N. 66 SENTENZA 8 febbraio - 11 marzo 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Procedure di discarico dell'inesigibilita' dei crediti affidati agli agenti della riscossione - Definizione degli agenti di riscossione - Applicabilita' retroattiva alle societa' private "scorporate" - Estensione a loro favore del meccanismo dello "scalare inverso" - Violazione del principio di ragionevolezza - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Procedure di discarico dell'inesigibilita' dei crediti affidati agli agenti della riscossione - Automatico annullamento dei debiti di importo residuo fino a mille euro anche agli effetti dei rapporti pendenti tra enti territoriali e societa' private "scorporate" - Meccanismo di esenzione da responsabilita' amministrativa e contabile - Denunciata irragionevolezza, preclusione dell'accesso alla tutela giurisdizionale, violazione dei principi dell'effettivita' della tutela giurisdizionale, del perseguimento degli equilibri di finanza pubblica, del buon andamento dell'organizzazione dei pubblici uffici nonche' di quello di effettivita' della capacita' contributiva e lesone dell'autonomia, anche finanziaria, dell'ente locale - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, commi 687, secondo periodo, e 688, secondo periodo, in combinato disposto con il comma 684; legge 27 dicembre 2019, n. 160, art. 1, comma 815; decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136, art. 4, come interpretato dall'art. 1, comma 815, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, in combinato disposto con l'art. 1, comma 529, della legge 24 dicembre 2012, n. 228. - Costituzione, artt. 3, 24, 53, 81, 97, 103, 111, 114, 117, 118 e 119, primo, secondo e quarto comma.(GU n.11 del 16-3-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
687, secondo periodo, e 688, secondo periodo, in combinato disposto
con il comma 684, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2015)», come interpretati dall'art.
1, comma 815, della legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e bilancio
pluriennale per il triennio 2020-2022), e dell'art. 4 del
decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (Disposizioni urgenti in
materia fiscale e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 dicembre 2018, n. 136, come interpretato dall'art. 1, comma
815, della legge n. 160 del 2019, in combinato disposto con l'art. 1,
comma 529, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilita' 2013)», promossi dalla Corte dei
conti, sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, con tre
ordinanze del 31 maggio 2021, iscritte, rispettivamente, ai numeri
126, 127 e 128 del registro ordinanze 2021 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie speciale,
dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione della Societa' di gestione entrate
e tributi (SOGET) spa e del Comune di Teramo, nonche' gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2022 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi gli avvocati Alfonso Celotto per SOGET spa, Cosima Cafforio
per il Comune di Teramo e gli avvocati dello Stato Gianni De Bellis e
Fabrizio Urbani Neri per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 febbraio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con tre ordinanze di analogo tenore del 31 maggio 2021 (reg.
ord. numeri 126, 127 e 128 del 2021), la Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Abruzzo, ha sollevato distinte
questioni di legittimita' costituzionale.
1.1.- Innanzitutto i rimettenti dubitano, in riferimento agli
artt. 3, 24, 53, 81, 97, 103, 111 (quest'ultimo in relazione
all'«art. 6 CEDU come ripreso dall'art. 47 Carta UE») e 119, primo,
secondo e quarto comma, della Costituzione, della legittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi 687, secondo periodo, e 688,
secondo periodo, in combinato disposto con il comma 684, della legge
23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2015)», «come interpretati autenticamente» dall'art. 1, comma 815,
della legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il
triennio 2020-2022), ovverosia nel presupposto interpretativo che
essi avrebbero «effetto anche per le societa' private "scorporate"».
Piu' precisamente, il citato art. 1, comma 815, della legge n.
160 del 2019, dispone che «[i] contenuti delle norme vigenti riferite
agli agenti della riscossione si intendono applicabili, sin dalla
data di entrata in vigore delle stesse norme, anche alle attivita'
svolte in regime di concessione per conto degli enti locali, il cui
ramo d'azienda e' stato trasferito ai sensi dell'articolo 3, comma
24, lettera b)», del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure
di contrasto all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia
tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge
2 dicembre 2005, n. 248 (cioe' alle cosiddette societa' "private
scorporate").
Quanto poi ai censurati commi 687, secondo periodo, e 688,
secondo periodo, dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, essi, in
sintesi, stabiliscono che: a) il controllo delle comunicazioni di
inesigibilita' relative alle quote di cui al comma 684 del medesimo
art. 1 della citata legge n. 190 del 2014 (ovverosia quelle affidate
agli agenti della riscossione dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre
2017) puo' essere avviato solo decorsi i termini previsti dallo
stesso comma 684 (secondo il cosiddetto meccanismo dello "scalare
inverso"), anche con riguardo alle comunicazioni presentate
anteriormente alla data di entrata in vigore della citata legge,
poiche' integrabili entro i medesimi termini previsti per la loro
presentazione; b) le quote inesigibili, di valore inferiore o pari a
300 euro - con esclusione di quelle afferenti alle risorse proprie
tradizionali di cui all'art. 2, paragrafo 1, lettera a), delle
decisioni 2007/436/CE, Euratom, del Consiglio, del 7 giugno 2007,
relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunita' europee e
2014/335/UE, Euratom, del Consiglio, del 26 maggio 2014, relativa al
sistema delle risorse proprie dell'Unione europea - non sono
assoggettate al controllo di cui all'art. 19 del decreto legislativo
13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della
riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28
settembre 1998, n. 337).
La Corte dei conti ha inoltre sollevato - in riferimento agli
artt. 3, 24, 53, 81, 97, 103, 111 (questo in relazione all'«art. 6
CEDU come ripreso dall'art. 47 Carta UE»), 114, 117, 118 e 119,
primo, secondo e quarto comma, Cost. - questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 4 del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119
(Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria), convertito,
con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136, in quanto
prevederebbe l'automatico annullamento dei debiti di importo residuo
fino a mille euro, stabilendo altresi', mediante rinvio all'art. 1,
comma 529, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilita' 2013)», l'inapplicabilita' degli
artt. 19 e 20 del d.lgs. n. 112 del 1999 e, fatti salvi i casi di
dolo, l'improcedibilita' del giudizio di responsabilita'
amministrativo e contabile, «anche agli effetti dei rapporti pendenti
tra enti territoriali e societa' private "scorporate" (ex art. 1,
comma 815, della legge 27 dicembre 2019, n. 160)».
Piu' precisamente, il censurato art. 4 dispone che i debiti di
importo residuo, alla data di entrata in vigore del decreto-legge (24
ottobre 2018), fino a mille euro, comprensivo di capitale, interessi
per ritardata iscrizione a ruolo e sanzioni, risultanti dai singoli
carichi affidati agli agenti della riscossione dal 1° gennaio 2000 al
31 dicembre 2010, ancorche' riferiti alle cartelle per le quali e'
gia' intervenuta la richiesta definizione agevolata, sono
automaticamente annullati.
2.- La sezione giurisdizionale regionale per l'Abruzzo della
Corte dei conti riferisce: a) di essere stata chiamata a decidere tre
distinti giudizi instaurati dalla Societa' di gestione entrate e
tributi (SOGET) spa che, definendosi «agente della riscossione»,
aveva impugnato, ai sensi dell'art. 20, comma 4, del d.lgs. n. 112
del 1999, i provvedimenti definitivi (prot. n. 8931 del 13 febbraio
2017) con cui l'«ente creditore» Comune di Teramo aveva rifiutato il
discarico per inesigibilita' di quote iscritte a ruolo e affidate per
la riscossione alla suddetta societa' per azioni; b) di avere gia'
sollevato, in relazione all'art. 1, commi 687, secondo periodo, e
688, secondo periodo, della legge n. 190 del 2014 le questioni di
legittimita' costituzionale di cui alle ordinanze iscritte al reg.
ord. numeri 83, 84 e 120 del 2018, dichiarate inammissibili da questa
Corte con la sentenza n. 51 del 2019, nel presupposto che le societa'
cessionarie di ramo di azienda relativo alle attivita' svolte in
regime di concessione per conto degli enti locali (cosiddette
scorporate), come la SOGET, non potessero essere annoverate tra gli
«agenti della riscossione»; c) che all'indomani della citata sentenza
sarebbe intervenuta «l'interpretazione autentica» di cui al citato
art. 1, comma 815, della legge n. 160 del 2019, a suo avviso, «volta
a superare l'opzione ermeneutica indicata dalla Corte costituzionale
medesima, con l'effetto di far riprendere valenza alle considerazioni
a suo tempo svolte» dalla medesima sezione giurisdizionale.
Cio' premesso, la suddetta sezione rimettente rievoca l'intera
vicenda processuale e integra le correlate questioni di legittimita'
con i riferimenti agli interventi normativi e giurisprudenziali medio
tempore intervenuti.
3.- Quanto alla rilevanza delle censure afferenti ai menzionati
commi 687 e 688 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, i giudici a
quibus precisano che: a) le controversie riguardano quote relative a
«partite di somme iscritte a ruolo, a vario titolo», concernenti
annualita' dal 2000 al 2014 (relativamente al giudizio di cui al reg.
ord. n. 83 del 2018) ovvero dal 2000 al 2008 (relativamente ai
giudizi di cui al reg. ord. n. 84 e n. 120 del 2018), e comprendono
anche quote di valore non superiore a 300 euro; b) le questioni
sollevate rivestono pregiudizialita' logica e giuridica rispetto
all'esame del merito sull'effettiva inesigibilita' delle singole
quote e sulle relative cause.
Ad avviso dei rimettenti la rilevanza sarebbe confermata dal
citato art. 1, comma 815, di «interpretazione autentica», poiche',
«anche a voler accedere all'interpretazione restrittiva» che ne
limita gli effetti «ai soli crediti "ante scorporo"» (in questo caso
avvenuto il 25 settembre 2006) e non indistintamente a tutti i ruoli,
tale disposizione avrebbe chiarito che la SOGET, nei rapporti con il
Comune di Teramo, dovrebbe essere considerata agente della
riscossione appunto «quanto meno per le attivita' oggetto di
scorporo» che costituirebbero comunque una parte delle quote
sottoposte a giudizio.
Ne' la rilevanza sarebbe pregiudicata dal sopravvenire del
censurato art. 4 del d.l. n. 119 del 2018, come convertito, poiche',
anche laddove fosse ritenuto applicabile ai rapporti per cui e'
causa, residuerebbero «comunque partite di importo superiore a mille
euro, non soggette a stralcio, come incontestato tra le parti».
Precisano al riguardo i giudici a quibus che, se per i carichi
affidati all'agente della riscossione dal 1° gennaio 2000 al 31
dicembre 2010 tale norma potrebbe avere portata assorbente delle
questioni prospettate in relazione alle quote di importo fino a 300
euro, in ogni caso tali censure manterrebbero la loro rilevanza
quanto meno per i carichi affidati dopo il 2010 fino a tutto il 2014.
La rilevanza non sarebbe parimenti pregiudicata dall'entrata in
vigore - nelle more del giudizio - dell'art. 4, comma 4, del
decreto-legge 22 marzo 2021, n. 41 (Misure urgenti in materia di
sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e
servizi territoriali, connesse all'emergenza da COVID-19),
convertito, con modificazioni, nella legge 21 maggio 2021, n. 69, ai
sensi del quale «[s]ono automaticamente annullati i debiti di importo
residuo, alla data di entrata in vigore del presente decreto [23
marzo 2021], fino a 5.000 euro, comprensivo di capitale, interessi
per ritardata iscrizione a ruolo e sanzioni, risultanti dai singoli
carichi affidati agli agenti della riscossione dal 1° gennaio 2000 al
31 dicembre 2010 [...]». Rilevano, infatti, innanzitutto i rimettenti
che «alla data di deposito della presente ordinanza» non era ancora
stato emanato il decreto ministeriale (di cui al comma 5 della
medesima disposizione) recante le modalita' e le date di
annullamento, cosicche' non si sarebbe ancora perfezionato, ne'
formalizzato l'annullamento parziale dei relativi carichi. In ogni
caso - precisano i giudici a quibus - relativamente alle vicende per
cui e' causa residuerebbero carichi: a) di importo anche superiore a
cinquemila euro; b) affidati successivamente al 2010; c) riguardanti
soggetti «con reddito imponibile al 2019 non compreso nel tetto di
30.000 euro» prescritto dalla disciplina per l'accesso all'istituto.
3.1.- I rimettenti affermano poi che «[l]a normativa di
riferimento e' pacificamente rinvenibile nell'articolo 1 della legge
23 dicembre 2014 n. 190», per cui i termini previsti dal primo
periodo del comma 684 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014
(richiamati dal secondo periodo del comma 687 dello stesso art. 1) e
modificati, in corso di causa, prima dall'art. 1, comma 10-quinquies,
del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148 (Disposizioni urgenti in
materia finanziaria e per esigenze indifferibili), convertito, con
modificazioni, nella legge 4 dicembre 2017, n. 172, poi dall'art. 3,
comma 20, del d.l. n. 119 del 2018 (in vigore dal 24 ottobre 2018) si
applicano alle fattispecie oggetto dei giudizi a quibus.
La Corte dei conti rimettente precisa infine che agli effetti dei
giudizi sottoposti al suo esame - concernenti come gia' ricordato i
carichi affidati dal 2000 al 2014 - non inciderebbero le ulteriori
proroghe dei termini per la presentazione delle comunicazioni di
inesigibilita' disposte dall'art. 68, comma 4, del decreto-legge 17
marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario
nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese
connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 aprile 2020, n. 27, e dall'art. 4,
comma 1, lettera c), del d.l. n. 41 del 2021, come convertito,
poiche' hanno riguardato comunicazioni relative ad annualita'
successive, ovverosia dal 2018.
3.2.- I rimettenti, inoltre, stante il tenore delle norme,
affermano non essere praticabile l'interpretazione costituzionalmente
orientata delle disposizioni denunciate propugnata dal Comune di
Teramo, per cui, da un lato, il differimento del termine ultimo per
la presentazione della domanda di discarico non impedirebbe all'ente
creditore di esercitare il controllo sull'attivita' del
concessionario e, dall'altro, l'esclusione delle quote fino a 300
euro dall'assoggettamento al controllo sarebbe esclusivamente
funzionale a esentare da responsabilita' amministrativa e contabile
l'ente creditore che non lo esercitasse.
3.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, i giudici a quibus,
nel presupposto interpretativo che il citato art. 1, comma 815, della
legge n. 160 del 2019 abbia valenza di interpretazione autentica, nel
senso di considerare agenti della riscossione, agli effetti delle
norme censurate, anche le societa' "scorporate", ritengono che i
menzionati periodi dei commi 687 e 688 dell'art. 1 della legge n. 190
del 2014, in combinato disposto con il precedente comma 684,
lederebbero l'art. 3 Cost., in relazione al principio di
ragionevolezza, poiche', per le ragioni di ordine sistematico
ritraibili dalla motivazione della sentenza di questa Corte n. 51 del
2019 (punto 4.3.4. del Considerato in diritto), sarebbe irragionevole
l'«opzione interpretativa» che conseguirebbe alla «scelta legislativa
di aver esteso (ab origine, o comunque con interpretazione autentica)
il meccanismo dello "scalare inverso" anche alle societa' private
"scorporate", "prorogando in un futuro abnormemente lontano i termini
per il controllo da parte degli enti creditori"».
3.4.- Sulla base di queste premesse interpretative, i giudici
rimettenti ripropongono in termini identici le medesime censure a suo
tempo prospettate nelle gia' menzionate ordinanze n. 81, n. 84 e n.
120 del 2018 con le quali erano state sollevate questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 687, secondo periodo,
e 688, secondo periodo, della legge n. 190 del 2014, poi decise da
questa Corte con la citata sentenza n. 51 del 2019.
Piu' precisamente osservano che, con le citate disposizioni
dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, in combinato disposto con il
precedente comma 684 (che prevede appunto il meccanismo "scalare
inverso"), «il legislatore sembr[erebbe] aver abdicato, per i
prossimi anni, alla tempestiva vigilanza sull'andamento delle
riscossioni di crediti risalenti nel tempo» e conseguentemente
ritengono che le norme censurate violerebbero l'art. 3 Cost., in
relazione al principio di ragionevolezza. Cio' in quanto, da un lato,
nel regolare la procedura di discarico per inesigibilita' dei crediti
(sia nella fase amministrativa del procedimento che in quella
successiva giurisdizionale), esse prevederebbero (con l'art. 1, comma
687, secondo periodo) un periodo di sospensione della definizione dei
rapporti tra ente creditore e agente della riscossione di durata
oggettivamente abnorme (tale da sfiorare i quaranta anni, per i ruoli
del 2000, i venti anni, per i ruoli del 2008 e i dieci anni, per i
ruoli del 2014), rendendo l'agente della riscossione non interessato
a presentare la comunicazione di inesigibilita'. Dall'altro,
sottrarrebbero al controllo dell'ente creditore le quote affidate di
valore unitario non superiore a 300 euro (art. 1, comma 688, secondo
periodo), anche nelle ipotesi in cui tali quote abbiano un ingente
valore cumulativo, impedendo cosi' all'ente creditore ogni sindacato
sull'operato del proprio agente.
Secondo i giudici rimettenti, le censurate disposizioni della
legge n. 190 del 2014 si porrebbero in contrasto altresi' con gli
artt. 24 e 103 Cost., perche' impedirebbero di fatto, per un tempo
incongruamente lungo, di accedere alla tutela giurisdizionale dinanzi
al giudice contabile per definire la posizione patrimoniale dell'ente
creditore e, per le quote di valore unitario inferiore o pari a 300
euro, addirittura precluderebbero in via definitiva e non solo
temporanea la possibilita' di accesso a detta tutela.
Rispetto poi agli artt. 111 Cost. e «6 CEDU come ripreso
dall'art. 47 Carta UE», i rimettenti ne assumono la lesione perche'
la disciplina censurata, posticipando di venti o quaranta anni
l'eventuale processo davanti al giudice contabile, non garantirebbe
l'effettivita' della tutela giurisdizionale.
Essi ritengono, inoltre, che le indubbiate disposizioni
violerebbero sia l'art. 81 Cost., in quanto il rinvio «ad un momento
futuro eccessivamente lontano» dell'accertamento dell'effettiva
riscuotibilita' di un credito contrasterebbe con il perseguimento
degli equilibri di finanza pubblica, sia l'art. 97 Cost., perche'
rappresenterebbero «un ostacolo a che l'organizzazione pubblica possa
bene organizzarsi per assicurare una sana gestione finanziaria».
Quanto all'art. 53 Cost., i giudici a quibus affermano che la
disciplina censurata, disponendo la sospensione per lungo tempo dei
controlli dell'attivita' di riscossione ovvero addirittura la loro
esclusione (per le quote di valore unitario inferiore o pari a 300
euro), contrasterebbe con il principio di effettivita' della
capacita' contributiva, perche' consentirebbe che l'attivita' di
riscossione si svolga in condizioni di non effettiva parita' nei
confronti di tutti i contribuenti, tollerando situazioni di
sottrazione all'obbligo di contribuzione.
Infine, i giudici rimettenti denunciano la lesione dell'art. 119,
primo, secondo e quarto comma, Cost., in quanto l'applicazione delle
due disposizioni impedirebbe all'ente locale creditore di avere
conoscenza delle risorse finanziarie effettivamente disponibili.
4.- Riguardo alla distinta censura formulata in riferimento
all'art. 4 del d.l. n. 119 del 2018, come convertito, i rimettenti
precisano, in punto di rilevanza, che l'annullamento dei crediti da
esso disposto «sicuramente travolgerebbe, come incontestato, almeno
una parte dei carichi in giudizio». Cio' sia a voler accedere alla
gia' accennata «interpretazione restrittiva della norma di
interpretazione autentica sulla nozione di "agenti della
riscossione"», cioe' limitandola ai soli crediti ante scorporo del
2006, sia prediligendo quella piu' ampia per cui sarebbero
interessati tutti quei carichi di importo fino a mille euro affidati
tra il 2000 e il 2010. Del resto - precisa la Corte dei conti
rimettente - secondo quanto riferito dal Comune di Teramo e non
contestato, la SOGET, in forza di tale disposizione, avrebbe
effettivamente annullato crediti del Comune per complessivi euro
2.053.290,72.
Aggiungono inoltre i giudici a quibus che sia il tenore
letterale, sia la ratio della norma, sia l'espresso rinvio all'art.
1, comma 529, della legge n. 228 del 2012 (idoneo ad escludere
l'applicabilita' delle procedure di discarico per inesigibilita', i
correlati controlli e la responsabilita' dell'agente, ad eccezione
delle sole fattispecie di dolo) renderebbero la norma stessa
applicabile «anche ai rapporti pendenti e in particolare a quelli sub
iudice», tra cui rientrerebbero quelli per i quali e' causa.
4.1.- Quanto alla non manifesta infondatezza i rimettenti
ripropongono le medesime questioni di legittimita' costituzionale
«gia' dinanzi illustrate con riferimento alle quote di importo fino a
trecento euro» prospettate in relazione agli artt. 3, 24, 53, 81, 97,
103, 111, e 119, primo, secondo e quarto comma, Cost., individuandole
per rinvio ai paragrafi VI.1 e seguenti di ciascuna ordinanza di
rimessione.
«In aggiunta» ai predetti parametri, i rimettenti argomentano le
loro doglianze pure in riferimento agli artt. 114, 117 e 118 Cost.,
poiche' tale disciplina lederebbe l'autonomia, anche finanziaria,
dell'ente locale interessato, «prescinde[ndo] totalmente non solo
dalle valutazioni ed ipotetiche determinazioni dell'ente medesimo
[...], ma anche dalle caratteristiche concrete del magazzino di
crediti oggetto di "stralcio" (essendovi intuitive, rilevanti
differenze tra i crediti statali e quelli degli enti locali), nonche'
dallo stato del relativo contenzioso, senza peraltro prevedere alcun
meccanismo compensativo».
Ad avviso della Corte dei conti rimettente sarebbe inoltre «[d]el
tutto eccentrico» il correlato meccanismo di esenzione da
responsabilita' amministrativa e contabile, mediante espressa
improcedibilita' nei relativi giudizi, ancorche' si tratti di crediti
«ricadenti in epoca anteriore alla disposizione legislativa di
"stralcio"». Cio' aggraverebbe le gia' prospettate censure in
riferimento: a) all'art. 3 Cost., per irragionevolezza e
arbitrarieta' dell'annullamento indiscriminato di crediti «sulla sola
base del relativo importo e dell'anno di affidamento in riscossione»;
b) all'art. 24 Cost., poiche' il Comune sarebbe privato del diritto
ad attivare o proseguire la difesa giudiziale delle proprie ragioni e
del proprio patrimonio «tanto nei confronti del debitore, quanto nei
confronti dell'agente, pur a fronte di pregressi comportamenti
gravemente colposi di quest'ultimo»; c) all'art. 53 Cost., in quanto
la norma denunciata si risolverebbe «in una impropria esenzione
d'imposta, con effetto retroattivo».
Inoltre la disciplina censurata priverebbe arbitrariamente la
societa' scorporata della possibilita' di beneficiare dell'aggio
della riscossione, seppure in relazione a crediti di modesto importo
- solitamente di piu' agevole realizzo - e a prescindere dallo stato
della procedura di riscossione.
Infine, secondo i giudici a quibus, sulla base della menzionata
sentenza n. 51 del 2019 di questa Corte, che ha distinto le societa'
pubbliche (subentrate ai precedenti concessionari nazionali) dalle
societa' private "scorporate" operanti per gli enti territoriali,
potrebbe «seriamente dubitarsi, dopo la norma di interpretazione
autentica, della ragionevolezza della scelta legislativa nella parte
in cui ha automaticamente esteso la "rottamazione" anche ai rapporti
tra enti territoriali e societa' private "scorporate", includendovi
in linea di principio anche i carichi affidati successivamente allo
scorporo, incidendo cosi' nei rapporti convenzionali tra soggetti
privati e soggetti pubblici dotati di garanzie costituzionali di
autonomia».
5.- In data 4 ottobre 2021, in ciascuno dei tre giudizi
incidentali, si e' costituito il Comune di Teramo, ente creditore.
5.1.- In merito alle questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 687, secondo periodo, e 688, secondo periodo, in
combinato disposto con il comma 684, della legge n. 190 del 2014,
«come interpretati autenticamente» dall'art. 1, comma 815, della
legge n. 160 del 2019, la difesa comunale, in via principale, ha
ulteriormente argomentato l'interpretazione costituzionalmente
orientata disattesa dai rimettenti.
In via subordinata il Comune ha chiesto l'accoglimento delle
questioni aderendo alle prospettazioni della Corte dei conti,
limitandosi ad aggiungere alcune considerazioni. In particolare, la
difesa comunale, traendo spunto dai passaggi argomentativi della
richiamata sentenza n. 51 del 2019, afferma che «dovrebbe risultare
pacifica l'incostituzionalita' dell'estensione» del meccanismo dello
"scalare inverso" «operata dall'art. 1, comma 815» della legge n. 160
del 2019, ai concessionari della riscossione che, come la SOGET,
siano imprese private.
5.2.- Quanto poi alle questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 4 del d.l. n. 119 del 2018, come convertito, prospettate
«in combinato disposto» con il predetto art. 1, comma 815, la difesa
comunale, in via principale, afferma che esse sarebbero inammissibili
per difetto di rilevanza nei giudizi a quibus. Ed infatti, avendo
gia' avuto luogo il procedimento di discarico per inesigibilita',
conclusosi con i provvedimenti di diniego (oggetto di impugnazione da
parte di SOGET), non dovrebbe poter trovare applicazione la normativa
sopravvenuta che prevede l'annullamento di debiti e, a carico dello
Stato, il rimborso in favore dell'agente della riscossione delle
spese sostenute per le procedure esecutive relative alle quote
annullate.
Osserva ancora la difesa comunale che il difetto di rilevanza
troverebbe ulteriore riscontro nel tenore letterale della norma
censurata che, escludendo espressamente l'applicazione della
disciplina delle comunicazioni di inesigibilita' e dei relativi
controlli, farebbe salvi gli effetti prodotti nei casi in cui quelle
disposizioni fossero gia' state applicate, «come accaduto nei
rapporti tra Comune di Teramo e SOGET per cui e' causa».
In via subordinata, laddove si aderisse alla ricostruzione dei
rimettenti sulla rilevanza della disciplina censurata, il Comune
chiede l'accoglimento di tutte le questioni sollevate facendo proprie
le relative argomentazioni a sostegno evidenziate dalle ordinanze di
rimessione.
6.- In data 5 ottobre 2021, in ciascuno dei tre giudizi di
legittimita', si e' costituita la SOGET, chiedendo il rigetto delle
questioni.
La societa' - nel presupposto che l'art. 1, comma 815, della
legge n. 160 del 2019 abbia «evidente natura interpretativa», avendo
«risolto i dubbi insorti all'indomani della pronuncia della Consulta,
restituendo unitarieta' al sistema della riscossione» - afferma che:
a) i nuovi termini di integrazione delle comunicazioni di
inesigibilita' di cui al comma 687 dell'art. 1 della legge n. 190 del
2014 non violerebbero gli artt. 53, 81 e 97 Cost., essendo diretti a
favorire le entrate pubbliche e non il soggetto privato preposto alla
riscossione; b) l'inibizione dei controlli sulle quote fino a 300
euro comporterebbe il benefico effetto di consentire
l'intensificazione dei controlli per le quote di importo maggiore; c)
la disciplina denunciata costituirebbe il risultato di una
ragionevole ponderazione di valori costituzionalmente rilevanti,
effettuata nell'ambito della discrezionalita' riservata al
legislatore.
In subordine, la SOGET sollecita l'adozione di una pronuncia che
tuteli l'affidamento da essa maturato e non travolga gli effetti
medio tempore prodotti dalle norme censurate, eventualmente facendo
ricorso alla «sequenza decisionale "in due tempi" rappresentata
dall'ordinanza n. 207 del 2018 e dalla sentenza n. 242 del 2019, al
fine di invocare la collaborazione del legislatore per scongiurare
gli effetti del vuoto legislativo provocato dalla rimozione del
differimento (incostituzionale) dei termini».
7.- Con atti depositati il 5 ottobre 2021, in ciascuno dei tre
giudizi, e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili (per la
mancanza di un tentativo di lettura costituzionalmente orientata
della disciplina censurata, nonche', conseguentemente, per
insufficiente motivazione sulla rilevanza) o comunque non fondate.
7.1.- Osserva l'Avvocatura generale che la Corte dei conti non
avrebbe fornito nessuna argomentazione sull'applicabilita' del citato
art. 1, comma 815, della legge n. 160 del 2019 nei giudizi a quibus,
considerandolo «un vero e proprio assioma», sottraendosi quindi «al
doveroso tentativo» di un'interpretazione adeguatrice delle norme
censurate col sistema della riscossione e con il principio stabilito
nella citata sentenza n. 51 del 2019 di questa Corte «per il quale la
qualita' di Agente della Riscossione spett[erebbe] esclusivamente a
soggetti riconducibili all'ambito pubblico». Secondo l'interveniente,
infatti, il tenore letterale del menzionato art. 1, comma 815, non
sembrerebbe necessariamente implicare l'automatica applicazione alle
societa' cosiddette scorporate, in modo indistinto, di tutte le
disposizioni di legge relative agli agenti pubblici della riscossione
ovverosia anche di quelle, come appunto le norme oggetto delle
odierne censure, per le quali l'estensione a soggetti privati
«comporterebbe un assetto normativo palesemente irragionevole».
7.2.- Nel merito, l'Avvocatura generale argomenta la non
fondatezza di tutte le censure.
7.2.1.- Piu' precisamente, riguardo ai denunciati commi dell'art.
1 della legge n. 190 del 2014 sarebbe priva di fondamento la
questione sollevata in riferimento all'art. 3 Cost. quanto al
principio di ragionevolezza. Tali disposizioni infatti, se inquadrate
nell'ambito del peculiare contesto in cui sono state dettate, non
trasmoderebbero in manifesta irragionevolezza, essendo finalizzate a
risolvere un «fenomeno strutturale» di accumulo di un'ingente mole di
partite creditorie insolute. Inoltre, l'eliminazione di una sola
parte della disciplina ne «incrinerebbe irrimediabilmente [la]
coerenza e determinerebbe irrimediabilmente l'illegittimita' del
residuo impianto normativo».
La difesa statale denuncia poi la non fondatezza delle questioni
sollevate in riferimento agli artt. 24 e 103 Cost., in quanto non
sarebbero provviste di un'effettiva autonomia rispetto alla eccepita
violazione dell'art. 3 Cost. e comunque risulterebbero inconferenti
rispetto a disposizioni chiaramente relative a procedimenti non
giurisdizionali, bensi' amministrativi (ovverosia di controllo di
inesigibilita' delle quote) che solo eventualmente potrebbero dare
luogo a vicende in sede giudiziale.
Del pari inconferente sarebbe il richiamo all'art. 81 Cost.,
considerato che l'iscrizione a ruolo di un credito non sarebbe di per
se' idonea a giustificare la copertura di previsioni di spesa. Del
resto, il differimento temporale della formale eliminazione dalle
scritture contabili dei crediti affidati agli agenti della
riscossione non impedirebbe all'ente pubblico di effettuare le
proprie valutazioni ai fini della redazione del bilancio, posto che,
ai sensi dell'art. 36, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999 (attuato
con decreto del Ministro delle finanze 22 ottobre 1999), tale ente
avrebbe a disposizione periodicamente e dettagliatamente «tutte le
informazioni concernenti le attivita' compiute dallo stesso agente
per il recupero dei carichi affidati».
Le stesse argomentazioni, secondo l'Avvocatura generale,
dimostrerebbero la non fondatezza anche delle censure riferite
all'art. 119, primo, secondo e quarto comma, Cost.
Parimenti non fondate sarebbero poi le doglianze rivolte all'art.
97 Cost., poiche' le disposizioni indubbiate sarebbero invece
destinate a operare una predeterminazione in via legislativa delle
priorita' di azione in materia di verifica dell'inesigibilita' delle
somme iscritte a ruolo.
Ancora inconferente sarebbe il richiamo all'art. 53 Cost., data
la discrezionalita' delle scelte del legislatore in merito
all'attivita' di riscossione.
7.2.2.- L'interveniente argomenta infine la non fondatezza delle
nuove questioni sollevate dai giudici a quibus relativamente all'art.
4 del d.l. n. 119 del 2018, come convertito.
Quanto ai denunciati vulnera agli artt. 114, 117, 118 e 119 Cost.
per lesione dell'autonomia finanziaria dell'ente locale, l'Avvocatura
generale osserva che i rimettenti avrebbero omesso di considerare che
la disciplina censurata costituirebbe «legittimo esercizio del potere
legislativo dello Stato in materia di politica economica e di
gestione dell'economia nazionale» relativamente ad aspetti di
costituzione, funzionamento e gestione del sistema della riscossione
mediante ruolo, caratterizzato «da esigenze unitarie che
impo[rrebbero] una disciplina centralizzata ed omogenea» (sono citate
l'ordinanza n. 32 del 2019 e la sentenza n. 29 del 2018 di questa
Corte).
Parimenti non fondate sarebbero le censure riferite agli artt. 3,
24 e 53 Cost.
In particolare, secondo la difesa statale la disciplina
indubbiata, nel disporre l'automatico annullamento dei carichi fino a
mille euro affidati dal 2000 al 2010, sarebbe diretta non solo a dare
certezza a rapporti assai risalenti, ma anche a concentrare la
capacita' operativa dell'agente della riscossione sulle piu'
fruttuose azioni di recupero dei carichi piu' recenti per i quali
sarebbe «piu' ragionevole nutrire concrete aspettative di incasso».
8.- In data 17 gennaio 2022 il Comune di Teramo ha depositato
memoria in ciascuno dei tre giudizi, confutando le ragioni di
inammissibilita' sollevate dall'Avvocatura generale.
9.- In data 18 gennaio 2022 la SOGET ha depositato memoria in
ciascuno dei tre giudizi.
La societa' dopo aver preliminarmente dichiarato di aderire
all'eccezione di inammissibilita' formulata dall'Avvocatura generale
per omesso tentativo di interpretazione conforme e per difetto di
motivazione sulla rilevanza, nel merito insiste per il rigetto delle
questioni.
Considerato in diritto
1.- Con tre ordinanze di analogo tenore del 31 maggio 2021 (reg.
ord. numeri 126, 127 e 128 del 2021), la Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Abruzzo, ha sollevato distinte
questioni di legittimita' costituzionale.
1.1.- Innanzitutto i rimettenti dubitano, in riferimento agli
artt. 3, 24, 53, 81, 97, 103, 111 (questo in relazione all'«art. 6
CEDU come ripreso dall'art. 47 Carta UE») e 119, primo, secondo e
quarto comma, della Costituzione, della legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 687, secondo periodo, e 688, secondo periodo, in
combinato disposto con il comma 684, della legge 23 dicembre 2014, n.
190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)», «come
interpretati autenticamente» dall'art. 1, comma 815, della legge 27
dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022),
ovverosia nel presupposto interpretativo che essi, nel regolare la
procedura di discarico per inesigibilita' dei crediti, avrebbero
«effetto anche per le societa' private "scorporate"».
Piu' precisamente, il citato art. 1, comma 815, della legge n.
160 del 2019, dispone che «[i] contenuti delle norme vigenti riferite
agli agenti della riscossione si intendono applicabili, sin dalla
data di entrata in vigore delle stesse norme, anche alle attivita'
svolte in regime di concessione per conto degli enti locali, il cui
ramo d'azienda e' stato trasferito ai sensi dell'articolo 3, comma
24, lettera b)», del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure
di contrasto all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia
tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge
2 dicembre 2005, n. 248 (cioe' alle cosiddette societa' private
"scorporate").
I censurati commi 687, secondo periodo, e 688, secondo periodo,
dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, in sintesi, stabiliscono
che: a) il controllo delle comunicazioni di inesigibilita' relative
alle quote di cui al comma 684 del medesimo art. 1 della citata legge
n. 190 del 2014 (ovverosia quelle affidate agli agenti della
riscossione dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2017) puo' essere
avviato solo decorsi i termini previsti dallo stesso comma 684
(secondo il cosiddetto meccanismo dello "scalare inverso"), anche con
riguardo alle comunicazioni presentate anteriormente alla data di
entrata in vigore della citata legge, poiche' integrabili entro i
medesimi termini previsti per la loro presentazione; b) le quote
inesigibili, di valore inferiore o pari a 300 euro - con esclusione
di quelle afferenti alle risorse proprie tradizionali di cui all'art.
2, paragrafo 1, lettera a), delle decisioni 2007/436/CE, Euratom, del
Consiglio, del 7 giugno 2007, relativa al sistema delle risorse
proprie delle Comunita' europee e 2014/335/UE, Euratom, del
Consiglio, del 26 maggio 2014, relativa al sistema delle risorse
proprie dell'Unione europea - non sono assoggettate al controllo di
cui all'art. 19 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112
(Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione
della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337).
Quanto alla non manifesta infondatezza, i giudici a quibus, nel
presupposto interpretativo che il citato art. 1, comma 815, della
legge n. 160 del 2019 abbia valenza di interpretazione autentica, nel
senso di considerare agenti della riscossione, agli effetti delle
norme censurate, anche le societa' private "scorporate", ritengono
che i citati commi 687 e 688 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014,
in combinato disposto con il precedente comma 684, lederebbero l'art.
3 Cost., in relazione al principio di ragionevolezza.
Pertanto, sulla base di queste premesse interpretative, i giudici
rimettenti ripropongono le medesime censure gia' prospettate nelle
ordinanze n. 81, n. 84 e n. 120 del 2018 con le quali erano state
sollevate questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
687, secondo periodo, e 688, secondo periodo, della legge n. 190 del
2014, poi decise da questa Corte con la sentenza n. 51 del 2019.
Segnatamente osservano che, con le citate disposizioni dell'art.
1 della legge n. 190 del 2014, in combinato disposto con il
precedente comma 684 (che prevede appunto il meccanismo "scalare
inverso"), «il legislatore sembr[erebbe] aver abdicato, per i
prossimi anni, alla tempestiva vigilanza sull'andamento delle
riscossioni di crediti risalenti nel tempo» e conseguentemente
ritengono che le norme sopra denunciate violerebbero l'art. 3 Cost.,
in relazione al principio di ragionevolezza. Cio' in quanto, da un
lato, nel regolare la procedura di discarico per inesigibilita' dei
crediti (sia nella fase amministrativa del procedimento che in quella
successiva giurisdizionale), esse prevederebbero (con l'art. 1, comma
687, secondo periodo) un periodo di sospensione della definizione dei
rapporti tra ente creditore e agente della riscossione di durata
oggettivamente abnorme (tale da sfiorare i quaranta anni, per i ruoli
del 2000, i venti anni, per i ruoli del 2008 e i dieci anni, per i
ruoli del 2014), rendendo l'agente della riscossione non interessato
a presentare la comunicazione di inesigibilita'. Dall'altro,
sottrarrebbero al controllo dell'ente creditore le quote affidate di
valore unitario non superiore a 300 euro (art. 1, comma 688, secondo
periodo), anche nelle ipotesi in cui tali quote abbiano un ingente
valore cumulativo, impedendo cosi' all'ente creditore ogni sindacato
sull'operato del proprio agente.
Secondo i giudici rimettenti, le censurate disposizioni della
legge n. 190 del 2014 si porrebbero altresi' in contrasto con gli
artt. 24 e 103 Cost., perche' impedirebbero di fatto, per un tempo
incongruamente lungo, di accedere alla tutela giurisdizionale dinanzi
al giudice contabile per definire la posizione patrimoniale dell'ente
creditore e, per le quote di valore unitario inferiore o pari a 300
euro, addirittura precluderebbero in via definitiva e non solo
temporanea la possibilita' di accesso a detta tutela.
Rispetto poi agli artt. 111 Cost. e «6 CEDU come ripreso
dall'art. 47 Carta UE», i rimettenti ne assumono la lesione perche'
la disciplina censurata, posticipando di venti o quaranta anni
l'eventuale processo davanti al giudice contabile, non garantirebbe
l'effettivita' della tutela giurisdizionale.
Essi ritengono, inoltre, che le indubbiate disposizioni
violerebbero sia l'art. 81 Cost., in quanto il rinvio «ad un momento
futuro eccessivamente lontano» dell'accertamento dell'effettiva
riscuotibilita' di un credito contrasterebbe con il perseguimento
degli equilibri di finanza pubblica, sia l'art. 97 Cost., perche'
rappresenterebbero «un ostacolo a che l'organizzazione pubblica possa
bene organizzarsi per assicurare una sana gestione finanziaria».
Quanto all'art. 53 Cost., i giudici a quibus affermano che la
sospensione per lungo tempo dei controlli dell'attivita' di
riscossione ovvero addirittura la loro esclusione (per le quote di
valore unitario inferiore o pari a 300 euro), contrasterebbe con il
principio di effettivita' della capacita' contributiva, perche'
l'attivita' di riscossione non si svolgerebbe in condizioni di
effettiva parita' nei confronti di tutti i contribuenti, tollerando
situazioni di sottrazione all'obbligo di contribuzione.
Infine, i giudici rimettenti denunciano la lesione dell'art. 119,
primo, secondo e quarto comma, Cost., in quanto l'applicazione delle
due disposizioni impedirebbe all'ente locale creditore di avere
conoscenza delle risorse finanziarie effettivamente disponibili.
1.2.- Inoltre i rimettenti dubitano, in riferimento agli artt. 3,
24, 53, 81, 97, 103, 111 (questo in relazione all'«art. 6 CEDU come
ripreso dall'art. 47 Carta UE»), 114, 117, 118 e 119, primo, secondo
e quarto comma, Cost., della legittimita' costituzionale dell'art. 4
del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (Disposizioni urgenti in
materia fiscale e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 dicembre 2018, n. 136, in quanto prevederebbe l'automatico
annullamento dei debiti di importo residuo fino a mille euro,
stabilendo altresi', mediante rinvio all'art. 1, comma 529, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di
stabilita' 2013)», l'inapplicabilita' degli artt. 19 e 20 del d.lgs.
n. 112 del 1999 e, fatti salvi i casi di dolo, l'improcedibilita' del
giudizio di responsabilita' amministrativo e contabile, «anche agli
effetti dei rapporti pendenti tra enti territoriali e societa'
private "scorporate" (ex art. 1, comma 815, della legge 27 dicembre
2019, n. 160)».
Quanto alla non manifesta infondatezza i rimettenti ripropongono
le medesime questioni di legittimita' costituzionale «gia' dinanzi
illustrate con riferimento alle quote di importo fino a trecento
euro» prospettate in relazione agli artt. 3, 24, 53, 81, 97, 103, 111
e 119 Cost., individuandole per rinvio ai paragrafi VI.1 e seguenti
di ciascuna ordinanza di rimessione.
«In aggiunta» ai predetti parametri, i rimettenti argomentano le
loro doglianze pure in riferimento agli artt. 114, 117 e 118 Cost.,
poiche' tale disciplina lederebbe l'autonomia, anche finanziaria,
dell'ente locale interessato, «prescindendo totalmente non solo dalle
valutazioni ed ipotetiche determinazioni dell'ente medesimo [...], ma
anche dalle caratteristiche concrete del magazzino di crediti oggetto
di "stralcio" (essendovi intuitive, rilevanti differenze tra i
crediti statali e quelli degli enti locali), nonche' dallo stato del
relativo contenzioso, senza peraltro prevedere alcun meccanismo
compensativo».
Ad avviso della Corte dei conti rimettente sarebbe inoltre «[d]el
tutto eccentrico» il correlato meccanismo di esenzione da
responsabilita' amministrativa e contabile, mediante espressa
improcedibilita' nei relativi giudizi, ancorche' si tratti di crediti
«ricadenti in epoca anteriore alla disposizione legislativa di
"stralcio"». Cio' aggraverebbe le gia' prospettate censure in
riferimento: a) all'art. 3 Cost., per irragionevolezza e
arbitrarieta' dell'annullamento indiscriminato di crediti «sulla sola
base del relativo importo e dell'anno di affidamento in riscossione»;
b) all'art. 24 Cost., poiche' il Comune sarebbe privato del diritto
ad attivare o proseguire la difesa giudiziale delle proprie ragioni e
del proprio patrimonio «tanto nei confronti del debitore, quanto nei
confronti dell'agente, pur a fronte di pregressi comportamenti
gravemente colposi di quest'ultimo»; c) all'art. 53 Cost., in quanto
la norma denunciata si risolverebbe «in una impropria esenzione
d'imposta, con effetto retroattivo».
2.- Preliminarmente va rilevato che le suddette questioni sono
sollevate in tre diversi giudizi vertenti tra le medesime parti e in
relazione a disposizioni coincidenti. I giudizi di legittimita'
costituzionale sono percio' tra loro connessi e vanno riuniti per
essere congiuntamente trattati e decisi con unica pronuncia.
3.- Esaminando partitamente le diverse questioni di legittimita'
costituzionale sottoposte al vaglio di questa Corte, con riferimento
al primo gruppo di esse non sussistono ragioni ostative
all'ammissibilita'.
Innanzitutto va precisato, infatti, che i rimettenti,
correttamente e in modo ampio, hanno dato conto dello ius
superveniens (relativo alle ulteriori proroghe del meccanismo
"scalare inverso", basato cioe' sull'esame prioritario delle
annualita' piu' recenti), motivando anche le ragioni per le quali
tali modifiche non incidono ratione temporis sulla rilevanza. Essi
hanno specificamente precisato che tale profilo non sarebbe intaccato
nemmeno dalla sopravvenuta disciplina dello stralcio automatico fino
a mille euro, di cui al censurato art. 4, del d.l. n. 119 del 2018,
come convertito, ne' da quella dell'annullamento dei carichi residui
fino a 5.000 euro, di cui all'art. 4, comma 4, del decreto-legge 22
marzo 2021, n. 41 (Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese
e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali,
connesse all'emergenza da COVID-19), convertito, con modificazioni,
nella legge 21 maggio 2021, n. 69, residuando comunque, nelle
annualita' oggetto di contestazione, sia carichi di importi superiori
a 5.000 euro, sia quote inferiori o pari a euro 300 in annualita' dal
2010 al 2014 non interessate dai predetti sgravi.
Inoltre non sono fondate le eccezioni di inammissibilita' per
omesso tentativo di interpretazione conforme a Costituzione
formulate, in due prospettive distinte, dal Comune di Teramo, parte
costituita nel giudizio a quo, e dal Presidente del Consiglio dei
ministri, intervenuto in giudizio per mezzo dell'Avvocatura generale
dello Stato.
Quanto all'eccezione del Comune, appaiono pienamente valide le
ragioni al riguardo addotte dagli stessi rimettenti, secondo i quali
il tenore letterale delle disposizioni censurate non lascerebbe
spazio a un'interpretazione «che consenta di superare il vincolo
temporale ivi stabilito». Non e' infatti condivisibile l'esegesi per
cui, da un lato, il differimento del termine ultimo per la
presentazione della domanda di discarico non impedirebbe all'ente
creditore di esercitare il controllo sull'attivita' del
concessionario e, dall'altro, l'esclusione delle quote fino a 300
euro dall'assoggettamento al controllo sarebbe esclusivamente
funzionale a esentare da responsabilita' amministrativa e contabile
l'ente creditore che non lo esercitasse.
Parimenti non fondata e' l'eccezione dell'Avvocatura generale
secondo cui dall'omesso tentativo di interpretazione conforme
discenderebbe una insufficiente motivazione sulla rilevanza.
Non solo l'art. 1, comma 815, piu' volte citato non consente
alternative in merito all'applicabilita' alle cosiddette societa'
private "scorporate" (come di seguito meglio illustrato infra al
punto 4.1.), ma esso assume uno specifico significato proprio in
riferimento alla motivazione della sentenza n. 51 del 2019 e, per
l'effetto, alle censure oggi riproposte in relazione alle
disposizioni della legge n. 190 del 2014.
4.- La complessita' della vicenda rende, in effetti, opportuno
ricordare, prima di procedere all'esame del merito, che questa Corte
nella sentenza n. 51 del 2019 ha dichiarato inammissibili le
questioni di legittimita' costituzionale gia' sollevate dai medesimi
rimettenti sull'art. 1, commi 687, secondo periodo, e 688, secondo
periodo, della citata legge n. 190 del 2014, in riferimento agli
artt. 3, 24, 53, 81, 97, 103, 111 e 119, primo, secondo e quarto
comma, Cost., per difetto di rilevanza a causa dell'erroneo
presupposto interpretativo sui soggetti destinatari della normativa
denunciata.
Nelle ordinanze, infatti, si attribuiva «alla SOGET spa la
qualita' di agente della riscossione del Comune di Teramo, laddove
risulta dagli stessi atti dei giudizi, anche di costituzionalita',
che tale societa' e', invece, una cessionaria del ramo di azienda
relativo alle attivita' svolte in regime di concessione per conto
degli enti locali», cioe' una "societa' privata scorporata".
Si era quindi ritenuto che la societa' non potesse annoverarsi
tra gli «agenti della riscossione», cui unicamente e univocamente il
legislatore aveva inteso riferire la disciplina censurata.
A cio' la sentenza perveniva dopo un'ampia ricostruzione
dell'evoluzione del complesso quadro normativo, avallata anche da
argomenti di carattere sistematico, basati sulla distinzione tra
«proroghe "generiche", in quanto riguardanti tutti i concessionari
della riscossione, e proroghe "specifiche" che hanno invece
riguardato solo i soggetti "pubblici" della riscossione (cioe' i
soggetti a partecipazione pubblica ai sensi del comma 7 dell'art. 3
del d.l. n. 203 del 2005)».
Dopo averne illustrato le specifiche rationes e cadenze
temporali, questa Corte giungeva infatti alla conclusione che «una
disciplina di straordinaria eccezionalita' come quella introdotta con
l'art. 1, commi da 682 a 689, della legge n. 190 del 2014 puo'
trovare applicazione [...] solo relativamente a quelle fattispecie
ricomprese nelle proroghe "specifiche" disposte dal comma 12
dell'art. 3 del d.l. n. 203 del 2005, per le quali i termini
risultavano ancora pendenti alla data di entrata in vigore della
riforma», «con conseguente irragionevolezza di una interpretazione
che, a dispetto del tenore letterale, la estendesse alle suddette
societa' private "scorporate"».
Questo in quanto, da un lato, tale disciplina e' stata
«introdotta nell'intento di rispondere a particolari ed eccezionali
esigenze derivanti esclusivamente dall'istituzione di agenti
"pubblici" della riscossione» e connesse all'«ingresso, disposto a
suo tempo ex lege, dei soggetti "pubblici" nell'attivita' di
riscossione degli enti territoriali, chiamati anche a supplire, piu'
o meno obtorto collo, alle disfunzioni nell'attivita' di riscossione
risalenti alle precedenti gestioni private».
E, dall'altro, perche' «i termini per la presentazione delle
comunicazioni di inesigibilita' da parte della societa' private
"scorporate", in relazione ai ruoli a queste consegnati dall'ente
creditore, erano rimasti fissati dall'ultima proroga "generica"
[...]»; per cui «l'estensione del nuovo meccanismo "scalare inverso"
anche alle societa' private "scorporate" sortirebbe, percio',
l'inammissibile effetto di riaprire termini ormai scaduti da molti
anni (fattispecie che non si verifica per i ruoli affidati ai
soggetti del sistema "pubblico" della riscossione), prorogando in un
futuro abnormemente lontano i termini per il controllo da parte degli
enti creditori» (ancora, sentenza n. 51 del 2019).
4.1.- A meno di un anno dalla pubblicazione della suddetta
sentenza, tuttavia, il comma 815 dell'art. 1 della legge n. 160 del
2019 ha disposto che «[i] contenuti delle norme vigenti riferite agli
agenti della riscossione si intendono applicabili, sin dalla data di
entrata in vigore delle stesse norme, anche alle attivita' svolte in
regime di concessione per conto degli enti locali, il cui ramo
d'azienda e' stato trasferito ai sensi dell'articolo 3, comma 24,
lettera b), del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito,
con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248», cioe' alle
cosiddette societa' private "scorporate".
E' in forza di questa nuova disposizione che i giudici a quibus
tornano sostanzialmente a sottoporre, in riferimento ai medesimi
parametri e motivazioni, a questa Corte le questioni di legittimita',
gia' sollevate nella precedente occasione, sulle norme relative alle
comunicazioni delle quote inesigibili secondo un meccanismo "scalare
inverso" e al non assoggettamento a controllo delle quote fino a 300
euro. Le questioni tuttavia vengono ora orientate non piu' su tali
norme di per se' considerate, ma sull'estensione retroattiva -
prodotta per effetto dell'art. 1, comma 815, prima richiamato - di
queste ultime alle societa' private "scorporate".
Piu' precisamente, secondo i giudici a quibus, i censurati
periodi dei commi 687 e 688 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014,
in combinato disposto con il precedente comma 684, «come interpretati
autenticamente dall'art. 1, comma 815, della legge 27 dicembre 2019,
n. 160» ovverosia «con effetto anche per le societa' private
"scorporate"», lederebbero, in particolare, l'art. 3 Cost., in
relazione al principio di ragionevolezza. E infatti, per le «ragioni
di ordine sistematico» ritraibili dalla motivazione della sentenza di
questa Corte n. 51 del 2019, sarebbe irragionevole l'«opzione
interpretativa» che conseguirebbe «alla scelta legislativa di aver
esteso (ab origine, o comunque con interpretazione autentica) il
meccanismo dello "scalare inverso" anche alle societa' private
"scorporate", 'prorogando in un futuro abnormemente lontano i termini
per il controllo da parte degli enti creditori'».
In questi termini deve essere quindi circoscritto il petitum dei
rimettenti, che, del resto, solo in virtu' della suddetta novella
normativa, possono tornare fondatamente a sostenere, rispetto al dato
normativo precedentemente considerato da questa Corte nella sentenza
n. 51 del 2019, la rilevanza delle questioni.
Di questa delimitazione e' riprova il fatto che i rimettenti si
premurano di precisare che queste specifiche questioni sono sollevate
avendo «riguardo alle sole disposizioni che, effettivamente, assumono
concreta ed attuale rilevanza nell'ambito del presente giudizio».
4.2.- Le questioni sono fondate in riferimento all'art. 3 Cost.,
per violazione del principio di ragionevolezza, con assorbimento di
tutti gli altri profili.
L'art. 1, comma 815, della legge n. 160 del 2019 riecheggia la
terminologia dell'originaria formulazione del comma 28 dell'art. 3
del d.l. n. 203 del 2005, come convertito, che disponeva che «[a]
decorrere dal 1° ottobre 2006», data di soppressione del sistema di
affidamento in concessione del servizio nazionale della riscossione,
«i riferimenti contenuti in norme vigenti ai concessionari del
servizio nazionale della riscossione si intendono riferiti alla
Riscossione S.p.a. ed alle societa' dalla stessa partecipate [...]».
Tale formulazione ha consentito di applicare, dal 1° ottobre
2006, alla Riscossione spa e alle societa' dalla stessa partecipate
tutti i riferimenti normativi delle previgenti disposizioni relativi
ai concessionari nazionali della riscossione.
Il comma 815 dell'art. 1 della legge n. 160 del 2019, seppure in
forma poco cristallina, appare quindi diretto a estendere "ora per
allora" anche alle societa' "scorporate" la qualificazione di agenti
della riscossione in senso stretto, in riferimento agli adempimenti
cui tali societa' erano tenute.
In tale prospettiva, per quanto qui rileva, l'esplicita
precisazione nella disposizione «sin dalla data di entrata in vigore
delle stesse norme» ha la puntuale funzione di saldare la sorte dei
controlli delle quote delle societa' scorporate a quella dell'agente
della riscossione, neutralizzando cosi' la fondamentale distinzione
tra proroghe "generiche" e proroghe "specifiche" invece evidenziata
come elemento caratterizzante lo sviluppo dell'ordinamento da questa
Corte nella ricordata sentenza n. 51 del 2019.
4.3.- Questo effetto viene prodotto da una disposizione che non
si autoqualifica espressamente come di interpretazione autentica, ma
che evoca senz'altro una formula tipica («si intendono applicabili»)
di siffatte leggi, al punto da indurre i rimettenti a qualificarla
tale. Tuttavia, al contempo, la medesima disposizione, a dispetto del
naturale effetto retroattivo dell'interpretazione autentica, si
premura di assicurare tale efficacia attraverso un'esplicita
previsione: «sin dalla data di entrata in vigore delle stesse norme».
Si tratta di ambiguita' che possono pero' essere sciolte
considerando che tale disposizione e' stata emanata non solo in
mancanza di un contrasto giurisprudenziale o di dubbi manifestati
dalla dottrina, ma proprio a ridosso della piu' volte citata sentenza
n. 51 del 2019, la quale, come si e' sopra riportato, aveva in radice
escluso la possibilita' di ricavare dall'ordinamento allora in vigore
un'interpretazione che estendesse il «nuovo meccanismo "scalare
inverso" anche alle societa' private "scorporate"».
In particolare, in tale pronuncia, dalla richiamata distinzione
tra proroghe "generiche" (riguardanti tutti i concessionari della
riscossione) dei termini per la presentazione delle comunicazioni di
inesigibilita' e proroghe "specifiche" (riguardanti solo i soggetti
"pubblici" della riscossione), nonche' dalla constatazione che solo
per le prime si e' verificata una soluzione di continuita', si e'
tratta la necessaria conclusione che non rientra tra i possibili
significati attribuibili alla littera legis l'applicabilita' alle
societa' "scorporate" delle norme che avevano introdotto il nuovo
meccanismo "scalare inverso".
Il citato comma 815, pertanto, nonostante l'espressione
utilizzata («[i] contenuti delle norme vigenti riferite agli agenti
della riscossione si intendono applicabili»), assume senz'altro il
carattere di una norma dalla natura innovativa e dall'efficacia
retroattiva, poiche' "impone" una scelta che non e' ascrivibile in
alcun modo alle possibili varianti di senso delle norme che hanno
introdotto il meccanismo "scalare inverso".
4.4.- Una volta precisata la natura innovativa della suddetta
disposizione, va accertato se la prevista «retroattivita' trovi
adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza [...] e non
contrasti con altri valori e interessi costituzionalmente protetti»
(sentenza n. 39 del 2021).
Procedendo quindi nello scrutinio di costituzionalita', va
rilevato che l'equivoco utilizzo della terminologia tipica delle
leggi di interpretazione autentica, sebbene non sfociato in
un'autoqualificazione, porta in ogni caso a identificare, quanto alla
retroattivita' del novum introdotto dal suddetto comma 815, un primo
indice di irragionevolezza (ex plurimis sentenza n. 39 del 2021), che
pero' concorre con quelli, ben piu' decisivi, che vengono alla luce
considerando la precipua genesi del meccanismo "scalare inverso".
Del resto gia' nella sentenza di questa Corte n. 51 del 2019 si
era rilevato che il menzionato meccanismo, infatti, era stato
introdotto nello specifico intento di rispondere a particolari ed
eccezionali esigenze riferibili solo ed esclusivamente agli agenti
"pubblici" della riscossione e per i quali i termini per la
presentazione delle comunicazioni di inesigibilita' erano, al momento
della sua entrata in vigore, ancora aperti, a differenza di quelli
riferibili alle societa' private "scorporate", che erano, invece,
ormai scaduti.
Nella medesima sentenza si era altresi' rimarcato che
l'estensione del nuovo meccanismo "scalare inverso" anche alle
societa' private "scorporate" «sortirebbe [...] l'inammissibile
effetto di riaprire termini ormai scaduti da molti anni (fattispecie
che non si verifica per i ruoli affidati ai soggetti del sistema
"pubblico" della riscossione), prorogando in un futuro abnormemente
lontano i termini per il controllo da parte degli enti creditori».
Non e' dato, percio', rinvenire alcuna ragionevole
giustificazione della disposizione censurata, che inoltre, rispetto
alla «linea di politica del diritto giudicata piu' opportuna dal
legislatore» (sentenza n. 39 del 2021), si presenta, anzi,
irrimediabilmente contraddittoria, nonche' inidonea a radicare alcun
affidamento tutelabile.
Il citato art. 1, comma 815, nella misura in cui si salda alle
disposizioni che disciplinano il meccanismo "scalare inverso"
ampliandone retroattivamente la portata, non supera pertanto, per
tutte queste ragioni, il controllo di ragionevolezza.
Deve quindi essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale,
per violazione dell'art. 3 Cost., con assorbimento delle ulteriori
censure, dell'art. 1, commi 687, secondo periodo, e 688, secondo
periodo, in combinato disposto con il comma 684, della legge n. 190
del 2014, nella parte in cui, per effetto dell'art. 1, comma 815,
della legge n. 160 del 2019, risultano applicabili «sin dalla data di
entrata in vigore delle stesse norme, anche alle attivita' svolte in
regime di concessione per conto degli enti locali, il cui ramo
d'azienda e' stato trasferito ai sensi dell'articolo 3, comma 24,
lettera b), del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito,
con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248».
5.- Le ulteriori questioni di legittimita' costituzionale
sollevate hanno ad oggetto l'art. 4 del d.l. n. 119 del 2018, come
convertito, ritenuto in contrasto con gli artt. 3, 24, 53, 81, 97,
103, 111 (questo in relazione all'«art. 6 CEDU come ripreso dall'art.
47 Carta UE»), 114, 117, 118 e 119, primo, secondo e quarto comma,
Cost. «nella parte in cui prevede anche agli effetti dei rapporti
pendenti tra enti territoriali e societa' private "scorporate" (ex
art. 1, comma 815, della legge 27 dicembre 2019, n. 160)»,
l'automatico annullamento dei debiti di importo residuo fino a mille
euro, stabilendo altresi', mediante rinvio all'art. 1, comma 529,
della legge n. 228 del 2012, l'inapplicabilita' delle procedure di
invio delle comunicazioni di inesigibilita' e del relativo controllo
e, fatti salvi i casi di dolo, l'improcedibilita' del giudizio di
responsabilita' amministrativo e contabile.
5.1.- Le questioni sono inammissibili per plurimi motivi.
Innanzitutto sono state sollevate senza prendere una chiara
posizione sulla portata normativa del combinato disposto dell'art. 4
del d.l. n. 119 del 2018, come convertito, e dell'art. 1, comma 815,
della legge n. 160 del 2019. Infatti i rimettenti non sciolgono le
alternative tesi sull'ambito di estensione da attribuire al citato
art. 1, comma 815, ovvero se sia necessario seguire una
«interpretazione restrittiva», limitata ai soli carichi affidati ante
scorporo (incentrata su una equiparazione di carattere oggettivo, che
pone al centro i ruoli), oppure un'esegesi piu' ampia (incentrata su
una equiparazione di carattere soggettivo) per cui sarebbero
interessati tutti i carichi affidati tra il 2000 e il 2010 e quindi,
«in linea di principio», «anche i carichi affidati successivamente
allo scorporo».
In tal modo, non risulta adeguatamente circoscritto «il thema
decidendum del giudizio incidentale» (sentenza n. 168 del 2020).
Inoltre i rimettenti non hanno chiarito se l'oggetto delle loro
censure sia, per effetto del menzionato art. 1, comma 815, il citato
art. 4 nella sua interezza (ovvero il meccanismo dello stralcio
automatico delle cartelle fino a mille euro, in se' considerato) o
piuttosto il suddetto art. 4 solo nella parte in cui e' applicabile
anche alle societa' scorporate.
La prima ipotesi trova riscontro in diversi passaggi delle
ordinanze, in cui, dopo aver considerato il menzionato art. 1, comma
815, della legge n. 160 del 2019 al fine di motivare la rilevanza,
esse rivolgono in realta' le loro doglianze alla disciplina dello
stralcio in quanto tale.
Cio' si verifica in particolare nelle censure formulate «in
aggiunta» (rispetto a quelle individuate per rinvio ai parametri
della prima questione) in riferimento agli artt. 114, 117 e 118 Cost.
per «lesione dell'autonomia - anche finanziaria - dell'ente locale
interessato, il quale si vede annullare con legge statale, in via di
straordinaria urgenza e necessita', crediti "residui" per un ingente
valore complessivo [...]». Nello stesso senso conducono i lamentati
vulnera agli artt. 3, 24 e 53 Cost. tutti finalizzati a denunciare
l'illegittimita' costituzionale dello stralcio in se', anche quindi
in riferimento al sistema pubblico di riscossione.
La seconda ipotesi trova invece riscontro nel richiamo alla piu'
volte citata sentenza n. 51 del 2019 che, «nel ricostruire
minuziosamente e sistematicamente il quadro normativo stratificatosi
nel corso del tempo, aveva tenuto ben distinta [...] la posizione
delle societa' pubbliche (subentrate agli ex concessionari) rispetto
alla posizione delle societa' private "scorporate" operanti per gli
enti territoriali».
Ne segue il carattere ancipite delle questioni, perche' i
rimettenti non si sono limitati a una presentazione sequenziale della
medesima questione, ma hanno chiesto a questa Corte due diversi
interventi, in rapporto di alternativita' irrisolta (ex plurimis
sentenze n. 152 e n. 95 del 2020), il che impedisce di identificare
il verso delle censure, ridondando nella loro inammissibilita' anche
sotto questo profilo.
5.2.- Resta pero' fermo che, nel nuovo contesto della riforma del
sistema della riscossione pubblica, inaugurata nel segno di una
maggiore efficienza, anche a seguito del monito contenuto nella
sentenza n. 120 del 2021 di questa Corte, dall'art. 1, commi da 14 a
23, della legge 30 dicembre 2021, n. 234 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il
triennio 2022-2024), dovranno essere evitati interventi di
"rottamazione" o "stralcio" contrari al valore costituzionale del
dovere tributario e tali da recare pregiudizio al sistema dei diritti
civili e sociali tutelati dalla Costituzione (sentenza n. 288 del
2019).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
687, secondo periodo, e 688, secondo periodo, in combinato disposto
con il comma 684, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2015)», nella parte in cui, per
effetto dell'art. 1, comma 815, della legge 27 dicembre 2019, n. 160
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e
bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022), risultano
applicabili, «sin dalla data di entrata in vigore delle stesse norme,
anche alle attivita' svolte in regime di concessione per conto degli
enti locali, il cui ramo d'azienda e' stato trasferito ai sensi
dell'articolo 3, comma 24, lettera b), del decreto-legge 30 settembre
2005, n. 203, convertito, con modificazioni, nella legge 2 dicembre
2005, n. 248»;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 4 del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119
(Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria), convertito,
con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136, come
interpretato dall'art. 1, comma 815, della legge n. 160 del 2019, in
combinato disposto con l'art. 1, comma 529, della legge 24 dicembre
2012, n. 228, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2013)»,
sollevate dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Abruzzo, in riferimento agli artt. 3, 24, 53, 81, 97, 103,
111, 114, 117, 118 e 119, primo, secondo e quarto comma, della
Costituzione, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 febbraio 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria l'11 marzo 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA