N. 61 SENTENZA 25 gennaio - 10 marzo 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Norme della Regione Siciliana - Elezione del Consiglio comunale nei Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti - Modalita' di calcolo del premio di maggioranza - Previsione, mediante norma autoqualificata di interpretazione autentica, che, nei casi in cui la percentuale del 60 per cento dei seggi, necessaria perche' operi il premio, corrisponda a un quoziente decimale, l'arrotondamento si effettua per eccesso in caso di decimale uguale o superiore a 50 centesimi e per difetto in caso sia inferiore a 50 centesimi - Irragionevolezza di un intervento innovativo, lesivo dell'affidamento dei candidati - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Siciliana 3 marzo 2020, n. 6, art. 3. - Costituzione, artt. 3, secondo comma, 24, primo comma, 103, primo comma, 111, secondo comma, e 117, primo comma.(GU n.11 del 16-3-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO',
Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3 della
legge della Regione Siciliana 3 marzo 2020, n. 6 (Rinvio delle
elezioni degli organi degli enti di area vasta. Disposizioni varie),
promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia nel
procedimento vertente tra S.S. C. e il Comune di Gela e altri, con
ordinanza del 28 ottobre 2020, iscritta al n. 6 del registro
ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 6, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti l'atto di costituzione di R.A. M., nonche' l'atto di
intervento del Presidente della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2022 il Giudice
relatore Nicolo' Zanon;
uditi l'avvocato Giuseppe Impiduglia per R.A. M., in collegamento
da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della
Corte del 18 maggio 2021 e l'avvocato dello Stato Maria Elena
Scaramucci Lallo per il Presidente della Regione Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio del 25 gennaio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 28 ottobre 2020, (r.o. n. 6 del 2021), il
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia solleva, in
riferimento agli artt. 3, secondo comma, 24, primo comma, 103, primo
comma, 111, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge
della Regione Siciliana 3 marzo 2020, n. 6 (Rinvio delle elezioni
degli organi degli enti di area vasta. Disposizioni varie).
2.- Il giudice rimettente riferisce di essere stato investito di
un ricorso col quale S.S. C., candidata non eletta al Consiglio
comunale di Gela in occasione delle elezioni amministrative svoltesi
il 28 aprile e il 12 maggio 2019, aveva invocato l'annullamento del
verbale delle operazioni dell'Ufficio centrale elettorale nella parte
relativa all'attribuzione del premio di maggioranza, chiedendo una
parziale correzione del risultato elettorale.
Nell'ordinanza di rimessione si da' conto di come le liste
collegate al candidato sindaco risultato eletto al turno di
ballottaggio avessero conseguito 11 seggi, in base al criterio di
assegnazione del numero di consiglieri previsto all'art. 4, comma 4,
della legge della Regione Siciliana 15 settembre 1997, n. 35 (Nuove
norme per la elezione diretta del sindaco, del presidente della
provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale). A
questi l'Ufficio centrale elettorale ne aveva aggiunti 4, in
applicazione del successivo comma 6, che prevede il premio di
maggioranza nell'ambito delle elezioni dei sindaci e dei consigli
comunali dei Comuni siciliani con popolazione superiore a 15.000
abitanti.
La disposizione in questione stabilisce che «[a]lla lista o al
gruppo di liste collegate al candidato proclamato eletto che non
abbia gia' conseguito almeno il 60 per cento dei seggi del Consiglio
viene assegnato, comunque, il 60 per cento dei seggi, sempreche'
nessun'altra lista o gruppo di liste collegate abbia gia' superato il
50 per cento dei voti validi. Salvo quanto previsto dal comma 3-ter,
i restanti seggi vengono assegnati alle altre liste o gruppi di liste
collegate, ai sensi del comma 4. Il premio di maggioranza previsto
per la lista o le liste collegate al sindaco eletto a primo turno
viene attribuito solo nel caso in cui la lista o le liste abbiano
conseguito almeno il quaranta per cento dei voti validi».
Secondo la ricorrente nel giudizio principale, candidata nella
lista «Avanti Gela» - facente parte di una coalizione concorrente
rispetto a quella presentatasi a sostegno del sindaco eletto -
l'Ufficio centrale elettorale avrebbe applicato in modo erroneo tale
disposizione, perche' il 60 per cento di 24 (numero totale di seggi
di cui si compone il Consiglio comunale di Gela) corrisponde a 14,4.
In forza di un «principio generale», si sarebbe dunque dovuto
procedere all'arrotondamento del decimale all'unita' piu' prossima,
mentre l'arrotondamento all'unita' superiore sarebbe possibile solo
ove il numero risultante dall'operazione di calcolo «contenga una
cifra decimale superiore a 50 centesimi». Concludeva la ricorrente
assumendo che l'Ufficio centrale elettorale avrebbe allora
illegittimamente assegnato alle liste di maggioranza 15 seggi
anziche' 14.
All'esito della correzione di tale errore, asserita come
doverosa, la stessa ricorrente, in quanto prima dei non eletti tra le
liste del raggruppamento avversario, avrebbe dovuto subentrare a R.A.
M., candidata nella lista «Un'altra Gela» ed assegnataria del
quindicesimo seggio, a suo dire indebitamente riconosciuto alla
maggioranza.
3.- Nelle more del giudizio, entrava in vigore l'art. 3 della
legge reg. Siciliana n. 6 del 2020, rubricato «Interpretazione
autentica del comma 6 dell'articolo 4 della legge regionale 15
settembre 1997, n. 35», ai cui sensi «[il] comma 6 dell'articolo 4
della legge regionale 15 settembre 1997, n. 35 e successive modifiche
ed integrazioni si interpreta nel senso che, nei casi in cui la
percentuale del 60 per cento dei seggi non corrisponda ad una cifra
intera ma ad un quoziente decimale, l'arrotondamento si effettua per
eccesso in caso di decimale uguale o superiore a 50 centesimi e per
difetto in caso di decimale inferiore a 50 centesimi».
Due dei controinteressati al ricorso, C.L. G. e A.R. M.,
eccepivano l'illegittimita' costituzionale della norma sopravvenuta,
stante il carattere surrettiziamente interpretativo di una
disposizione che, a loro dire, era invece intervenuta in assenza di
dubbi sull'applicazione della precedente disciplina, interferendo
peraltro su giudizi pendenti.
4.- Il Tribunale rimettente condivide i dubbi sulla legittimita'
costituzionale della predetta disposizione.
4.1.- In punto di rilevanza, il giudice a quo osserva come, in
applicazione della norma censurata, il ricorso andrebbe accolto,
mentre una pronuncia di questa Corte che ne dichiarasse
l'illegittimita' costituzionale condurrebbe verso un rigetto, in
forza di un «orientamento granitico della giurisprudenza
amministrativa» formatosi sulla disciplina statale recata dall'art.
73, comma 10, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), disposizione
che regola a sua volta, per i Comuni con popolazione superiore a
15.000 abitanti, l'assegnazione del premio di maggioranza, e che il
rimettente considera in tutto analoga alla norma regionale oggetto di
interpretazione. L'art. 73, comma 10, t.u. enti locali statuisce
infatti che «[q]ualora un candidato alla carica di sindaco sia
proclamato eletto al primo turno, alla lista o al gruppo di liste a
lui collegate che non abbia gia' conseguito, ai sensi del comma 8,
almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio, ma abbia ottenuto
almeno il 40 per cento dei voti validi, viene assegnato il 60 per
cento dei seggi, sempreche' nessuna altra lista o altro gruppo di
liste collegate abbia superato il 50 per cento dei voti validi.
Qualora un candidato alla carica di sindaco sia proclamato eletto al
secondo turno, alla lista o al gruppo di liste ad esso collegate che
non abbia gia' conseguito, ai sensi del comma 8, almeno il 60 per
cento dei seggi del consiglio, viene assegnato il 60 per cento dei
seggi, sempreche' nessuna altra lista o altro gruppo di liste
collegate al primo turno abbia gia' superato nel turno medesimo il 50
per cento dei voti validi. I restanti seggi vengono assegnati alle
altre liste o gruppi di liste collegate ai sensi del comma 8».
Afferma il rimettente che, secondo la lettura di tale
disposizione offerta dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, «il
dato testuale impone [...] di assegnare alla coalizione vincente
almeno [il] 60 per cento dei seggi, con conseguente necessita', in
caso di quoziente frazionario, di arrotondamento all'unita'
superiore». Il 60 per cento dei seggi costituirebbe, infatti, «non il
limite massimo bensi' quello minimo» dei seggi alla stessa spettanti,
voluto dal legislatore a garanzia della governabilita' dell'ente. Il
medesimo orientamento sarebbe espresso dal giudice amministrativo,
con specifico riferimento alla disciplina siciliana (vengono citate
le sentenze del Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,
sezione seconda, 19 ottobre 2016, n. 2591 e 25 ottobre 2019, n.
2465).
Sempre in punto di rilevanza, il giudice a quo, consapevole che
l'applicazione in giudizio della disposizione censurata dipende dai
suoi effetti realmente retroattivi, esclude la percorribilita' di
un'interpretazione costituzionalmente orientata, non ritenendo
possibile superare la qualificazione di norma di interpretazione
autentica, che lo stesso legislatore regionale le ha espressamente
attribuito.
4.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, afferma il
Tribunale rimettente che, alla luce della giurisprudenza di questa
Corte, puo' dubitarsi della legittimita' costituzionale della
previsione introdotta dal legislatore siciliano, sia in relazione
alla sussistenza dei presupposti per il legittimo esercizio del
potere di interpretazione autentica, sia a causa dell'incidenza
retroattiva della disposizione sui giudizi pendenti.
4.2.1.- Quanto al primo profilo, ad essere violato sarebbe il
principio di ragionevolezza, «come desumibile dal comma 2
dell'articolo 3 della Costituzione». Per costante giurisprudenza
costituzionale, infatti, le norme retroattive sarebbero tenute al
rispetto di «valori e interessi costituzionalmente protetti», quali
il principio di ragionevolezza (che si riflette nel divieto di
introdurre ingiustificate disparita' di trattamento), la tutela
dell'affidamento, la coerenza e certezza del diritto (vengono
richiamate le sentenze n. 167 del 2018, n. 73 del 2017, n. 170 del
2013, n. 78 del 2012, n. 93 e n. 41 del 2011 e n. 209 del 2010).
Ancora, questa Corte avrebbe chiarito come la palese erroneita' della
auto-qualificazione di norma di interpretazione autentica costituisca
un «indice, sia pur non dirimente» della sua irragionevolezza (sono
citate anche le sentenze n. 73 del 2017, n. 103 del 2013 e n. 41 del
2011).
In effetti, sostiene il rimettente, non potrebbe predicarsi la
natura realmente interpretativa della disposizione censurata (cio'
che potrebbe deporre per la sua non irragionevolezza e non
contrarieta' al principio di affidamento: vengono richiamate le
sentenze n. 108 del 2019, n. 73 del 2017 e n. 170 del 2008). Invero,
l'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 6 del 2020 avrebbe assegnato
alla disposizione interpretata «un significato che sembra esulare
dalle possibili varianti di senso dello stesso testo normativo».
L'arrotondamento per difetto imposto da tale disposizione
comporterebbe infatti il riconoscimento alla maggioranza di un numero
di seggi inferiore alla soglia del 60 per cento, «in spregio al dato
letterale della norma». Esattamente come segnalato dalla richiamata
giurisprudenza amministrativa.
D'altra parte, aggiunge il rimettente, nello stesso contesto
della legge reg. Siciliana n. 35 del 1997, quando il legislatore
regionale ha voluto prescrivere un diverso criterio, lo ha fatto
esplicitamente: in particolare, nell'art. 4, comma 1, in relazione
alla composizione delle liste, dove si stabilisce che queste devono
comprendere candidati in numero non superiore a quello dei
consiglieri da eleggere e non inferiore ai due terzi, con
arrotondamento all'unita' superiore nella ipotesi di cifra decimale
superiore a 50 centesimi.
La circostanza che la norma censurata non abbia valenza realmente
interpretativa sarebbe infine dimostrata dai contenuti della
circolare dell'Assessorato regionale delle autonomie locali e della
funzione pubblica della Regione Sicilia del 26 marzo 2020, n. 3675,
intervenuta a precisare che la disciplina in questione non dovrebbe
applicarsi retroattivamente.
4.2.2.- L'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 6 del 2020 sarebbe
altresi' lesivo dell'art. 117, comma 1, Cost., in relazione agli
artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848.
Difetterebbero infatti i motivi imperativi di interesse generale
che, secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo, legittimano interventi normativi di natura interpretativa
o innovativa con effetti retroattivi. Cio' in quanto non si
riscontrerebbero «"ragioni storiche epocali", ovvero necessita' di
porre rimedio ad una imperfezione tecnica della legge interpretata
ristabilendo una interpretazione aderente alla originaria voluntas
legis» (sono richiamate, tra le altre, Corte EDU, sentenza 27 maggio
2004, Ogis-Institut Stanislas e altri contro Francia e sentenza 23
ottobre 1997, National & Provincial Building Society ed altri contro
Regno unito).
Inoltre, secondo la Corte EDU, non sarebbero consentiti
interventi normativi con effetti retroattivi idonei ad incidere sui
giudizi in corso (Corte EDU, sentenze 11 dicembre 2012, De Rosa e
altri contro Italia, 14 febbraio 2012, Arrasa e altri contro Italia,
7 giugno 2011, Agrati contro Italia). Proprio questo invece
accadrebbe, per il rimettente, nel caso di specie, in cui la
disposizione censurata pretende di interpretare una previsione
risalente al 1997, intervenendo, oltretutto, solo dopo le elezioni
del 2019 e, in particolare, successivamente all'instaurazione di
contenziosi di fronte al giudice amministrativo (tra i quali il
giudizio a quo). Essa sarebbe cosi' destinata a incidere sulla loro
definizione, a vantaggio di una delle parti. Per questa ragione, la
norma sarebbe altresi' lesiva del diritto di difesa tutelato
dall'art. 24 Cost. e della «autonomia della funzione giurisdizionale
assegnata al giudice amministrativo (art. 103 Cost.)», con ulteriore
compromissione della parita' di trattamento tra le parti processuali
ai sensi dell'art. 111 Cost.
5.- Si e' costituita in giudizio R.A. M., parte nel giudizio a
quo, prospettando l'accoglimento delle questioni di legittimita'
costituzionale. Il legislatore regionale avrebbe infatti introdotto,
in violazione del tenore letterale dell'art. 4, comma 6, e della sua
stessa ratio, consistente nel garantire la governabilita' dell'ente,
una modalita' di attribuzione dei seggi non prevista dal testo della
disposizione asseritamente interpretata. Quest'ultima sarebbe invero
chiara nel riconoscere alla coalizione vincente «almeno» il 60 per
cento dei seggi, come confermato dalla giurisprudenza amministrativa,
che avrebbe interpretato la disciplina in modo univoco (vengono
richiamate le sentenze del TAR Sicilia, sezione prima, 25 ottobre
2019, n. 2465 e sezione seconda, 19 ottobre 2016, n. 2591). Tali
pronunce, del resto, si riferirebbero ad un «orientamento granitico»
del Consiglio di Stato (sono richiamati la sentenza della sezione
terza, 18 ottobre 2018, n. 5967 e i numerosi precedenti in essa
citati) inerente all'art. 73 t.u. enti locali, previsione ritenuta
dalla parte perfettamente sovrapponibile alla norma oggetto.
Oltre che lesiva dei principi di ragionevolezza, di coerenza e
certezza del diritto, la previsione introdotta dal legislatore
regionale violerebbe anche l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 6 e 13 CEDU, nonche' gli artt. 24, 102 e 111
Cost., a conferma evocandosi la giurisprudenza sia di questa Corte,
sia della Corte EDU.
Infatti, la circostanza che la disposizione censurata sia stata
approvata in assenza di dubbi sulla effettiva portata dell'art. 4,
comma 6, della legge reg. Siciliana n. 35 del 1997 rivelerebbe come
la stessa sia stata adottata allo scopo di interferire con le
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario, e per
determinare «fatalmente», a favore di una parte e a discapito
dell'altra, l'esito della controversia prendente innanzi al TAR:
mentre il principio di parita' tra le parti in giudizio esige che
ciascuna non venga posta in una condizione di netto svantaggio
rispetto all'altra (Corte EDU, sentenza 25 marzo 2014, Biasucci e
altri contro Italia).
La difesa di R.A. M. osserva, in conclusione, che, essendo
destinata ad incidere sul giudizio in corso (e su un altro pendente
innanzi al TAR Sicilia, sede di Palermo, nel procedimento r.g. n.
1289 del 2019), la disposizione censurata rivelerebbe la sua natura
di «legge provvedimento», la cui adozione sarebbe tanto piu' grave in
ambito elettorale, ove viene in rilievo il diritto di elettorato
passivo.
6.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente della Regione
Siciliana, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o,
comunque, non fondate.
6.1.- In punto di ammissibilita', osserva l'Avvocatura che il
giudice rimettente avrebbe «liquida[to] il requisito della rilevanza
della questione di costituzionalita' ai fini della decisione del
giudizio», presumendo la retroattivita' della norma censurata e
omettendo di considerare la possibilita' di una interpretazione
costituzionalmente conforme. Non sempre le leggi di interpretazione
autentica avrebbero infatti portata retroattiva (viene citata la
sentenza n. 173 del 2019 di questa Corte, relativa proprio alla
materia elettorale). In ogni caso, pur in presenza di una
disposizione retroattiva, sarebbe decisiva una valutazione circa la
sua ragionevolezza, cioe' una verifica invece omessa dal ricorrente.
6.2.- Nel merito, l'Avvocatura sottolinea che il contenzioso in
essere origina dalla riduzione del numero dei consiglieri comunali,
prevista dalla legge della Regione Siciliana 26 giugno 2015, n. 11
(Disposizioni in materia di composizione dei consigli e delle giunte
comunali, di status degli amministratori locali e di consigli
circoscrizionali. Disposizioni varie). In occasione di tale
intervento, il legislatore siciliano avrebbe omesso di considerare
l'eventualita' che, proprio a seguito della correzione numerica
introdotta, a seguito dei calcoli relativi all'assegnazione dei seggi
previsti dal premio di maggioranza, si sarebbe potuto ricavare un
quoziente con cifre decimali.
Invero, in occasione della consultazione elettorale del 2019, i
diversi Uffici centrali elettorali competenti avrebbero disposto in
modo non uniforme proprio riguardo all'arrotondamento dei quozienti
decimali (viene riportato l'esempio delle procedure elettorali
relative ai Comuni di Bagheria e di Caltanissetta, in cui l'Ufficio
centrale elettorale aveva operato l'arrotondamento verso l'unita'
superiore, e quello, opposto, inerente al Comune di Monreale).
Questa incertezza avrebbe indotto la Commissione I - Affari
istituzionali dell'Assemblea regionale siciliana ad approvare una
risoluzione che impegnava il Governo regionale ad «attivare ogni
iniziativa, anche legislativa, che interpretando autenticamente la
vigente normativa regionale [...] confermi la corretta applicazione
del criterio decimale che prevede che nel caso di cifre decimali,
l'arrotondamento vada effettuato per difetto o per eccesso a seconda
che il decimale preso in considerazione sia inferiore o superiore
alla meta' come giurisprudenza consolidata afferma da sempre»
(risoluzione n. 1/I recante «Iniziative per la corretta applicazione
delle disposizioni in materia di attribuzione del premio di
maggioranza nei consigli dei comuni con popolazione superiore a
15.000 abitanti», approvata nella seduta n. 116 del 6 novembre 2019).
In tale contesto, veniva approvato l'art. 3 della legge reg.
Siciliana n. 6 del 2020, che, limitandosi ad indicare un «mero
criterio matematico», si sarebbe fondato sulla presenza di entrambe
le condizioni che, in generale, legittimano il ricorso a norme di
interpretazione autentica: «la formulazione ambigua della legge
regionale e la diversita' delle soluzioni interpretative adottate
dagli operatori del diritto» (sono richiamate le sentenze di questa
Corte n. 271 del 2011 e n. 155 del 1990).
Secondo l'Avvocatura, invece, a nulla varrebbe riferirsi
all'orientamento della giurisprudenza amministrativa richiamato dal
giudice a quo sull'art. 73 t.u. enti locali, «essendo il legislatore
regionale munito di potesta' legislativa esclusiva in materia».
Nemmeno sarebbero violati l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 6 e 13 CEDU. Il legislatore regionale sarebbe
infatti intervenuto a fugare un reale dubbio interpretativo, a tutela
di «tutti i candidati alle elezioni» e dell'equilibrio tra
l'interesse dei gruppi di maggioranza e quelli di minoranza. Anche
gli ulteriori parametri invocati dal rimettente non sarebbero stati
illegittimamente incisi dalla disposizione censurata. Come affermato
da questa Corte, infatti, la funzione giurisdizionale «opera su un
piano diverso rispetto a quello del potere legislativo di
interpretazione autentica» (sentenza n. 234 del 2007).
7.- In prossimita' dell'udienza pubblica del 25 gennaio 2022
hanno depositato memoria sia la difesa della parte sia l'Avvocatura
generale dello Stato.
La prima, dopo aver insistito sulla ammissibilita' delle
questioni di legittimita' sollevate, nel merito ha soprattutto
evidenziato come solo in un caso, nel 2019, l'Ufficio centrale
elettorale avrebbe proceduto ad assegnare 14 seggi in forza del
premio di maggioranza, mentre nei Comuni di Gela, Bagheria,
Castelvetrano e Caltanissetta sarebbe stata seguita l'opposta e
corretta soluzione.
L'Avvocatura ha invece ribadito come il legislatore regionale
abbia legittimamente inteso risolvere una oggettiva situazione di
incertezza, seguendo un'opzione ermeneutica non estranea al testo
dell'art. 4, comma 6, della legge reg. Siciliana n. 35 del 1997.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia solleva,
in riferimento agli artt. 3, secondo comma, 24, primo comma, 103,
primo comma, 111, secondo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 3
della legge della Regione Siciliana 3 marzo 2020, n. 6 (Rinvio delle
elezioni degli organi degli enti di area vasta. Disposizioni varie).
La disposizione censurata interviene sulla disciplina che regola,
nella Regione Siciliana, l'attribuzione del premio di maggioranza
alla lista o al gruppo di liste collegate al sindaco proclamato
eletto nei Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti,
prevista all'art. 4, comma 6, della legge della Regione Siciliana 15
settembre 1997, n. 35 (Nuove norme per la elezione diretta del
sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del
consiglio provinciale). Tale ultima disposizione stabilisce che
«[a]lla lista o al gruppo di liste collegate al candidato proclamato
eletto che non abbia gia' conseguito almeno il 60 per cento dei seggi
del Consiglio viene assegnato, comunque, il 60 per cento dei seggi».
Qualificandosi espressamente, fin dalla rubrica, come norma di
interpretazione autentica, la disposizione censurata afferma che
l'appena citato art. 4, comma 6, della legge reg. Siciliana n. 35 del
1997 «si interpreta nel senso che, nei casi in cui la percentuale del
60 per cento dei seggi non corrisponda ad una cifra intera ma ad un
quoziente decimale, l'arrotondamento si effettua per eccesso in caso
di decimale uguale o superiore a 50 centesimi e per difetto in caso
di decimale inferiore a 50 centesimi».
Secondo il giudice a quo, la disposizione violerebbe il principio
di ragionevolezza desumibile dall'«art. 3, comma 2, della
Costituzione» (recte: art. 3 Cost. nella sua complessiva
formulazione, ove l'evidente lapsus calami non pregiudica la corretta
individuazione della doglianza: ex multis sentenze n. 172 e n. 35 del
2021e n. 228 del 2017).
Cio' in quanto, lungi dal dettare l'interpretazione autentica
della disposizione regionale relativa alle modalita' di calcolo del
premio di maggioranza, avrebbe assegnato a quest'ultima un
significato non rientrante tra le possibili varianti di senso del
testo normativo.
Il ragionamento del rimettente si basa su un semplice calcolo
matematico, e sul raffronto del risultato di tale calcolo con il
testo letterale della disposizione asseritamente interpretata.
Essendo attualmente 24 i componenti dei consigli nei Comuni in esame,
il 60 per cento dei seggi equivale a 14,4, e l'arrotondamento per
difetto, poiche' il decimale e' inferiore a 50 centesimi,
comporterebbe l'assegnazione alle liste collegate al sindaco eletto
di 14 consiglieri, pari al 58,33 per cento: dunque, di un numero di
seggi inferiore al 60 per cento, appunto «in spregio al dato
letterale».
La norma censurata lederebbe, inoltre, l'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, nonche' gli artt. 24,
primo comma, 103, primo comma e 111, secondo comma, Cost. Infatti, in
assenza di motivi imperativi di interesse generale, essa avrebbe
introdotto una disciplina retroattiva che incide su giudizi pendenti
a vantaggio di una delle parti in lite per l'assegnazione di un
seggio, in lesione dell'«autonomia della funzione giurisdizionale» e
del principio del giusto processo, «declinato sotto il profilo della
parita' di trattamento tra tutte le parti processuali».
2.- Il Presidente della Regione Siciliana, intervenuto in
giudizio rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
eccepisce l'inammissibilita' delle questioni, poiche' il giudice a
quo, prima di rimetterle dinnanzi a questa Corte, «avrebbe dovuto
verificare se la disposizione fosse effettivamente retroattiva,
indipendente[mente] dal nomen della disposizione stessa, e se tale
retroattivita' avesse i caratteri della irragionevolezza e
contrastasse con altri valori costituzionalmente protetti».
Tale eccezione, per vero non chiarissima, e' avanzata a
conclusione di un ragionamento in cui, in primo luogo, si addebita
all'ordinanza di rimessione una valutazione affrettata sulla
rilevanza delle questioni: se il giudice a quo - sembra di capire -
avesse sperimentato la via dell'interpretazione adeguatrice,
orientandosi per la non retroattivita' della disposizione censurata,
avrebbe potuto ritenerla non applicabile nel giudizio principale. In
secondo luogo, l'Avvocatura richiama la giurisprudenza di questa
Corte, secondo cui le leggi di interpretazione autentica, cosi' come
quelle innovative con effetti retroattivi, non sono di per se'
costituzionalmente illegittime, e lamenta che il rimettente, prima di
sollevare le questioni, avrebbe dovuto, appunto, verificare se,
essendo realmente retroattiva la disposizione censurata, la stessa
travalicasse il limite della ragionevolezza.
L'eccezione deve essere respinta.
Attengono certamente al merito, e non all'ammissibilita', le
valutazioni in punto di ragionevolezza della disciplina censurata.
Quanto alla mancata esplorazione di una interpretazione conforme, in
senso non retroattivo, dell'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 6
del 2020 - lacuna che si tradurrebbe in un difetto di motivazione
sulla rilevanza delle questioni - e' sufficiente osservare che il
giudice a quo ha considerato tale possibilita', ma l'ha
consapevolmente esclusa, rilevando che la disposizione censurata si
auto-qualifica come interpretativa fin dalla rubrica. Cio' rende del
tutto plausibili, almeno ai fini dell'accesso delle questioni allo
scrutinio di merito, sia l'affermazione della natura retroattiva
della norma, sia, di conseguenza, la sua ritenuta applicabilita' al
giudizio pendente.
Non rileva in senso contrario la circolare dell'Assessorato
regionale delle autonomie locali e della funzione pubblica della
Regione Siciliana del 26 marzo 2020, n. 3675, in cui si asserisce che
«la disciplina interpretativa» in questione troverebbe applicazione
«dalla prossima tornata elettorale amministrativa». Per sua natura,
tale atto non e' idoneo a orientare decisivamente l'interpretazione
giurisdizionale di una fonte legislativa.
3.- Nel merito, la questione e' fondata, per violazione dell'art.
3 Cost.
4.- Coglie innanzitutto nel segno il giudice a quo, laddove
addebita alla norma censurata di aver assegnato alla disposizione
interpretata un significato che non rientra tra le possibili varianti
di senso del testo oggetto di (pretesa) interpretazione autentica.
L'arrotondamento per difetto, quando il decimale e' inferiore a
50 centesimi, comporta l'assegnazione alle liste collegate al sindaco
eletto di 14 consiglieri, pari al 58,33 per cento dei seggi
consiliari, percio', senza dubbio, di un numero di seggi inferiore al
60 per cento, in evidente contrasto con il dato testuale esibito
dalla disposizione asseritamente interpretata.
Ben vero, come osserva l'Avvocatura dello Stato, che la norma di
interpretazione autentica oggetto delle odierne questioni di
legittimita' costituzionale e' intervenuta a risolvere una specifica
questione - quale sia il criterio cui ricorrere per procedere
all'indispensabile arrotondamento di un decimale laddove il 60 per
cento dei seggi non corrisponda ad un numero intero - insorta
successivamente all'entrata in vigore dell'art. 4, comma 6, della
legge reg. Siciliana n. 35 del 1997.
In effetti, per i Comuni con popolazione superiore a 30.000
abitanti, qui in rilievo, l'art. 43 della legge della Regione
Siciliana 15 marzo 1963, n. 16 (Ordinamento amministrativo degli enti
locali nella Regione siciliana) fissava originariamente in 30 il
numero dei membri del Consiglio comunale. Poiche' il 60 per cento di
30 e' pari a 18, gli Uffici centrali elettorali non si erano mai
trovati nella necessita', per l'assegnazione del premio di
maggioranza, di procedere ad operazioni di arrotondamento di
decimali.
Lo scenario e' mutato quando l'art. 1, comma 1, della legge della
Regione Siciliana 26 giugno 2015, n. 11 (Disposizioni in materia di
composizione dei consigli e delle giunte comunali, di status degli
amministratori locali e di consigli circoscrizionali. Disposizioni
varie) ha ridotto «del 20 per cento» il numero dei consiglieri
comunali, portando cosi' il totale dei seggi consiliari da 30 a 24.
Il comma 4 del medesimo art. 1 ha stabilito che la correzione
introdotta operasse a partire dal primo rinnovo dei consigli comunali
successivo all'entrata in vigore della legge regionale, determinando
cosi' la necessita' di utilizzare un criterio per procedere
all'arrotondamento.
Tuttavia, l'ordinanza di rimessione nega, persuasivamente, che
quello insorto dopo l'entrata in vigore della legge reg. Siciliana n.
11 del 2015 costituisse un reale problema ai fini dell'assegnazione
del premio di maggioranza. Infatti, un costante orientamento della
giurisprudenza amministrativa, formatosi ben prima del 2015, risulta
saldamente attestato nel senso che, nell'ambito della procedura di
assegnazione del premio, i decimali devono sempre essere arrotondati
all'unita' superiore.
Tale orientamento, per vero, si e' formato in sede di
interpretazione di una disposizione di legge statale, cioe' l'art.
73, comma 10, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), relativo alla
consistenza e alle modalita' di assegnazione del premio di
maggioranza nelle elezioni comunali delle Regioni a statuto ordinario
(ex multis, Consiglio di Stato, sezione terza, sentenze 18 ottobre
2018, n. 5967, 23 maggio 2017, n. 2408, 10 maggio 2017, n. 2174
sezione quinta, sentenze 30 maggio 2016, n. 2299, 22 settembre 2015,
n. 4419, 30 giugno 2014, n. 3268 e n. 3269, 21 maggio 2013, n. 2761);
ma la disciplina in esso contenuta risulta del tutto sovrapponibile,
nel dato letterale, a quella della Regione Siciliana oggetto di
interpretazione asseritamente autentica.
Cio' spiega perche' questo stesso orientamento, dopo il 2015,
viene seguito anche dalla giurisprudenza amministrativa formatasi,
nella Regione Siciliana, sull'art. 4, comma 6, della legge reg.
Siciliana n. 35 del 1997, ovviamente prima dell'entrata in vigore
della norma censurata (TAR Sicilia, sede di Catania, 19 ottobre 2016,
n. 2591; TAR Sicilia, sede di Palermo, 25 ottobre 2019, n. 2465).
A fondare un simile orientamento e', risolutivamente, proprio
l'argomento letterale teste' esposto. Osserva il giudice
amministrativo (Consiglio di Stato, sentenza 18 ottobre 2018, n.
5967) che «il dato testuale impone [...] di assegnare alla coalizione
vincente almeno il 60 per cento dei seggi, con conseguente
necessita', in caso di quoziente frazionario, di arrotondamento
all'unita' superiore». Il 60 per cento dei seggi, infatti,
«costituisce nella fattispecie non il limite massimo bensi' quello
minimo dei seggi spettanti alla coalizione vincente, previsto dal
legislatore per garantire la governabilita' dell'Ente locale». Di
contro, «ove si effettuasse l'arrotondamento del quoziente
frazionario per difetto, si otterrebbe una percentuale inferiore al
60%, con conseguente violazione del disposto normativo».
In questa prospettiva, la giurisprudenza sottolinea come occorra
particolarmente considerare il significato della parola «almeno»
inserita nella formula dell'art. 73 t.u. enti locali - parola che
ricompare, identica, nell'art. 4, comma 6, della legge reg. Siciliana
n. 35 del 1997 - («alla lista o al gruppo di liste a lui collegate
che non abbia gia' conseguito [...] almeno il 60 per cento dei seggi
del consiglio, [...] viene assegnato il 60 per cento dei seggi»).
L'utilizzo di tale termine, si sostiene, e' espressione della
volonta' legislativa di assicurare in ogni caso la percentuale
stabilita dalla norma.
Nella medesima prospettiva, e' significativo che la disposizione
regionale risulti ancora piu' stringente nella direzione esposta,
giacche', a differenza di quella statale, prevede che, alla lista o
al gruppo di liste che gia' non l'abbia conseguito, il 60 per cento
dei seggi venga assegnato «comunque».
E' appena il caso di aggiungere, per concludere su questo
aspetto, che non ha pregio l'obiezione avanzata dall'Avvocatura
generale circa la non pertinenza, nella questione in esame, di una
giurisprudenza amministrativa formatasi su disposizione legislativa
statale (l'art. 73, comma 10, t.u. enti locali, del tutto
sovrapponibile a quella regionale censurata), sul presupposto che
alla Regione Siciliana e' attribuita, in materia di elezione degli
enti locali, potesta' legislativa esclusiva. L'argomento e', infatti,
fuori quadro: non e' qui in discussione l'ambito di competenza del
legislatore regionale in materia di elezioni locali, ma il carattere
fittizio o reale di una interpretazione che si auto-qualifica come
autentica. D'altra parte, non mutano le regole e gli esiti
dell'esegesi giurisprudenziale di testi normativi identici, sol
perche' muti la fonte della disposizione da interpretare (legge
statale o regionale).
5.- L'analisi che precede dimostra, dunque, l'erroneita'
dell'auto-qualificazione esibita dalla disposizione censurata.
A seguito dell'intervento legislativo sub iudice, non resta
immutato il tenore testuale della disposizione interpretata, ne'
risulta privilegiata, e resa vincolante, una delle interpretazioni
desumibili da tale testo (sentenza n. 15 del 1995). La norma
censurata non esprime - come dovrebbe, per qualificarsi correttamente
quale interpretativa - «un significato appartenente a quelli
riconducibili alla previsione interpretata secondo gli ordinari
criteri dell'interpretazione della legge» (sentenza n. 133 del 2020):
al contrario, ne indica uno estraneo alle variabili di senso
riconducibili al testo di quest'ultima (sentenze n. 70 del 2020, n.
108 del 2019 e n. 73 del 2017).
L'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 6 del 2020 - presentandosi
quale norma di interpretazione autentica - ha, in realta', contenuto
e natura di disciplina innovativa con effetti retroattivi. Esso
determina il mutamento della regola espressa dalla disposizione
interpretata su un aspetto decisivo della legislazione elettorale
locale, cioe' la consistenza del premio di maggioranza, che viene
ridotto al di sotto della soglia del 60 per cento: un mutamento che,
nonostante le allegazioni in senso contrario dell'Avvocatura dello
Stato, dispiega con ogni evidenza effetti retroattivi ed e' destinato
ad incidere sui giudizi pendenti in ambito elettorale.
Peraltro, la giurisprudenza di questa Corte ha chiarito che
l'erroneita' dell'auto-qualificazione come norma interpretativa non
e' risolutiva, ai fini dell'esito dello scrutinio di legittimita'
costituzionale. Piuttosto, tale erroneita' puo' costituire «un
indice, sia pur non dirimente» (sentenze n. 73 del 2017, n. 103 del
2013 e n. 41 del 2011) dell'irragionevolezza della disposizione
censurata.
Allo stesso modo, la giurisprudenza costituzionale ha
sottolineato che una disposizione innovativa con effetti retroattivi,
ancorche' qualificata di interpretazione autentica, non e', di per
se' e in quanto tale, costituzionalmente illegittima. Vale, in tal
caso, il principio per cui, nel rispetto di quanto previsto dall'art.
25 Cost. in materia penale, il legislatore puo' approvare leggi con
efficacia retroattiva, purche' la retroattivita' trovi adeguata
giustificazione nell'esigenza di tutelare principi, diritti e beni di
rilievo costituzionale (ex plurimis, sentenza n. 170 del 2013).
Tuttavia, il ricorso fittizio all'interpretazione autentica si
rivela sintomatico di un «uso improprio della funzione legislativa»,
e, pertanto, orienta verso un sindacato rigoroso sulla norma, in
ragione della sua retroattivita' (sentenza n. 133 del 2020).
Nella prospettiva di uno stretto scrutinio di ragionevolezza, si
tratta, dunque, di riscontrare non «la mera assenza di scelte
normative manifestamente arbitrarie, ma l'effettiva sussistenza di
giustificazioni ragionevoli dell'intervento legislativo (sentenza n.
432 del 1997)» (sentenza n. 108 del 2019), e di valutare, altresi',
se le motivazioni alla base dell'intervento legislativo a carattere
retroattivo siano di tale rilievo da prevalere rispetto alle esigenze
legate alla tutela del legittimo affidamento dei destinatari della
regolazione originaria e al principio di certezza e stabilita' dei
rapporti giuridici.
E' necessario aggiungere qui che siffatta esigenza si presenta,
con particolare evidenza, in relazione ad interventi retroattivi
nella materia elettorale, in cui affidamento e stabilita' dei
rapporti giuridici sono posti a tutela di diritti e beni di peculiare
rilievo costituzionale, come il diritto inviolabile di elettorato
passivo di cui all'art. 51 Cost., «aspetto essenziale della
partecipazione dei cittadini alla vita democratica» (sentenze n. 48
del 2021 e n. 141 del 1996), e lo stesso diritto di voto esercitato
ai sensi dell'art. 48 Cost., diritto che «svolge una funzione
decisiva nell'ordinamento costituzionale» (sentenza n. 35 del 2017),
in quanto ha «come connotato essenziale il suo collegamento ad un
interesse del corpo sociale nel suo insieme» (sentenze n. 240 del
2021 e n. 1 del 2014).
6.- Nella prospettiva appena indicata, non soccorrono, a sostegno
della ragionevolezza dell'intervento legislativo in esame, ne' la
stringente necessita' di rimediare a una condizione di diffusa
incertezza quanto al calcolo dei seggi da assegnare alla lista o al
gruppo di liste collegate al candidato sindaco che non abbia gia'
conseguito almeno il 60 per cento dei seggi consiliari, ne'
impellenti esigenze di rilievo costituzionale collegate, come invece
asserisce l'Avvocatura generale dello Stato, alla garanzia del
principio di rappresentativita' e a quello di tutela delle minoranze.
Sotto il primo profilo, non risulta a questa Corte, in assenza di
dettagliate allegazioni dell'Avvocatura dello Stato, che siano
numerosi i casi di applicazione divergente della normativa nelle
elezioni del 2018 e del 2019.
Quanto al secondo profilo, l'Avvocatura generale dello Stato
asserisce che la quota del 60 per cento, quale premio di maggioranza,
sarebbe «il punto di equilibrio individuato dal legislatore tra i
contrapposti valori della governabilita' dell'ente locale e della
tutela delle minoranze, tenuto conto che il principio della
rappresentanza proporzionale risulta gia' sacrificato dalla
previsione di un correttivo maggioritario nella ripartizione dei
seggi, quindi con applicazione di una norma derogatoria rispetto al
principio di rappresentativita'». E ne ricava la conclusione che ben
giustificato sarebbe, percio', l'arrotondamento all'unita' inferiore,
se il decimale e' inferiore a 50 centesimi: del resto, la maggioranza
consiliare potrebbe gia' contare «su un sostanzioso margine
numerico», dovendosi altresi' considerare che il premio e' attribuito
«a scapito della rappresentativita' politico-amministrativa della
minoranza».
L'argomento teste' esposto attribuisce all'intervento legislativo
censurato obbiettivi di carattere generale - la riduzione della quota
del premio di maggioranza e una sorta di sostegno alle minoranze
consiliari, in nome del principio di rappresentativita' - che,
peraltro, non risultano dall'esame dei lavori preparatori della norma
in questione. Esso, in ogni caso, torna a dimostrare che, negli
effetti che produce, tale intervento e' non gia' di carattere
interpretativo, ma innovativo e correttivo, determinando in concreto,
con efficacia retroattiva, una (sia pur limitata) diminuzione
dell'entita' del premio di maggioranza, in contrasto con il dato
desumibile dal testo della disposizione asseritamente interpretata,
in evidente lesione dello stesso affidamento nutrito dai candidati
alle elezioni, e, in ultima analisi, dagli stessi elettori.
Non spettano al giudice costituzionale, in questa sede,
valutazioni sullo specifico sistema elettorale comunale previsto
dalla legge regionale siciliana, ed appartiene certamente alla
discrezionalita' del legislatore regionale modulare, in tale ambito,
il rapporto tra premio di maggioranza, da una parte, principio di
rappresentativita' ed esigenza di tutela delle minoranze consiliari,
dall'altra.
Tuttavia, per quel che rileva nell'ambito dello stretto controllo
di ragionevolezza sulla disposizione censurata, la presenza nella
legge reg. Siciliana n. 35 del 1997 di specifiche condizioni per
l'attribuzione del premio (esso non e' assegnato se la lista o il
gruppo di liste collegate al sindaco eletto abbia gia' conseguito
almeno il 60 per cento dei seggi; se un'altra lista o gruppo di liste
abbiano superato il 50 per cento dei voti validi; se, in caso di
sindaco eletto al primo turno, la lista o il gruppo di liste allo
stesso collegate non abbiano conseguito almeno il 40 per cento dei
voti validi) illustra con evidenza che non sussistono, in nome dei
principi costituzionali di rappresentativita' e tutela delle
minoranze, impellenti necessita' costituzionali a sostegno
dell'intervento correttivo con effetti retroattivi realizzato dalla
norma censurata.
Se, come sembra intendere l'Avvocatura generale dello Stato, un
intervento normativo correttivo di tal segno sia invece necessario,
questo e' ovviamente nella disponibilita' del legislatore regionale,
ma non puo' avvenire, come invece e' accaduto nel caso all'odierno
esame, sotto le mentite spoglie di una norma di interpretazione
autentica che mantiene in vita l'assegnazione, «comunque», di un
premio attestato «almeno» sulla soglia del 60 per cento.
In definitiva, l'attribuzione alla disposizione interpretata di
un significato non desumibile dal suo testo originario, la produzione
di effetti retroattivi in lesione della certezza del diritto in
materia elettorale, la conseguente violazione dell'affidamento
nutrito, in tale materia, dai candidati alle elezioni (e dagli stessi
elettori) determinano l'illegittimita' costituzionale, per
irragionevolezza, dell'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 6 del
2020.
Restano assorbiti i motivi di censura relativi agli altri
parametri costituzionali evocati.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge
della Regione Siciliana 3 marzo 2020, n. 6 (Rinvio delle elezioni
degli organi degli enti di area vasta. Disposizioni varie).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 gennaio 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Nicolo' ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 10 marzo 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA