiva della
liberta' personale superiore a sei mesi, e chi fu condannato per
qualsiasi altro delitto alla pena della reclusione non inferiore ad
un anno, salvo la riabilitazione ai termini di legge». La previsione
e' poi confluita dapprima nell'art. 6 del d.P.R. 5 aprile 1951, n.
203 (Approvazione del Testo Unico delle leggi per la composizione e
la elezione degli organi delle amministrazioni comunali), e
successivamente nell'art. 6 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo
unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi
delle Amministrazioni comunali).
In questo quadro, estremamente circoscritto sia per i soggetti
interessati che per la tipologia delle condanne e della pena
irrogata, si e' inserito l'art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55
(Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo
mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosita'
sociale), che - come questa Corte ha precisato nelle decisioni in cui
e' stata chiamata a giudicare sulle controversie relative alla
legittimita' costituzionale di varie disposizioni del d.lgs. n. 235
del 2012 (sentenze n. 230 e n. 35 del 2021, n. 36 del 2019, n. 214
del 2017, n. 276 del 2016 e n. 236 del 2015 e ordinanza n. 46 del
2020) -, al fine di «tutelare la "trasparenza dell'attivita' delle
regioni e degli enti locali" (cosi' il Titolo del Capo II della
legge), [...] prevedeva la sospensione degli amministratori
regionali, provinciali e comunali che risultassero sottoposti a
procedimento penale per il delitto previsto dall'art. 416-bis del
codice penale, ovvero a una misura di prevenzione, anche non
definitiva, perche' indiziati di appartenere ad associazioni di tipo
mafioso. Alla sospensione seguiva la decadenza in conseguenza del
passaggio in giudicato della sentenza o della definitivita' del
provvedimento di applicazione della misura di prevenzione» (sentenza
n. 276 del 2016).
Nella convinzione che tale disciplina fosse insufficiente ad
arginare il fenomeno delle infiltrazioni di stampo mafioso
all'interno degli organi degli enti territoriali il legislatore si e'
risolto, con la legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di
elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali), «da un lato,
attraverso l'istituto della incandidabilita' alle elezioni, a
impedire che persone gravemente indiziate di reati di stampo mafioso
potessero ricoprire cariche elettive, dall'altro, a estendere
l'ambito dei reati ostativi, comprendendo in esso anche quelli legati
agli stupefacenti e alle armi, nonche' alcuni reati contro la
pubblica amministrazione» (sempre sentenza n. 276 del 2016).
Come ricordato nella pronuncia da ultimo citata, «[d]opo
modifiche minori introdotte dalla legge 12 gennaio 1994, n. 30
(Disposizioni modificative della legge 19 marzo 1990, n. 55, in
materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali, e
della legge 17 febbraio 1968, n. 108, in materia di elezioni dei
consigli regionali delle regioni a statuto ordinario), la materia e'
stata sostanzialmente ridisciplinata dalla legge 13 dicembre 1999, n.
475 (Modifiche all'articolo 15 della L. 19 marzo 1990, n. 55, e
successive modificazioni). A seguito della sentenza di questa Corte
n. 141 del 1996, che dichiaro' illegittimo l'art. 15 della legge n.
55 del 1990, la' dove prevedeva l'incandidabilita' prima della
condanna definitiva (in quanto si trattava di una misura
irreversibile che, per il suo carattere sproporzionato, assumeva "i
caratteri di una sanzione anticipata"), la legge n. 475 del 1999
collego' l'incandidabilita' alla condanna definitiva, mentre causa
della sospensione dalla carica rimase la condanna non definitiva; la
durata della sospensione fu pero' limitata a diciotto mesi. Le norme
fin qui illustrate sono poi confluite negli artt. 58 e 59 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali)».
La preoccupazione per il permanere di una situazione di grave e
diffusa illegalita' nella pubblica amministrazione costituisce,
infine, la ragione per la quale la legge delega n. 190 del 2012 ha
previsto una serie di nuove misure per prevenire e reprimere tali
fenomeni, fra le quali l'estensione dell'incandidabilita' e della
decadenza ai parlamentari e alle cariche di governo e l'ampliamento
dei reati ostativi. Di qui l'adozione del d.lgs. n. 235 del 2012 che
- come anticipato - ha riordinato e innovato la materia, dando
attuazione alla delega.
3.3.- Su questa normativa si e' formata una cospicua
giurisprudenza costituzionale che, con riferimento sia alla
disciplina introdotta nel 1990 e nel 1992 (sentenze n. 25 del 2002,
n. 132 del 2001, n. 206 del 1999, n. 295, n. 184 e n. 118 del 1994),
sia segnatamente a quella adottata nel 2012 (sentenze n. 230 e n. 35
del 2021, n. 36 del 2019, n. 214 del 2017, n. 276 del 2016 e n. 236
del 2015), ha sottolineato, fra l'altro, come le misure in esse
previste non costituissero e non costituiscano sanzioni o effetti
penali della condanna, e siano piuttosto da ricollegare al venir meno
di un requisito soggettivo per l'accesso alla cariche in questione o
per il loro mantenimento.
Questa Corte ha altresi' precisato che, «se in origine lo scopo
della disciplina era quello "di costituire una sorta di difesa
avanzata dello Stato contro il crescente aggravarsi del fenomeno
della criminalita' organizzata e dell'infiltrazione dei suoi
esponenti negli enti locali", avendo come finalita' "la salvaguardia
dell'ordine e della sicurezza pubblica, la tutela della libera
determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la
trasparenza delle amministrazioni pubbliche" (sentenza n. 407 del
1992), successivamente il carattere di diffusa illegalita' nella
pubblica amministrazione [ha indotto] ad allargare l'ambito
soggettivo e oggettivo della disciplina, a tutela degli interessi
costituzionali protetti dagli artt. 54, secondo comma, e 97, secondo
comma, Cost.» (sentenza n. 276 del 2016, ma nello stesso senso anche
sentenze n. 230 e n. 35 del 2021, n. 36 del 2019 e n. 236 del 2015).
In questo contesto, dunque, legittimamente, «il legislatore,
operando le proprie valutazioni discrezionali, ha ritenuto che, in
determinati casi, una condanna penale precluda il mantenimento della
carica, dando luogo alla decadenza o alla sospensione da essa, a
seconda che la condanna sia definitiva o non definitiva» (sentenza n.
236 del 2015).
Al contempo, spetta a questa Corte - nei casi in cui e' investita
di una questione di legittimita' costituzionale - valutare la
ragionevolezza del bilanciamento operato dal legislatore tra
l'esigenza di tutelare gli interessi costituzionalmente protetti
dagli artt. 97, secondo comma, e 54, secondo comma, Cost. e quelli
sottesi agli artt. 48 e 51 Cost.
4.- L'odierno quesito referendario, investendo l'intero d.lgs. n.
235 del 2012, punta a rimuovere dall'ordinamento l'insieme delle
disposizioni contenute nel testo unico, senza che dall'eventuale
approvazione del quesito referendario possa desumersi la reviviscenza
del quadro normativo preesistente.
La costante giurisprudenza di questa Corte nega la possibilita'
che l'abrogazione referendaria produca un qualche effetto
ripristinatorio della disciplina previgente, abrogata da quella
oggetto di referendum (in tal senso, tra le piu' recenti, sentenze n.
5 del 2015, n. 12 del 2014, n. 13 del 2012, n. 28 e n. 24 del 2011).
E' appena il caso di segnalare inoltre che, nel caso della richiesta
referendaria in esame, l'intento dei promotori non e' certo quello di
far rivivere il quadro normativo previgente, delineato in particolare
dall'art. 15 della legge n. 55 del 1990 e dagli artt. 58 e 59 del
d.lgs. n. 267 del 2000, con la conseguenza che una reviviscenza delle
disposizioni previgenti, quand'anche non la si volesse ritenere
necessariamente esclusa (come ritengono i promotori, affermando
espressamente: «Nessuna reviviscenza, tuttavia»), si porrebbe in
frontale contrasto con il chiaro intento di espungere
dall'ordinamento l'intero corpus normativo in materia di
incandidabilita'.
5.- Cosi' delineati il contesto normativo di riferimento e
l'evoluzione legislativa e giurisprudenziale in materia, questa Corte
e' chiamata a giudicare sull'ammissibilita' del quesito referendario
alla luce dei criteri desumibili dall'art. 75 Cost. e del complesso
dei «valori di ordine costituzionale, riferibili alle strutture od ai
temi delle richieste referendarie, da tutelare escludendo i relativi
referendum, al di la' della lettera dell'art. 75 secondo comma Cost.»
(sentenza n. 16 del 1978).
Non solo, dunque, la richiesta referendaria non puo' investire le
leggi indicate nell'art. 75 Cost. o comunque riconducibili ad esse,
ma il quesito da sottoporre al giudizio del corpo elettorale deve
consentire una scelta libera e consapevole, richiedendosi che esso
presenti i caratteri della chiarezza, dell'omogeneita',
dell'univocita', nonche' una matrice razionalmente unitaria. Al
riguardo, questa Corte ha avuto modo di precisare che «liberta' dei
promotori delle richieste di referendum e liberta' degli elettori
chiamati a valutare le richieste stesse non vanno confuse fra loro:
in quanto e' ben vero che la presentazione delle richieste
rappresenta l'avvio necessario del procedimento destinato a
concludersi con la consultazione popolare; ma non e' meno vero che la
sovranita' del popolo non comporta la sovranita' dei promotori e che
il popolo stesso dev'esser garantito, in questa sede, nell'esercizio
del suo potere sovrano» (sentenza n. 16 del 1978).
Ne consegue l'ulteriore affermazione che il referendum abrogativo
non puo' essere «trasformato - insindacabilmente - in un distorto
strumento di democrazia rappresentativa, mediante il quale si vengano
in sostanza a proporre plebisciti o voti popolari di fiducia, nei
confronti di complessive inscindibili scelte politiche dei partiti o
dei gruppi organizzati che abbiano assunto e sostenuto le iniziative
referendarie» (sentenza n. 16 del 1978). Non sono ammissibili, in
particolare, richieste referendarie che siano «surrettiziamente
propositiv[e]» (ex plurimis, sentenze n. 13 del 2012, n. 26 del 2011,
n. 33 del 2000 e n. 13 del 1999; nello stesso senso, sentenze n. 43
del 2003, n. 38 e n. 34 del 2000): si tratta, infatti, di un'ipotesi
non ammessa dalla Costituzione, perche' il referendum non puo'
«introdurre una nuova statuizione, non ricavabile ex se
dall'ordinamento» (sentenza n. 36 del 1997).
Agli indicati requisiti questa Corte ne ha aggiunti altri, in
ragione della specificita' dell'oggetto della richiesta referendaria,
sempre nella prospettiva della piena realizzazione dei richiamati
«valori di ordine costituzionale». E in questo contesto ha affermato
che sono sottratte all'abrogazione totale mediante referendum le
leggi costituzionalmente necessarie, «la cui mancanza creerebbe un
grave vulnus nell'assetto costituzionale dei poteri dello Stato» (da
ultimo, sentenza n. 10 del 2020), e quelle a contenuto
costituzionalmente vincolato, «il cui nucleo normativo non [puo']
venire alterato o privato di efficacia, senza che ne risultino lesi i
corrispondenti specifici disposti della Costituzione stessa (o di
altre leggi costituzionali)» (sentenza n. 16 del 1978).
Alla luce dei menzionati criteri, questa Corte e' dunque chiamata
a svolgere due ordini di valutazioni: per un verso sul quesito
referendario, al fine di verificarne la chiarezza, l'univocita' e la
matrice razionalmente unitaria, e, per altro verso, sullo specifico
testo legislativo in esame allo scopo di accertarne l'idoneita' ad
essere oggetto di un referendum abrogativo.
6.- Nel caso in esame, il quesito referendario sottoposto al
giudizio di ammissibilita' e' chiaro e univoco nell'obiettivo che
intende perseguire, e risulta dotato di una matrice razionalmente
unitaria.
L'obiettivo dei Consigli regionali promotori e' di rimuovere
dall'ordinamento l'intero testo normativo che disciplina l'istituto
dell'incandidabilita', e, da questo punto di vista, proprio
l'interezza del testo investito dal quesito esclude ogni possibile
incertezza sulla portata della sua eventuale abrogazione.
D'altro canto, non puo' condurre a un diverso esito nemmeno la
considerazione che, trattandosi dell'intero corpus normativo
costituito dal d.lgs. n. 235 del 2012, il quesito potrebbe presentare
un deficit di univocita' e di omogeneita', come «puo' accadere specie
quando il quesito raggiunge "interi testi legislativi complessi, o
ampie porzioni di essi, comprendenti una pluralita' di proposizioni
normative eterogenee"» (sentenze n. 26 del 2017 e n. 12 del 2014;
nello stesso senso, sentenza n. 6 del 2015).
A questo riguardo va innanzitutto sottolineato che l'art. 75
Cost. espressamente stabilisce che la richiesta referendaria ha ad
oggetto «l'abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto
avente valore di legge», con cio' di per se' contemplando anche la
possibilita' che il referendum investa un testo articolato e
complesso, ed escludendo di conseguenza che tali caratteri di un atto
siano pregiudizialmente motivo di inammissibilita' del quesito.
Cio' premesso, conviene ricordare che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, il requisito dell'omogeneita' viene meno quando
oggetto del referendum sono piu' testi normativi o un unico testo
composto da molte parti, che, se pure uniti da un nesso,
costituiscono «diversi tasselli», rispetto ai quali il cittadino
potrebbe maturare convincimenti diversi (sentenza n. 12 del 2014).
Nondimeno, come questa Corte ha chiarito, sussiste comunque il
requisito dell'omogeneita' ogniqualvolta «dalle norme, considerate
nella loro struttura e nella loro finalita', e' dato trarre una
"matrice razionalmente unitaria"» (sentenza n. 33 del 1997).
Viene in rilievo, a questo proposito, il fatto che «il quesito
referendario deve incorporare l'evidenza del fine intrinseco all'atto
abrogativo, cioe' la puntuale ratio che lo ispira (sentenza n. 29 del
1987), nel senso che dalle norme proposte per l'abrogazione sia dato
trarre con evidenza "una matrice razionalmente unitaria" (sentenze n.
16 del 1978; n. 25 del 1981), "un criterio ispiratore
fondamentalmente comune" o "un comune principio, la cui eliminazione
o permanenza viene fatta dipendere dalla risposta del corpo
elettorale" (sentenze n. 22, n. 26, n. 28 del 1981; n. 63, n. 64, n.
65 del 1990)» (sentenza n. 47 del 1991).
Nel caso di specie, e' agevole rinvenire nella natura e nel
contenuto del d.lgs. n. 235 del 2012, oggetto del quesito, la
«matrice razionalmente unitaria» che giustifica l'unicita' della
richiesta. Premesso che la qualificazione del d.lgs. n. 235 del 2012
come testo unico non costituisce di per se' elemento idoneo a far
ritenere sussistente il requisito - se non altro per l'evidente
ragione che l'unicita' del testo non esclude che esso raccolga piu'
oggetti - risulta invece decisivo l'esame del contenuto del decreto
medesimo, emanato sulla base della chiara ed espressa intentio del
legislatore delegante di riunire in un unico testo l'insieme delle
disposizioni in materia di incandidabilita' (art. 1, comma 63, della
legge n. 190 del 2012).
L'individuazione, come oggetto del quesito, dell'intero d.lgs. n.
235 del 2012 e la sua natura di corpus organico della normativa di
cui qui si discute consentono di cogliere l'esistenza speculare di
una matrice razionalmente unitaria del quesito.
Al contempo, e simmetricamente, anche la finalita' dello stesso
quesito e' sufficientemente chiara e univoca, consistendo nella
rimozione dall'ordinamento (mediante abrogazione) di tutte le norme
che prevedono cause ostative all'assunzione e allo svolgimento di
cariche elettive e di Governo, derivanti da una condanna penale per
taluni reati.
Per tutte queste ragioni, infine, si deve altresi' escludere che
il quesito presenti carattere manipolativo o propositivo. In caso di
abrogazione, infatti, verrebbero semplicemente rimosse
dall'ordinamento le norme contenute nel d.lgs. n. 235 del 2012, senza
che siano ipotizzabili effetti estensivi di altre discipline.
7.- Quanto all'idoneita' dello specifico testo legislativo di cui
qui si discute a essere oggetto di un referendum abrogativo, occorre
precisare che la richiesta in esame non rientra in alcuna delle
ipotesi per le quali l'indicazione testuale del secondo comma
dell'art. 75 Cost. non consente il ricorso all'istituto referendario.
Si deve escludere, in particolare, che siano desumibili da fonti
internazionali - e in particolare, dalle convenzioni internazionali
richiamate nell'art. 1 della legge n. 190 del 2012 - obblighi per i
singoli Stati di disciplinare la materia dei requisiti di moralita'
per ricoprire cariche elettive e di governo nei termini puntuali
previsti nella normativa oggetto del quesito referendario.
Nessun vincolo specifico in tale senso si rinviene, infatti, ne'
nella Convenzione penale sulla corruzione, fatta a Strasburgo il 27
gennaio 1999, ratificata e resa esecutiva con la legge 28 giugno
2012, n. 110, ne' nella Convenzione dell'Organizzazione delle Nazioni
Unite contro la corruzione, adottata dalla Assemblea generale
dell'ONU il 31 ottobre 2003 con risoluzione n. 58/4, firmata dallo
Stato italiano il 9 dicembre 2003, ratificata e resa esecutiva con la
legge 3 agosto 2009, n. 116.
Sotto un diverso profilo, non spetta a questa Corte sindacare,
nell'odierno giudizio, la legittimita' costituzionale, ne' delle
disposizioni recate dal d.lgs. n. 235 del 2012 - gia' fatte oggetto,
del resto, di numerose questioni decise nel senso della non
fondatezza o dell'inammissibilita' con le pronunce sopra richiamate -
ne' della normativa che residuerebbe all'esito dell'eventuale
abrogazione referendaria.
7.1.- Occorre soffermarsi da ultimo sul profilo del carattere in
ipotesi «a contenuto costituzionalmente vincolato» della normativa in
esame, al fine di stabilire se essa contenga disposizioni «il cui
nucleo normativo non possa venire alterato o privato di efficacia,
senza che ne risultino lesi i corrispondenti specifici disposti della
Costituzione stessa (o di altre leggi costituzionali)» (sentenza n.
16 del 1978).
Questa Corte ha precisato che alla categoria delle leggi a
contenuto costituzionalmente vincolato «possono essere ricondotte due
distinte ipotesi: innanzitutto, le leggi ordinarie che contengono
l'unica necessaria disciplina attuativa conforme alla norma
costituzionale, di modo che la loro abrogazione si tradurrebbe in
lesione di quest'ultima (cfr. sentenze n. 26/1981 e 16/1978); in
secondo luogo, le leggi ordinarie, la cui eliminazione ad opera del
referendum, priverebbe totalmente di efficacia un principio o un
organo costituzionale "la cui esistenza e' invece voluta e garantita
dalla Costituzione (cfr. sentenza n. 25/1981)"» (sentenza n. 27 del
1987), sicche' la relativa normativa costituisce «il nucleo
costituzionale irrinunciabile, un nucleo che [nondimeno] lascia largo
spazio alla discrezionalita' legislativa» (sentenza n. 42 del 2000).
7.2.- Stando ai termini della giurisprudenza costituzionale cosi'
ricostruita, si deve concludere che la normativa
sull'incandidabilita' non puo' essere qualificata, ne' come legge a
contenuto costituzionalmente vincolato, ne' come legge
costituzionalmente necessaria, e cio', beninteso, ancorche' la piu'
volte citata giurisprudenza costituzionale contenga numerose
indicazioni sulla sua riconducibilita' ai principi di cui agli artt.
54 e 97 Cost. Tale riconosciuto fondamento non comporta, invero, ne'
che il contenuto della normativa in esame sia costituzionalmente
vincolato, ne', d'altro canto, che, per obbligo costituzionale, debba
necessariamente sussistere una disciplina dell'incandidabilita'.
Quanto al primo profilo, si deve osservare che la specifica
disciplina contenuta nel d.lgs. n. 235 del 2012, anche se, come
detto, attua specifici valori costituzionali, di tali valori non
concretizza una soluzione vincolata nel suo contenuto. Che la scelta
operata con essa dal legislatore non costituisca l'unica modalita' di
possibile tutela di quei valori e' anzi radicalmente escluso dal
carattere ampiamente discrezionale delle scelte legislative che si
esprimono in materia, scelte che, come questa Corte ha ripetutamente
affermato, possono essere variamente modulate.
Quanto al secondo - ossia la riconducibilita' del decreto in
parola alle leggi costituzionalmente necessarie - non vi e' dubbio
che la normativa del d.lgs. 235 del 2012 e' finalizzata a realizzare
«interessi costituzionali protetti dall'art. 97, secondo comma,
Cost., che affida al legislatore il compito di organizzare i pubblici
uffici in modo che siano garantiti il buon andamento e
l'imparzialita' dell'amministrazione, e dall'art. 54, secondo comma,
Cost., che impone ai cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche
"il dovere di adempierle con disciplina ed onore"» (sentenza n. 236
del 2015; negli stessi termini, sentenze n. 276 del 2016, n. 36 del
2019 e n. 35 del 2021).
Cio' nondimeno, tali principi convivono nella Costituzione con
altri, di pari rango, quali quelli enunciati agli artt. 48 e 51
Cost., e in particolare con il «principio della rappresentativita'
democratica» (sentenza n. 141 del 1996) e con essi anche i primi
devono essere contemperati.
Proprio alla luce delle considerazioni che precedono si puo'
escludere la natura di legge costituzionalmente necessaria del d.lgs.
n. 235 del 2012, in quanto la disciplina da esso recata, diretta,
com'e', alla garanzia dei richiamati interessi sottesi agli artt. 97,
secondo comma, e 54, secondo comma, Cost., a fronte dei contrapposti
interessi sottesi al principio di rappresentativita' democratica, non
identifica quel contenuto di tutela minima che in altre occasioni (si
vedano le sentenze n. 35 del 1997 e 45 del 2005) ha portato questa
Corte a escludere l'ammissibilita' del referendum su complessi
normativi che, fondandosi su un equilibrato bilanciamento tra i
contrapposti interessi, tale tutela minima erano volti ad apprestare.
Da ultimo, e' il caso di ribadire che l'eventuale abrogazione
referendaria del d.lgs. n. 235 del 2012 non inciderebbe comunque
sulla disciplina delle sanzioni penali accessorie e quindi sulle
disposizioni del codice penale in materia di interdizione perpetua o
temporanea dai pubblici uffici.
8.- In definitiva, non ostandovi alcuna ragione di ordine
costituzionale, la richiesta di referendum deve essere dichiarata
ammissibile.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo
unico delle disposizioni in materia di incandidabilita' e di divieto
di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze
definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo
1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), richiesta
dichiarata legittima con ordinanza del 29 novembre 2021 dall'Ufficio
centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 febbraio 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria l'8 marzo 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA