N. 62 SENTENZA 25 gennaio - 10 marzo 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Elezioni del Sindaco e del Consiglio comunale nei Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti - Necessaria rappresentanza di entrambi i generi nelle liste elettorali - Sanzioni, in caso di inosservanza - Esclusione delle liste, come previsto per le elezioni nei Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti - Omessa previsione - Violazione dei principi di parita' di genere e di uguaglianza sostanziale - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, art. 71, comma 3-bis; decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570, art. 30, primo comma, lettere d-bis) ed e). - Costituzione, artt. 3, secondo comma, 51, primo comma, e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 14; Protocollo n. 12 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 1.(GU n.11 del 16-3-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO',
Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 71, comma
3-bis, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) e dell'art. 30, primo
comma, lettere d-bis) ed e), del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo
unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi
delle Amministrazioni comunali), promosso dal Consiglio di Stato,
sezione terza, nel procedimento vertente tra A. F. e altro e il
Comune di Castello del Matese e altri, con ordinanza del 4 giugno
2021, iscritta al n. 130 del registro ordinanze 2021 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie
speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione di A. F. e L. D.L., nonche' l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udita nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2022 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi l'avvocato Federico Maurizio Ricciardi per A. F. e L. D.L.
e l'avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 25 gennaio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 4 giugno 2021, iscritta al n. 130 del
registro ordinanze 2021, il Consiglio di Stato, sezione terza, ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 71,
comma 3-bis, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) e dell'art. 30,
primo comma, lettere d-bis) ed e), del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570
(Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli
organi delle Amministrazioni comunali).
L'art. 71 t.u. enti locali disciplina l'elezione del sindaco e
del consiglio comunale nei comuni sino a 15.000 abitanti. Il suo
comma 3-bis, inserito dall'art. 2, comma 1, lettera c), numero 1),
della legge 23 novembre 2012, n. 215 (Disposizioni per promuovere il
riequilibrio delle rappresentanze di genere nei consigli e nelle
giunte degli enti locali e nei consigli regionali. Disposizioni in
materia di pari opportunita' nella composizione delle commissioni di
concorso nelle pubbliche amministrazioni), prevede quanto segue:
«[n]elle liste dei candidati e' assicurata la rappresentanza di
entrambi i sessi. Nelle medesime liste, nei comuni con popolazione
compresa tra 5.000 e 15.000 abitanti, nessuno dei due sessi puo'
essere rappresentato in misura superiore ai due terzi dei candidati,
con arrotondamento all'unita' superiore qualora il numero dei
candidati del sesso meno rappresentato da comprendere nella lista
contenga una cifra decimale inferiore a 50 centesimi».
Il giudice a quo dubita della legittimita' costituzionale di tale
disposizione «nella parte in cui non prevede la necessaria
rappresentanza di entrambi i generi nelle liste elettorali nei comuni
con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti».
L'art. 30 del d.P.R. n. 570 del 1960 disciplina i compiti
spettanti alla «Commissione elettorale mandamentale» dopo la
presentazione delle candidature nei comuni sino a 10.000 abitanti,
nell'ambito del procedimento preparatorio alle elezioni dei consigli
comunali. In particolare, la lettera d-bis) censurata - dapprima
inserita dall'art. 4, comma 1, della legge 15 ottobre 1993, n. 415
(Modifiche ed integrazioni alla legge 25 marzo 1993, n. 81,
sull'elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia,
del consiglio comunale e del consiglio provinciale) e successivamente
cosi' sostituita dall'art. 2, comma 2, lettera a), numero 1), della
legge n. 215 del 2012 - prevede che, entro il giorno successivo a
quello della presentazione delle candidature la Commissione:
«verifica che nelle liste dei candidati, per le elezioni nei comuni
con popolazione superiore a 5.000 abitanti, sia rispettata la
previsione contenuta nel comma 3-bis dell'articolo 71 del testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267. In caso contrario, riduce la
lista cancellando i nomi dei candidati appartenenti al genere
rappresentato in misura eccedente i due terzi dei candidati,
procedendo in tal caso dall'ultimo della lista. La riduzione della
lista non puo', in ogni caso, determinare un numero di candidati
inferiore al minimo prescritto per l'ammissione della lista
medesima»; mentre la lettera e), modificata dall'art. 2, comma 2,
lettera a), numero 2, della legge n. 215 del 2012, prevede che la
medesima Commissione «ricusa le liste che contengono un numero di
candidati inferiore al minimo prescritto e riduce quelle che
contengono un numero di candidati superiore al massimo consentito,
cancellando gli ultimi nomi in modo da assicurare il rispetto della
previsione contenuta nel comma 3-bis» dell'art. 71 t.u. enti locali.
Il rimettente dubita della legittimita' costituzionale di questa
disposizione «nella parte in cui esclude dal regime sanzionatorio sub
specie "esclusione della lista" [...] le liste elettorali presentate
in violazione della necessaria rappresentativita' di entrambi i sessi
in riferimento ai comuni con meno di 5.000 abitanti».
Le questioni sono sollevate in riferimento agli artt. 3, secondo
comma, 51, primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 14 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e all'art. 1 del
Protocollo n. 12 alla CEDU, firmato a Roma il 4 novembre 2000.
1.1.- L'incidente di costituzionalita' e' sorto nel corso del
giudizio d'appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per la Campania n. 6185 del 16 dicembre 2020, che ha
respinto il ricorso proposto da A. F. e L. D.L. nella qualita' di
elettori e componenti di una lista elettorale denominata «Castello
Unita», partecipante alle elezioni tenutesi il 21 e 22 settembre 2020
per il rinnovo del consiglio comunale di Castello del Matese, comune
con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.
I ricorrenti, sull'assunto che la sottocommissione elettorale
circondariale, decidendo il loro reclamo, avrebbe illegittimamente
negato la ricusazione dell'unica lista concorrente denominata «Le Due
Torri», in quanto composta senza candidature femminili, avevano
chiesto l'annullamento dei provvedimenti di convalida e di
proclamazione degli eletti, la rettifica dei risultati elettorali e
l'assegnazione agli stessi ricorrenti, quali secondo e terzo dei non
eletti, dei seggi ottenuti da tale lista concorrente.
Il TAR Campania, nel respingere il ricorso, ha ritenuto che
l'art. 2, comma l, lettera c), numero l), della legge n. 215 del
2012, recante modifiche al t.u. enti locali e al d.P.R. n. 570 del
1960, pur prevedendo il controllo e il diretto intervento delle
commissioni elettorali circondariali a garanzia della rappresentanza
di entrambi i sessi anche nelle liste dei candidati relative ai
comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, non appresterebbe
tuttavia misure sanzionatorie a carico delle liste che non assicurino
tale rappresentanza. A suo giudizio, inoltre, non e' possibile
interpretare in via analogica le disposizioni sulla parita' di genere
previste per le elezioni nei comuni con popolazione superiore a 5.000
abitanti, per il carattere speciale della disciplina elettorale.
1.2.- Il rimettente osserva, in primo luogo, che l'attuale quadro
normativo prevede «tre livelli di tutela» della parita' di genere
nelle elezioni dei consigli comunali, diversamente operanti a seconda
del numero degli abitanti del comune.
Il livello «massimo» riguarderebbe i comuni con popolazione
superiore ai 15.000 abitanti, per i quali operano «due differenti
meccanismi, uno di riduzione e l'altro di esclusione» delle liste. La
regola secondo cui «nelle liste dei candidati nessuno dei due sessi
puo` essere rappresentato in misura superiore a due terzi» (art. 73,
comma 1, t.u. enti locali, come modificato dall'art. 2, comma 1,
lettera d, numero 1, della legge n. 215 del 2012) e' presidiata
dall'art. 33, primo comma, lettera d-bis), del d.P.R. n. 570 del 1960
(lettera cosi' sostituita dall'art. 2, comma 2, lettera b, numero 1,
della legge n. 215 del 2012), in base al quale la commissione
elettorale mandamentale «riduce la lista cancellando i nomi dei
candidati appartenenti al genere piu' rappresentato, procedendo
dall'ultimo della lista, in modo da assicurare il rispetto del [...]
comma 1 dell'articolo 73 del testo unico di cui al decreto
legislativo n. 267 del 2000, e successive modificazioni». Qualora poi
«la lista, all'esito della cancellazione delle candidature eccedenti,
contenga un numero di candidati inferiore a quello minimo
prescritto», essa viene ricusata (art. 33, primo comma, lettera
d-bis).
Un livello «intermedio» di tutela opererebbe invece per i comuni
con popolazione compresa tra 5.000 e 15.000 abitanti. Anche in questo
caso «nessuno dei due sessi puo` essere rappresentato in misura
superiore ai due terzi» (art. 71, comma 3-bis, secondo periodo, t.u.
enti locali), ma il rimedio al superamento del limite e' costituito
solo dalla riduzione delle liste mediante cancellazione dei nomi dei
candidati appartenenti al genere rappresentato in misura eccedente i
due terzi, procedendo dall'ultimo dei candidati. Non e' invece
prevista la ricusazione, stabilendosi che «[l]a riduzione della lista
non puo', in ogni caso, determinare un numero di candidati inferiore
al minimo prescritto per l'ammissione della lista medesima» (art. 30,
primo comma, lettera d-bis, del d.P.R. n. 570 del 1960).
Infine, per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti,
l'unica previsione di riequilibrio di genere sarebbe quella contenuta
nell'art. 71, comma 3-bis, primo periodo, t.u. enti locali, secondo
cui «[n]elle liste dei candidati e' assicurata la rappresentanza di
entrambi i sessi». Secondo il rimettente, «la rubrica della norma
"elezione del sindaco e del consiglio comunale nei comuni sino a
15.000 abitanti" consente con certezza di estendere la sua efficacia
ai Comuni che presentino tale densita' anagrafica e tuttavia non e'
prevista dalla vigente normativa alcuna misura sanzionatoria a carico
delle liste che non assicurino la rappresentanza di entrambi i
sessi».
1.3.- Dopo avere cosi' ricostruito il quadro normativo, il
rimettente osserva, quanto alla rilevanza, che il giudizio a quo non
potrebbe essere definito senza applicare l'art. 71, comma 3-bis, t.u.
enti locali, come inserito dall'art. 2, comma 1, lettera c), numero
1), della legge n. 215 del 2012. La sua applicazione - e quindi il
«mancato obbligo di rappresentativita' di entrambi i generi nelle
liste elettorali in Comuni con meno di 5.000 abitanti e [dalla]
contestuale assenza di meccanismi sanzionatori e deterrenti contro la
violazione del principio della parita' di genere» - comporterebbe il
rigetto dell'appello. L'accoglimento delle questioni di legittimita'
costituzionale nei termini posti dallo stesso giudice a quo
imporrebbe invece l'esclusione della lista «Le due Torri»,
l'annullamento del risultato elettorale e la proclamazione degli
appellanti quali consiglieri comunali.
Il rimettente esclude la possibilita' di interpretare le
disposizioni censurate in senso costituzionalmente orientato. In
particolare, il citato art. 71, comma 3-bis, non potrebbe essere
interpretato nel senso che «la presenza obbligatoria di persone
appartenenti ad entrambi i sessi [sarebbe] prescritta per tutti i
Comuni, a prescindere dal numero di abitanti ma, nei Comuni con
popolazione da 5.000 a 15.000 abitanti, tale presenza non [potrebbe]
essere rappresentata in misura superiore ai 2/3», con la conseguenza
che, ragionando a contrario, per i comuni con popolazione inferiore a
5.000 abitanti la presenza di entrambi i generi dovrebbe essere
assicurata «senza che venga in rilievo un limite minimo ne' massimo».
Questa interpretazione contrasterebbe, sia con il dato letterale,
sia con quello sistematico del censurato comma 3-bis. Nonostante nel
suo incipit la disposizione sembri disporre un obbligo generalizzato
di rappresentanza di entrambi i sessi a prescindere dal numero degli
abitanti del comune, nella sua seconda parte «non risponde al canone
di generalita'» e prevede una riserva di quote solo nei comuni con
popolazione compresa tra 5.000 e 15.000 abitanti. Questa conclusione
troverebbe conferma, sul piano sistematico, sia nell'art. 30, primo
comma, lettere d-bis) ed e), del d.P.R. n. 570 del 1960, anch'esso
oggetto di censura, che predispone «misure sanzionatorie» solo in
riferimento ai comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, sia
nell'art. 71, comma 5, t.u. enti locali, che prevede la "doppia
preferenza di genere" quale ulteriore misura di riequilibrio tra i
sessi, ma sempre nei soli comuni con popolazione compresa tra 5.000 e
15.000 abitanti.
Il rimettente esclude altresi' che possa essere applicata in via
analogica la disciplina relativa ai «Comuni piu' grandi», in quanto
il legislatore, «pur dopo avere espressamente previsto l'obbligo di
assicurare la parita' di genere nelle elezioni di qualsiasi Comune,
[avrebbe] chiaramente e volutamente omesso di disciplinare le
conseguenze della violazione di tale obbligo nei Comuni piu'
piccoli», sicche' un'estensione analogica «equivarrebbe ad
un'attivita' di creazione legislativa». In tale senso deporrebbero
anche i lavori preparatori della legge n. 215 del 2012 (e' citato un
«Dossier studi n. 376/12», che circoscriverebbe la portata
applicativa di tale legge ai «Comuni con popolazione pari o superiore
a 5.000 abitanti») e una circolare del Ministero dell'interno.
Non sarebbe percorribile, infine, neppure la via della
disapplicazione delle norme censurate per contrasto con l'art. 23
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE),
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2007. Si tratterebbe infatti di un parametro privo di
«efficacia immediata e diretta, quanto meno con riferimento alla
legislazione promozionale», essendo rimessa al legislatore nazionale
la scelta degli strumenti per l'affermazione del principio di
parita'.
1.4.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
ricorda la giurisprudenza costituzionale e sovranazionale in materia
elettorale - materia in cui l'ampia discrezionalita' del legislatore
e' sindacabile entro margini ridotti da questa Corte, che la potrebbe
scrutinare sotto il profilo della proporzionalita' - e lamenta
innanzitutto il contrasto con l'art 51, primo comma, Cost. Di esso e'
invocata la natura precettiva, e non meramente programmatica, quanto
alla necessita' di predisporre misure dirette a colmare le
diseguaglianze di genere nella partecipazione politica, anche al fine
di assicurare pieno riconoscimento a un diritto politico fondamentale
con i caratteri dell'inviolabilita' ai sensi dell'art. 2 Cost.
Dopo avere descritto gli interventi normativi succedutisi nel
tempo a favore della parita' di genere, con particolare riguardo alle
«azioni positive» previste all'art. 42, comma 1, del decreto
legislativo 11 aprile 2006, n. 198 (Codice delle pari opportunita'
tra uomo e donna, a norma dell'articolo 6 della legge 28 novembre
2005, n. 246), il rimettente osserva che la normativa adottata a vari
livelli in materia elettorale, ivi compresa la legge n. 215 del 2012,
si sarebbe concentrata sul sistema delle "quote". Solo per le
elezioni comunali permarrebbe una differenziazione di regime in
ragione delle diverse dimensioni dei comuni, tale per cui in quelli
con popolazione inferiore a 5.000 abitanti opererebbe unicamente il
vincolo di una generica rappresentanza di entrambi i sessi». E cio',
nonostante che i «contesti aggregativi di modeste dimensioni [...]
rappresentino dei centri propulsivi di assoluta importanza nella vita
del Paese», come dimostra il fatto che, secondo dati statistici (e'
citato un rapporto dell'Associazione Nazionale Comuni Italiani - ANCI
- del 5 luglio 2019, intitolato «Atlante dei piccoli comuni») essi
corrispondono a oltre i due terzi del numero totale dei comuni
italiani e vi risiedono quasi dieci milioni di persone.
La diversita' di trattamento riservata ai comuni minori non
sarebbe giustificata dalla presunta difficolta' di individuare donne
candidate in contesti abitativi di piccole dimensioni, considerato
che non vi e' un obbligo di candidare persone residenti nello stesso
comune e che comunque eventuali difficolta' derivanti dalla «carenza
demografica» prescindono dal genere dei candidati.
L'assenza per tali comuni di un meccanismo sanzionatorio del
mancato rispetto del vincolo neutralizzerebbe l'intervento di
promozione, impedendo un'effettiva realizzazione della parita' di
genere. La ratio della legge n. 215 del 2012, diretta a rimuovere gli
ostacoli alla partecipazione all'organizzazione politica, sarebbe
infatti svuotata dalla mancata previsione di misure di tutela proprio
nelle realta' demograficamente piu' svantaggiate, «in cui e'
oggettivamente piu' difficile valorizzare il patrimonio umano e
professionale delle donne».
La mancata previsione dell'obbligo di «liste miste» nei comuni
con meno di 5.000 abitanti renderebbe, inoltre, di fatto
inapplicabile in essi l'art. 6, comma 3, t.u. enti locali, secondo
cui «[g]li statuti comunali e provinciali stabiliscono norme per
assicurare condizioni di pari opportunita` tra uomo e donna ai sensi
della legge 10 aprile 1991, n. 125, e per garantire [...] la presenza
di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi collegiali non
elettivi del comune e della provincia, nonche´ degli enti, aziende ed
istituzioni da essi dipendenti».
1.4.1.- Quanto alla violazione dell'art. 3 Cost. (che
costituirebbe un «prius logico-giuridico dell'art. 51 Cost.»), il
rimettente ritiene irragionevole che non sia previsto «alcun vincolo
nella formazione delle liste elettorali nei Comuni fino a 5.000
abitanti» e che gli aspiranti candidati restino privati «di ogni
forma di tutela avverso le violazioni del principio di parita' di
genere nelle competizioni elettorali, principio che [...] e' stato
per essi espressamente affermato dallo stesso legislatore».
Oggetto di censura non sarebbe, dunque, la scelta «di articolare
discipline diverse che teng[a]no conto delle dimensioni dei Comuni»,
ma quella di «non avere dato concretezza al principio di parita' di
genere». Predisponendo regimi di tutela differenziati, il legislatore
avrebbe introdotto un'ingiustificata disparita' di trattamento quanto
all'esercizio del diritto inviolabile di elettorato passivo.
Escludere dall'ambito di applicazione del principio di parita'
milioni di cittadine per il solo fatto di vivere in comuni di piccole
dimensioni, inoltre, non sarebbe razionale, non essendovi alcuna
evidenza statistica, sociologica o scientifica che dimostri
l'inutilita' di un intervento di riequilibrio delle rappresentanze di
genere in tali realta'.
Analoghe considerazioni varrebbero, secondo il giudice a quo,
quanto alla violazione del divieto di discriminazione contenuto
all'art. 14 CEDU e all'art. 1 Prot. addiz. n. 12 CEDU, come
interpretati dalla Corte europea dei diritti dell'uomo.
Ad avviso del rimettente la discriminazione si realizzerebbe su
due piani: per un verso tra il genere maschile (storicamente piu'
rappresentato) e quello femminile; per l'altro, all'interno dello
stesso genere femminile, a seconda che si tratti di comuni con piu'
di 5.000 abitanti, in cui sarebbe assicurata la presenza di candidati
di entrambi i sessi, e comuni con numero inferiore di abitanti, in
cui le donne rischiano di rimanere completamente escluse dalla vita
politica. Il vulnus coinvolgerebbe inoltre lo stesso principio di
buon andamento della pubblica amministrazione.
1.4.2.- Secondo il rimettente, infine, tutti gli argomenti svolti
con riguardo all'art. 71, comma 3-bis, t.u. enti locali, varrebbero
«in maniera speculare» anche per l'art. 30, primo comma, lettere
d-bis) ed e), del d.P.R. n. 570 del 1960.
2.- Con memoria depositata il 28 settembre 2021 si sono
costituiti in giudizio A. F. e L. D.L., appellanti nel processo
principale, che hanno chiesto l'accoglimento delle questioni.
2.1.- L'art. 71, comma 3-bis, t.u. enti locali avrebbe natura
precettiva e non programmatica e richiederebbe la necessaria presenza
di candidati di entrambi i sessi anche per i piccoli comuni -
ancorche' non ne sia prescritto un numero determinato o una
percentuale minima - con la conseguenza che la sua violazione
comporterebbe l'automatica ricusazione della lista, ai sensi
dell'art. 30, primo comma, lettera e), del d.P.R. n. 570 del 1960.
Cio' sarebbe in linea, sia con il dato letterale del primo periodo
del citato comma 3-bis, ove e' usata la formula imperativa «e'
assicurata», sia con la ratio della legge n. 215 del 2012 di
garantire anche per i comuni minori la parita' di genere nelle
candidature.
Nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, dunque,
l'applicazione dei «canoni» di ragionevolezza e di proporzionalita'
dovrebbe condurre l'interprete - in mancanza di un'espressa
prescrizione ex lege di quote, non imposta dall'art. 51 Cost. - a
ritenere «imprescindibile [...] la presenza di almeno un cittadino
dell'altro sesso (oltre al Sindaco che non fa parte della lista)»,
corrispondendo cio' a una valutazione operata dal legislatore tenuto
conto della «eterogeneita' degli enti in virtu' del numero e
dell'estensione territoriale». Pur non stabilendo quote rigide,
l'art. 71, comma 3-bis, introdurrebbe comunque un limite conformativo
alla composizione delle liste nei piccoli comuni, il cui mancato
rispetto determinerebbe l'illegittimita' dell'ammissione delle liste
stesse.
La natura precettiva della disposizione troverebbe conferma in
altre norme sull'accesso alle cariche pubbliche, quali gli artt. 6,
comma 3, e 46, comma 3, t.u. enti locali. In base alla prima gli
statuti comunali e provinciali stabiliscono norme per «garantire» (in
luogo di «promuovere», come si leggeva nel testo previgente) la
presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi collegiali
non elettivi del comune e della provincia, nonche´ degli enti,
aziende ed istituzioni da essi dipendenti. La seconda prescrive che
la nomina da parte del sindaco o del presidente della provincia dei
membri della giunta avvenga «nel rispetto del principio di pari
opportunita' tra donne e uomini, garantendo la presenza di entrambi i
sessi».
In attuazione del principio di cui all'art. 51 Cost., pertanto,
il legislatore sarebbe stato comunque tenuto a prevedere nel testo
dell'art. 71, comma 3-bis, t.u. enti locali, un numero minimo o una
percentuale di candidati dell'altro sesso anche per le liste relative
ai comuni con meno di 5.000 abitanti, al fine di evitare o
contrastare fenomeni elusivi della parita' di genere e fugare le
incertezze interpretative. A fronte della censurata omissione, le
parti ritengono che spetti a questa Corte identificare con efficacia
erga omnes, all'esito di un bilanciamento dei valori costituzionali
coinvolti, la soluzione piu' adeguata.
3.- Con atto depositato il 5 ottobre 2021 e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso per
l'inammissibilita' e in subordine per la non fondatezza delle
questioni.
3.1.- L'inammissibilita' deriva dal fatto che il rimettente
chiede alla Corte di introdurre con sentenza una "sanzione" che puo'
essere prevista solo dalla legge. L'intervento non potrebbe comunque
avere efficacia retroattiva e di conseguenza non sarebbe applicabile
nel giudizio a quo.
3.2.- Le questioni non sarebbero comunque fondate, in quanto la
scelta di non prevedere, nei comuni con meno di 5.000 abitanti, quote
di candidati di uno dei due generi, ne' sanzioni in caso di mancato
rispetto della rappresentanza di entrambi i sessi tra i candidati,
costituirebbe il risultato della precisa volonta' del legislatore,
desumibile dai lavori preparatori, di tenere conto della difficolta'
di garantire tale rappresentanza nei comuni piu' piccoli. Lo stesso
legislatore avrebbe quindi ragionevolmente valutato le
caratteristiche socio-demografiche dei comuni italiani e conciliato
il principio della parita' di genere con i principi - non inferiori
per rango costituzionale - della partecipazione democratica e del
pieno collegamento dei rappresentanti politici con il territorio. Ne'
il rimettente avrebbe allegato elementi idonei a smentire il dato
demografico emergente dai lavori preparatori della legge n. 215 del
2012, che giustifica la diversita' di regime giuridico.
Pur essendo vero, inoltre, che la normativa elettorale non impone
di candidare residenti nel comune, la possibile carenza di candidati
dell'uno o dell'altro sesso nelle comunita' di piccole dimensioni
potrebbe condurre, in presenza di un vincolo numerico o per quote, a
candidature slegate o poco legate al territorio dell'ente
amministrato, con un rischio di deficit di rappresentativita' delle
liste. Soprattutto nelle piccole comunita', dunque, il bilanciamento
degli interessi in gioco deve tradursi in un meccanismo di maggiore
flessibilita', che esprima un punto di equilibrio tra l'accesso alle
cariche elettive nel rispetto della parita' di genere e la maggiore
rappresentativita' possibile dei territori.
L'interveniente osserva poi che le donne rappresentano
attualmente circa il trenta per cento dei componenti dei consigli
comunali nei comuni con meno di 5.000 abitanti, avvicinandosi alla
quota di un terzo prevista per i comuni con popolazione superiore, a
dimostrazione dell'effettivita' del principio della parita' di genere
anche in mancanza di una specifica sanzione.
La violazione dell'obbligo di rappresentanza di entrambi i generi
nelle liste non sarebbe comunque priva di sanzione, operando la
sanzione politica, consistente nella possibilita' per gli elettori di
non premiare le liste che non si conformano al principio di parita'
di genere.
3.3.- Secondo l'Avvocatura, in definitiva, le questioni sollevate
sarebbero astratte e la loro soluzione implicherebbe un sindacato
inammissibilmente invasivo della discrezionalita' del legislatore.
4.- A. F. e L. D.L. hanno depositato il 27 dicembre 2021 una
memoria illustrativa, in cui in particolare replicano all'eccezione
di inammissibilita' sollevata dall'interveniente, osservando che «la
sanzione e' implicitamente connaturata all'intento del legislatore di
assicurare la presenza di entrambi i sessi nella composizione della/e
lista/e indipendentemente dal numero degli abitanti» e che la
rimessione alla Corte mira a «cristallizzare nel dettato di legge
(con effetto ex tunc proprio delle sentenze di incostituzionalita')
il numero minimo necessario di candidati dell'altro genere (recte:
almeno uno) per i piccoli comuni». Nel merito vengono ribaditi gli
argomenti svolti nell'atto di costituzione.
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato, sezione terza, dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 71, comma 3-bis, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), e dell'art. 30, primo comma,
lettere d-bis) ed e), del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico
delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle
Amministrazioni comunali).
La prima disposizione censurata disciplina l'elezione del sindaco
e del consiglio comunale nei comuni sino a 15.000 abitanti. Il suo
comma 3-bis, inserito dall'art. 2, comma 1, lettera c), numero 1),
della legge 23 novembre 2012, n. 215 (Disposizioni per promuovere il
riequilibrio delle rappresentanze di genere nei consigli e nelle
giunte degli enti locali e nei consigli regionali. Disposizioni in
materia di pari opportunita` nella composizione delle commissioni di
concorso nelle pubbliche amministrazioni), prevede quanto segue:
«[n]elle liste dei candidati e' assicurata la rappresentanza di
entrambi i sessi. Nelle medesime liste, nei comuni con popolazione
compresa tra 5.000 e 15.000 abitanti, nessuno dei due sessi puo'
essere rappresentato in misura superiore ai due terzi dei candidati,
con arrotondamento all'unita' superiore qualora il numero dei
candidati del sesso meno rappresentato da comprendere nella lista
contenga una cifra decimale inferiore a 50 centesimi». Essa e'
censurata «nella parte in cui non prevede la necessaria
rappresentanza di entrambi i generi nelle liste elettorali nei comuni
con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti».
Oggetto della seconda disposizione censurata sono i compiti
spettanti alla «Commissione elettorale mandamentale» dopo la
presentazione delle candidature nei comuni sino a 10.000 abitanti,
nell'ambito del procedimento preparatorio alle elezioni dei consigli
comunali. In particolare, l'art. 30 del d.P.R. n. 570 del 1960, al
primo comma, prevede che, entro il giorno successivo a quello della
presentazione delle candidature, tale Commissione: «d-bis) verifica
che nelle liste dei candidati, per le elezioni nei comuni con
popolazione superiore a 5.000 abitanti, sia rispettata la previsione
contenuta nel comma 3-bis dell'articolo 71 del testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267. In caso contrario, riduce la
lista cancellando i nomi dei candidati appartenenti al genere
rappresentato in misura eccedente i due terzi dei candidati,
procedendo in tal caso dall'ultimo della lista. La riduzione della
lista non puo', in ogni caso, determinare un numero di candidati
inferiore al minimo prescritto per l'ammissione della lista medesima»
(lettera inserita dall'art. 4, comma 1, della legge 15 ottobre 1993,
n. 415, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge 25 marzo 1993,
n. 81, sull'elezione diretta del sindaco, del presidente della
provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale» e
successivamente cosi' sostituita dall'art. 2, comma 2, lettera a,
numero 1, della legge n. 215 del 2012); «e) ricusa le liste che
contengono un numero di candidati inferiore al minimo prescritto e
riduce quelle che contengono un numero di candidati superiore al
massimo consentito, cancellando gli ultimi nomi in modo da assicurare
il rispetto della previsione contenuta nel comma 3-bis dell'articolo
71 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di
cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267» (lettera cosi'
modificata dall'art. 2, comma 2, lettera a, numero 2, della legge n.
215 del 2012).
Questa seconda disposizione e' censurata, simmetricamente alla
prima, «nella parte in cui esclude dal regime sanzionatorio sub
specie "esclusione della lista" [...] le liste elettorali presentate
in violazione della necessaria rappresentativita' di entrambi i sessi
in riferimento ai comuni con meno di 5.000 abitanti».
Le questioni sono sollevate in riferimento agli artt. 3, secondo
comma, 51, primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 14 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e all'art. 1 del
Protocollo n. 12 alla CEDU, firmato a Roma il 4 novembre 2000.
1.1.- L'incidente di costituzionalita' e' sorto nel corso del
giudizio d'appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per la Campania che ha respinto il ricorso proposto da A.
F. e L. D. L. nella qualita' di elettori e componenti di una lista
elettorale partecipante alle elezioni tenutesi il 21 e 22 settembre
2020 per il rinnovo del consiglio comunale di Castello del Matese,
comune con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.
Nel giudizio di primo grado, i ricorrenti, sull'assunto che la
sottocommissione elettorale circondariale, decidendo il loro reclamo,
avrebbe illegittimamente negato la ricusazione dell'unica lista
concorrente, in quanto composta da sette candidati tutti di sesso
maschile, avevano chiesto l'annullamento dei provvedimenti di
convalida e di proclamazione degli eletti, la rettifica dei risultati
elettorali e l'assegnazione agli stessi ricorrenti, quali secondo e
terzo dei non eletti, dei seggi ottenuti da tale lista concorrente.
1.2.- Secondo il rimettente, pur godendo il legislatore di ampia
discrezionalita' nella materia elettorale, la scelta compiuta con le
disposizioni in esame supererebbe i limiti della ragionevolezza e
della proporzionalita', giacche' essa sarebbe incoerente con le
finalita' proprie della normativa cui pertiene e opererebbe un non
corretto bilanciamento degli interessi in gioco, non idoneo a
promuovere la parita' di genere nell'accesso alle cariche elettive.
Ne' la scelta legislativa potrebbe trovare giustificazione nella
presunta difficolta' di individuare donne candidate in contesti
abitativi di piccole dimensioni, posto che non vi e' un obbligo di
candidare persone residenti nel comune interessato dalla competizione
elettorale e che, comunque, eventuali difficolta' a formare liste
derivanti dalla «carenza demografica» prescinderebbero dal genere dei
candidati.
Di conseguenza, sarebbe violato innanzitutto l'art. 51, primo
comma, Cost., che impegna il legislatore a predisporre misure dirette
a colmare le diseguaglianze di genere nella partecipazione politica,
anche al fine di assicurare pieno riconoscimento a un diritto
politico fondamentale con i caratteri dell'inviolabilita' ai sensi
dell'art. 2 Cost.
Sarebbe violato inoltre l'art. 3, secondo comma, Cost., sia per
la gia' indicata irragionevolezza e la sproporzione della scelta
legislativa, sia perche' solo per le elezioni comunali permarrebbe
una differenziazione di regime in ragione delle diverse dimensioni
dei comuni, tale per cui in quelli con meno di 5.000 abitanti
opererebbe unicamente il vincolo di una generica «rappresentanza di
entrambi i sessi», e cio', nonostante la rilevante consistenza
complessiva e l'importanza dei comuni di piccole dimensioni.
L'assenza poi di un meccanismo sanzionatorio della mancata
rappresentanza di uno dei due sessi impedirebbe l'effettiva
realizzazione della parita' di genere in contrasto con la ratio della
stessa legge n. 215 del 2012, funzionale a sua volta a rimuovere gli
ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono la piena
partecipazione di tutti all'organizzazione politica.
Oggetto di censura, piu' precisamente, non sarebbe la scelta di
differenziare a seconda delle dimensioni dei comuni, ma quella di non
avere dato concretezza al principio di parita' di genere. Pur
ragionevolmente predisponendo regimi di tutela differenziati a
seconda delle dimensioni del comune, il legislatore avrebbe escluso
del tutto dall'ambito di applicazione del principio di parita'
milioni di cittadine «per il solo fatto di vivere in aree urbane a
bassa densita' demografica», e cio' irragionevolmente, stante che
nessuna evidenza statistica, sociologica o scientifica dimostrerebbe
l'inutilita' di un intervento di riequilibrio delle rappresentanze di
genere in tali realta'.
Considerazioni analoghe varrebbero, secondo il giudice a quo, a
sostegno della lamentata violazione del divieto di discriminazione
contenuto nell'art. 14 CEDU e nell'art. 1 Prot. addiz. n. 12 CEDU,
come interpretati dalla Corte europea dei diritti dell'uomo. Non
sussisterebbe infatti alcuna giustificazione del diverso trattamento
riservato ai comuni con meno di 5.000 abitanti rispetto a quelli con
popolazione superiore, per i quali la rappresentanza di entrambi i
generi nelle liste elettorali e' effettivamente assicurata.
2.- Prima di esaminare le questioni, e anche al fine di
individuarne con esattezza oggetto e petitum, va sinteticamente
descritto il quadro normativo in cui si inseriscono le disposizioni
censurate.
La citata legge n. 215 del 2012 - diretta, come dice il suo
titolo, a promuovere il riequilibrio di genere nei consigli e nelle
giunte degli enti locali e nei consigli regionali - investe, per
quanto qui segnatamente rileva, la disciplina delle elezioni dei
consigli comunali, cui e' dedicato il suo art. 2, commi 1, lettere c)
e d), e 2, lettere a) e b). Il legislatore ha utilizzato la tecnica
della novellazione del t.u. enti locali e del d.P.R. n. 570 del 1960,
incidendo, in particolare, sulle seguenti disposizioni: artt. 71 e 73
t.u. enti locali, sulle elezioni nei comuni con popolazione
rispettivamente sino a 15.000 abitanti e superiore a 15.000 abitanti;
artt. 30 e 33 del d.P.R. n. 570 del 1960, sulla presentazione delle
candidature nei comuni con popolazione rispettivamente sino a 10.000
abitanti e superiore a 10.000 abitanti.
Il mancato coordinamento tra i citati testi legislativi determina
un'implicita modifica dell'ambito applicativo degli artt. 30 e 33 del
d.P.R. n. 570 del 1960. Nella versione novellata, queste disposizioni
contengono infatti rinvii agli artt. 71 e 73 t.u. enti locali
(relativi, come visto, ai comuni con popolazione rispettivamente sino
a 15.000 e superiore a 15.000 abitanti), pur rimanendo inserite nella
disciplina relativa ai comuni con popolazione rispettivamente sino a
10.000 e superiore a 10.000 abitanti (sezioni II e III del capo IV
del titolo II del d.P.R. n. 570 del 1960).
Il sistema e' disegnato graduando i vincoli - e le sanzioni per
la loro violazione - a seconda delle dimensioni dei comuni, in modo
tale che il rigore delle regole si attenua con il diminuire del
numero di abitanti del comune, in ragione di tre fasce di comuni,
quelli con piu' di 15.000 abitanti, quelli con popolazione fra 5.000
e 15.000 e quelli con meno di 5.000 abitanti. I meccanismi attraverso
cui viene promossa la parita' di genere nell'accesso alle cariche
elettive comunali sono, oltre all'obbligo generale di assicurare la
rappresentanza di entrambi i sessi su cui ci si soffermera' di
seguito, la doppia preferenza di genere e la quota di lista.
La doppia preferenza di genere e' prevista per i comuni con
popolazione compresa tra 5.000 e 15.000 abitanti e per quelli con
popolazione superiore a 15.000 abitanti (rispettivamente art. 71,
comma 5, e art. 73, comma 3, t.u. enti locali, come novellato nel
2012). In questi comuni l'elettore puo' esprimere fino a due
preferenze, ma esse devono riguardare candidati di sesso diverso,
pena l'annullamento della seconda.
Per gli stessi comuni e' inoltre previsto il vincolo della quota
di lista (rispettivamente art. 71, comma 3-bis, secondo periodo, e
art. 73, comma 1, ultimo periodo, t.u. enti locali novellato), in
base al quale nessuno dei due sessi puo' essere rappresentato nelle
liste di candidati in misura superiore a due terzi, con
arrotondamento all'unita` superiore qualora il sesso meno
rappresentato da comprendere nella lista contenga una cifra decimale
inferiore a 50 centesimi.
Il rispetto di questo secondo vincolo e' presidiato nel d.P.R. n.
570 del 1960, anch'esso come da ultimo novellato dalla legge n. 215
del 2012, ove si prevede che la commissione elettorale chiamata a
verificare liste e candidature riduca le liste cancellando, a partire
dall'ultimo, i nominativi dei candidati eccedenti la quota di due
terzi per il genere di appartenenza, sino a ripristinare detta quota
(art. 30, primo comma, lettera d-bis, per i comuni con popolazione da
5.000 a 15.000 abitanti, e art. 33, primo comma, lettera d-bis per
quelli con popolazione superiore).
Le conseguenze dell'intervento di riduzione variano a seconda
della dimensione del comune, qualora, all'esito della cancellazione
delle candidature eccedenti, la lista presenti un numero di candidati
inferiore a quello minimo prescritto per l'ammissione alle elezioni
(pari, rispettivamente, ai tre quarti e ai due terzi dei consiglieri
da eleggere, in base agli artt. 71, comma 3, e 73, comma 1, t.u. enti
locali). Nel caso dei comuni con popolazione superiore a 15.000
abitanti, e' stabilito che la commissione elettorale «ricusa» la
lista (art. 33, primo comma, lettera d-bis del d.P.R. n. 570 del
1960), mentre nei comuni con popolazione da 5.000 a 15.000 abitanti
«[l]a riduzione della lista non puo`, in ogni caso, determinare un
numero di candidati inferiore al minimo prescritto per l'ammissione
della lista medesima» (art. 30, primo comma, lettera d-bis d.P.R. n.
570 del 1960). Ne risulta, dunque, una garanzia della pari
opportunita' nell'accesso alla carica di consigliere comunale nei
comuni piu' grandi, con piu' di 15.000 abitanti, per i quali opera il
rimedio estremo della ricusazione della lista non rispettosa delle
quote; mentre e' meno forte nei comuni con popolazione da 5.000 a
15.000 abitanti, per i quali la violazione del vincolo della quota e'
sanzionata con la cancellazione dei nominativi eccedenti, ma senza
che possa essere violata la soglia del numero minimo dei candidati e
senza che dunque la lista possa essere esclusa per questo dalla
competizione elettorale.
Per i comuni con meno di 5.000 abitanti non e' prevista ne' la
doppia preferenza di genere, ne' la quota di lista, sicche' per essi
l'unica norma di promozione del riequilibrio risulta essere quella
generale, secondo cui «[n]elle liste dei candidati e' assicurata la
rappresentanza di entrambi i sessi», contenuta nell'art. 71, comma
3-bis, primo periodo, t.u. enti locali (introdotta dall'art. 2, comma
1, lettera c, numero 1, della legge n. 215 del 2012), che la rubrica
della disposizione («Elezione del sindaco e del consiglio comunale
nei comuni sino a 15.000 abitanti»), consente di riferire senz'altro
a tutti i comuni, e quindi anche ai piu' piccoli. A presidio di tale
obbligo non e' tuttavia prevista alcuna sanzione, a differenza di
quanto avviene invece, come visto, per gli altri due ricordati
meccanismi di promozione della parita' di accesso alle cariche.
3.- Alla luce del descritto quadro normativo occorre soffermarsi
innanzitutto sull'interpretazione delle disposizioni censurate
offerta dal rimettente, che, nel suo percorso argomentativo, non
distingue sempre con nettezza l'ipotesi - paventata in alcuni
passaggi - della radicale assenza di un obbligo di rappresentanza
nelle liste di entrambi i generi nei comuni con meno di 5.000
abitanti, dall'ipotesi dell'ineffettivita' dell'obbligo stesso,
conseguente alla mancata previsione di meccanismi sanzionatori della
sua violazione.
Tant'e' che lo stesso Consiglio di Stato censura sia la
previsione del primo periodo dell'art. 71, comma 3-bis, t.u. enti
locali, secondo cui «[n]elle liste dei candidati e' assicurata la
rappresentanza di entrambi i sessi», nella parte in cui non sarebbe
riferibile a detti comuni, sia le previsioni dell'art. 30, primo
comma, lettere d-bis) ed e), del d.P.R. n. 570 del 1960 nella parte
in cui, sempre per questi stessi comuni, non colpiscono con il
rimedio dell'esclusione le liste che non rispettano le regole sulla
rappresentanza.
Al riguardo, occorre tuttavia osservare che la prima delle due
citate disposizioni non puo' che essere interpretata, alla luce della
sua lettera e della stessa rubrica dell'articolo cui pertiene
(«Elezione del sindaco e del consiglio comunale nei comuni sino a
15.000 abitanti»), nel senso di operare per tutti i comuni con meno
di 15.000 abitanti, e quindi anche per quelli con popolazione
inferiore a 5.000, per i quali, dunque, si devono ritenere non
ammesse liste di candidati appartenenti a un solo sesso. Il fatto che
la seconda parte della disposizione prescriva la riserva di quota
solo per i comuni con popolazione compresa fra 5.000 e 15.000
abitanti non preclude tale conclusione, come non la preclude
l'assenza di un rimedio per il mancato rispetto della necessaria
rappresentanza di genere.
Tale soluzione interpretativa, del resto, non e' esclusa nemmeno
dall'ordinanza di rimessione, in particolare dove - al di la' del
tenore letterale del suo petitum - essa afferma che la rubrica
dell'art. 71 t.u. enti locali «consente con certezza di estendere la
sua efficacia ai Comuni che presentino tale densita' anagrafica», e
lamenta di conseguenza la mancata previsione di una misura
sanzionatoria della violazione, a carico delle liste che non
assicurino la prescritta rappresentanza di entrambi i generi.
Sicche' si puo' ritenere che, in termini piu' aderenti al dettato
normativo, il rimettente si dolga, in realta', del carattere di mera
affermazione di principio del vincolo della necessaria presenza di
candidati di entrambi i sessi, e della mancanza di una misura, anche
minima, idonea ad assicurarne l'effettivita'.
Cosi' ricostruite, le censure si devono quindi ritenere riferite
al combinato disposto degli artt. 71, comma 3-bis, t.u. enti locali e
30, primo comma, lettere d-bis) ed e), del d.P.R. n. 570 del 1960,
nella parte in cui non e' prevista l'esclusione delle liste che non
assicurano la rappresentanza di entrambi i sessi nei comuni con
popolazione inferiore a 5.000 abitanti.
Che, in effetti, la normativa in esame non preveda sanzioni per
l'inosservanza del vincolo della necessaria rappresentanza dei due
sessi nelle liste presentate nei comuni con meno di 5.000 abitanti e'
circostanza indiscutibile. Dalla sua lettura risulta, anzi, che la
violazione di tale vincolo non e' assistita da sanzioni specifiche
nemmeno per gli altri comuni, quelli cioe' con piu' di 5.000
abitanti, per i quali i rimedi previsti sono quelli che riguardano la
violazione della regola sulla seconda preferenza - di cui e' previsto
l'annullamento se assegnata a un candidato dello stesso sesso della
prima - e quelli che colpiscono il mancato rispetto della riserva di
quota - consistenti nella riduzione delle liste (art. 30, primo comma
lettera d-bis, del d.P.R. n. 570 del 1960), nonche', per i comuni
piu' grandi, nell'ulteriore misura dell'esclusione della lista quando
la riduzione comporti la violazione della soglia minima di candidati
(art. 33, primo comma, lettera d-bis, del d.P.R. n. 570 del 1960).
Ne' soccorre, ai fini che interessano, l'art. 30, primo comma,
lettera e), del d.P.R. n. 570 del 1960, invocato dalle parti
appellanti nel processo principale e costituite in giudizio -
sostanzialmente a sostegno dell'irrilevanza della questione, che
sarebbe superabile attraverso un'interpretazione costituzionalmente
orientata del tessuto normativo - per sostenere che la composizione
delle liste con candidati di un solo sesso, contrastando con l'art.
71, comma 3-bis), primo periodo, t.u. enti locali, comporterebbe la
ricusazione disposta dal citato art. 30, primo comma, lettera e).
Tale misura, infatti, e' prevista per la diversa ipotesi della
presentazione di liste che contengono un numero di candidati
inferiore al minimo prescritto (pari, come detto, ai tre quarti dei
consiglieri da eleggere: art. 71, comma 3, t.u. enti locali) e non e'
estendibile oltre tale caso.
E' vero che lo stesso art. 30, primo comma, lettera e), nel testo
modificato dall'art. 2 comma 2, lettera a), numero 2), della legge n.
215 del 2012, contiene un richiamo all'art. 71, comma 3-bis, t.u.
enti locali, ma esso e' destinato solo a regolare l'ipotesi,
speculare alla precedente, della presentazione di liste eccedenti il
numero massimo consentito (pari al numero dei consiglieri comunali da
eleggere: art. 71, comma 3, t.u. enti locali). Per queste e' prevista
la riduzione sino al ripristino del numero massimo in modo che sia
assicurato anche il rispetto della quota di genere, con implicito ma
inequivoco riferimento ai comuni con popolazione compresa tra 5.000 e
15.000 abitanti.
D'altra parte, anche per questi ultimi comuni si puo' dubitare
dell'effettivita' della misura scelta dal legislatore per promuovere
il riequilibrio della rappresentanza di genere. Non solo, infatti, il
mancato rispetto della quota non comporta l'esclusione della lista,
ma nemmeno il meccanismo della riduzione, nei limiti fissati
dall'art. 30, primo comma, lettera d-bis), del d.P.R. n. 570 del
1960, elide il rischio di possibili soluzioni interamente elusive.
L'impossibilita' di ricusare la lista, se la sua riduzione
determinasse «un numero di candidati inferiore al minimo prescritto
per l'ammissione della lista medesima», consentirebbe infatti di
presentare liste "minimali" con candidati di un solo sesso, facendo
coincidere il numero massimo dei candidati di un sesso con il numero
minimo dei candidati in lista.
L'unico rimedio effettivo nel caso di liste di candidati di un
solo sesso e' quello riservato, come visto, ai comuni con piu' di
15.000 abitanti, per i quali e' stabilita la ricusazione (e dunque
l'esclusione) delle liste che, a seguito della riduzione per
inosservanza delle quote, scendano al di sotto del numero minimo di
candidati (art. 33, primo comma, lettera d-bis, del d.P.R. n. 570 del
1960), ipotesi, questa, che comprende anche quella "limite", in cui
l'impossibilita' di rispettare la quota sia dovuta al fatto che la
lista e' formata da candidati di un solo sesso.
4.- In via preliminare vanno respinte le eccezioni formulate dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
Secondo l'Avvocatura le questioni sarebbero inammissibili in
quanto con esse si chiede a questa Corte di introdurre con sentenza
una sanzione che solo la legge e' autorizzata a disciplinare. La
stessa sanzione non potrebbe inoltre avere efficacia retroattiva, con
la conseguenza che non sarebbe applicabile nel giudizio a quo.
Entrambe le eccezioni si fondano sul presupposto che l'intervento
additivo auspicato dal rimettente comporti l'introduzione di una vera
e propria sanzione, in quanto tale soggetta ai principi di riserva di
legge e di irretroattivita' fissati all'art. 25 Cost. Ma si tratta,
all'evidenza, di un presupposto erroneo, posto che il rimedio
dell'esclusione della lista dalla competizione elettorale, che il
rimettente chiede venga introdotto a garanzia dell'effettiva
rappresentanza nella lista di entrambi i sessi nei comuni con meno di
5.000 abitanti, non puo' essere configurato altrimenti che come
conseguenza della mancanza di un requisito di ammissibilita' della
lista; e considerato altresi' che la qualificazione della misura,
come lato sensu "sanzionatoria" del mancato rispetto di una
prescrizione posta a pena di ammissibilita', ha un significato
affatto diverso da quello che ha con riferimento alle sanzioni penali
o comunque di natura punitiva in senso stretto, cui si riferiscono le
garanzie dell'art. 25, secondo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n.
134 del 2019, n. 223 e n. 121 del 2018) e alla cui categoria la
misura in esame non puo' in alcun modo essere ricondotta.
5.- Nel merito, le censure sollevate in riferimento agli artt. 3,
secondo comma, e 51, primo comma, Cost. possono essere trattate
insieme, risolvendosi in una unitaria censura di violazione
dell'obbligo costituzionale di promozione, medianti appositi
provvedimenti, delle pari opportunita' tra donne e uomini
nell'accesso alle cariche elettive, nonche' di irragionevolezza e di
non proporzionalita' della scelta espressa nelle disposizioni
denunciate.
Il rimettente lamenta, in sintesi, che le disposizioni censurate,
non prevedendo una sanzione per la violazione del vincolo della
necessaria rappresentanza dei due sessi nelle liste elettorali nei
comuni con meno di 5.000 abitanti, si porrebbero in contrasto con la
ratio della normativa che le contiene, che e' quella di promuovere
l'effettiva parita' di genere nell'accesso alle cariche elettive
comunali in attuazione di quanto prescritto dall'art. 51, primo
comma, Cost. Le norme stesse violerebbero, dunque, sia quest'ultima
previsione costituzionale, sia il principio di uguaglianza
sostanziale, di cui la prima e' espressione per quanto attiene
all'accesso alle cariche elettive. Esse realizzerebbero, inoltre, un
non corretto bilanciamento degli interessi in campo, sacrificando la
finalita' propria del riequilibrio della rappresentanza ben oltre
quanto strettamente necessario al fine di proteggere eventuali altri
interessi rilevanti.
6.- Le questioni sono fondate.
6.1.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, il
legislatore gode di ampia discrezionalita' nella disciplina della
materia elettorale. In essa si esprime infatti con un massimo di
evidenza la politicita' della scelta legislativa, che e' pertanto
censurabile solo quando risulti manifestamente irragionevole
(sentenze n. 35 del 2017, n. 1 del 2014, n. 242 del 2012, n. 271 del
2010, n. 107 del 1996 e n. 438 del 1993; ordinanza n. 260 del 2002).
Ne' si puo' ritenere che i margini di sindacato di questa Corte
si allarghino apprezzabilmente per il fatto che esso investa regole
elettorali - segnatamente riguardanti la presentazione delle liste
dei candidati - dirette a promuovere il riequilibrio della
rappresentanza di genere, in attuazione del citato art. 51, primo
comma, Cost, come modificato con la legge costituzionale 30 maggio
2003, n. 1 (Modifica dell'art. 51 della Costituzione). Anche nella
scelta dei mezzi per attuare il disegno costituzionale di
un'effettiva parita' tra donne e uomini nell'accesso alle cariche
elettive, va infatti riconosciuta al legislatore un'ampia
discrezionalita' in linea con l'orientamento espresso da questa Corte
secondo cui tali mezzi «possono essere di diverso tipo» (sentenza n.
4 del 2010).
Di conseguenza, l'azione del legislatore che - corrispondendo al
preciso impegno cui lo sollecita la Costituzione - si accinga a
promuovere la parita' di accesso alle cariche elettive, intervenendo
sulla disciplina della presentazione delle liste elettorali, puo'
assumere forme alquanto diverse. E cosi' e', in concreto, nella
normativa statale e regionale emanata a tale fine, che impiega
strumenti vari e differenziati, quali, fra gli altri: il divieto di
liste composte da candidati di un solo sesso; il rispetto di quote di
lista variamente congegnate; la previsione di regole di garanzia
nelle preferenze. Inoltre, le varie prescrizioni sono accompagnate da
strumenti a loro volta vari, a presidio dell'effettivita' delle
diverse misure, quali: l'esclusione o ricusazione della lista, in
taluni casi preceduta dall'invito rivolto ai proponenti di rivederla
entro un termine determinato; l'invalidita' della preferenza non
rispettosa del vincolo di genere; misure pecuniarie sanzionatorie
delle violazioni per le liste che non si conformino alle
prescrizioni.
Costituisce, del resto, espressione di tale discrezionalita' la
stessa scelta, operata nella normativa in esame, di un sistema di
misure di promozione della parita' di accesso alle cariche elettive
nei comuni graduato in ragione delle dimensioni di questi ultimi.
Nemmeno la pur ampia descritta discrezionalita' del legislatore
in materia sfugge, tuttavia, ai limiti generali del rispetto dei
canoni di non manifesta irragionevolezza e di necessaria coerenza
rispetto alle finalita' perseguite, cui si deve aggiungere, per
quanto qui segnatamente interessa, lo specifico limite costituito
dall'obbligo di «promuove[re] attraverso appositi provvedimenti le
pari opportunita' tra donne e uomini», al fine di garantire a tutti i
cittadini dell'uno e dell'altro sesso la possibilita' di accedere
alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza (art. 51, primo
comma, Cost.). Con la conseguenza che una disciplina elettorale che
omettesse di contemplare adeguate misure di promozione, o che ne
escludesse l'applicazione a determinate competizioni elettorali o a
determinate categorie di enti, non potrebbe che essere ritenuta
lesiva della citata previsione costituzionale.
6.2.- La normativa in esame non esclude, come visto, i comuni
piu' piccoli dall'obbligo della presenza nelle liste elettorali di
candidati di entrambi i sessi, cosicche' non si puo' negare che anche
per essi opera una, sia pur minima, misura di garanzia delle pari
opportunita' di accesso alle cariche.
Si tratta di una misura minima di «non discriminazione», come
gia' sottolineato da questa Corte, che nella sentenza n. 49 del 2003
- resa su una disposizione regionale che imponeva, nelle liste per
l'elezione del consiglio regionale, la presenza di candidati di
entrambi i sessi a pena di invalidita' delle liste medesime - ha
affermato che «il vincolo imposto, per la sua portata oggettiva, non
appare nemmeno tale da incidere propriamente, in modo significativo,
sulla realizzazione dell'obiettivo di un riequilibrio nella
composizione per sesso della rappresentanza. Infatti, esso si
esaurisce nell'impedire che, nel momento in cui si esplicano le
libere scelte di ciascuno dei partiti e dei gruppi in vista della
formazione delle liste, si attui una discriminazione sfavorevole ad
uno dei due sessi, attraverso la totale esclusione di candidati ad
esso appartenenti. Le "condizioni di parita'" fra i sessi, che la
norma costituzionale richiede di promuovere, sono qui imposte nella
misura minima di una non discriminazione, ai fini della candidatura,
a sfavore dei cittadini di uno dei due sessi».
Sennonche', nella normativa qui scrutinata, la stessa pur
minimale misura di promozione non risulta assistita - a differenza di
quanto accadeva nella normativa regionale appena citata - da alcun
rimedio per il caso di violazione dell'obbligo: cio' che rende la
misura stessa del tutto ineffettiva nella protezione dell'interesse
che mira a garantire e, in quanto tale, inadeguata a corrispondere al
vincolo costituzionale dell'art. 51, primo comma, Cost.
6.3.- La riscontrata violazione, ad opera delle disposizioni
censurate, del vincolo discendente dall'art. 51, primo comma, Cost.
non puo' essere superata nemmeno facendo leva sulla necessita' di
contemperare l'obiettivo della promozione delle pari opportunita'
nella vicenda elettorale con altri interessi costituzionalmente
rilevanti, quale in particolare quello della rappresentativita'.
Interesse, che, come paventa l'Avvocatura, sarebbe messo in pericolo
dalla difficolta' di reperire candidati in numero sufficiente nelle
realta' demografiche piu' piccole.
Si puo' osservare, infatti, che l'obbligo di liste
rappresentative dei due sessi, operante per i comuni piu' piccoli, e'
assolto con la semplice presenza di un solo candidato di sesso
diverso dagli altri, e che, d'altra parte, non diverse obiettive
difficolta' di reclutamento di candidati - dell'uno o dell'altro
sesso indifferentemente - si presentano negli stessi comuni
semplicemente per raggiungere il numero minimo prescritto di
candidati della lista, cio' che nondimeno non ha dissuaso il
legislatore dal prescrivere comunque l'anzidetto numero minimo
(almeno pari ai tre quarti del numero di consiglieri da eleggere) e,
soprattutto, dal sanzionare il mancato rispetto di tale condizione
con la ricusazione della lista (art. 30, primo comma, lettera e, del
d.P.R. n. 570 del 1960).
Anche sotto questo profilo, dunque, la soluzione adottata dal
legislatore per quel che attiene alla promozione delle pari
opportunita' nei comuni piu' piccoli appare - oltre che, come
sottolineato, direttamente in contrasto con quanto previsto all'art.
51, primo comma, Cost. - frutto di un cattivo uso della sua
discrezionalita', manifestamente irragionevole e fonte di
un'ingiustificata disparita' di trattamento fra comuni nonche' fra
aspiranti candidati (o candidate) nei rispettivi comuni, ai quali non
sono garantite, nei comuni piu' piccoli, le stesse opportunita' di
accesso alle cariche elettive che la Costituzione intende assicurare
a tutti in funzione del riequilibrio della rappresentanza di genere
negli organi elettivi.
Le disposizioni contestate risultano poi tanto piu' censurabili,
se si considera la loro palese incoerenza con la ratio della legge n.
215 del 2012, che le ha introdotte al dichiarato fine di «promuovere
il riequilibrio delle rappresentanze di genere nei consigli e nelle
giunte degli enti locali e nei consigli regionali», come recita il
suo titolo.
Alla luce di queste considerazioni, si deve concludere che
sussiste la violazione degli artt. 3, secondo comma, e 51, primo
comma, Cost., sotto tutti i profili prospettati dal rimettente.
7.- Riscontrato il vulnus, va esaminata l'ammissibilita'
dell'intervento richiesto dallo stesso rimettente per porvi rimedio,
individuato nell'estensione al caso di specie della sanzione
dell'esclusione della lista, prevista per i comuni con popolazione
superiore a 15.000 abitanti dall'art. 33, primo comma, lettera
d-bis), del d.P.R. n. 570 del 1960. Una soluzione che non puo' dirsi
costituzionalmente obbligata, considerata la varieta' dei mezzi a
disposizione del legislatore per promuovere la parita' di genere e,
in particolare, per sanzionare la violazione degli obblighi posti a
tale fine, e la cui praticabilita' va dunque verificata.
7.1.- Al riguardo soccorre la ormai copiosa giurisprudenza di
questa Corte secondo cui, di fronte alla violazione di diritti
fondamentali - e questo e' certamente il caso per quanto in
precedenza esposto - non puo' essere di ostacolo all'esame nel merito
della questione di legittimita' costituzionale l'assenza di un'unica
soluzione a "rime obbligate" per ricondurre l'ordinamento al rispetto
della Costituzione, ancorche' si versi in materie riservate alla
discrezionalita' del legislatore.
Secondo tale orientamento, «la "ammissibilita' delle questioni di
legittimita' costituzionale risulta [...] condizionata non tanto
dall'esistenza di un'unica soluzione costituzionalmente obbligata,
quanto dalla presenza nell'ordinamento di una o piu' soluzioni
costituzionalmente adeguate, che si inseriscano nel tessuto normativo
coerentemente con la logica perseguita dal legislatore" [...]. In
tale prospettiva, onde non sovrapporre la propria discrezionalita' a
quella del Parlamento, la valutazione della Corte deve essere
condotta attraverso "precisi punti di riferimento e soluzioni gia'
esistenti" [...]» (sentenza n. 63 del 2021; nello stesso senso, da
ultimo, sentenza n. 28 del 2022).
7.2.- In applicazione di questi criteri, la soluzione indicata
dal rimettente risulta costituzionalmente adeguata e merita di essere
accolta.
Per un verso, la sanzione dell'esclusione della lista in caso di
violazione delle condizioni prescritte dalla legge per la sua
ammissibilita' e' gia' presente nella normativa in esame. In un primo
senso, infatti, si tratta segnatamente del rimedio che - diretto a
sanzionare in via generale l'ipotesi in cui la cancellazione dei
candidati eccedenti la quota di legge comporti la violazione della
soglia minima di candidati prescritta per l'ammissibilita' della
lista - colpisce, nei comuni con piu' di 15.000 abitanti, la stessa
violazione alla quale si intende estenderlo, ossia il caso estremo
della lista formata da candidati di un solo sesso. E' ovvio, invero,
che, in tale caso estremo, la riduzione della lista fino al numero
minimo di candidati non potrebbe comunque assicurare il rispetto
della quota. In un secondo senso, la medesima sanzione ricorre anche
nella disciplina della presentazione delle liste nei comuni con meno
di 5.000 abitanti, essendo prevista anche per essi, come detto, nel
caso di liste con un numero di candidati inferiore al minimo
prescritto (art. 30, primo comma, lettera e, del d.P.R. n. 570 del
1960).
Per altro verso, da un punto di vista piu' generale, la soluzione
prospettata si inserisce nel tessuto normativo coerentemente con la
logica perseguita dal legislatore: essa non altera il complessivo
sistema delle misure di promozione delineato dalla legge n. 215 del
2012, che conserva comunque il carattere di gradualita' in ragione
della dimensione dei comuni, e conserva per quelli piccoli il solo
obbligo della rappresentanza di entrambi i sessi nelle liste,
limitandosi a garantirne l'effettivita' con l'introduzione di una
sanzione per il caso di sua violazione.
Resta ferma, d'altra parte, la possibilita' per il legislatore di
individuare, nell'ambito della propria discrezionalita', altra - e in
ipotesi piu' congrua - soluzione, purche' rispettosa dei principi
costituzionali (ex plurimis, sentenza n. 222 del 2018), nonche'
l'armonizzazione del sistema, anche considerando il caso dei comuni
con popolazione da 5.000 a 15.000 abitanti, nei quali la riduzione
della lista non puo' andare oltre il numero minimo di candidati
prescritto.
8.- Si deve dunque dichiarare l'illegittimita' costituzionale del
combinato disposto degli artt. 71, comma 3-bis, t.u. enti locali e
30, primo comma, lettere d-bis) ed e), del d.P.R. n. 570 del 1960,
nella parte in cui non prevede l'esclusione delle liste che non
assicurano la rappresentanza di entrambi i sessi nei comuni con
popolazione inferiore a 5.000 abitanti.
Resta assorbita l'ulteriore questione sollevata in riferimento
all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 14 CEDU e
all'art. 1 Prot. addiz. n. 12 CEDU.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale del combinato disposto
degli artt. 71, comma 3-bis, del decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) e
30, primo comma, lettere d-bis) ed e), del d.P.R. 16 maggio 1960, n.
570 (Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli
organi delle Amministrazioni comunali), nella parte in cui non
prevede l'esclusione delle liste che non assicurano la rappresentanza
di entrambi i sessi nei comuni con popolazione inferiore a 5.000
abitanti.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 gennaio 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 10 marzo 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA