N. 22 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 febbraio 2022
Ordinanza del 3 febbraio 2022 della Corte dei conti - Sezione di controllo per la Regione Siciliana nel procedimento contabile promosso dall'ARAN - Agenzia per la rappresentanza negoziale per la Regione Siciliana. Bilancio e contabilita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Adeguamento del fondo per il trattamento di posizione e di risultato del personale con qualifica dirigenziale - Previsione dell'autorizzazione dell'ulteriore spesa annua di euro 946.600,92, per il triennio 2021-2023 - Previsione che, per gli esercizi successivi al triennio 2021-2023, l'entita' del finanziamento e' determinata annualmente con legge di bilancio. - Legge della Regione Siciliana 24 settembre 2021, n. 24 (Disposizioni per il settore della forestazione. Disposizioni varie), art. 4.(GU n.11 del 16-3-2022 )
CORTE DEI CONTI
Sezione di controllo per la Regione Siciliana
Nella Camera di consiglio del 10 gennaio 2022 e nell'adunanza
pubblica del 12 gennaio 2022, composta dai seguenti magistrati:
Salvatore Pilato, Presidente;
Anna Luisa Carra, Presidente aggiunto;
Adriana La Porta, consigliere;
Adriana Parlato, consigliere;
Giuseppe Grasso, consigliere;
Alessandro Sperandeo, consigliere;
Luciano Abbonato, consigliere;
Tatiana Calvitto, referendario - relatore;
Antonio Tea, referendario - relatore;
Antonino Catanzaro, referendario;
Massimo Giuseppe Urso, referendario;
Emanuele Mio, referendario;
Visti gli articoli 81, 97, 100 comma 2, 101 comma 2, 103 comma 2,
della Costituzione;
Visto l'art. 2 del decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655, nel
testo sostituito dal decreto legislativo 18 giugno 1999, n. 200 e dal
decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite
della Corte dei conti con deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000 e
successive modificazioni;
Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive
modifiche e integrazioni;
Visto l'art. 27 della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10, come
modificata dall'art. 29 della legge regionale 28 dicembre 2004, n.
17;
Vista l'ordinanza delle Sezioni Riunite per la Regione siciliana
n. 2/2019/SSRR/INPR, depositata in data 8 marzo 2019;
Viste le deliberazioni n. 23/2021/CCR e n. 96/2021/CCR con cui la
Sezione di Controllo per la Regione siciliana ha reso certificazione
non positiva in merito all'Ipotesi di Contratto collettivo regionale
di lavoro dell'area della dirigenza della Regione siciliana e degli
Enti di cui all'art. 1 della legge regionale n. 10 del 2000, per il
triennio normativo ed economico 2016-2018, trasmessa,
rispettivamente, in data 2 febbraio 2021 e in data 29 giugno 2021;
Vista l'ipotesi di Contratto collettivo regionale di lavoro
dell'area della dirigenza della Regione siciliana e degli Enti di cui
all'art. 1 della legge regionale n. 10 del 2000, per il triennio
normativa ed economico 2016-2018, pervenuta, a mezzo PEC, a questa
Sezione in data 22 dicembre 2021 (prot. n. 939 del 22 dicembre 2021),
prot. C.d.c. n. 11110 di pari data e la relativa documentazione
allegata;
Vista la deliberazione n. 12/2022/CCR del 3 febbraio 2022 e
l'allegato Rapporto di certificazione, con cui la Sezione ha reso
certificazione parzialmente positiva sull'ipotesi di contratto
collettivo regionale di lavoro del personale di qualifica
dirigenziale della Regione siciliana per il triennio normativa ed
economico 2016-2018, escludendo le clausole contrattuali di cui
all'art. 68, commi 2, 3 e 8, avente ad oggetto «Fondo per il
finanziamento della retribuzione di posizione, parte variabile e di
risultato», in relazione alle quali ha ritenuto di sospendere il
procedimento di certificazione e sollevare, con separata ordinanza,
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge
regionale 24 settembre 2021 n. 24 in riferimento agli articoli 81,
comma 3, e 97, comma 1, della Costituzione;
Visto l'art. 85, comma 8-bis, del decreto-legge 17 marzo 2020, n.
18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27
modificato, da ultimo, dall'art. 6, comma 1, del decreto-legge 23
luglio 2021, n. 105 convertito, con modificazioni, dalla legge 16
settembre 2021, n. 126, concernente gli effetti in materia di
giustizia contabile derivanti dalle misure urgenti di contrasto
dell'emergenza epidemiologica, che consente lo svolgimento delle
adunanze e delle camere di consiglio mediante collegamenti da remoto;
Visto l'art. 16, comma 7, del decreto-legge 30 dicembre 2021, n.
228, ai sensi del quale «I termini di cui all'art. 85, commi 2, 5, 6
e 8-bis, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, relativi a misure
urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e
contenerne gli effetti in materia di giustizia contabile, sono
prorogati al 31 marzo 2022»;
Viste le «Regole tecniche e operative» per lo svolgimento delle
adunanze in camera di consiglio da remoto adottate con i decreti del
Presidente della Corte dei conti n. 139 del 3 aprile 2020, n. 153 del
18 maggio 2020, n. 287 del 27 ottobre 2020 e n. 341 del 31 dicembre
2021;
Visto il decreto presidenziale n. 128/2021/CONTR. del 28 dicembre
2021 di nomina dei relatori, referendari Tatiana Calvitto e Antonio
Tea;
Vista la nota istruttoria prot. n. 111.86 del 27 dicembre 2021
della Sezione di controllo, cui e' stato dato riscontro dal
Dipartimento regionale del bilancio e del tesoro - Ragioneria
generale della Regione siciliana e dal Dipartimento regionale della
funzione pubblica con nota congiunta prot. n. 166758/2021 del 30
dicembre 2021 acquisita, in pari data, con prot. C.d.C. n. 11339;
Vista l'ordinanza presidenziale n. 2/2022 del 5 gennaio 2022, di
convocazione dell'Adunanza generale della Sezione di controllo per la
Regione siciliana per la camera di consiglio del giorno 10 gennaio
2022;
Viste le successive ordinanze presidenziali n. 4/2022 del 10
gennaio 2022 e n. 5/2022 del 11 gennaio 2022, con le quali la Sezione
e' stata convocata, in video conferenza, nell'odierna adunanza, per
il contraddittorio con l'Amministrazione regionale e con l'Agenzia
per la rappresentanza negoziale della Regione siciliana, sui
contenuti della nota di sintesi n. 125 del 10 gennaio 2022, trasmessa
contestualmente alla citata ordinanza di convocazione n. 4/2022;
Vista la nota n. 3006 del 12 gennaio 2021 del Dipartimento
regionale del bilancio e del tesoro - Ragioneria generale della
Regione siciliana (prot. C.d.C. n. 197 del 12 gennaio 2022);
Uditi i magistrati relatori, referendari Tatiana Calvitto e
Antonio Tea;
Uditi, per la Regione siciliana, il ragioniere generale Avv.
Ignazio Tozzo, la dirigente responsabile del Servizio 1 - Bilancio -
Ragioneria Generale dott.ssa Gloria Giglio e l'Assessore regionale
alle autonomie locali e della funzione pubblica avv. Marco Zambuto;
Rilevato in fatto
1. Con nota prot. n. 939 del 22 dicembre 2021, acquisita in pari
data con prot. Cdc n. 11110, l'ARAN Sicilia ha trasmesso a questa
Sezione di Controllo, ai sensi del combinato disposto di cui agli
articoli 27, commi 7 e 8, della legge regionale n. 10 del 2000 e 47,
comma 5, del decreto legislativo n. 165 del 2001, l'ipotesi di
Contratto collettivo regionale di lavoro dell'area della dirigenza
della Regione siciliana e degli Enti di cui all'art. 1 della citata
legge regionale n. 10 del 2000, per il triennio normativo ed
economico 2016-2018, ai fini della certificazione di compatibilita'
con gli strumenti di programmazione e di bilancio della Regione.
1.1 Tale ipotesi contrattuale, invero, era gia' stata
precedentemente inoltrata, in data 2 febbraio 2021 e in data 29
giugno 2021, ma, in entrambe le occasioni, il giudizio di
certificazione si era concluso con esito negativo (rispettivamente,
con deliberazioni n. 23/2021/ CCR e n. 96/2021/CCR) a fronte di una
serie di motivazioni ostative riconducibili, sostanzialmente, alla
mancata o non sufficientemente dimostrata copertura degli oneri
contrattuali.
1.2 In particolare, la decisione di rendere una certificazione
non positiva, assunta con l'ultima delle richiamate deliberazioni, si
e' fondata su un duplice ordine di considerazioni: da un iato,
l'assenza delle «condizioni di compatibilita' finanziaria relativa
agli oneri di competenza del periodo 2016/2020, a valere sulle
economie vincolate del capitolo n. 212017, in mancanza
dell'approvazione del rendiconto generale relativo all'esercizio
2020, atteso il contenuto precettivo del principio contabile
applicato concernente la contabilita' finanziaria che interdice
l'utilizzo della quota vincolata del risultato di amministrazione
all'ente in ritardo nell'approvazione del proprio rendiconto ai sensi
del decreto legislativo n. 118 del 2011, allegato n. 4/2, § 9.2.19»
e, dall'altro, la «mancanza di compatibilita' finanziaria ed
economica degli incrementi del trattamento accessorio per il
personale, derivanti dall'art. 68, comma 2, lettera a), dell'ipotesi
di contratto rispetto all'attuale stanziamento sul capitolo 212019,
previsto dal bilancio di previsione per il periodo 2021-2023,
approvato con legge regionale 15 aprile 2021, n. 10» (Cfr. Sezione di
controllo per la Regione siciliana, deliberazione n. 96/2021/CCR).
Le ragioni sottostanti alle suddette circostanze impeditive sono
state compiutamente illustrate all'interno del rapporto di
certificazione annesso alla stessa deliberazione.
1.2.1 Per quanto concerne, in particolare, il profilo legato alla
mancanza di sufficienti disponibilita' sull'apposito capitolo
afferente al trattamento accessorio del personale con qualifica
dirigenziale all'interno del bilancio di previsione 2021-2023
(capitolo 212019), si e' rilevato come lo stanziamento (avente, in
ciascuna delle tre annualita', una dotazione effettiva pari a euro
29.572.932,32) apparisse sottodimensionato rispetto al valore a cui
sarebbe asceso, dall'anno 2021, il Fondo per il finanziamento della
retribuzione di posizione, parte variabile e di risultato in virtu'
degli incrementi previsti dall'art. 68 dell'ipotesi contrattuale (e
pari, in base ai conteggi della stessa Regione, a curo
30.519.533,24).
Al fine di rendere intellegibile il procedimento di calcolo alla
base di quest'ultimo valore, si e' allegato al rapporto di
certificazione un apposito prospetto riportante la simulazione
elaborata dal Dipartimento regionale della funzione pubblica e
acquisita in sede istruttoria.
Si tratta della tabella n. 7 dell'appendice al rapporto di
certificazione di seguito riprodotta:
+-----------------+------------------------+------------------------+
| | FONDO 2018 | 27.707.861,00|
+-----------------+------------------------+------------------------+
| Art. 68, c. 2, | R.I.A. annue cessati | |
| lett. b | anno 2019 | 873.763,80|
| +------------------------+------------------------+
| | R.I.A. annue cessati | |
| | anno 2020 | 1.942.621,33|
| +------------------------+------------------------+
| | ratei R.I.A. mensilita'| |
| | residue cessati | 753.401,16|
| | anno 2020 | |
+-----------------+------------------------+------------------------+
| | disponibilita' | |
| Art. 68, c. 2, |specifiche disposizioni | |
| lett. c | di legge o regolamenti | |
+-----------------+------------------------+------------------------+
| | ulteriori risorse da | |
| Art. 68, c. 2, | maggiori entrate o | |
| lett. d | economie di gestione | |
+-----------------+------------------------+------------------------+
| | risorse aggiuntive | |
| Art. 68, c. 2, |derivanti da attuazione | |
| lett. e | art. 3, l. 449/97 | |
+-----------------+------------------------+------------------------+
| Art. 68, c. 4 |adeguamento risorse per | |
| | attivazione nuove | |
| | strutture di massima | |
| |dimensione o intermedie | |
+-----------------+------------------------+------------------------+
| |TOTALE POTENZIALE FONDO | |
| | 2021 | 31.277.647,29|
+-----------------+------------------------+------------------------+
| | Tetto massimo in | 29.940.000,00|
| | applicazione art. 23, | |
| | comma 2, decreto | |
| | legislativo 25 maggio | |
| | 2015 | |
+-----------------+------------------------+------------------------+
| |€ 371,02 x 1.562 unita' | 579.533,24|
| | in servizio al | |
| |31/12/2015 (in deroga al| |
| |tetto ai sensi dell'art.| |
| Art. 68, c. 2, | 11 D.L. 14/12/2018, n. | |
| lett. a | 135 | |
+-----------------+------------------------+------------------------+
| | VALORE FONDO 2021 | 30.519.533,24|
+-----------------+------------------------+------------------------+
1.2.2 Lo sviluppo ivi esposto esplicita i passaggi da effettuare
per determinare la nuova consistenza del Fondo tenendo conto degli
effetti dell'art. 68 dell'ipotesi contrattuale. (1)
Innanzitutto, dovrebbe prendersi a riferimento l'importo del
Fondo per l'anno 2018 in base al previgente CCRL, pari al valore di
euro 27.707.861,00 (art. 68, comma 1).
In secondo luogo, dovrebbe procedersi a conteggiare le risorse
della retribuzione individuale di anzianita' (R.I.A.) dei dirigenti
cessati dal servizio (art. 68, comma 2, lettera b, e comma 3), che,
in concreto, sono da determinarsi nella misura di euro 3.569.786,29
(a chiusura del 2020), oltre che quelle elencate nelle altre parti
della medesima disposizione (art. 68, comma 2, lettera c, d, e comma
4), la cui fattispecie, nel caso in esame, risulta non sussistente.
Gli importi di tali incrementi, tuttavia, dovrebbero essere
computati sino alla concorrenza del valore c.d. «tetto Madia» (art.
23, comma 2, del decreto legislativo n. 75/2017), il quale e' stato
determinato dall'Amministrazione regionale in euro 29.940.000,00
(limite richiamato dall'art. 68, comma 9, dell'ipotesi contrattuale).
A quest'ultimo importo, dovrebbero, poi, aggiungersi, in base
all'art. 68, comma 2, lettera a), gli incrementi del trattamento
accessorio, pari a euro 579.533,24 (ossia euro 371,02 per
millecinquecentosessantadue unita' in servizio al 31 dicembre 2015),
in quanto operanti in deroga ai limiti fissati dalla norma di
contenimento della spesa per il trattamento accessorio (art. 11,
comma 1, del decreto-legge n. 135/2018).
In definitiva, ai sensi dell'art. 68 dell'ipotesi di accordo, dal
2021 la consistenza del Fondo dovrebbe ammontare alla cifra di euro
30.519.533,24.
2. Cio' posto, come anticipato, all'interno del bilancio di
previsione per il triennio 2021-2023 di cui alla legge regionale n.
10 del 15 aprile 2021, non sono state rinvenute, sul capitolo
relativo al trattamento accessorio del personale (capitolo 212019),
disponibilita' sufficienti a dare copertura all'onere di cui sopra.
Si e' constatato, infatti, che, al momento dell'esame, il
menzionato capitolo riportava i seguenti stanziamenti:
=====================================================================
|CAPITOLO 212019| 2021 | 2022 | 2023 |
+===============+=================+================+================+
| Previsione di | | | |
| competenza | € 37.227.899,23| € 29.572.932,32| € 29.572.932,32|
+---------------+-----------------+----------------+----------------+
| di cui gia' | | | |
| impegnato | € 6.739.993,07| | |
+---------------+-----------------+----------------+----------------+
| di cui fondo | | | |
| pluriennale | | | |
| vincolato | 0| | |
+---------------+-----------------+----------------+----------------+
| Previsione di | | | |
| cassa | € 29.572.932,32| | |
+---------------+-----------------+----------------+----------------+
Con riferimento all'esercizio 2021, va specificato che, pur
essendo stato stanziato un importo complessivo pari a euro
37.227.899,32, ai fini della verifica della copertura degli oneri
nascenti dall'ipotesi di contratto, si e' tenuto in considerazione
unicamente l'importo di euro 29.572.932,32, ossia l'importo non
ancora impegnato, al netto di euro 6.739.993,07, i quali, invece,
come risulta dal precedente prospetto, rappresentano spazi finanziari
non disponibili, in quanto gia' impegnati per far fronte ad altre
obbligazioni giuridiche.
2.1 La Regione ha sostenuto, sul punto, che, in realta', tale
appostamento contabile per la costituzione del Fondo sarebbe stato
deliberatamente parametrato ad una entita' inferiore a quella
necessaria a coprire gli incrementi contrattuali, al fine di
rispettare l'accordo di rientro dal disavanzo stipulato con lo Stato
il 14 gennaio 2021, in base al quale la stessa si e' vincolata al
«contenimento dell'ammontare complessivo delle risorse destinate
annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello
dirigenziale, nei limiti di quanto previsto per le amministrazioni
pubbliche dall'articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 25
maggio 2017, n. 75» (punto n. 2, lettera d).
Sul punto deve specificarsi che l'art. 7 del decreto legislativo
27 dicembre 2019, n. 158 subordina il ripiano decennale del disavanzo
accertato nell'esercizio finanziario 2018, nonche' delle quote del
disavanzo pregresso non recuperate entro il medesimo esercizio,
all'osservanza di un accordo tra lo Stato e la Regione siciliana,
finalizzato a garantire il rispetto di specifici parametri di
virtuosita', tra cui la riduzione strutturale della spesa corrente,
con effetti a decorrere dall'esercizio finanziario 2021, attraverso
appositi interventi di riforma da concordare.
L'apposito Accordo attuativo della predetta disposizione
normativa e' parte integrante degli allegati a corredo del bilancio
di previsione della Regione siciliana per il triennio 2021-2023 di
cui alla legge regionale 15 aprile 2021 n. 10 (pubblicata in G.U.R.S.
n. 17 del 21 aprile 2021, Parte prima, S.O. n. 23).
A prescindere dalla fondatezza giuridica di quanto argomentato
dalla Regione, la scelta di stanziare in bilancio risorse inferiori a
quelle necessarie a coprire gli oneri nascenti dall'ipotesi di
contratto, ha comportato, di fatto, un problema di compatibilita'
finanziaria che ha precluso la possibilita' di concludere, con esito
positivo, la procedura di certificazione.
3. Per cercare di superare l'esposta problematica la Regione
siciliana e' intervenuta, di recente, con un'apposita norma
finalizzata a rimpinguare, nella misura necessaria, lo stanziamento
giudicato incapiente.
3.1 L'art. 4 della legge regionale 24 settembre 2021, n. 24,
rubricato «Adeguamento fondo per il rinnovo del CCRL» prevede,
infatti, che: «1. Per l'adeguamento del fondo per il trattamento di
posizione e di risultato del personale con qualifica dirigenziale
(Missione 1, Programma 10, capitolo 212019) e' autorizzata
l'ulteriore spesa annua di euro 946.600,92 per il triennio 2021-2023.
2. Agli oneri di cui al comma 1 si fa fronte mediante
corrispondente riduzione delle disponibilita' della Missione 20,
Programma 3, capitolo 215704. Per gli esercizi successivi l'entita'
dello stanziamento e' determinata annualmente con legge di bilancio
ai sensi dell'articolo 38 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118 e successive modificazioni».
La previsione in esame, in linea astratta, si inserisce entro il
perimetro di quelle norme che, in generale, disciplinano la materia
della copertura finanziaria per i rinnovi contrattuali del personale
del pubblico impiego. Il riferimento e', in particolare, all'art. 48,
comma 4, del decreto legislativo n. 165 del 2001 e all'art. 28, comma
1, della legge regionale n. 10 del 2000.
3.2 L'ulteriore spesa annua autorizzata, pari a euro 946.600,92,
coincide con il differenziale fra l'ammontare del Fondo determinato
ai sensi delle nuove disposizioni contrattuali (pari a euro
30.519.533,24) e quello dell'appostamento contabile del capitolo
212019 del bilancio di previsione per il triennio 2021-2023 (pari a
euro 29.572.932,32).
3.3 La Relazione predisposta dalla II Commissione legislativa -
«Bilancio» dell'Assemblea regionale Siciliana al disegno di legge n.
1065/A, presentata il 15 settembre 2021 spiega, in merito, che «al
fine di pervenire entro il corrente esercizio finanziario alla
riproposizione dell'ipotesi di CCRL alla Corte si rende
indispensabile integrare il fondo come previsto sul capitolo 212019
dalla legge regionale 15 aprile 2021, n. 10 «Bilancio di previsione
della Regione siciliana per il triennio 2021-2023». L'integrazione
necessaria risulta pari ad euro 946.600,92 annui, cosi' da riportare
lo stanziamento per gli esercizi finanziari 2021, 2022 e 2023 ad euro
30.519.533,24 per anno cosi' come indicato dalla Sezione di Controllo
e riportato nel seguente prospetto.
La copertura della spesa autorizzata pari ad euro 946.600,92
viene assicurata mediante utilizzo delle disponibilita' della
Missione 20, Programma 3, capitolo 215704 "Fondo occorrente per far
fronte ad oneri dipendenti da provvedimenti legislativi in corso -
spese correnti" che ne presenta le disponibilita'».
3.4 L'art. 7 della legge regionale in parola provvede poi,
contestualmente, ad apportare le conseguenti variazioni nello stato
di previsione della spesa del bilancio della Regione per l'esercizio
finanziario 2021 e per il triennio 2021-2023, incrementando le
disponibilita' del citato capitolo 212019, nel modo di seguito
rappresentato:
=====================================================================
|CAPITOLO 212019| 2021 | 2022 | 2023 |
+===============+=================+================+================+
| Previsione di | | | |
| competenza | € 37.394.349,06| € 30.519.533,24| € 30.519.533,24|
+---------------+-----------------+----------------+----------------+
| di cui gia' | | | |
| impegnato | € 6.739.993,07| | |
+---------------+-----------------+----------------+----------------+
| di cui fondo | | | |
| pluriennale | | | |
| vincolato | 0| | |
+---------------+-----------------+----------------+----------------+
| Previsione di | | | |
| cassa | € 30.519.533,24| | |
+---------------+-----------------+----------------+----------------+
Va precisato, a tal proposito, che l'art. 4 della legge regionale
n. 24 del 2021 e' gia' stato impugnato, innanzi alla Corte
costituzionale, dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
n. 67 del 2021 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 51 del 22 dicembre 2021, Iª Serie speciale - Corte
costituzionale) per la prospettata violazione degli articoli 117,
commi 2 e 3 lettera l), 81, comma 6 e 119, comma 1, della
Costituzione.
4. La disposizione in esame, sebbene impugnata, essendo
pienamente vigente ed espressamente finalizzata ad integrare il
quadro delle risorse disponibili per la tornata contrattuale in
esame, non puo' non trovare applicazione nel contesto del giudizio di
certificazione dell'attendibilita' e della compatibilita' dei costi
che questa Sezione di controllo e' chiamata ad espletare a seguito
della ripresentazione dell'ipotesi di contratto collettivo.
4.1 Al riguardo, deve reputarsi ininfluente quanto rappresentato,
da ultimo, dall'ARAN Sicilia con la citata nota prot. n. 939 del 22
dicembre 2021, secondo cui gli oneri discendenti dall'art. 68, comma
2, dell'ipotesi di contratto potrebbero trovare copertura nelle
residue disponibilita' di altri capitoli del bilancio di previsione
2021-2023 (ossia i capitoli 212017, 108001 e 150020) «e non gia'
mediante utilizzo della somma di euro 946.600,92, oggetto della
variazione di bilancio di cui all'art. 4 della legge regionale n.
24/2021», dal momento che questa Sezione non puo' accedere a
prospettazioni che si risolvono nella disapplicazione di previsioni
legislative (alle quali, peraltro, la stessa Amministrazione dovrebbe
attenersi) ritenendo prevalenti mere dichiarazioni di intenti a
discapito di fonti normative a tutti gli effetti vigenti.
La possibilita' di utilizzare coperture alternative e' altresi'
contemplata nella deliberazione n. 567 del 18 dicembre 2021, con cui
la Giunta regionale ha espressamente dato mandato all'ARAN Sicilia di
riavviare il procedimento per la certificazione dell'ipotesi di CCRL,
ai sensi dell'art. 27, comma 8, della legge regionale n. 10 del 2000,
ritenendo superate le ragioni ostative rilevate da questa Sezione di
controllo con la citata deliberazione n. 96 del 2021.
Come infra meglio esplicitato (punto 3.2 del «Considerato in
diritto»), l'indicazione di ulteriori mezzi finanziari ricavabili da
capitoli di bilancio (asseritamente) ridondanti non e' da intendersi
quale soluzione di copertura aggiuntiva e pienamente fungibile
rispetto a quella fondata sul disposto del citato art. 4 della legge
regionale n. 24 del 2021.
Infatti, il carattere meramente ipotetico delle menzionate
coperture "alternative" e' stato confermato dalla stessa
Amministrazione che, interpellata sul punto in sede istruttoria, ha
ribadito, da un lato, che «la copertura finanziaria dell'onere di
euro 946.600,92 gravante sul capitolo 212019 e' assicurata a
legislazione vigente ed in particolare dalle disposizioni di cui
all'art. 4 della legge regionale n. 24/2021» (cfr. nota prot. n.
166758 del 30 dicembre 2021 acquisita, in pari data, con prot. C.d.C.
n. 11339) e, dall'altro, che l'indicazione di talune opzioni
secondarie di copertura potrebbe essere utile ove, a certificazione
completata, la Regione intendesse comunque «nel prosieguo abbandonare
il giudizio instaurato innanzi al Giudice delle Leggi, in un'ottica
piu' ampia di deflazione complessiva del contenzioso con lo Stato e
di accordi di finanza pubblica ancora in discussione» (cfr., ancora,
nota prot. n. 166758 cit.).
5. Questa Sezione di controllo ha deliberato la certificazione
parzialmente positiva sull'ipotesi di contratto collettivo regionale
di lavoro del personale di qualifica dirigenziale della Regione
siciliana per il triennio normativo ed economico 2016-2018,
escludendo le clausole contrattuali di cui all'art. 68, corrimi 2, 3
e 8, avente ad oggetto «Fondo per il finanziamento della retribuzione
di posizione, parte variabile e di risultato», in relazione alle
quali ha ritenuto di sospendere il procedimento di certificazione e
sollevare, con la presente ordinanza, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4 della legge regionale 24 settembre 2021 n.
24 in riferimento agli artt. 81, comma 3, e 97, comma 1, della
Costituzione.
6. Cio' posto, si ha motivo di dubitare della legittimita'
costituzionale della richiamata disposizione per le ragioni che, di
seguito, verranno dettagliatamente esposte.
Considerato in diritto
1. Premessa.
1.1 Secondo il consolidato orientamento di questa Sezione di
controllo (cfr. il Rapporto di certificazione approvato con la
deliberazione n. 96/2021/CCR), la valutazione dei profili di
attendibilita' e compatibilita' finanziaria dell'ipotesi di contratto
collettivo, ai sensi degli articoli 27, comma 7, della legge
regionale n. 10 del 2000 e 47, comma 5, del decreto legislativo n.
165 del 2001, deve prendere in esame l'intero arco temporale
interessato dagli effetti economici della contrattazione, oltre che i
successivi oneri a regime, in quanto l'efficacia dei nuovi
trattamenti retributivi genera corrispondenti diritti soggettivi a
carattere patrimoniale, la cui copertura deve rinvenire adeguata
rappresentazione nei documenti contabili di programmazione e di
previsione, redatti secondo i principi dell'armonizzazione contabile.
1.2. Il citato art. 4 della legge regionale n. 24 del 2021, nel
disciplinare la copertura degli oneri connessi all'adeguamento del
Fondo per il trattamento di posizione, parte variabile e di risultato
del personale con qualifica dirigenziale, stabilisce, al comma 2,
che, per gli esercizi successivi al 2023, «Pentita dello stanziamento
e' determinata annualmente con legge di bilancio ai sensi
dell'articolo 38 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e
successive modificazioni».
1.3 Tale forma di copertura, ad avviso della Sezione, non risulta
conforme all'articolo 38 del decreto legislativo n. 118 del 2011,
considerato che quest'ultimo (peraltro citato nella stessa
disposizione in analisi) consente che la quantificazione dell'onere
annuo possa essere rinviata alla legge di bilancio solo per le spese
continuative non obbligatorie, mentre, per quelle continuative di
natura obbligatoria, prevede che l'onere debba essere indicato a
regime.
1.4 La legge cosi formulata, laddove dispone che lo stanziamento
concernente il trattamento accessorio possa essere rimodulato
annualmente con la legge di bilancio, riconosce una discrezionalita'
inconciliabile con i vincoli quantitativi imposti dal contratto e si
discosta, evidentemente, dai principi costituzionali in materia di
copertura, ponendosi in contrasto, in particolare, con l'articolo 81,
comma 3, della Costituzione, e con le norme interposte di cui agli
articoli 38 del decreto legislativo n. 118 del 2011 e 30, comma 6,
della legge n. 196 del 2009, nonche' con l'art. 97, comma 1, della
Costituzione che tutela l'equilibrio e la sana gestione finanziaria
del bilancio, quali principi collegati ed interdipendenti
dall'obbligo di copertura delle leggi di spesa.
1.5 Pertanto, nel presente procedimento di certificazione, il
Collegio rileva la sussistenza di una situazione nella quale la
compatibilita' dei costi contrattuali (da intendersi come
sostenibilita', anche a regime, dei medesimi) dovrebbe essere
riconosciuta e positivamente riscontrata, sul fondamento della
copertura prevista dalla legge regionale n. 24 del 2021, la quale
manifesta - ad avviso della Sezione di controllo - evidenti profili
di incostituzionalita'.
1.6 In carenza di soluzioni interpretative, alternative e
costituzionalmente orientate, il Collegio ritiene necessario
promuovere il giudizio di costituzionalita' della norma in questione,
poiche' altrimenti - in considerazione dell'efficacia della legge
regionale, non disapplicabile nella specie in esame - la Sezione
dovrebbe deliberare il giudizio positivo di compatibilita'
finanziaria fra gli oneri continuativi e obbligatori discendenti dal
contratto - da un lato - e il quadro programmatico ricomprendente le
disponibilita' derivanti dalla legge regionale ritenuta inficiata da
vizi di incostituzionalita' - dall'altro lato - in contrasto con il
preminente interesse alla legalita' costituzionale-finanziaria dei
bilanci pubblici. Non e' superfluo rilevare la tutela rafforzata che
le disposizioni degli articoli 81, comma 3, e 97, comma 1 Cost,
ricevono dal presidio del complesso delle funzioni di controllo e di
giurisdizione attribuite alla Corte dei conti.
2. La legittimazione a sollevare la questione di legittimita'
costituzionale.
Nel corso del tempo, la giurisprudenza costituzionale ha
ravvisato la legittimazione della Corte dei conti a sollevare
questioni di legittimita' costituzionale nell'ambito di molteplici
attivita' svolte in sede di controllo.
In particolare, tale legittimazione e' stata riconosciuta:
a) in sede di giudizio di parificazione del rendiconto generale
dello Stato e delle regioni, con riferimento, dapprima, alle
autonomie speciali e, successivamente, alle regioni a statuto
ordinario, in virtu' dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni dall'art. 1, comma
1, della legge 7 dicembre 2012, n. 231 (ex multis, sentenze n. 165
del 1963, n. 121 del 1966, n. 244 del 1995, n. 213 del 2008, n. 181
del 2015, n. 89 del 2017, n. 196 del 2018, n. 138 e n. 146 del 2019,
n. 112 del 2020 e n. 215 del 2021);
b) nell'ambito del controllo preventivo di legittimita' sugli
atti del Governo (sentenze n. 226 del 1976, n. 384 del 1991 e n. 25
del 1993 nonche' ordinanze n. 295 e n. 310 del 1998);
c) in sede di controllo di legittimità-regolarita' sui bilanci
degli enti locali (sentenza n. 18 del 2019 che richiama le sentenze
n. 39 e n. 40 del 2014 e n. 60 del 2013) e degli enti del Servizio
sanitario nazionale (sentenza n. 157 del 2020), nonche' con riguardo
ai controlli in materia di approvazione e attuazione del piano di
riequilibrio finanziario pluriennale (sentenze n. 18 e n. 105 del
2019, n. 115 del 2020 e n. 80 del 2021). (2)
Con i menzionati orientamenti di giurisprudenza costituzionale,
il Giudice delle Leggi ha enucleato e progressivamente delineato le
coordinate ermeneutiche per riscontrare, nelle attribuzioni di
controllo esercitate dalla Corte dei conti, la sussistenza dei
requisiti previsti dall'art. 1 legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 e dall'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87 per l'accesso, in via
incidentale, al giudizio di legittimita' costituzionale.
Tali norme richiedono, come noto, che l'iniziativa di rimessione
alla Corte costituzionale sia assunta dinnanzi ad un "giudice"
(requisito soggettivo) nel corso di un "giudizio" (requisito
oggettivo).
Ad avviso del Collegio, nella fattispecie concernente
l'esercizio, da parte della Corte dei conti, delle funzioni di cui
all'art. 47 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (in
combinato disposto con l'art. 27 della legge regionale n. 10 del
2000, per cio' che segnatamente attiene alla Regione siciliana), in
materia di certificazione dei contratti collettivi di lavoro del
pubblico impiego, sono ravvisabili entrambe le suddette condizioni
necessarie per la proposizione della questione incidentale di
costituzionalita'.
2.1 Presupposto soggettivo.
Quanto al presupposto soggettivo, pur essendo stato ritenuto
sufficiente che l'esercizio di funzioni giudicanti avvenga ad opera
di organi in posizione di terzieta', finanche estranei
all'organizzazione della giurisdizione in quanto non incardinati in
un ordine giudiziario (sentenze n. 376 del 2001 e n. 13 del 2019), e'
pacifico che le Sezioni di controllo della Corte di conti siano
qualificabili a tutti gli effetti come "giudici" nel senso richiesto
dalle richiamate norme, posto che, come chiarito dalla stessa Corte
costituzionale, esse sono composte da magistrati «dotati delle piu'
ampie garanzie di indipendenza (art. 100, comma 2, della
Costituzione)» (sentenza n. 384 del 1991), «che, analogamente ai
magistrati dell'ordine giudiziario, si distinguono tra loro "solo per
diversita' di funzioni" (art. 10 legge 21 marzo 1953, n. 161)» e che
appartengono ad una magistratura «annoverata, accanto [a quella]
ordinaria ed al Consiglio di Stato, tra le "supreme magistrature"
(art. 135 della Costituzione); istituzionalmente investita di
funzioni giurisdizionali a norma dell'art. 103, secondo comma, della
Costituzione, la Corte dei conti e', infatti, l'unico organo di
controllo che, nel nostro ordinamento, goda di una diretta garanzia
in sede costituzionale» (sentenza n. 226/1976).
Ad avviso del Collegio, non vi e' dubbio che quando «certifica
l'attendibilita' dei costi quantificati e la loro compatibilita' con
gli strumenti di programmazione e di bilancio», ai sensi dell'art.
47, comma 5, del decreto legislativo n. 165 del 2001, la Corte dei
conti effettua una verifica esterna e neutrale in posizione di
terzieta', assumendo il ruolo di «garante esterno di ultima istanza
della compatibilita' economico-finanziaria degli accordi» (Sezioni
Riunite in sede di controllo, deliberazione n. 12/CONTR/CL/10).
2.2 Presupposto oggettivo.
In relazione al secondo presupposto, di ordine oggettivo, si
ritiene che il procedimento di controllo volto alla certificazione di
attendibilita' e compatibilita' dei costi contrattuali, pur non
essendo configurato in astratto come un tipico processo
giurisdizionale contenzioso, presenti in concreto tutte le
caratteristiche indispensabili per essere qualificato come
"giudizio", ai limitati fini dell'art. 1 della legge costituzonale n.
1 del 1948 e dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953.
Si tratta, infatti, di una funzione connotata dall'applicazione
obiettiva del diritto, dall'imparzialita' del giudicante,
dall'esercizio di poteri decisori orientati all'adozione di un
provvedimento idoneo ad acquisire il carattere della definitivita',
nonche' da elementi partecipativi e istruttori riconducibili ai
profili del contraddittorio.
Ad avviso del Collegio, la funzione di certificazione del
contratto collettivo non e' ascrivibile ne' ad un procedimento di
controllo di natura meramente amministrativa (avendo quale unico fine
la neutrale e oggettiva applicazione della legge) ne' alla categoria
dei controlli di natura "collaborativa" orientati al «referto
sconfinante nel merito amministrativo e funzionale alla promozione di
comportamenti auto-correttivi delle amministrazioni controllate»
(sentenza n. 18 del 2019), poiche' a tale assimilazione e' ostativa
la presenza di un giudizio con esito di carattere dicotomico -
positivo o negativo (rectius: non positivo) - il quale costituisce
presupposto indefettibile per la sottoscrizione del contratto
collettivo (arg. ex sentenza n. 40 del 2014).
L'art. 47 del citato decreto legislativo n. 165 del 2001 dispone,
infatti, che «Se la certificazione e' positiva, il presidente
dell'ARAN sottoscrive definitivamente il contratto collettivo» (comma
5), mentre «In caso di certificazione non positiva della Corte dei
conti le parti contraenti non possono procedere alla sottoscrizione
definitiva dell'ipotesi di accordo» (comma 7).
Sotto altro profilo, ai fini del possibile inquadramento del
controllo in discussione nell'ambito dei controlli di
legittimità-regolarita', va tenuto in considerazione che esso - come
si vedra' meglio in seguito - trova il suo principale referente
normativo nel complesso delle disposizioni che disciplinano la
materia del diritto del bilancio.
2.2.1 Caratteri del giudizio di certificazione in ambito
nazionale e nella Regione siciliana.
In origine, ai sensi dell'art. 51, comma 2, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, il giudizio di certificazione si
estrinsecava nel verificare la legittimita' e la compatibilita'
economica della autorizzazione governativa alla sottoscrizione degli
accordi contrattuali.
L'art. 3 della legge n. 20 del 1994, contenente l'elencazione
degli atti soggetti al controllo preventivo di legittimita' della
Corte dei conti, riportava, infatti, alla lettera e) del primo comma,
la seguente indicazione: «autorizzazioni alla sottoscrizione dei
contratti collettivi, secondo quanto previsto dall'art. 51 del
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29».
Successivamente, in esito all'entrata in vigore dell'art. 4 del
decreto legislativo 4 novembre 1997, n. 396, e all'abbandono del
modello del provvedimento di autorizzazione alla sottoscrizione,
sostituito con il parere favorevole del comitato di settore
sull'ipotesi di accordo, il controllo della Corte dei conti e' stato
ridefinito in modo da essere attuato non piu' secondo lo schema del
controllo preventivo di legittimita', ma esclusivamente nelle forme
della certificazione dell'attendibilita' dei costi quantificati e
della loro compatibilita' con gli strumenti di programmazione e di
bilancio (Corte costituzionale, sentenza n. 171 del 2005).
La lettera e), del comma 1, dell'art. 3, della legge n. 20 del
1994, e' stata quindi abrogata ad opera dell'art. 43 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80.
La Regione siciliana ha introdotto nel proprio ordinamento alcune
disposizioni in materia (articoli 25, 26, 27 e 28 della legge
regionale n. 10 del 2000), la cui natura e il cui rapporto con la
normativa statale, soprattutto per quanto concerne le attribuzioni
della Corte dei conti in materia di controllo sui costi derivanti
dalla contrattazione collettiva, sono stati ben ricostruiti dalla
giurisprudenza contabile.
E' stato precisato, in merito, che «[...] la Regione siciliana,
per quanto riguardai contratti collettivi di lavoro del personale
alle proprie dipendenze, ha adottato in materia una specifica
normativa con la legge regionale 15 maggio 2000, n. 10 (Norme sulla
dirigenza e sui rapporti di impiego e di lavoro alle dipendenze della
Regione siciliana ...) il cui titolo III (Disciplina del rapporto di
lavoro e contrattazione collettiva) prevede appunto procedure di
contrattazione analoghe a quelle contemplate dalla legislazione
statale (art. 25 - ARAN Sicilia; art. 26 - Rappresentanza unitaria
del personale; art. 27 - Indirizzi per la contrattazione collettiva e
procedimento contrattuale; art. 28 - Oneri per la contrattazione,
verifica, assegnazione di bilancio).
L'anzidetta legge regionale, pur delineando un complesso iter
consultivo interno propedeutico alla definitiva sottoscrizione dei
contratti collettivi da parte del Presidente dell'ARAN Sicilia, non
contemplava, pero', la loro certificazione da parte della Corte dei
conti. Il silenzio sul punto da parte della legislazione regionale,
comunque, e' chiaramente giustificato dalla circostanza che la
materia delle attribuzioni di controllo della Corte dei conti, come
e' noto, sottratta alla competenza del legislatore regionale, in
quanto riservata alla fonte statale, sia pure, nella fattispecie,
costituita dalle norme di attuazione e, pertanto, attraverso una
procedura che, con l'intervento della Commissione paritetica di cui
all'art. 43 dello statuto speciale, massimamente garantisce la
partecipazione della Regione alla formazione delle norme stesse.
Il sistema, pertanto, trova completamento solamente facendo
riferimento alle vigenti norme di attuazione in materia, le quali
(art. 1, comma 2, del decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655, nel
testo sostituito con l'art. 1 del decreto legislativo 18 giugno 1999,
n. 200) dispongono, infatti, che «la composizione e la competenza
delle sezioni (della Corte dei conti per la Regione siciliana) sono
determinale dalle disposizioni della legge statale in materia». La
formula adottata con tale disposizione non puo' non essere
interpretata, come precisato, seppure in un contesto normativo
diverso, dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 40 del 1994,
quale «richiamo ad una forma di rinvio "dinamico" alla legislazione
statale in tema di funzioni della Corte dei conti» e, pertanto, nella
fattispecie all'art. 47, commi 4, 5 e 6, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n, 165.
Tale tipologia di controllo mediante verifica della
compatibilita' economico finanziaria dei contratti collettivi
regionali, d'altra parte, non solo e' pienamente compatibile con il
modello di contrattazione prescelto dal legislatore regionale, ma,
alla luce di quanto sottolineato anche dalla Corte costituzionale
(sentenza n. 29 del 1995), trova «sicuro ancoraggio a interessi
costituzionalmente tutelati» quali quelli racchiusi negli articoli
81, 97, 117 e 119 della Costituzione.
Per completezza argomentativa occorre considerare che la legge
regionale 28 dicembre 2004, n. 17 ha recentemente modificato i commi
5, 6, 7, 8 e 9 della legge regionale n. 10 del 2000, richiamando
espressamente, per quanto in questa sede rilevante, l'art. 47, commi
4, 5 e 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001 pur adattandoli al
contesto regionale.
Appare evidente che le anzidette disposizioni regionali,
riferendosi ai controlli da parte della Corte dei conti, non hanno
carattere dispositivo, bensi' meramente ricognitivo; in altri termini
il senso normativa della citata novella regionale non e' quello di
disporre un nuova forma di controllo, ma solamente quello di
riconoscerne una tipologia esistente in quanto gia' prevista dal
decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655 e successive modificazioni»
(Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede di controllo,
deliberazione n. 1/2006/SR - CONTR).
Allo stato attuale, pertanto, sia a livello statale che a livello
regionale, il giudizio di certificazione «non integra ne' implica
attivita' di controllo preventivo sulla legittimita' dei con tatti
collettivi» (Sezioni riunite in sede deliberante, deliberazione n.
12/DEL/98) e «non consente valutazioni riguardanti la intrinseca
legittimita' delle specifiche clausole negoziali pattuite dalle
parti» (Sezioni riunite in sede referente, deliberazione n. 12/2000),
ma si svolge, essenzialmente, attraverso la disamina e la valutazione
di un duplice ordine di profili:
a) l'attendibilita' dei costi derivanti dall'ipotesi di
contratto, nonche';
b) la loro compatibilita' finanziaria ed economica con gli
strumenti di programmazione e di bilancia.
La prima operazione, relativa al riscontro di attendibilita'
delle quantificazioni dei costi contrattuali, avendo ad oggetto dati
previsionali, e' preordinata a valutare la congruita' dei metodi
impiegati per operarne la stima.
E' questo il senso da attribuire alla locuzione (di non immediata
percezione) contenuta nell'art. 47, comma 5, del decreto legislativo
n. 165 del 2001, secondo cui «la Corte dei con ti certifica
l'attendibilita' dei costi».
Come chiarito dalla giurisprudenza contabile, infatti, «la
certificazione dei contratti collettivi non e' finalizzata a creare
la certezza legale di dati finanziari contenuti in scritture
contabili definitive, ma consiste in una valutazione
sull'attendibilita' della quantificazione degli oneri finanziari
effettuata dall'ARAR (Sezioni riunite, deliberazione 28 febbraio
1998, n. 17/98); ne consegue che il giudizio della Corte comporta, in
primo luogo, la verifica della razionalita' della metodologia
utilizzata per effettuare la stima ex ante dei su detti oneri
contrattuali. Tale verifica va progettata e coerentemente finalizzata
all'esame - secondo la sequenza letterale e logico sistematica
prevista dalla legge (art. 51, comma 4, decreto legislativo n.
29/1993, cit.) - della compatibilita' economica e finanziaria del
contratto» (Sezioni riunite in sede referente, deliberazione n.
12/2000).
La fase successiva e' volta a verificare che gli oneri (stimati
in modo attendibile) siano altresi' compatibili con gli strumenti di
programmazione e di bilancio.
In questo senso «la certificazione relativa alle ipotesi di
accordo va riferita a due diversi livelli di valutazione:
a) verifica della compatibilita' degli oneri della
contrattazione con i vincoli di bilancio e, della copertura
(compatibilita' finanziaria) a partire dall'analisi della congruita'
delle risorse indicate nella legge finanziaria, oppure dalla
valutazione circa la disponibilita' dei fondi nei bilanci degli enti
pubblici non statali;
b) verifica della rispondenza tra la dinamica delle
retribuzioni al personale pubblico e le grandezze macro-economiche
assunte come parametri di riferimento nei documenti di programmazione
economico-finanziaria e negli accordi sulla politica dei redditi, con
particolare riguardo al tasso di inflazione (compatibilita'
economica)» (Sezioni riunite in sede referente, deliberazione n.
12/2000).
2.2.2 Parametri di riferimento.
I parametri di riferimento per l'accertamento della
compatibilita' finanziaria corrispondono, per la contrattazione
collettiva nazionale, agli strumenti di programmazione e bilancio
menzionati dall'art. 47, comma 5, del decreto legislativo n. 165 del
2001, mentre, con specifico riferimento alla Regione siciliana, essi
devono essere rinvenuti, ai sensi di quanto disposto dal comma 7
dell'art. 27 della citata legge regionale n. 10 del 2000, negli
«strumenti di programmazione e di bilancia della Regione».
Con riguardo a tali strumenti, deve rammentarsi che l'adeguamento
da parte della Regione siciliana del proprio ordinamento contabile ai
principi statali di armonizzazione contabile, e' avvenuto in forza
dell'art. 11 della legge regionale n. 3 del 2015 e del decreto
legislativo n. 158 del 2019 e successive modifiche e integrazioni,
recante norme di attuazione dello statuto.
Ne deriva che rilevano, ai fini del raffronto in parola, tutti i
documenti nei quali si sviluppa il ciclo programmatico e di bilancio
in base al paragrafo 4.1 dell'allegato n. 4/1 al decreto legislativo
n. 118 del 2011, tra cui il Documento di economia e finanza regionale
(DEFR), la legge di stabilita' regionale, la legge di bilancio, la
legge di assestamento, le eventuali leggi di variazione di bilancio e
il rendiconto della gestione, oltre che il complesso dei principi
contabili generali e applicati recati dal medesimo provvedimento
normativo.
Si precisa che proprio sulla base di tali riferimenti normativi
questa Sezione di controllo ha motivato le deliberazioni con cui,
nelle due precedenti occasioni, ha pronunciato la certificazione
negativa sull'ipotesi contrattuale (deliberazioni n. 23/2021/CCR e n.
96/2021/CCR).
La stessa provvista delle risorse necessarie per la
contrattazione collettiva e' stabilita, in ambito sia nazionale che
regionale, per mezzo di apposite norme in coerenza con il suddetto
sistema.
Infatti, l'art. 8, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del
2001 statuisce che «Le amministrazioni pubbliche adottano tutte le
misure affinche' la spesa per il proprio personale sia evidente,
certa e prevedibile nella evoluzione. Le risorse finanziarie
destinate a tale spesa sono determinate in base alle compatibilita'
economico-finanziarie definite nei documenti di programmazione e di
bilancio», mentre l'art. 48, comma 1, del medesimo decreto
legislativo prevede che «Il Ministero dell'economia e delle finanze,
quantifica, in coerenza con i parametri previsti dagli strumenti di
programmazione e di bilancio l'onere derivante dalla contrattazione
collettiva nazionale a carico del bilancio dello Stato con apposita
norma da inserire nella legge finanziaria [...]».
Per la Regione siciliana, l'art. 28, comma 1, della citata legge
regionale n. 10 del 2000 dispone che «L'Assessore per il bilancio e
le finanze quantifica l'onere da destinare alla contrattazione
collettiva regionale a carico del bilancio della Regione con apposita
norma da inserire nella legge di bilancio. Allo stesso modo sono
determinati gli eventuali oneri aggiuntivi a carico del bilancio
della Regione per la contrattazione integrativa».
La natura normativa degli atti che compongono il descritto
sistema integrato di programmazione e bilancio, da assumere a
parametro di riferimento nel contesto del controllo di compatibilita'
finanziaria, consente, per un verso, di appurare la ricorrenza della
prima delle condizioni richieste dalla Corte costituzionale per
qualificare un determinato procedimento in termini di "giudizio", ai
sensi dell'art. 1. della legge costituzionale n. 1 del 1948 e
dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953 (e cioe' la «applicazione di
parametri normativi») e, per altro verso, rende evidente come la
Corte dei conti, nello svolgimento di tale attivita', venga a
trovarsi in una situazione analoga a quella di un qualsiasi altro
giudice (ordinario o speciale) allorche' procede a raffrontare i
fatti e gli atti dei quali deve giudicare alle leggi che li
concernono (sentenza n. 226 del 1976).
E' pacifico, poi, come l'applicazione del richiamato quadro
normativo, in sede di giudizio di certificazione, avvenga in modo del
tutto obiettivo e scevro da qualsiasi interesse concorrente o
antagonista, in coerenza con il ruolo di organo terzo e imparziale di
garanzia dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e
della corretta gestione delle risorse collettive assegnato
dall'ordinamento alla Corte dei conti.
Anche in questo caso, dunque, «la funzione [...] svolta dalla
Corte dei conti e', sotto molteplici aspetti, analoga alla funzione
giurisdizionale, piuttosto che assimilabile a quella amministrativa,
risolvendosi nel valutare la conformita' degli atti che ne formano
oggetto alle norme del diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi
apprezzamento che non sia di ordine strettamente giuridico» (sentenza
n. 226 del 1976).
La stessa giurisprudenza contabile ha affermato che «Non v'e'
dubbio, al riguardo, che la verifica di compatibilita'
economico-finanziaria sia espressione, non diversamente dal sistema
dei controlli previsti nella legge 14 gennaio 1994, n. 20, di
principi costituzionali racchiusi negli articoli 81, 97 e 119 della
Costituzione» (Sezioni riunite in sede di controllo, deliberazione n.
42/CONTR/CL/01).
2.2.3 Esito del giudizio.
L'esito del procedimento, oltre ad essere fondato sul parametro
normativa, presenta, altresi', i caratteri della decisorieta' e
definitivita'.
Come sopra anticipato, infatti, il giudizio di certificazione e'
destinato a chiudersi con una decisione che condiziona in modo
definitivo (consentendo ovvero precludendo) la firma del contratto
collettivo.
Va ricordato, sul punto, che la possibilita' di procedere
comunque alla stipulazione del contratto non positivamente
certificato e' venuta meno a seguito delle modifiche introdotte
dall'art. 67, comma 7, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito
dalla legge n. 133 del 2008 e recepite dall'art. 59 del decreto
legislativo n. 150 del 2009.
Con tale riforma e' stato ulteriormente rafforzato il ruolo della
Corte dei conti introducendo nel sistema «un potere interdittivo al
momento insuperabile affidato ad un organo esterno» (Sezioni riunite
in sede di controllo, Relazione sul costo del lavoro pubblico 2009,
pag. 40).
Trattasi di una modifica opportunamente introdotta in vista della
primaria esigenza del controllo della spesa pubblica e sulla scorta
dell'esperienza precedente che aveva messo in luce casi di contratti
nazionali sottoscritti pur di fronte alla certificazione negativa
della Corte dei conti.
Il carattere preclusivo del controllo emerge, peraltro, anche
dalla circostanza per la quale la certificazione non positiva,
limitata a singole clausole, consente la stipulazione, ma le clausole
contrattuali non positivamente certificate restano prive d'efficacia
(art. 47, comma 7, decreto legislativo n. 165 del 2001).
La circostanza, poi, che la decisione sulla certificazione resa
dalla Sezione regionale di controllo possa essere impugnata innanzi
alla Corte dei conti, sezioni riunite in speciale composizione,
acquisendo giuridica stabilita' al decorso dei termini per
l'impugnazione ovvero all'esito dell'eventuale fase contenziosa, non
solo non si pone in alcun modo in contraddizione con il carattere
della definitivita', ma rappresenta, all'opposto, un elemento che
avvalora ulteriormente l'inquadramento del controllo in esame in
termini di "giudizio" ai fini della proposizione di questioni di
costituzionalita', trattandosi di un sindacato che si svolge ad opera
della medesima magistratura contabile e non da parte di autorita'
esterne a quest'ultima.
Che la decisione assunta dalla Sezione regionale della Corte dei
conti in sede di controllo sui costi contrattuali sia annoverabile
fra quelle suscettibili di impugnazione innanzi alle sezioni riunite
in speciale composizione, ai sensi dell'art. 11, comma 6, del decreto
legislativo n. 174 del 2016 («Codice di giustizia contabile»), si
desume, ad avviso del Collegio, da un'interpretazione sistematica e
costituzionalmente orientata del contenuto di quest'ultima
disposizione normativa che prevede la giustiziabilita' sia delle
deliberazioni «in materia di certificazione dei costi dell'accordo di
lavoro presso le fondazioni lirico-sinfoniche» (lettera c) che di
quelle «nelle materie di contabilita' pubblica, nel caso di
impugnazioni conseguenti alle deliberazioni delle sezioni regionali
di controllo» (lettera e).
Entrambe le citate previsioni inducono a ritenere che le funzioni
esercitate dalle sezioni regionali della Corte dei conti, con
riferimento ai costi della contrattazione collettiva, siano
riconducibili alle "materie di contabilita' pubblica" e che le
decisioni assunte in tale ambito, in quanto capaci di ledere
posizioni giuridiche qualificate, siano giustiziabili alla luce del
sistema e delle norme sopra delineati.
E' da considerare, inoltre, che «[...] trattandosi nella specie
di un giudizio non avente ad oggetto atti amministrativi, ma
contratti collettivi di natura privatistica, non appare attivabile in
materia neppure la procedura relativa alla richiesta di
"registrazione con riserva"» (Sezioni riunite in sede di controllo,
Relazione sul costo del lavoro pubblico 2009, pag. 40).
Il controllo in esame, quindi, [... presenta - rispetto al
controllo sugli atti - un ulteriore carattere che lo avvicina ancor
piu' al sindacato giurisdizionale.
Infatti, mentre le pronunce di controllo di legittimita' sugli
atti possono essere in qualche modo disattese dal Governo, ricorrendo
alla registrazione con riserva, e dagli stessi giudici delle altre
magistrature, nei confronti sia degli atti che hanno ottenuto la
registrazione, sia delle situazioni generate dal diniego di visto:,
l'accertamento effettuato nell'esercizio di questo sindacato [...]
«fa stato» nei confronti delle parti, una volta decorsi i termini di
impugnazione del provvedimento davanti alla Corte dei conti, sezioni
riunite in speciale composizione. [...].
Dunque, in aggiunta ai caratteri che furono ritenuti sufficienti
dalla sentenza n. 226 del 1976 di questa Corte per sollevare
l'incidente di costituzionalita' nell'esercizio del controllo di
legittimita' sugli atti di Governo, il controllo che viene all'esame
in questa sede e' munito di una definitivita' che non e' reversibile
se non a opera della stessa magistratura dalla quale il provvedimento
promana» (sentenza n. 18 del 2019; cfr., altresi', sentenze n. 39 e
n. 40 del 2014).
2.2.4 Profili istruttori e partecipativi.
Ai fini della legittimazione, si osserva, ancora, che il giudizio
in analisi si connota anche di profili istruttori e partecipativi
idonei ad integrare, in una certa misura, il contraddittorio,
garantendo la possibilita' che gli interessi ed il punto di vista
delle parti coinvolte siano fatti valere nel corso del procedimento.
Pur nella brevita' del termine imposto dalla norma (pari a
quindici giorni ai sensi del combinato disposto di cui ai commi 5 e 9
dell'art. 47 del d decreto legislativo n. 165 del 2001), infatti, la
Corte dei conti e' competente a svolgere (e di fatto svolge,
ogniqualvolta lo reputi necessario o opportuno) attivita'
istruttoria, mettendo in condizione le Amministrazioni interessate di
replicare ai rilievi formulati e di fornire chiarimenti sulle
questioni meritevoli di approfondimento.
Anche in carenza di una puntuale disciplina della fase
istruttoria in seno al procedimento di controllo in parola, resta pur
sempre valido, ad avviso della Sezione, quanto previsto dall'art. 3,
comma 8, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia
di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), secondo cui «la
Corte dei con ti puo' richiedere alle amministrazioni pubbliche ed
agli organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia e puo'
effettuare e disporre ispezioni e accertamenti diretti. Si applica il
comma 4 dell'art. 2 del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453», come
riconosciuto anche dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 115
del 2020 (par. 10 del «Considerato in diritto»).
Conformemente all'interpretazione invalsa nel diritto vivente e
alla comune esperienza applicativa, nella vicenda in rassegna, il
contraddittorio e' stato assicurato mediante un'apposita istruttoria,
nel corso della quale si e' avuto modo di affrontare, tra l'altro, lo
specifico argomento della possibile illegittimita' costituzionale
dell'art. 4 della legge regionale n. 24 del 2021 (cfr. nota prot. Cdc
n. 11186 del 27 dicembre 2021 e relativo riscontro reso dai
competenti Dipartimenti regionali con nota prot. n. 166758/ 2021 del
30 dicembre 2021 acquisita, in pari data, con prot. C.d.C. n. 11339)
nonche' nella successiva adunanza pubblica convocata con ordinanze
presidenziali n. 4/2022 e n. 5/2022, svoltasi il 12 gennaio 2022, e
in vista della quale e' stata altresi' presentata
dall'Amministrazione regionale, in pari data, apposita memoria
acquisita con prot. Cdc. n. 197.
La Sezione richiama, in ogni caso, la giurisprudenza della Corte
costituzionale in tema di volontaria giurisdizione, secondo cui
l'attivita' del giudice, in tali ipotesi, va ritenuta
«giurisdizionale, anche se manchi la lite e non vi sia
contraddittorio fra le parti» (sentenza n. 129 del 1957, par. 1 del
«Considerato in diritto» nonche' sentenze nn. 4 del 1956, 5, 40, e 24
del 1958).
Appaiono quindi profilarsi, alla luce di quanto sinora esposto,
tutte le condizioni occorrenti per accertare la sussistenza di un
«giudizio», come richiesto dalla legge costituzionale n. 1 del 1948 e
n. 87 del 1953.
2.3 La necessita' di evitare «zone franche» dal controllo di
legittimita' costituzionale.
Peraltro, la valutazione dei requisiti di carattere oggettivo e
soggettivo andrebbe effettuata con adeguata elasticita', tenendo in
debita considerazione la preminente esigenza, piu' volte ribadita
dalla Corte costituzionale e ricorrente anche nel caso di specie, di
evitare che settori, anche rilevanti, dell'ordinamento giuridico
possano sfuggire del tutto (o quasi) al controllo di
costituzionalita'.
In questo senso, ove non fosse consentito alla Corte dei conti di
accedere, in questa sede, al giudizio di costituzionalita', verrebbe
ad essere definitivamente preclusa la possibilita' di espungere la
norma incostituzionale dall'ordinamento giuridico atteso che, una
volta reso efficace il contratto collettivo, nessuna delle parti
contraenti e nessuno dei singoli beneficiari avrebbe interesse (anche
in senso tecnico-processuale) ad impugnare gli atti applicativi di
tale legge instaurando un giudizio entro cui sollevare (eventualmente
anche d'ufficio) un incidente di costituzionalita'.
Verrebbe cosi' a crearsi una c.d. «zona franca», sottratta dal
controllo di costituzionalita'.
Al riguardo, va evidenziato come, sin da epoca risalente, la
Corte costituzionale, proprio al fine di scongiurare l'insorgere di
simili situazioni, lesive dei principi dello Stato di diritto, abbia
orientato la propria opera esegetica - sia attraverso l'elaborazione
della nozione di giudice a quo «ai limitati fini» sia valorizzando,
con un certo pragmatismo, gli elementi contingenti delle singole
vicende in giudizio - cosi' da attrarre al controllo di
costituzionalita' aree dell'ordinamento che, altrimenti, ne sarebbero
rimaste escluse, e quindi, ammettendo «al sindacato della Corte
costituzionale leggi che, come nella fattispecie in esame, piu'
difficilmente verrebbero, per altra via, ad essa sottoposte»
(sentenze nn. 276 del 1976, 89 del 2017 e 181 del 2015).
Anche in tempi recenti la Corte costituzionale e' tornata a
rammentare che «E' proprio in relazione a siffatte ipotesi che questa
Corte ha auspicato (sentenza n. 406 del 1989) che, quando l'accesso
al suo sindacato sia reso poco agevole, come accade in relazione ai
profili attinenti all'osservanza di norme poste a tutela della sana
gestione finanziaria e degli equilibri di bilancio, i meccanismi di
accesso debbano essere arricchiti. La Corte dei conti e' la sede piu'
adatta a far valere quei profili, e cio' in ragione della peculiare
natura dei suoi compiti, essenzialmente finalizzati alla verifica
della gestione secundum legem delle risorse finanziarie» (sentenza n.
18 del 2019).
Avverso siffatta ricostruzione potrebbe obiettarsi, invero, che
la Corte dei conti avrebbe comunque la possibilita' di sollevare la
questione di costituzionalita' nel corso del giudizio di
parificazione del rendiconto generale, ricomprendente la posta
contabile gravata delle spese fondate sulla legge sospettata di
incostituzionalita'.
Tale tesi, tuttavia, non convince, poiche' e' evidente che, in
tal modo, si renderebbe necessario, per adire la Corte
costituzionale, percorrere una sequenza decisionale contraddittoria:
la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, infatti, in
un primo momento, sarebbe costretta a certificare la compatibilita'
finanziaria dell'ipotesi di contratto e, solo successivamente,
potrebbe censurare le spese da essa stessa certificate.
Verrebbe meno, dunque, la funzione preventiva del controllo in
esame posto che, all'atto della parifica, si sarebbero gia'
realizzati gli effetti negativi sul bilancio.
Neppure potrebbe evocarsi, quale valido contesto alternativo nel
cui ambito sollevare la questione di costituzionalita', quello del
controllo operato, con cadenza annuale, dalla Corte dei conti in
relazione alle leggi regionali di spesa (disciplinato dall'art. 1,
comma 2, del decreto legge 10 ottobre 2012 n. 174, convertito nella
legge 7 dicembre 2012, n. 213, come modificato dall'art. 33, comma 2,
del decreto legge 24 giugno 2014 n. 91, convertito nella legge 11
agosto 2014 n. 116) trattandosi di un controllo che, secondo la
giurisprudenza costituzionale, si mantiene «nell'alveo dei controlli
di natura collaborativa» (sentenza n. 39 del 2014, par. 6.3.3 del
«Considerato in diritto»).
Pertanto, quella afferente alla certificazione di compatibilita'
dei costi contrattuali si appalesa la sede piu' idonea, anche sotto
il profilo dell'attitudine a conferire effettivita' all'art. 81,
comma 3, della Costituzione, ad intercettare eventuali problematiche
di copertura delle leggi che apprestano le disponibilita' destinate
alla contrattazione collettiva.
2.4 Tentativo di interpretazione conforme a Costituzione.
In punto di legittimazione si evidenzia, da ultimo, che, la
formulazione della norma rende impercorribile un'interpretazione
conforme al dato costituzionale.
Infatti, come sopra anticipato, il comma 2 dell'art. 4 della
legge regionale n. 24 del 2021, nella parte in cui prevede che «Per
gli esercizi successivi l'entita' dello stanziamento e' determinata
annualmente con legge di bilancio ai sensi dell'art. 38 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e successive modificazioni» e'
inequivoco nel suo significato letterale.
L'enunciato replica chiaramente la medesima disciplina di
copertura che l'art. 38 del decreto legislativo n. 118 del 2011 pone
per gli oneri continuativi non obbligatori, sulla base dell'assunto,
ribadito anche in contraddittorio, che tale sia la natura delle spese
da affrontare nel caso di specie.
Risulta quindi preclusa la possibilita' di risolvere, sul piano
esegetico, l'esposta antinomia, dal momento che la disposizione, per
risultare conforme ai precetti costituzionali in tema di copertura
(art. 81, comma 3, della Costituzione) e alle relative norme
interposte (art. 38 del decreto legislativo n. 118 del 2011 e art.
30, comma 6, della legge n. 196 del 2009), non solo non avrebbe
dovuto rinviare alle annuali leggi di bilancio, ma avrebbe dovuto
altresi' indicare l'onere a regime (al lordo degli oneri riflessi) e
quest'ultima omissione non puo', evidentemente, essere colmata in
alcun modo in via interpretativa.
3. Rilevanza della questione di legittimita' costituzionale ai fini
del presente giudizio di certificazione.
3.1 Riprendendo quanto esposto in premessa (punti 4 e 4.1 del
«Fatto»), si conferma la rilevanza della dedotta questione
nell'ambito del presente giudizio.
La certificazione della compatibilita' finanziaria degli oneri
postula, infatti, «la verifica della loro copertura con le risorse
apprestate dalla legge finanziaria e dagli stanziamenti di bilancio»
(Sezioni Riunite in sede referente, deliberazione n. 13/99- DEL).
Tra le disposizioni destinate a trovare applicazione e
direttamente incidenti sull'esito del giudizio vi e', quindi, anche
l'art. 4 della legge della Regione siciliana n. 24 del 2021, che
provvede ad apprestare le risorse in bilancia per l'«Adeguamento
fondo per il rinnovo del CCRL», la cui formulazione suscita talune
perplessita', poiche', in base al suo tenore, e' resa incerta la
circostanza se, a decorrere dal 2024, sia assicurata l'effettiva
copertura gli oneri finanziari discendenti dall'ipotesi di CCRL, il
quale, pur relativo al periodo 2016-2018, avra', comunque, efficacia
per il successivo arco temporale, sino al suo prossimo rinnovo.
Come innanzi esposto, la previsione in esame si inserisce entro
il perimetro di quelle norme che, in generale, disciplinano la
materia della copertura finanziaria per i rinnovi contrattuali del
personale del pubblico impiego (art. 48, comma 4, del decreto
legislativo n. 165 del 2001 e art. 28, comma 1, della legge regionale
n. 10 del 2000).
Applicando tale norma di legge la Sezione non potrebbe esimersi
dall'esprimere un giudizio positivo di compatibilita' finanziaria, di
talche' l'unica via per evitare che cio' accada e' quella di
rimettere la ridetta disposizione, sospettata di incostituzionalita',
al vaglio della Corte costituzionale affinche' decida della sua
legittima permanenza all'interno dell'ordinamento giuridico.
3.2 Ai fini della dimostrazione del requisito della rilevanza e'
opportuno esaminare, per completezza, anche la questione, sopra
brevemente accennata, dell'avvenuta prospettazione di coperture
«alternative» che, a detta dell'ARAN Sicilia e della Regione
siciliana, consentirebbero di far fronte agli oneri contrattuali
mediante residue disponibilita' di altri capitoli del bilancio di
previsione 2021-2023 (ossia i capitoli 212017, 108001 e 150020) «e
non gia' mediante utilizzo della somma di euro 946.600,92, oggetto
della variazione di bilancio di cui all'art. 4 della legge regionale
n. 24/2027».
I] punto merita approfondimento in quanto l'asserita sussistenza
di ulteriori risorse utilizzabili per dare copertura agli oneri
contrattuali, potrebbe indurre a dubitare della necessita' di
attivare l'incidente di costituzionalita' della norma di cui all'art.
4 della legge regionale n. 24 del 2021, potendo teoricamente
argomentarsi che, in presenza di idonei mezzi finanziari alternativi,
vi sarebbe comunque la possibilita' di risolvere e definire (con
esito positivo) il giudizio di certificazione.
Tale visione e' da respingere per una serie di ragioni.
In primo luogo - in disparte i dubbi di fondo sulla conformita'
giuridico-contabile di relazioni tecnico-finanziarie che dovessero
prospettare soluzioni di copertura articolate in una pluralita' di
alternative teoriche, piuttosto che elementi finanziari certi e
univoci - e' la stessa amministrazione ad aver specificato, sia con
gli atti di avvio della procedura che con i chiarimenti resi in fase
istruttoria, che, nel caso di specie, il riferimento alla
disponibilita' di ulteriori mezzi di bilancio, non e' affatto da
intendersi come una modalita' di copertura aggiuntiva e perfettamente
fungibile rispetto a quella del citato art. 4, della legge regionale
n. 24 del 2021, bensi' come una «opzione secondaria», delineata in
via meramente ipotetica, da attuare eventualmente qualora, ottenuta
la certificazione, la Regione intendesse «nel prosieguo abbandonare
il giudizio instaurato innanzi al Giudice delle Leggi, in un'ottica
piu' ampia di deflazione complessiva del contenzioso con lo Stato e
di accordi di finanza pubblica ancora in discussione» (Cfr. nota
prot. n. 166758 del 30 dicembre 2021 acquisita, in pari data, con
prot. C.d.C. n. 11339).
In secondo luogo, dette coperture «secondarie» o «alternative»
sono state comunque prese in esame da questa Sezione e reputate
inidonee allo scopo, (3)
(4) cosi' che sarebbe in ogni caso da respingere una tesi volta a
sostenere che il giudizio di certificazione potrebbe essere
ugualmente concluso (e la compatibilita' finanziaria dell'ipotesi
contrattuale affermata) alla luce degli indicati mezzi di bilancio,
con conseguente irrilevanza della relativa questione di
costituzionalita'.
Ne deriva, da tanto, che la definizione del presente giudizio non
puo' prescindere dall'applicazione della richiamata nonna di cui
all'art. 4 della legge regionale n. 24 del 2021 e che, senz'altro, la
pronuncia della Corte costituzionale e' destinata ad incidere,
quantomeno, sul percorso motivazionale da adottare.
Sul punto, di recente, la Corte costituzionale ha ribadito che
«[...] per costante orientamento di questa Corte, essenziale e
sufficiente a conferire rilevanza alla questione prospettata e' «che
il giudice debba effettivamente applicare la disposizione della cui
legittimita' costituzionale dubita nel procedimento pendente avanti a
se' (sentenza n. 253 del 2019) e che la pronuncia della Corte
«influisca] sull'esercizio della funzione giurisdizionale, quantomeno
sotto il profilo del percorso argomentativo che sostiene la decisione
del processo principale (tra le molte, sentenza n. 28 del 2010)»
(sentenza n. 20 del 2016)» (sentenza n. 84 del 2021). E' inoltre
necessario che il rimettente illustri le ragioni che «determinano la
pregiudizialita' della questione sollevata rispetto alla definizione
del processo principale» (sentenza n. 105 del 2018)» (sentenza n. 215
del 2021, par. 5.1 del «Considerato in diritto»).
3.3 Si riscontra, dunque, per quanto detto, quell'effettivo e
concreto rapporto di strumentalita' fra la risoluzione della
questione di legittimita' costituzionale e la definizione del
giudizio principale che, ai sensi della pluriennale elaborazione
giurisprudenziale della Corte costituzionale, costituisce il nucleo
fondante del requisito di rilevanza.
4. Sulla «non manifesta infondatezza» della questione.
4.1 Violazione dell'art. 81, comma 3, della Costituzione.
La disposizione qui censurata si pone in contrasto con i precetti
costituzionali in materia di copertura finanziaria delle leggi di
spesa, e quindi con l'art. 81, comma 3, della Costituzione, poiche',
pur prevedendo oneri a carattere continuativo e non derogabile (gli
oneri relativi al trattamento accessorio del personale con qualifica
dirigenziale), stabilisce che, per gli esercizi successivi al
triennio 2021-2023, gli stessi possano essere quantificati
annualmente con la legge di bilancio.
Cosi' facendo, essa viola il disposto degli articoli 38, comma 1,
decreto legislativo n. 118 del 2011 e 30, comma 6, legge n. 196 del
2009, norme interposte dell'art. 81, comma 3, Cast., secondo i quali
una simile opzione e' consentita solo in relazione ad oneri
continuativi aventi natura non obbligatoria, mentre, per gli oneri
continuativi inderogabili, e' necessario provvedere alla loro
quantificazione annuale per ciascuno degli esercizi compresi nel
bilancio di previsione nonche' indicarne l'ammontare a regime.
In modo analogo, anche la legge regionale n. 47 del 1977,
all'art. 7, comma 8, prevede che «le leggi della Regione che
autorizzano spese correnti a carattere permanente quantificano
l'onere annuale previsto per ciascuno degli anni compresi nel
bilancio pluriennale vigente e ne indicano la relativa copertura
finanziaria a carico del bilancio medesimo. Esse indicano inoltre
l'onere a regime ovvero, nel caso in cui non si tratti di spese
obbligatorie, possono rinviare la quantificazione dell'onere annuo
alla legge di approvazione del bilancio».
In sostanza, l'ordinamento richiede che la forma di copertura
indicata dalla legge sia qualitativamente, quantitativamente e
temporalmente coerente con il tipo di onere cui deve fare fronte.
Di conseguenza, sulla base di tale logica, solo se l'onere non e'
obbligatorio, la compensazione puo' avvenire a carico dei bilanci dei
vari anni, in quanto questi ultimi non sono vincolati dal titolo
sottostante ad indicare un quantum per il singolo esercizio, non
trattandosi appunto di un obbligo, tenuto conto della natura
discrezionale della prestazione, come prevista dalla legge
istitutiva.
Nel caso in rassegna, per contro, e' evidente che
l'Amministrazione non ha alcuna facolta' di rimodulare annualmente,
in via unilaterale, il trattamento economico accessorio del personale
con qualifica dirigenziale stabilito in sede di contrattazione
collettiva.
Il contratto collettivo, da questo punto di vista, opera quale
fattore esterno capace di imprimere un vincolo al bilancio
determinando l'obbligo (e non una mera facolta') di provvedere ai
relativi stanziamenti nella misura minima convenuta (cfr., in
termini, Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo,
Relazione sul rendiconto generale dello Stato 2003, Volume I, pag.
199: «I contratti collettivi determinano l'immediata insorgenza di
diritti soggettivi, a fronte dei quali gli enti sono comunque tenuti
a reperire le necessarie risorse finanziarie»).
L'Amministrazione e' tenuta a stanziare in bilancio le risorse
necessarie alla costituzione del fondo in base alle regole del
contratto collettivo.
Infatti, il paragrafo 5.2 dell'allegato n. 4/2 al decreto
legislativo n. 118 del 2011 dispone che «Le spese relative al
trattamento accessorio e premiante, liquidate nell'esercizio
successivo a quello cui si riferiscono, sono stanziate e impegnate in
tale esercizio. Alla sottoscrizione della contrattazione integrativa
si impegnano le obbligazioni relative al trattamento stesso
accessorio e premiante, imputandole contabilmente agli esercizi del
bilancio di previsione in cui tali obbligazioni scadono o diventano
esigibili. Alla fine dell'esercizio, nelle more della sottoscrizione
della contrattazione integrativa, sulla base della formale delibera
di costituzione del fondo, vista la certificazione dei revisori, le
risorse destinate al finanziamento del fondo risultano
definitivamente vincolate. Non potendo assumere l'impegno, le
correlate economie di spesa confluiscono nella quota vincolata del
risultato di amministrazione, immediatamente utilizzabili secondo la
disciplina generale, anche nel corso dell'esercizio provvisorio.
Considerato che il fondo per le politiche di sviluppo delle risorse
umane e per la produttivita' presenta natura di spesa vincolata, le
risorse destinate alla copertura di tale stanziamento acquistano la
natura di entrate vincolate al finanziamento del fondo, con
riferimento all'esercizio cui la costituzione del fondo si riferisce;
pertanto, la spesa riguardante il fondo per le politiche di sviluppo
delle risorse umane e per la produttivita' e' interamente stanziata
nell'esercizio cui la costituzione del fondo stesso si riferisce,
destinando la quota riguardante la premialita' e il trattamento
accessorio da liquidare nell'esercizio successivo alla costituzione
del fondo pluriennale vincolato, a copertura degli impegni destinati
ad essere imputati all'esercizio successivo. [...] In caso di mancata
costituzione del fondo nell'anno di riferimento, le economie di
bilancio confluiscono nel risultato di amministrazione, vincolato per
la sola quota del fondo obbligatoriamente prevista dalla
contrattazione collettiva nazionale. Identiche regole si applicano ai
fondi per il personale dirigente».
Se, dunque, la fonte primaria dei trattamenti economici del
personale e' quella negoziale (5) e se questa, nel regolare la
misura e l'evoluzione della spesa per le componenti fisse e variabili
della retribuzione complessiva, si pone a parametro estrinseco di
riferimento per la quantificazione delle spese del personale, appare
logica conseguenza che tali costi debbano trovare corrispondente
rappresentazione, dapprima, nell'enunciazione degli oneri indicati
nelle leggi che ne autorizzano la spesa, e, successivamente, anche
nelle conseguenti espressioni finanziarie degli stanziamenti di
bilancio.
In definitiva, alle spese in esame - che, con cadenza annuale,
necessitano di essere stanziate nella misura individuata nella fonte
negoziale, allo scopo di consentire la futura costituzione del Fondo
per la successiva contrattazione integrativa - non potrebbe che
riconoscersi la natura di oneri inderogabili, a carattere ricorrente
e obbligatorio, in quanto «spese vincolate a particolari meccanismi o
parametri che ne regolano l'evoluzione, determinati sia da leggi sia
da altri atti normativi» (art. 21, comma 5, lettera a, della legge n.
196 del 2009).
Da questo punto di vista, alcun valore puo' essere attribuito
alla circostanza che le stesse non siano ricomprese nell'elenco delle
spese obbligatorie di cui all'art. 39, comma 11, lettera a), del
decreto legislativo n. 118 del 2011 (allegato 13 al bilancio di
previsione 2021-2023 della Regione Siciliana di cui alla legge
regionale n. 10 del 2021).
In disparte il rilievo fattuale per cui tali spese sono
qualificate come obbligatorie e ricomprese nei menzionati documenti
programmatici da altre regioni (cfr., ad esempio, Regione Piemonte,
legge regionale 15 aprile 2021, n. 8 «Bilancio di previsione
finanziario 2021-2023» - allegato 12, capitolo 101812, oppure Regione
Veneto, legge regionale 20 dicembre 2021, n. 36 «Bilancio di
previsione 2022-2024» - allegato 13, capitolo 103005) e ricordato
che, comunque, le spese in questione non esauriscono l'intero insieme
degli oneri inderogabili, e' evidente che, ai fini della copertura,
ogni valutazione in tal senso deve essere condotta con esclusivo
riguardo alla natura e alla effettiva sostanza dell'onere, non
potendo risultare dirimenti o vincolanti le opzioni classificatorie
esercitate dalla Regione Siciliana.
A tal proposito, si sottolinea che gli oneri in questione
corrispondono, secondo quanto previsto dall'art. 68, commi 1 e 2,
dell'ipotesi di contratto collettivo, ad incrementi non gia'
eventuali, bensi' stabili (e, quindi, continuativi) del Fondo per il
finanziamento della retribuzione di posizione, parte variabile e di
risultato.
Le risorse stabili «hanno la caratteristica della certezza, della
stabilita' e della continuita' nel tempo» (ARAN, Possibili contenuti
di un contratto decentrato integrativo. Indice ragionato. Comparto
regioni e autonomie locali, personale non dirigente, serie manuali
operativi, marzo 2013, citata dalla Corte costituzionale n. 197 del
2017, par. 3.1.2 del «Considerato in diritto»).
La stessa amministrazione regionale, can la memoria prot. Cdc n.
197 del 12 gennaio 2022, ha confermato che «il Fondo per il
trattamento di posizione e di risultato del personale dirigenziale
[...] in ogni caso non puo' prevedere stanziamenti inferiori al tetto
minimo garantito al lavoratore dalla normativa vigente pari ad euro
30.519.533,24, determinato dal valore del tetto massimo in
applicazione art. 23, comma 2 decreto legislativo 25 maggio 2015, n.
75 (tetto madia) pari ad euro 29.940.000,00, incrementato, in deroga
al tetto ai sensi dell'art. 11 decreto-legge 14 dicembre 2018, n.
135, da euro 579.533,24, di cui all'art. 68, comma 2, lettera a)
dell'ipotesi di contratto».
In tema, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 244 del
2020, ha ricordato che il quadro normativo che consentiva di dare
copertura a spese continuative o ricorrenti, rinviando alla legge di
bilancio la determinazione della relativa entita' (legge 9 maggio
1976, n. 335, seguita dal decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76),
e' stato modificato nel tempo «in vista della piu' puntuale e
dettagliata applicazione del principio di copertura finanziaria,
funzionale a garantire l'equilibrio di bilancio», fino ad individuare
«modalita' procedurali piu' penetranti di garanzia del precetto
costituzionale», tra cui quelle attualmente declinate, per l'appunto,
negli articoli 30 della legge n. 196 del 2009 e 38 del decreto
legislativo n. 118 del 2011.
Inoltre, la stessa Corte costituzionale, con la recente sentenza
n. 226 del 2021, dopo aver ribadito che l'art. 38 del decreto
legislativo n. 118 del 2011 costituisce una disposizione
specificativa dell'art. 81, terzo comma, Cost., e che quest'ultimo
canone, in ogni caso, «[...] «opera direttamente, a prescindere
dall'esistenza di nonne interposte» (ex plurimis, sentenza n. 26 del
2013), applicandosi immediatamente anche agli enti territoriali ad
autonomia speciale», ha dichiarato l'illegittimita' dell'art. 1,
comma 10, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2020, per violazione
del citato art. 81, terzo comma, Cost., poiche', nel prevedere «spese
afferenti al trattamento economico del personale dipendente e quindi
rientranti tra le spese obbligatorie aventi natura permanente, come
espressamente previsto dall'art. 48, comma 1, lettera a), del
medesimo decreto legislativo n. 118 del 2011» (in specie,
l'incremento dell'indennita' mensile pensionabile del personale del
Comando del Corpo Forestale, da corrispondere in analogia agli altri
corpi di polizia ad ordinamento civile e definito in sede di
contrattazione collettiva), «avrebbe gia' dovuto quantificare essa
stessa l'onere annuale e quello a regime», posto che «l'aver
demandato alla futura contrattazione collettiva la definizione
dell'adeguamento dell'indennita' non poteva esimere la legge
regionale dal prevedere comunque quella copertura di spesa che deve
necessariamente precedere l'apertura di una trattativa sindacale,
dovendo la contrattazione collettiva nel pubblico impiego svolgersi
nell'ambito di una provvista finanziaria assegnata e preventivamente
definita».
Gia' in precedenza, la Corte costituzionale, trovandosi ad
esaminare una fattispecie nella quale, pur a fronte di oneri
inderogabili e determinabili, risultava omessa, per gli anni
successivi al triennio, ogni indicazione dei mezzi di copertura,
aveva evidenziato l'importanza dell'obbligo di puntuale indicazione
dei mezzi per far fronte alle spese che andranno a gravare sui
bilanci non ancora approvati, rappresentando come, nel caso di
specie, dovesse «essere condiviso l'assunto della Corte dei conti
circa l'indicazione di copertura finanziaria "assolutamente
insufficiente" perche' limitata al periodo del bilancio pluriennale
in corso» (sentenza n. 384 del 1991).
In altra occasione, sempre in linea con le predette
argomentazioni, la Consulta aveva ritenuto conforme ai precetti in
materia di copertura la tecnica del rinvio alle leggi finanziarie
annuali solo a fronte di una spesa «configurata in termini del tutto
facoltativi», ben potendo, in tal caso, «il legislatore provinciale
variare e rimodulare l'entita' complessiva degli stanziamenti»,
trattandosi di «spese ripetibili, ma di carattere facoltativo, alle
quali puo' legittimamente essere data copertura al momento della
quantificazione della spesa, di anno in anno deliberata
(analogamente, sentenza n. 62 del 2014)» (sentenza n. 190 del 2014).
4.2 Violazione dell'art. 97, comma 1, della Costituzione
La disposizione avversata si pone in contrasto non solo con il
parametro di cui all'art. 81, comma 3, Cost., ma anche con il
correlato e interdipendente principio dell'equilibrio e della sana
gestione finanziaria del bilancio sancito dall'art. 97, comma 1,
Cost.
E' evidente, infatti, come il difetto di copertura sopra
stigmatizzato, si riverberi prospetticamente in termini negativi
anche sul mantenimento dell'equilibrio di bilancio, dal momento che,
non precostituendo nel modo adeguato e conforme a costituzione le
risorse per i futuri oneri, ostacola inevitabilmente il perseguimento
e l'effettiva realizzazione del suddetto obiettivo.
Del resto, secondo la giurisprudenza costituzionale, «copertura
economica delle spese ed equilibrio del bilancio sono due facce della
stessa medaglia, dal momento che l'equilibrio presuppone che ogni
intervento programmato sia sorretto dalla previa individuazione delle
pertinenti risorse: nel sindacato di costituzionalita' copertura
finanziaria ed equilibrio integrano «una clausola generale in grado
di operare pure in assenza di norme interposte quando l'antinomia
[con le disposizioni impugnate] coinvolga direttamente il precetto
costituzionale: infatti «la forza espansiva dell'art. 81, quarto
[oggi terzo] comma, Cost., presidio degli equilibri di finanza
pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola generale in
grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti
perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile» (sentenza n.
192 del 2012)» (sentenza n. 184 del 2016)» (sentenza n. 274 del 2017,
par. 4 del «Considerato in diritto»).
Tutto cio' premesso e considerato, riservata ogni decisione in
merito all'esito del giudizio innanzi alla Corte costituzionale, la
Sezione di controllo per la Regione Siciliana ritiene di sollevare
l'incidente di costituzionalita' dell'art. 4 della legge della
Regione Siciliana n. 24 settembre 2021 per le ragioni che precedono,
con rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
(1) L'art. 68 dell'ipotesi di Contratto collettivo regionale di
lavoro dell'area della dirigenza della Regione siciliana e degli
Enti di cui all'art. 1 della legge regionale n. 10 del 2000, per
il triennio normativo ed economico 2016-2018, recita: «1. A
decorrere dal 1° gennaio 2018 confluiscono nel Fondo per il
finanziamento della retribuzione di posizione, parte variabile e
di risultato le risorse del precedente Fondo per il finanziamento
della retribuzione di posizione e risultato dei dirigenti, di cui
all'art. 66 del CCRL 2002/2005, nell'importo previsto, per la
predetta annualita' 2018, dalle vigenti disposizioni regionali.
2. L'importo di cui al comma 1 e' stabilmente incrementato come
segue: a) di un importo, su base annua, pari a euro 371,02 per le
unita' dei dirigenti in servizio alla data del 31 dicembre 2015,
integralmente destinato alla retribuzione di risultato; b) di
risorse pari all'importo della retribuzione individuale di
anzianita' dei dirigenti cessati dal servizio, secondo le
modalita' previste dal comma 3; e) di eventuali disponibilita'
economiche previste da specifiche disposizioni di legge o
regolamenti; d) di ulteriori risorse derivanti da maggiori
entrate o economie di gestione subordinatamente all'accertamento
delle effettive disponibilita'; e) di eventuali risorse
aggiuntive derivanti dall'attuazione dell'art. 43 della legge n.
449/1997. 3. In relazione al comma 2, lettera b), l'intero
importo delle retribuzioni individuali di anzianita' dei
dirigenti cessati dal servizio, confluisce, in via permanente,
nel Fondo a decorrere dall'esercizio successivo alla cessazione
del rapporto di lavoro. Per l'anno in cui avviene la cessazione
dal servizio e' accantonato, per ciascun dirigente cessato, un
importo pari alle mensilita' residue della RIA in godimento,
computandosi a tal fine, oltre ai ratei di tredicesima
mensilita', le frazioni di mese superiori a quindici giorni.
L'importo accantonato confluisce nel Fondo con decorrenza
dall'anno successivo. 4. In caso di attivazione di nuove
strutture di massima dimensione o intermedie, autorizzate con
legge e/o atti deliberativi di Giunta, conseguenti
all'attribuzione di nuove competenze, con incremento del grado di
responsabilita' e di capacita' gestionale della dirigenza e con
incremento stabile delle relative datazioni organiche,
l'Amministrazione, nell'ambito della programmazione annuale e
triennale dei fabbisogni, valutano anche l'entita' delle risorse
necessarie per sostenere i maggiori oneri derivanti dalla
rimodulazione e nuova graduazione delle finzioni dirigenziali
direttamente coinvolte nelle nuove attivita' e ne individua la
relativa copertura, con conseguente adeguamento delle
disponibilita' del fondo per la retribuzione di posizione e eli
risultato. 5. Alla ripartizione del Fondo, per la Regione
siciliana, all'esito delle procedure di contrattazione regionale
integrativa di cui all'art. 8 del presente CCRL provvede il
Dipartimento del bilancio e del tesoro - Ragioneria generale
della Regione. 6. Con gli stessi criteri si determina l'analogo
fondo negli Enti regionali che applicano il CCRL. 7. Sono a
carico del Fondo anche gli oneri derivanti dagli articoli 39, 44
e 46. 8. Le risorse destinate al finanziamento della retribuzione
di posizione devono essere integralmente utilizzate. Eventuali
risorse che a consuntivo risultassero ancora disponibili,
nonche', in sede di' prima applicazione, le risorse di cui al
comma 2, lettera a) non utilizzate, sono utilizzate per la
retribuzione di posizione e risultato secondo i criteri stabiliti
in sede di contrattazione integrativa. 9. Sano altresi' acquisite
tutte le risorse derivanti da disposizioni di legge o regolamento
che prevedano specifici trattamenti economici in favore del
personale destinatario del presente articolo. Resta fermo quanto
previsto dall'art. 23, comma 2 del decreto legislativo n.
75/2017»
(2) Sul punto, si segnala, altresi', per completezza, Corte di
giustizia dell'Unione europea, Sezione IX, ordinanza 4 ottobre
2021, C-161/21.
(3) Nel Rapporto di certificazione allegato alla deliberazione n.
12/2022/CCR del 3 febbraio 2022 sono state formulate le
considerazioni che, di seguito, si riportano: «Nei limiti di
quanto sia possibile comprendere dagli elementi di informazione
offerti, i quali non sempre si palesano chiari, coerenti e
univoci, lo scenario delineato appare, in sintesi, il seguente:
1) una prima ipotesi concerne la possibilita' di utilizzare, per
l'intero triennio 2021-2023, ai fini dell'incremento del
trattamento accessorio di cui all'art. 68, comma 2, lettera a
(euro 579.533,24), la quota vincolata del risultato di
amministrazione di euro 5.427.656,18, derivante dalla differenza
tra le attuali economie presenti sul capitolo n. 212017 e
l'ammontare complessivo degli emolumenti arretrati da
corrispondere al personale avente diritto per il pregresso
periodo 2016-2020; 2) una seconda ipotesi, connessa agli oneri di
cui all'art. 68, comma 2, lettera a, prevede che, ove il margine
residuo sulle economie vincolate del capitolo n. 212017 non fosse
sufficientemente capiente per gli oneri ricadenti nel periodo
considerato, tale carenza potrebbe essere colmata con le risorse
stanziate all'interno di' capitoli relativi al trattamento
economico fondamentale del triennio 2021-2023 (capitolo n. 108001
e n. 150020), in quanto quantificate in rapporto a unita' di
personale, medio tempore, cessate dal servizio; 3) una terza
ipotesi, sempre connessa agli oneri di cui all'art. 68, comma 2,
lettera a, prevede che, ove parimenti il margine residuo sulle
economie vincolate del capitolo n. 212017, non fisse
sufficientemente capiente per gli oneri ricadenti nel periodo
considerato, potrebbe attingersi ai risparmi di spesa,
opportunamente accantonati, nella misura delle retribuzioni
individuali di anzianita' del personale dirigenziale cessato
nell'anno precedente, unitamente ai ratei infrannuali per le
cessazioni avvenute in corso di esercizio, complessivamente
stimate dal Dipartimento in euro 731.386,86 dal 2021 al 2023; 4)
quanto agli oneri discendenti dall'art. 68, comma 2, lettera b
(euro 367.067,68), per gli anni 2021, 2022 e 2023 essi
troverebbero copertura negli stanziamenti dei capitoli n. 108001
e n. 159020 di ciascun esercizio, o, comunque, eventualmente,
nelle economie di spesa che sarebbero, di volta in volta,
accantonate, come da ipotesi sub 3); 5) una quinta ipotesi
concerne la possibilita' di utilizzare, per l'intero triennio
2021-2023, ai fini dell'incremento del trattamento accessorio di
cui all'art. 68, comma 2, lettera a e lettera li
(complessivamente, euro 946.600,92), la quota vincolata del
risultato di amministrazione di euro 5.427.656,18, derivante
dalla differenza tra le attirali economie presenti sul capitolo
n. 212017 e l'ammontare complessivo degli emolumenti arretrati da
corrispondere al personale avente diritto per il pregresso
periodo 2016-2020. 7.1.2.1. A fronte di tali «opzioni secondarie
di copertura», deve osservarsi che questa Sezione non potrebbe
che orientare il proprio giudizio sulla compatibilita'
finanziaria dell'ipotesi di CCRL all'esame in riferimento alla
sola vigente autorizzazione di spesa contenuta nell'art. 4 della
legge regionale. n. 24 del 2021, che, sebbene sub indice nei
termini anzidetti, promana comunque da una norma valida ed
efficace. Come gia' indicato, essa, in linea astratta, si
inserisce entro il perimetro di quelle norme che, in generale,
disciplinano la materia della copertura finanziaria per i
rimenavi contrattuali del personale del pubblico impiego (art.
48, camma 4, del decreto legislativo n. 165 del 2001 e all'art.
28, comma 1, della legge regionale n. 10 del 2000). Si rimette,
dunque, all'esclusiva responsabilita' dell'amministrazione
regionale qualsiasi modalita' alternativa di gestione del
bilancio, condotta al di fiori delle esistenti autorizzazioni
legislative e delle coperture specificamente indicate. Senza
soffermarsi sulla puntuale confutazione delle diverse fattispecie
prospettate dall'amministrazione le quali sono sostenute in via
del tutto ipotetica e sulla base di quantificazioni finanziarie
incerte e tutte da verificare in concreto, pare opportuno, ad
ogni modo, muovere alcune considerazioni. 7.1.2.2. Richiamando il
contenuto del principio contabile generale n. 7 del decreto
legislativo n. 118 del 2011, non pare reggere su canoni di
razionalita' e logicita' l'ipotesi di fare ricorso, in generale,
a strumenti di flessibilita' del bilancio, i quali, a presupposto
di un intervento in modifica dei valori finanziari a suo tempo
approvati, richiederebbero il sopravvenire, nel corso della
gestione, di situazioni connotate dall'imprevedibilita' e
straordinarieta'. Peraltro, per il medesimo postulato, «un
eccessivo ricorso agli altri strumenti di flessibilita', quali le
variazioni di bilancio, va visto arnie fatto negativo, in quanto
inficia l'attendibilita' del processo di programmazione e rende
non credibile il complesso del sistema di bilancio». Nel caso di
specie, la condizione dell'imprevedibilita' si palesa in antitesi
rispetto alla sussistenza di una spesa espressamente considerata
e finanziata dalla fonte di rango primario, che, all'uopo, e'
gia' intervenuta attraverso una misura di variazione del
bilancio. Ne' tale requisito puo' ritenersi integrato a seguito
della successiva impugnazione della nonna dinanzi alla Corte
costituzionale.
(4) 7.1.2.3. Appare, inoltre, priva di ragionevolezza l'esigenza di
reperire ulteriori risorse finanziarie per alimentare il medesimo
capitolo n. 212019, sebbene queste siano gia' sussistenti, cosi'
da determinare, negli effetti, una duplicazione dello
stanziamento per la medesima spesa. Ove, poi, la ragione della
ricerca di coperture diverse muovesse dalla preoccupazione di un
accoglimento della questione di legittimita' costituzionale, pare
ovvio che, a seguito della caducazione della norma, la spesa
effettuata - non importa se gestita con modalita' «ordinaria» o
«alternativa» - potrebbe essere, comunque, soggetta all'obbligo
della ripetizione, nella considerazione che i motivi di
impugnazione dello Stato si incentrano sull'an, e non sul
quomodo, degli incrementi per il trattamento economico accessorio
del personale con qualifica dirigenziale. 7.1.2.4. Non appare di
immediata comprensione la scelta di voler surrogare ad una fonte
di copertura certa una risorsa priva delle medesime
caratteristiche. E' il caso dell'ipotizzato ricorso alle economie
vincolate formatesi sul capitolo n. 212017. Sono note, infatti,
le particolari cautele con cui l'ordinamento contabile circonda
l'utilizzo del risultato di amministrazione, specialmente ove
presunto e, soprattutto, con riguardo agli enti che versano in
situazione di grave disavanzo. Le plurime stringenti condizioni
che ne consentano l'impiego e la possibilita' di farvi
riferimento per il solo primo esercizio del bilancio triennale di
previsione - tanto da potere considerare giuridicamente
inesistente una copertura che verta sull'utilizzo del risultato
di amministrazione oltre tale orizzonte temporale - privano
questa risorsa di quei caratteri di credibilita', sufficiente
sicurezza, non arbitrarieta' e razionalita', costantemente
richiesti dalla giurisprudenza costituzionale. Con riguardo,
infine, alla quantificazione della disponibilita' indicata dal
Dipartimento (euro 5.427.656,18), deve evidenziarsi che, al netto
dei pagamenti previsti per gli emolumenti arretrati del periodo
2016-2021, il margine residuo di euro 1.717.335,44 e',
all'evidenza, inferiore al fabbisogno di copertura della spesa
per gli anni 2022-2023, ove si consideri l'intera spesa
discendente dall'art. 68, camino 2, lettera a (euro 579.533,24) e
lettera b (euro 367.06 7,68) per ciascuna annualita' del biennio
(complessivi curo 1.893.201,84). 7.1.2.5. Occorre prendere
posizione, nei termini a seguire, sulla considerazione del
Dipartimento di poter fare affidamento sui maggiori stanziamenti
presenti all'interno dei capitoli del trattamento economico
fondamentale a titolo di retribuzione individuale di anzianita',
i cui valori, al momento dell'approvazione del bilancio, erano
parametrati a dati del personale in servizio non piu' attuali in
ragione delle intervenute cessazioni dal servizio. Innanzitutto,
e' noto che le previsioni del bilancio triennale devono essere
aggiornate, di anno in anno e per scorrimento, secondo una
valutazione delle nuove e diverse sopravvenute esigenze, in
stretta aderenza alla dimensione della spesa che si prevede di
impegnare nell'esercizio, nel rispetto dei precetti della nuova
competenza finanziaria. Appare, dunque, non conforme ad un
basilare e razionale principio di programmazione che, al momento
dell'approvazione del nuovo bilancio, ai fini della misura delle
More previsioni, non si pensi di procedere all'epurazione di
quelle unita' che, inevitabilmente, non godranno delle competenze
fisse a titolo di retribuzione individuale di anzianita', cosi'
da prendere - piu' correttamente - in considerazione la
consistenza effettiva delle spese obbligatorie da corrispondere
al solo personale in servizio nel periodo 2022-2024. Pertanto,
non e' dato comprendere sulla base di quale presupposto giuridico
e di quale titolo, pur a fronte dell'esistenza di un apposito
stanziamento all'interno del capitolo n. 212019, per le spese da
sostenere negli esercizi 2022 e 2023, dovrebbe essere, invece,
mantenuto l'asserito sovradimensionamento degli attuali maggiori
stanziamenti sui capitoli n. 108001 e n. 150020. Ne' e' parimenti
intellegibile la ragione per cui, in mancanza di un onere
potenziale cui fare fronte per ragioni di prudenza n di un costo
certo non opportunamente contabilizzato nei documenti di
bilancia, dovrebbe eventualmente procedersi all'accantonamento
delle corrispondenti economie di spesa a fine esercizio, senza,
peraltro, considerare che, in carenza di substrato normativo che
ne individui le specifiche finalita', le economie delle spese
correnti, prive di un vincolo di destinazione, e in quanto tali
semplici risparmi di spesa, non potrebbero essere considerate
quale posta a se' stante da utilizzare a finanziamento di nuovi e
diversi oneri. In base, infatti, al principio generale (o
postulato) della unita' di bilancio n. 2 del decreto legislativo
n. 118 del 2011 documenti contabili non possono essere articolati
in maniera tale da destinare alcune fonti di entrata a copertura
solo di' determinate e specifiche spese, salvo diversa
disposizione normativa di disciplina delle entrate vincolate».
Sotto tale profilo, occorre fare riferimento alla giurisprudenza
costituzionale, per la quale «[...] il principio di tutela degli
equilibri di bilancio contenuto nell'art. 81, quarto comma
(n.d.a. oggi terzo camma), della Costituzione, impedisce di
estrapolare dalle risultanze degli esercizi precedenti singole
partite ai fini della loro applicazione al bilancio successivo
(Corte costituzionale, sentenza n. 192 del 2012, § 4 del
considerato in diritto)». In assenza di un vincolo normativa,
dunque, l'economia di spesa costituisce una «[...] sopravvenienza
attiva vera e propria, che si riversa - quale componente positiva
- nella aggregazione complessiva degli elementi che determinano
il risultato di amministrazione» (ibidem).E, inoltre, la Corte
costituzionale ha affermato il divieto dell'utilizzo,
nell'esercizio successivo, delle c.d. «economie di stanziamento»,
originate dalla mera differenza tra somme stanziate e somme
impegnate, con la motivazione che il principio dell'unita' di
bilancio «[...] se [...] risulta indefettibile nell'ambito del
singolo esercizio di competenza, a maggior ragione esso preclude
che economie di spesa di esercizi precedenti possano essere
trasferite a quello successivo attraverso una sorta di vincolo
postumo, privo di qualsiasi fondamento normativo (Corte
costituzionale, sentenza n. 241 del 2013, § 2.1. del considerato
in diritto)». 7.1.2.6. In conclusione, circa la possibilita' di
fare ricorso a modalita' di gestione del bilancio alternative
alla vigente autorizzazione di spesa, si riproduce un passaggio
della sentenza della Corte costituzionale n. 279 del 2016, in cui
e' stato osservato che, in base ai principi di unita',
universalita' e integrita' del bilancio, deve sussistere un
naturale bilanciamento tra spese programmate e l'impiego delle
risorse, di modo che «l'A tutte le finalita' e gli obiettivi di
gestione devono essere rapportati ai relativi valori finanziari,
economici e patrimoniali in una veritiera e corretta
rappresentazione della programmazione dell'ente» (§ 5 del
considerando in diritto)»
(5) Cfr. art. 45, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001 e
art. 13, comma 1, della legge regionale n. 10 del 2000. Sul
principio di riserva della contrattazione collettiva quale norma
fondamentale di riforma economico-sociale che si impone anche
alle regioni ad autonomia differenziata, si e' espressa, ex
multis, la Corte costituzionale con la sentenza n. 81 del 2019.
P. Q. M.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la
Sicilia,
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, solleva la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4 della legge della Regione Siciliana n. 24
settembre 2021, in riferimento agli articoli 81, comma 3, e 97, comma
1, della Costituzione per le ragioni indicate in parte motiva
Dispone la sospensione del giudizio relativo all'art. 68, commi
2, 3 e 8, dell'ipotesi di Contratto collettivo regionale di lavoro
dell'area della dirigenza della Regione Siciliana e degli enti di cui
all'art. 1 della citata legge regionale n. 10 del 2000, per il
triennio normativo ed economico 2016-2018
Ordina:
la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione;
la notifica della presente ordinanza, a cura del Servizio di
supporto della Sezione, ai sensi dell'art. 23, ultimo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, all'Agenzia per la rappresentanza
negoziale della Regione Siciliana, al Presidente della Regione
Siciliana, al Presidente dell'Assemblea regionale Siciliana,
all'Assessore regionale dell'economia, all'Assessore regionale delle
autonomie locali e della funzione pubblica e al Presidente del
Consiglio dei ministri.
Cosi' deciso a Palermo, nella Camera di consiglio da remoto
in data 12 gennaio 2022.
Il Presidente: Pilato
I relatori: Calvitto - Tea