N. 60 SENTENZA 16 febbraio - 8 marzo 2022

Giudizio sull'ammissibilita' dei referendum. 
 
Referendum  -   Richiesta   di   referendum   abrogativo   denominata
  "Abrogazione di norme in materia di elezioni dei componenti  togati
  del   Consiglio   Superiore   della   Magistratura"   -   Carattere
  necessariamente auto-applicativo  della  disciplina  di  risulta  -
  Quesito chiaro, omogeneo, univoco - Ammissibilita' della richiesta. 
- Legge 24 marzo 1958, n. 195, art. 25, comma 3, nel testo risultante
  dalle successive modificazioni e integrazioni  ad  esso  apportate,
  limitatamente alle parole: «unitamente ad una lista  di  magistrati
  presentatori  non  inferiore  a  venticinque  e  non  superiore   a
  cinquanta. I magistrati presentatori non possono presentare piu' di
  una  candidatura  in  ciascuno  dei  collegi  di  cui  al  comma  2
  dell'articolo 23, ne' possono candidarsi a loro volta». 
- Costituzione, art. 75; legge costituzionale 11 marzo  1953,  n.  1,
  art. 2, primo comma. 
(GU n.10 del 9-3-2022 )
  
 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta dai signori: 
Presidente:Giuliano AMATO; 
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria  de  PRETIS,  Nicolo'  ZANON,  Franco
  MODUGNO, Augusto  Antonio  BARBERA,  Giulio  PROSPERETTI,  Giovanni
  AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,  Angelo
  BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria  SAN  GIORGIO,  Filippo
  PATRONI GRIFFI, 
      
    ha pronunciato la seguente 
 
                              SENTENZA 
 
    nel giudizio di  ammissibilita',  ai  sensi  dell'art.  2,  primo
comma,  della  legge  costituzionale  11  marzo  1953,  n.  1  (Norme
integrative della Costituzione concernenti la Corte  costituzionale),
della richiesta di referendum popolare  per  l'abrogazione  dell'art.
25, comma  3,  della  legge  24  marzo  1958,  n.  195  (Norme  sulla
costituzione  e  sul  funzionamento  del  Consiglio  superiore  della
Magistratura),   nel   testo   risultante   dalle   modificazioni   e
integrazioni ad esso successivamente  apportate,  limitatamente  alle
parole: «unitamente ad  una  lista  di  magistrati  presentatori  non
inferiore a venticinque e non superiore  a  cinquanta.  I  magistrati
presentatori non  possono  presentare  piu'  di  una  candidatura  in
ciascuno dei collegi di cui al comma 2 dell'articolo 23, ne'  possono
candidarsi a loro volta», giudizio iscritto al n.  178  del  registro
referendum. 
    Vista l'ordinanza del 29 novembre 2021, depositata il 1° dicembre
2021, con la quale l'Ufficio centrale per il  referendum,  costituito
presso la Corte di cassazione, ha dichiarato conforme a  legge  detta
richiesta; 
    udito nella camera di consiglio del 15 febbraio 2022  il  giudice
relatore Nicolo' Zanon; 
    uditi gli avvocati Sonia Sau per la  Regione  autonoma  Sardegna,
Mario Bertolissi e Giovanni Guzzetta  per  i  delegati  dei  Consigli
regionali di Lombardia, Basilicata, Friuli-Venezia Giulia,  Sardegna,
Liguria, Sicilia, Umbria, Veneto e Piemonte; 
    deliberato nella camera di consiglio del 16 febbraio 2022. 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1.- I Consigli regionali  delle  Regioni  Lombardia,  Basilicata,
Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Liguria, Piemonte, Umbria, Veneto  e
Sicilia - con atto depositato presso la Corte  di  cassazione  il  21
settembre 2021 - hanno promosso un referendum abrogativo con riguardo
al seguente quesito: «Volete voi che sia abrogata la Legge  24  marzo
1958, n. 195  (Norme  sulla  costituzione  e  sul  funzionamento  del
Consiglio superiore della Magistratura), nel testo  risultante  dalle
modificazioni  e  integrazioni  ad  esso  successivamente  apportate,
limitatamente  alla   seguente   parte:   articolo   25,   comma   3,
limitatamente alle parole "unitamente  ad  una  lista  di  magistrati
presentatori non inferiore a venticinque e non superiore a cinquanta.
I  magistrati  presentatori  non  possono  presentare  piu'  di   una
candidatura in ciascuno dei collegi di cui al comma  2  dell'articolo
23, ne' possono candidarsi a loro volta"?». 
    La disposizione interessata dall'iniziativa referendaria concerne
in generale la «[c]onvocazione delle elezioni,  uffici  elettorali  e
spoglio delle schede», relativamente alla designazione dei componenti
togati del Consiglio superiore della magistratura. Il comma 3  regola
la presentazione delle candidature,  subordinandola  tra  l'altro  al
sostegno,  mediante  apposita  sottoscrizione,  di   un   gruppo   di
magistrati elettori, in numero non  inferiore  a  venticinque  e  non
superiore a cinquanta. Ai sottoscrittori e' preclusa la presentazione
di una propria candidatura, ed e' preclusa altresi' la sottoscrizione
di sostegno per piu' di un candidato. 
    Il 29 novembre 2021,  deliberando  in  via  definitiva  dopo  una
ordinanza  interlocutoria  del  26  ottobre   precedente,   l'Ufficio
centrale  per  il  referendum  presso  la  Corte  di  cassazione   ha
dichiarato conforme alla legge la proposta referendaria in questione,
ed ha stabilito per  essa  una  intitolazione  del  seguente  tenore:
«Abrogazione di norme in materia di elezioni  dei  componenti  togati
del Consiglio Superiore della Magistratura». 
    Il quesito referendario e' stato cosi' approvato: «Volete voi che
sia abrogata la legge 24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla costituzione
e il funzionamento del Consiglio Superiore della  Magistratura),  nel
testo  risultante  dalle  modificazioni  e   integrazioni   ad   esso
successivamente  apportate,  limitatamente   alla   seguente   parte:
articolo 25, comma 3, limitatamente alle parole  "unitamente  ad  una
lista di magistrati presentatori non inferiore a  venticinque  e  non
superiore  a  cinquanta.  I  magistrati  presentatori   non   possono
presentare piu' di una candidatura in ciascuno dei collegi di cui  al
comma 2 dell'art. 23, ne' possono candidarsi a loro volta"?». 
    2.- Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio  centrale,
il  Presidente  della  Corte  costituzionale  ha  fissato,   per   la
conseguente deliberazione, la camera di  consiglio  del  15  febbraio
2022, disponendo (ai sensi dell'art. 33, secondo comma,  della  legge
25 maggio 1970, n. 352, recante «Norme sui referendum previsti  dalla
Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo») che ne fosse
data comunicazione ai promotori della richiesta di  referendum  e  al
Presidente del Consiglio dei ministri. 
    3.- Avvalendosi  della  facolta'  prevista  dall'art.  33,  terzo
comma, della legge n. 352 del 1970, i delegati dei Consigli regionali
che hanno richiesto  il  referendum  hanno  depositato,  in  data  11
febbraio 2022, una memoria  per  illustrare  le  ragioni  a  sostegno
dell'ammissibilita'  dello  stesso.  In   particolare,   l'iniziativa
referendaria si propone lo scopo di favorire candidature  individuali
dei magistrati, al fine di ridurre l'influenza dei gruppi associativi
sulla procedura elettorale. Il  quesito  referendario,  di  autentica
natura abrogativa e non propositiva, paleserebbe una ratio omogenea e
puntuale ed il suo accoglimento  non  inciderebbe  ne'  su  contenuti
costituzionalmente vincolati, ne' sulla  capacita'  della  disciplina
residua di garantire il rinnovo della componente togata del Consiglio
superiore della magistratura. 
    4.- Sempre in data 11 febbraio 2022, il Presidente della  Regione
autonoma Sardegna ha depositato, a sua volta, una memoria a  sostegno
dell'ammissibilita'  del  referendum.  Da  un  lato,  rileva  che  le
disposizioni indicate nel quesito non rientrano tra le materie per le
quali l'art. 75 della Costituzione esclude il ricorso al  referendum.
Dall'altro, la richiesta sarebbe compatibile con i limiti "ulteriori"
individuati  dalla  giurisprudenza  costituzionale:  la   necessita',
cioe', che il quesito referendario sia chiaro, univoco  ed  omogeneo,
che non attenga a contenuti costituzionalmente necessari  e  che  non
dia luogo, in caso di accoglimento, ad una disciplina di risulta  non
suscettibile di autonoma applicazione. 
    5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, invece, non  si  e'
avvalso della facolta' di intervento nel giudizio di ammissibilita'. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1.- La richiesta di referendum  abrogativo  ha  per  oggetto  una
porzione del comma 3 dell'art. 25 della legge 24 marzo 1958,  n.  195
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore
della Magistratura), articolo dedicato, in generale, al  procedimento
per l'elezione dei componenti togati del  Consiglio  superiore  della
magistratura. 
    Per quel che qui rileva, a partire dalle modifiche introdotte con
legge 18 dicembre 1967, n. 1198 (Modificazioni alla  legge  24  marzo
1958, n.  195,  sulla  costituzione  e  funzionamento  del  Consiglio
superiore della magistratura), il  citato  art.  25  e'  specialmente
dedicato alla presentazione di liste e candidature. 
    In particolare, la previsione del necessario sostegno di un certo
numero di elettori per l'esercizio del diritto a candidarsi e'  stata
introdotta, nel corpo del suddetto articolo, mediante l'art. 5  della
legge 22 dicembre 1975, n. 695  (Riforma  della  composizione  e  del
sistema elettorale per il Consiglio  superiore  della  magistratura),
nell'ambito di un sistema elettorale che contemplava la  competizione
tra  liste  contrapposte,  ciascuna  delle  quali,  appunto,   doveva
raccogliere  firme  di  presentazione  presso  almeno  centocinquanta
magistrati. La prescrizione e' rimasta immutata, pur nel variare  del
quadro generale di riferimento, in occasione dell'approvazione  della
legge 3 gennaio 1981, n. 1 (Modificazioni alla legge 24  marzo  1958,
n. 195 e al decreto del  Presidente  della  Repubblica  16  settembre
1958, n. 916, sulla costituzione e  il  funzionamento  del  Consiglio
superiore della magistratura), e della legge 22 novembre 1985, n. 655
(Modifiche al  sistema  per  l'elezione  dei  componenti  togati  del
Consiglio superiore della magistratura). 
    Il numero delle sottoscrizioni per la presentazione  delle  liste
e' stato invece modificato in occasione del frazionamento della  base
territoriale dei collegi elettorali,  mediante  la  creazione  di  un
collegio nazionale per la designazione dei componenti con funzioni di
legittimita'  e  di  collegi  piu'  ristretti  per  l'elezione  degli
ulteriori componenti togati: l'art. 7 della legge 12 aprile 1990,  n.
74 (Modifica alle norme sul sistema elettorale  e  sul  funzionamento
del Consiglio superiore della magistratura) richiedeva, cosi', almeno
cinquanta firme per la candidatura al  collegio  nazionale  e  almeno
trenta per quella presso i collegi territoriali. 
    Con l'art. 7 della legge 28 marzo  2002,  n.  44  (Modifica  alla
legge 24 marzo 1958, n. 195, recante norme sulla costituzione  e  sul
funzionamento  del  Consiglio  superiore   della   magistratura)   la
disciplina raggiunge il suo assetto attuale. Il voto  e'  organizzato
in base a tre collegi nazionali e non e' possibile  la  presentazione
di  liste  contrapposte,  dovendosi   invece   aver   riguardo   alle
candidature di singoli magistrati.  Nel  testo  cosi'  riformato,  la
disposizione oggetto dell'odierno quesito referendario prescrive  che
le candidature individuali siano sostenute mediante sottoscrizione di
almeno venticinque e non piu' di cinquanta elettori. I sottoscrittori
non possono essere candidati a loro volta, ne' accordare  sostegno  a
piu' di un candidato. 
    In caso di accoglimento  del  quesito  referendario,  quindi,  le
candidature individuali sarebbero proposte senza la sottoscrizione di
presentatori. Verrebbero conseguentemente meno -  anche  formalmente,
grazie alla concorrente abrogazione dell'ultimo periodo del  comma  3
dell'art. 25 della legge n. 195 del 1958 - le preclusioni poste per i
presentatori, il cui intervento sarebbe appunto soppresso. 
    2.- In via preliminare, occorre rilevare  che,  nella  camera  di
consiglio del 15 febbraio 2022, questa Corte  ha  consentito  -  come
piu' volte avvenuto in passato (da ultimo, sentenza n. 10 del 2020) -
l'illustrazione  orale  delle   memorie   depositate   dai   soggetti
presentatori del referendum ai sensi dell'art. 33, terzo comma, della
legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme  sui  referendum  previsti  dalla
Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo),  nonche'  la
presentazione di scritti di un soggetto ulteriore - nella specie,  il
Presidente della Regione autonoma Sardegna -  in  quanto  interessato
alla decisione sull'ammissibilita' delle richieste  referendarie  (ex
plurimis: sentenze n. 10 del 2020, n. 5 del 2015, n. 13 del 2012,  n.
28, n. 27, n. 26, n. 25 e n. 24 del 2011, n. 17, n. 16 e  n.  15  del
2008). 
    L'ammissione di soggetti diversi dai presentatori,  orientata  ad
acquisirne le argomentazioni, non si  traduce  in  un  diritto  degli
stessi a partecipare al procedimento - che, comunque, «deve  tenersi,
e concludersi, secondo una scansione temporale definita» (sentenza n.
31 del 2000) - ne' in quello di illustrare le relative tesi in camera
di consiglio. Questa Corte consente soltanto brevi integrazioni orali
degli scritti, come appunto e' avvenuto nella camera di consiglio del
15 febbraio 2022. 
    3.- Questa Corte  e'  chiamata  a  giudicare  sull'ammissibilita'
della richiesta di referendum alla luce, sia dei  criteri  desumibili
dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione,  sia  del  complesso
dei «valori di ordine costituzionale, riferibili alle strutture od ai
temi delle richieste referendarie», stabilendo  se,  ad  integrazione
delle  ipotesi  che  la  disposizione  costituzionale  ricordata   ha
previsto in maniera puntuale  ed  espressa,  «non  s'impongano  altre
ragioni, costituzionalmente rilevanti, in nome delle quali  si  renda
indispensabile precludere il ricorso al corpo  elettorale»  (sentenza
n. 16 del 1978; da ultimo, sentenza n. 10 del 2020). 
    4.- Altre volte, in passato, e' stata  valutata  l'ammissibilita'
di referendum popolari concernenti la disciplina per  l'elezione  dei
componenti togati del Consiglio superiore della magistratura. E anche
quando questa Corte ha concluso nel senso dell'inammissibilita' della
specifica iniziativa (in particolare, con le sentenze n. 28 del  1997
e n. 29 del 1987), la preclusione non e' stata fatta discendere dalla
lettera o dalla ratio dell'art. 75 Cost., secondo un giudizio che  va
qui confermato. 
    5.- I precedenti finora citati fanno  parte  di  una  complessiva
giurisprudenza costituzionale che - per  quanto  qui  particolarmente
interessa -  ha  considerato  ammissibili  referendum  abrogativi  di
disposizioni di legge relative all'elezione dei componenti di  organi
costituzionali  o  di  rilevanza  costituzionale  ad  una  essenziale
condizione, legata al funzionamento degli organi  in  parola,  tra  i
quali certamente figura il  Consiglio  superiore  della  magistratura
(sentenze n. 10 del 2020, n. 13 del 2012, n. 17, n. 16 e  n.  15  del
2008, n. 34 e n. 33 del 2000, n. 13 del 1999, n. 28 e n. 26 del 1997,
n. 10 e n. 5 del 1995, n. 33 e n. 32 del 1993, n. 47 del 1991 e n. 29
del 1987). 
    Tale   condizione   consiste   nel   carattere    necessariamente
auto-applicativo   della   disciplina   di   risulta:   l'abrogazione
referendaria non puo' infatti  esporre  l'organo  alla  eventualita',
anche solo teorica, di paralisi di funzionamento (sentenza n. 29  del
1987). Occorre, in altre parole, che il voto  popolare  eventualmente
favorevole  all'abrogazione  lasci  in  vigore  una  disciplina   che
consente il rinnovo dell'organo di rilievo  costituzionale  (sentenze
n. 13 del 2012, n. 16 e n. 15 del 2008, n. 5 del 1995, n. 32 del 1993
e n. 29 del 1987),  indipendentemente  da  un  ipotetico,  successivo
intervento del legislatore (tra le altre, sentenze n. 5 del 1995 e n.
29 del 1987). 
    Cio'  posto,  e'  evidente  che,  nella  specie,   la   richiesta
referendaria si riferisce ad un  segmento  della  disciplina  la  cui
rimozione non ostacolerebbe la procedura  per  l'elezione  dei  nuovi
componenti togati del Consiglio superiore della magistratura. 
    Le candidature individuali per i  collegi  nazionali  dovrebbero,
infatti, essere presentate, entro venti giorni dal  provvedimento  di
convocazione  delle  elezioni,   all'Ufficio   centrale   elettorale,
mediante apposita dichiarazione con firma autenticata dal  Presidente
del tribunale nel cui  circondario  il  magistrato  esercita  le  sue
funzioni. Tale  dichiarazione,  in  cui  l'interessato  darebbe  atto
dell'assenza di cause di ineleggibilita'  riconducibili  all'art.  24
della stessa  legge  n.  195  del  1958,  non  dovrebbe  piu'  essere
accompagnata da sottoscrizioni di presentatori. 
    Correlativamente, tra le cause di  non  candidabilita',  verrebbe
meno quella fondata sulla sottoscrizione prestata per il sostegno  ad
una  candidatura  altrui,  cosi'  come  verrebbe  meno  la  causa  di
esclusione della candidatura prevista dal comma 4  dell'art.  25  per
insufficienza o irregolarita' delle sottoscrizioni di presentazione. 
    Non crea, inoltre, ostacolo all'ammissibilita' del referendum  la
circostanza  che  l'abrogazione  proposta  riguardi  una  regola   di
frequente inserita nelle discipline elettorali, al fine di  prevenire
un'eccessiva  frammentazione   delle   candidature   e   una   scarsa
decifrabilita' dell'offerta elettorale (in senso analogo, da  ultimo,
sentenza n. 48 del 2021). In disparte ogni  comparazione,  su  questo
specifico aspetto, tra natura e scopo dell'elezione dei componenti di
organi    con    funzioni    di     rappresentanza     politica     o
politico-amministrativa, per un  verso,  e  le  peculiarita'  proprie
dell'elezione dei componenti togati  del  Consiglio  superiore  della
magistratura, per l'altro verso, quel che  solo  conta,  nell'odierno
giudizio di ammissibilita',  e',  infatti,  che  l'abrogazione  della
regola che prescrive le firme di presentazione  (in  numero  peraltro
assai contenuto,  nel  minimo  e  nel  massimo)  non  inciderebbe  su
contenuti  costituzionalmente  necessari  o  vincolati  della   legge
interessata dal referendum. 
    6.-  Il  quesito  referendario,  ancora,  ha  struttura  binaria,
carattere omogeneo, ed e' semplice e chiaro. 
    La domanda riguarda l'abrogazione o il mantenimento in vigore  di
due proposizioni normative  strettamente  connesse  l'una  all'altra,
accomunate percio' dalla medesima ratio, ponendo l'elettore di fronte
all'alternativa di mantenere le firme di sostegno alle candidature o,
al  contrario,  di  eliminarle,  consentendo   candidature   a   mera
iniziativa individuale. 
    Al  tempo  stesso,  risulta  evidente  il   carattere   realmente
abrogativo, e non surrettiziamente propositivo,  del  quesito,  volto
solo ad eliminare una porzione del  sistema  elettorale  vigente  (ex
multis, ma con specifico riguardo  alla  stessa  materia  interessata
dall'iniziativa odierna, sentenza n. 34 del 2000). 
    7.-  In  definitiva,  non  ostandovi  alcuna  ragione  di  ordine
costituzionale, la richiesta di  referendum  deve  essere  dichiarata
ammissibile. 
      
 
                          per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    dichiara ammissibile la  richiesta  di  referendum  popolare  per
l'abrogazione dell'art. 25, comma 3, della legge 24  marzo  1958,  n.
195 (Norme sulla  costituzione  e  sul  funzionamento  del  Consiglio
superiore della Magistratura), nel testo risultante dalle  successive
modificazioni e integrazioni ad esso  apportate,  limitatamente  alle
parole: «unitamente ad  una  lista  di  magistrati  presentatori  non
inferiore a venticinque e non superiore  a  cinquanta.  I  magistrati
presentatori non  possono  presentare  piu'  di  una  candidatura  in
ciascuno dei collegi di cui al comma 2 dell'articolo 23, ne'  possono
candidarsi a loro volta», dichiarata legittima dall'Ufficio  centrale
per il referendum, costituito presso  la  Corte  di  cassazione,  con
ordinanza del 29 novembre 2021. 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 febbraio 2022. 
 
                                F.to: 
                     Giuliano AMATO, Presidente 
                      Nicolo' ZANON, Redattore 
             Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria 
 
    Depositata in Cancelleria l'8 marzo 2022. 
 
                   Il Direttore della Cancelleria 
                        F.to: Roberto MILANA