N. 72 SENTENZA 23 febbraio - 15 marzo 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Volontariato - Contributi per l'acquisto di autoambulanze, di autoveicoli per attivita' sanitarie e di beni strumentali - Riserva alle organizzazioni di volontariato (ODV) - Esclusione degli altri enti del Terzo settore (ETS) - Denunciata violazione dei principi e criteri di delegazione, nonche' dei principi di ragionevolezza ed eguaglianza - Non fondatezza delle questioni - Auspicio per intervento legislativo che renda meno rigida la differenza tra ODV e ETS. - Decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, art. 76. - Costituzione, artt. 2, 3, 4, 9, 18, 76 e 118, quarto comma.(GU n.11 del 16-3-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 76 del
decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante «Codice del Terzo
settore, a norma dell'articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6
giugno 2016, n. 106», promosso dal Consiglio di Stato, sezione terza,
nel procedimento vertente tra la Fondazione Catis, fondazione di
partecipazione sociale onlus, e il Ministero del lavoro e delle
politiche sociali e altri, con ordinanza del 9 novembre 2020,
iscritta al n. 69 del registro ordinanze 2021 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie speciale,
dell'anno 2021.
Visti l'atto di costituzione della Fondazione Catis, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 2022 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi l'avvocato Renzo Cuonzo per la Fondazione Catis e
l'avvocato dello Stato Pietro Garofoli per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 23 febbraio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 9 novembre 2020 (reg. ord. n. 69 del 2021),
il Consiglio di Stato, sezione terza, ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 76 del decreto legislativo 3
luglio 2017, n. 117, recante «Codice del Terzo settore, a norma
dell'articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n.
106», in riferimento complessivamente agli artt. 2, 3, 4, 9, 18, 76 e
118, quarto comma, della Costituzione, nella parte in cui riserva
alle organizzazioni di volontariato (d'ora in avanti: ODV) i
contributi per l'acquisto di autoambulanze, di autoveicoli per
attivita' sanitarie e di beni strumentali, escludendo gli altri enti
del Terzo settore (d'ora in avanti: ETS) svolgenti le medesime
attivita' di interesse generale.
Riferisce il rimettente che nel giudizio a quo la Fondazione
Catis, organizzazione non lucrativa di utilita' sociale (onlus), ha
impugnato il decreto del Ministero del lavoro e delle politiche
sociali 16 novembre 2017 (Modalita' per l'attuazione del contributo
per l'acquisto di autoambulanze, autoveicoli per attivita' sanitarie
e beni strumentali da parte di organizzazioni di volontariato) e gli
atti del procedimento di erogazione del contributo per l'annualita'
2017 - le linee guida per la presentazione delle domande e la nota
recante «Questioni di diritto transitorio. Prime indicazioni»,
adottate con provvedimenti del direttore generale del citato
Ministero, rispettivamente del 22 e del 29 dicembre 2017 -
lamentandone l'effetto escludente, per la stessa ricorrente, dalla
possibilita' di accedere al beneficio economico.
Aggiunge poi che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio
ha accolto il ricorso limitatamente alla preclusione al contributo
per gli acquisti effettuati nell'anno 2017, prima dell'entrata in
vigore del codice del Terzo settore, rilevando che la disciplina
ratione temporis applicabile consentiva l'accesso ai benefici anche
alle onlus; invece, quanto alle ulteriori doglianze riferite al d.m.
16 novembre 2017, il giudice di primo grado ha ritenuto che il
sopravvenuto art. 76 cod. terzo settore, pur restringendo il
contributo alle sole ODV, non contrasterebbe con le norme
costituzionali indicate dalla ricorrente, con cio' valutando
manifestamente infondate le prospettate questioni di legittimita'
costituzionale. Con l'appello principale la Fondazione Catis ha
pertanto riproposto queste specifiche censure, chiedendo la riforma
in parte qua della sentenza del TAR, mentre l'amministrazione
resistente, con appello incidentale, ha contestato la motivazione
dell'accoglimento parziale.
1.1.- Ad avviso del rimettente, il thema decidendum del giudizio
innanzi a se' si concentrerebbe sulle questioni di legittimita'
costituzionale prospettate dall'appellante principale, che avrebbero
«carattere prioritario» rispetto a quella, pure dalla stessa dedotta,
di illegittimita' comunitaria con riferimento alla possibile
incidenza della normativa nazionale sui principi di libera
concorrenza.
Le prime sarebbero rilevanti sia «poiche' la norma sospettata di
illegittimita' costituzionale rappresent[erebbe] l'unica base
giuridica dei provvedimenti censurati», sia perche', in caso di
fondatezza delle stesse, l'appello incidentale diventerebbe
inammissibile o improcedibile «per difetto di interesse».
1.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni
sollevate, l'ordinanza ricostruisce il quadro normativo pertinente
ricordando che, prima dell'adozione del cod. terzo settore, alcuni
tipi di enti - tra essi, le organizzazioni di volontariato di cui
alla legge 11 agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato) -
erano destinatari di una specifica disciplina organica e che con il
decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460 (Riordino della
disciplina tributaria degli enti non commerciali e delle
organizzazioni non lucrative di utilita' sociale) erano stati
regolati soltanto aspetti peculiari, quali il trattamento fiscale.
Richiama poi l'art. 96, comma 1, della legge 21 novembre 2000, n. 342
(Misure in materia fiscale), che ha introdotto un contributo per
l'acquisto di ambulanze riconosciuto tanto in favore delle ODV,
quanto delle onlus.
Tale disposizione, insieme alle altre che prevedevano misure di
sostegno finanziario, sarebbe stata abrogata dalla disciplina
introdotta dal cod. terzo settore, volta a razionalizzare e rendere
trasparente l'insieme dei vantaggi economici attribuiti agli ETS.
In particolare, l'art. 73 del citato codice ha disposto, al comma
1, a decorrere dall'anno 2017, il trasferimento delle risorse
finanziarie del Fondo nazionale per le politiche sociali, destinate
alla copertura degli oneri relativi agli interventi in materia di
Terzo settore di competenza del Ministero del lavoro e delle
politiche sociali - tra i quali quelli di cui al richiamato art. 96,
comma 1 - «per le medesime finalita', su un apposito capitolo di
spesa iscritto nello stato di previsione» di tale Ministero. Al
successivo comma 2 ha rimesso a uno o piu' atti di indirizzo della
citata amministrazione di determinare annualmente, «nei limiti delle
risorse complessivamente disponibili, gli obiettivi generali, le aree
prioritarie di intervento, le linee di attivita' finanziabili e la
destinazione delle risorse di cui al comma 1 per le seguenti
finalita':
a) sostegno alle attivita' delle organizzazioni di volontariato;
b) sostegno alle attivita' delle associazioni di promozione
sociale;
c) contributi per l'acquisto di autoambulanze, autoveicoli per
attivita' sanitarie e beni strumentali».
Il censurato art. 76, inoltre, dispone che:
«1. Le risorse di cui all'articolo 73, comma 2, lettera c), sono
destinate a sostenere l'attivita' di interesse generale delle
organizzazioni di volontariato attraverso l'erogazione di contributi
per l'acquisto, da parte delle medesime, di autoambulanze,
autoveicoli per attivita' sanitarie e di beni strumentali, utilizzati
direttamente ed esclusivamente per attivita' di interesse generale,
che per le loro caratteristiche non sono suscettibili di diverse
utilizzazioni senza radicali trasformazioni, nonche' per la donazione
dei beni ivi indicati nei confronti delle strutture sanitarie
pubbliche da parte delle organizzazioni di volontariato e delle
fondazioni.
2. Per l'acquisto di autoambulanze e di beni mobili iscritti in
pubblici registri destinati ad attivita' antincendio da parte dei
vigili del fuoco volontari, in alternativa a quanto disposto al comma
1, le organizzazioni di volontariato possono conseguire il predetto
contributo nella misura corrispondente all'aliquota IVA del prezzo
complessivo di acquisto, mediante corrispondente riduzione del
medesimo prezzo praticata dal venditore. Il venditore recupera le
somme corrispondenti alla riduzione praticata mediante compensazione,
ai sensi dell'articolo 17 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n.
241.
3. Per le organizzazioni di volontariato aderenti alle reti
associative di cui all'articolo 41, comma 2, la richiesta e
l'erogazione dei contributi di cui al comma 1 deve avvenire per il
tramite delle reti medesime.
4. Con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali
sono stabilite le modalita' per l'attuazione delle disposizioni di
cui al presente articolo».
Alla luce dell'inequivoco testo dell'art. 76, l'ordinanza di
rimessione conclude che il beneficio economico ivi previsto sarebbe
«riservato esclusivamente alle organizzazioni di volontariato e non
si [potrebbe] estendere ad altri enti del Terzo settore, nemmeno
attraverso un'interpretazione costituzionalmente orientata»; alle
fondazioni, e non agli altri ETS, il contributo spetterebbe soltanto
nella limitata ipotesi considerata nell'ultima parte del comma 1.
1.2.1.- Cio' premesso, il giudice a quo osserva che, se alla
valutazione politica del legislatore spetta individuare i soggetti
ritenuti meritevoli di determinate provvidenze economiche,
l'esercizio di tale funzione non potrebbe oltrepassare i limiti della
ragionevolezza e della proporzionalita'. L'art. 3 Cost.
richiederebbe, infatti, di verificare la correlazione tra la
delimitazione soggettiva dei destinatari di una provvidenza
patrimoniale e la sua connotazione oggettiva (e' richiamata la
sentenza di questa Corte n. 44 del 2020); pertanto, il principio di
non discriminazione sarebbe rispettato solo qualora esista una «causa
normativa» della differenziazione, che sia «giustificata da una
ragionevole correlazione tra la condizione cui e' subordinata
l'attribuzione del beneficio e gli altri peculiari requisiti che ne
condizionano il riconoscimento e ne definiscono la ratio».
Ad avviso del rimettente, la innovativa differenziazione
introdotta dall'art. 76 cod. terzo settore tra le ODV e le onlus,
oltre ad alterare in maniera sostanziale la precedente disciplina in
materia, non potrebbe essere ritenuta ragionevole sulla base dei due
profili distintivi invece ravvisati dall'appellata sentenza del TAR
Lazio.
Il primo sarebbe relativo al diverso rilievo del lavoro
dipendente nell'una e nell'altra categoria potendo, da un lato, le
ODV assumere lavoratori dipendenti, ma senza «superare il numero
complessivo dei volontari», e, dall'altro, gli enti aventi forma
diversa «avvalersi di volontari», ma senza eccedere il numero dei
dipendenti.
Al riguardo, il Consiglio di Stato rileva anzitutto che la
presenza di lavoratori dipendenti in entrambi i tipi di enti non si
porrebbe in termini di alternativita' e di contrapposizione poiche',
invece, la relativa disciplina evidenzierebbe il forte avvicinamento
tra tali enti, tanto da darsi in concreto il caso «di ODV e ONLUS con
l'identica struttura organizzativa costituita da meta' lavoratori
dipendenti e meta' operatori volontari».
Inoltre, sebbene la presenza di lavoratori dipendenti
nell'organizzazione dell'ente possa giustificare «discipline
differenziate riferite a quello specifico aspetto (quali agevolazioni
previdenziali, assicurative, retributive)», essa «appar[irebbe] del
tutto neutrale rispetto all'acquisto di beni strumentali allo
svolgimento dell'attivita' di utilita' sociale dell'ente».
Anche il secondo argomento svolto dal TAR Lazio - relativo alla
previsione di interventi dell'autorita' amministrativa sul
funzionamento interno delle fondazioni, indice del «particolare
regime giuridico» per esse previsto - non sarebbe persuasivo. Ad
avviso del rimettente, per un verso, esso non varrebbe per gli altri
ETS parimenti esclusi dall'art. 76 cod. terzo settore; per altro
verso, sfuggirebbe la connessione tra il regime dei controlli e della
vigilanza cui sono sottoposte le fondazioni e l'esclusione dal
beneficio per l'acquisto di ambulanze.
1.2.2.- Il Consiglio di Stato richiama inoltre due pronunce di
questa Corte aventi ad oggetto disposizioni regionali in tema di ETS.
Con la sentenza n. 277 del 2019 sarebbe stata dichiarata
l'illegittimita' costituzionale di una previsione regionale che
limitava alle sole ODV la legittimazione a essere parti di accordi di
collaborazione con enti pubblici e la facolta' di concorrere
all'erogazione di servizi in materia di tutela degli animali,
ravvisandovi una discriminazione degli altri ETS non giustificabile
sullo status giuridico di dette organizzazioni.
Nella successiva sentenza n. 27 del 2020, questa Corte avrebbe
escluso il contrasto con l'art. 3 Cost. di una norma regionale che
delimita i soggetti destinatari di specifici contributi riferendosi
alle associazioni iscritte nel registro regionale del volontariato o
in quello della promozione sociale, affermando che tra i destinatari
della stessa sarebbero ricomprese anche le associazioni iscritte nel
registro nazionale, dotate di articolazioni locali o circoli
affiliati nel territorio regionale; la delimitazione territoriale non
sarebbe pertanto irragionevole, in quanto valorizzerebbe la specifica
esperienza maturata nel contesto locale di riferimento.
Conclude il rimettente rilevando che nel caso in esame, invece,
non sarebbe possibile estendere in via interpretativa la platea dei
destinatari, ne' emergerebbero «specifiche ragioni che giustifichino
la preferenza accordata dal legislatore statale a determinate
categorie di enti».
1.2.3.- Gli argomenti esposti sostanzierebbero la violazione dei
principi di ragionevolezza ed eguaglianza di cui all'art. 3 Cost.
Inoltre, poiche' la norma censurata incentiverebbe gli acquisti
di strumenti per l'attivita' economica correlata al perseguimento
delle finalita' di utilita' sociale degli ETS in ambito sanitario, il
predetto parametro andrebbe «integrato con il sintetico richiamo agli
articoli 2 (nella parte in cui tutela i diritti della persona
nell'ambito delle formazioni sociali), 4 (nella parte in cui protegge
il lavoro), 9 (per la promozione della ricerca tecnica), 18 (per la
garanzia dell'associazionismo, in qualsiasi forma giuridica) e 118,
comma quarto (per l'affermazione del principio di sussidiarieta'
orizzontale)» Cost.; l'art. 76 cod. terzo settore violerebbe dunque
anche tali parametri costituzionali.
1.2.4.- Con una ulteriore censura, il rimettente Consiglio di
Stato ritiene che l'art. 76 cod. terzo settore non rispetterebbe i
criteri di delega contenuti nella legge 6 giugno 2016, n. 106 (Delega
al Governo per la riforma del Terzo settore, dell'impresa sociale e
per la disciplina del servizio civile universale), in particolare
negli artt. 1, comma 2, lettera b), e 4, comma 1, lettera b); per
l'effetto, sarebbe violato l'art. 76 Cost.
La seconda delle richiamate previsioni della legge delega
richiederebbe infatti di «individuare le attivita' di interesse
generale che caratterizzano gli enti del Terzo settore, il cui
svolgimento, in coerenza con le previsioni statutarie e attraverso
modalita' che prevedano le piu' ampie condizioni di accesso da parte
dei soggetti beneficiari, costituisce requisito per l'accesso alle
agevolazioni previste dalla normativa e che sono soggette alle
verifiche di cui alla lettera i)».
Il rimettente evidenzia che il citato criterio non ammetterebbe
«differenziazioni collegate alla diversa natura soggettiva
dell'ente», invece introdotte dal censurato art. 76.
Aggiunge poi che, alla luce del richiamo da parte dello specifico
criterio di delega alla legislazione previgente, fra cui il d.lgs. n.
460 del 1997, «che prevedeva le agevolazioni per l'acquisto di
autoambulanze anche in favore delle ONLUS», il legislatore delegato,
nel riordinare e razionalizzare i benefici economici gia' esistenti,
«non avrebbe potuto prevedere la radicale e generalizzata esclusione
dal contributo di intere categorie di enti quali le ONLUS».
Anche sotto questo secondo profilo sussisterebbe quindi una
violazione dell'evocato art. 76 Cost.
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto di dichiarare inammissibili e comunque non
fondate le questioni sollevate.
2.1.- Sarebbero anzitutto inammissibili le questioni riferite
«agli articoli 2, 4, 9 e 118 Cost. per assoluta mancanza di
motivazione».
2.2.- Andrebbe invece ritenuta non fondata la questione sollevata
in riferimento all'art. 3 Cost., «in quanto il diverso trattamento
riservato dal legislatore alle ODV appar[irebbe] del tutto
giustificato, e pertanto non discriminatorio, in considerazione del
peculiare regime giuridico delle stesse».
Ad avviso dell'Avvocatura generale, nell'attivita' di riordino e
revisione organica della materia realizzata con il cod. terzo
settore, il legislatore avrebbe introdotto disposizioni comuni ai
vari ETS e, nello stesso tempo, avrebbe voluto «salvaguardare anche
le particolari specificita' di ognuno prevedendo interventi a volte
diversificati», ivi inclusi quelli di sostegno finanziario. In questo
contesto si giustificherebbero le disposizioni del citato codice che
mantengono dei benefici nei confronti di alcune categorie di enti,
quali le ODV e le associazioni di promozione sociale, «in ragione
della loro struttura e soprattutto della prevalente componente
volontaristica che li caratterizza».
Le ODV, infatti, si distinguerebbero dagli altri ETS per due
tratti peculiari: in primo luogo, le modalita' del perseguimento
delle finalita' civiche, solidaristiche e di utilita' sociale che,
per esse, avverrebbe attraverso l'erogazione gratuita di beni e
servizi, a fronte della quale potrebbero «ricevere esclusivamente il
rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate»; in
secondo luogo, la prevalenza, nello svolgimento dell'attivita' di
interesse generale che costituisce l'oggetto sociale dell'ente, delle
prestazioni dei volontari associati all'organizzazione medesima.
Pertanto, insieme ad altre disposizioni - sono richiamati gli
artt. 56, comma 1, 72 e da 83 a 86 cod. terzo settore - anche il
censurato art. 76 si inserirebbe nel particolare regime descritto,
«non per creare disparita' di trattamento nei confronti dei vari
soggetti appartenenti agli enti del terzo settore ma per riconoscere
le peculiarita' degli stessi nell'ambito di norme generali comuni».
Infatti, a differenziare le ODV anche rispetto alle altre
associazioni senza scopo di lucro varrebbe l'esclusiva finalita'
solidaristica e la gratuita' delle prestazioni volontarie degli
associati.
Nella specie si sarebbe «completamente al di fuori di un mercato
di tipo economico governato dalle norme sulla concorrenza» e di
conseguenza i contributi sarebbero concessi per acquistare beni
necessari all'esercizio di attivita' di utilita' sociale, per lo
svolgimento delle quali le ODV potrebbero ricevere esclusivamente il
rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate, «con
esclusione, pertanto, di qualsiasi attribuzione a titolo di
maggiorazione, mark up, ricarico o simili». Tale profilo
costituirebbe, ad avviso dell'Avvocatura, un significativo elemento
di esclusione delle cooperative sociali dal novero dei soggetti
considerati dall'art. 76 cod. terzo settore, poiche', collocandosi
esse sul mercato, l'eventuale accesso al contributo in parola
«potrebbe avere un effetto distorsivo sui principi comunitari di
tutela della concorrenza».
D'altro canto, le «premialita' riconosciute» alle ODV avrebbero
come «contraltare l'osservanza di regole particolarmente stringenti
riferite alla composizione della base associativa-sociale, agli
organi sociali, e alle modalita' di impiego delle risorse umane e
finanziarie».
Considerando il profilo del rapporto tra dipendenti e volontari,
la difesa statale osserva che se tutti gli ETS possono avvalersi di
volontari, solo nelle ODV tale apporto sarebbe cosi' qualificante da
dovere essere prevalente, come richiesto dall'art. 32 cod. terzo
settore, e che, in forza del successivo art. 33, comma 1, «[i]n ogni
caso, il numero dei lavoratori impiegati nell'attivita' non puo'
essere superiore al cinquanta per cento del numero dei volontari».
Ulteriori limiti, propri delle sole ODV, riguarderebbero la
gratuita' delle cariche sociali - ai sensi dell'art. 34, comma 2,
cod. terzo settore, ad eccezione degli organi di controllo - e
l'acquisizione delle risorse finanziarie, potendo esse ricevere per
le attivita' di interesse generale prestate esclusivamente il
rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate, come
previsto dall'art. 33, comma 3, cod. terzo settore.
In conclusione, anche richiamando una pronuncia dello stesso
Consiglio di Stato su una questione simile (sezione terza, sentenza
17 febbraio 2020, n. 1208), l'Avvocatura esclude che l'art. 76 cod.
terzo settore abbia un contenuto irragionevole o discriminatorio,
poiche' il legislatore non avrebbe introdotto ingiustificate
disparita' di trattamento tra enti operanti nel medesimo ambito di
utilita' sociale ma, al contrario, promuoverebbe e sosterrebbe «una
categoria giuridica che per struttura e componente volontaristica e'
unica nel panorama degli enti del Terzo settore». In altri termini,
la delimitazione soggettiva prevista dal citato art. 76 assolverebbe
a una «funzione compensativa dei vincoli prescritti per le ODV»; non
sarebbero pertanto conferenti i richiami del giudice a quo alle due
sentenze di questa Corte.
2.3.- Infine, la difesa statale ritiene non fondata anche la
censura mossa in riferimento all'art. 76 Cost., alla luce della
giurisprudenza costituzionale che identificherebbe il contenuto della
delega tenendo conto del complesso contesto normativo nel quale si
inseriscono la legge delega e i relativi principi.
Al riguardo, segnala che la stessa legge delega n. 106 del 2016
includerebbe previsioni di favore a tutela della specificita' delle
ODV: da un lato, l'art. 5, comma 1, lettera a), che, nel contesto
dell'armonizzazione e coordinamento delle diverse discipline vigenti
in materia di volontariato e di promozione sociale, chiederebbe di
«riconosce[re] e favor[ire], all'interno del Terzo settore, le tutele
dello status di volontario e la specificita' delle organizzazioni di
volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266, e di quelle
operanti nella protezione civile». Dall'altro, l'art. 9, comma 1,
lettera m), che farebbe salve «le condizioni di maggior favore
relative alle organizzazioni di volontariato».
3.- Si e' costituita in giudizio la Fondazione Catis, chiedendo
di dichiarare l'illegittimita' costituzionale della norma censurata,
negli stessi termini di cui all'ordinanza di rimessione.
La parte premette di essere una fondazione di partecipazione,
senza scopo di lucro, e di operare negli ambiti della pubblica
assistenza sanitaria, dell'emergenza extraospedaliera e della
mobilita' di infermi, svolgendo da anni il servizio di soccorso con
autoambulanze; a tale titolo ha sempre richiesto e ottenuto il
contributo previsto dall'art. 96, comma 1, della legge n. 342 del
2000 per l'acquisto di tali mezzi. A seguito dell'entrata in vigore
dell'art. 76 cod. terzo settore e dell'adozione sia del d.m. 16
novembre 2017, sia dei successivi provvedimenti attuativi, ha
introdotto il giudizio innanzi al TAR Lazio e poi appellato la
sentenza che ha rigettato in parte il ricorso.
Ad avviso della Fondazione Catis, la norma censurata, escludendo
dall'accesso al contributo tutte le onlus, ossia organizzazioni che
pure opererebbero su sostanziale base volontaria e senza finalita' di
lucro, avrebbe ingiustificatamente vanificato il principio alla base
della previgente normativa, che lo destinava invece, a prescindere
dalla forma giuridica utilizzata, a tutti i soggetti che svolgessero
la propria attivita' a titolo gratuito e per finalita' di utilita'
generale. Alla luce di tale denominatore comune di tutti i soggetti
riconducibili al Terzo settore, la riserva dei contributi alle sole
ODV violerebbe l'art. 3 Cost., tanto piu' «perche' del tutto
immotivata, e correlata solo alla formale distinzione tra Enti».
Il censurato art. 76 contrasterebbe anche con la ratio e la
finalita' complessiva della riforma, volta ad armonizzare la
disciplina di tutti i soggetti operanti nel Terzo settore. Infatti,
mentre l'art. 4 cod. terzo settore, riconducendo «sotto la nozione
unificante» di ETS una serie di soggetti, avrebbe «evidentemente
quanto indiscutibilmente voluto equipararne lo status giuridico», la
norma censurata avrebbe ritenuto «esattamente il contrario» in ordine
alla legittimazione a richiedere il contributo in esame.
Sarebbe percio' «a dir poco singolare» che, mentre nel previgente
variegato sistema il contributo veniva erogato anche alle onlus,
oggi, nonostante l'ottica «della massima armonizzazione» tra gli ETS,
sia stata introdotta una differenziazione in precedenza inesistente.
4.- Con ordinanza n. 14 del 2022, questa Corte ha dichiarato
l'inammissibilita' dell'intervento spiegato da dieci comitati
dell'Associazione della Croce Rossa Italiana.
5.- Con decreto del Presidente del 17 gennaio 2022 e' stata
ammessa l'opinione scritta presentata dall'Associazione della Croce
Rossa Italiana, ai sensi dell'art. 4-ter delle Norme integrative per
i giudizi davanti alla Corte costituzionale, ratione temporis
applicabile.
L'amicus curiae ritiene che la questione sollevata in riferimento
all'art. 3 Cost. sia «frutto di una concezione del tutto astratta
degli Enti di Terzo Settore della cui comparazione si tratta», alla
luce del «divario non colmabile» che intercorrerebbe tra le ODV e gli
altri ETS, quanto ai modi concreti di operare. I secondi, infatti,
quando non organizzati su base volontaristica, ben potrebbero
remunerare secondo criteri imprenditoriali tanto il personale, quanto
i mezzi materiali impiegati, laddove, invece, l'art. 33, comma 3,
cod. terzo settore imporrebbe alle ODV di ricevere, per l'attivita'
prestata, «soltanto il rimborso delle spese effettivamente sostenute
e documentate».
Tale «differenza di regime giuridico dal carattere decisivo»
sarebbe stata trascurata dal rimettente, che avrebbe operato una
equiparazione tra le ODV e gli altri ETS per la ragione «puramente
formale» della possibilita', per le prime, di avvalersi anche di
lavoratori dipendenti e, per i secondi, anche di volontari, cosi'
obliterando la «distanza concettuale» che intercorrerebbe tra la mera
facolta', per gli ETS, di avvalersi di volontari, e l'obbligo di
operare prevalentemente con l'apporto di volontari, che graverebbe
soltanto sulle ODV.
Inoltre, il carattere prevalentemente volontario del servizio
reso dalle ODV starebbe «alla base [anche] della disciplina speciale
- e derogatoria del principio di concorrenza - dettata» dal cod.
terzo settore a favore delle ODV negli artt. 56 e 57, in ordine,
rispettivamente, all'affidamento loro riservato di «attivita' o
servizi sociali di interesse generale, se piu' favorevoli rispetto al
ricorso al mercato» e, in via prioritaria, del «servizio di trasporto
sanitario di emergenza e urgenza», per il quale risulterebbero
necessari gli acquisti considerati dalla norma censurata.
Dalla regola prevista per tali convenzionamenti, in base alla
quale le ODV potrebbero ricevere esclusivamente il rimborso delle
spese effettivamente sostenute e documentate per i servizi resi -
che, invece, gli altri ETS renderebbero «in termini schiettamente
professionali» - l'amicus ricava una ulteriore conferma della
irriducibilita' del rispettivo regime giuridico.
Infine, non fondata sarebbe anche la questione riferita all'art.
76 Cost. Al riguardo, l'opinione ritiene che il criterio direttivo di
cui all'art. 4, comma 1, lettera b), della legge n. 106 del 2016 -
nella parte in cui chiede di individuare le attivita' di interesse
generale che caratterizzano gli ETS, il cui svolgimento «costituisce
requisito per l'accesso alle agevolazioni previste dalla normativa» -
non imporrebbe di individuare le attivita' che «caratterizzano tutti»
gli ETS, «ben potendo alcune di tali attivita' per il modo dello
svolgimento risultare pertinenti in modo specifico ad alcuni di
essi».
6.- Con memoria tempestivamente depositata la Fondazione Catis
rimarca che le peculiarita' strutturali delle ODV non potrebbero
giustificare il criterio che consente loro di usufruire in via
esclusiva di un incentivo di carattere generale, «tanto piu' che esso
[sarebbe] strettamente funzionale al raggiungimento di uno scopo che
rientra tra quelli perseguibili da tutti gli ETS».
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 9 novembre 2020 (reg. ord. n. 69 del 2021),
il Consiglio di Stato, sezione terza, ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 76 del decreto legislativo 3
luglio 2017, n. 117, recante «Codice del Terzo settore, a norma
dell'articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n.
106», in riferimento complessivamente agli artt. 2, 3, 4, 9, 18, 76 e
118, quarto comma, della Costituzione, nella parte in cui riserva
alle organizzazioni di volontariato (d'ora in avanti: ODV) i
contributi per l'acquisto di autoambulanze, di autoveicoli per
attivita' sanitarie e di beni strumentali, escludendo gli altri enti
del Terzo settore (d'ora in avanti: ETS) svolgenti le medesime
attivita' di interesse generale.
Il Consiglio di Stato e' chiamato a decidere l'appello proposto
dalla Fondazione Catis, attiva nel settore del soccorso con
autoambulanze, nei confronti della sentenza che ha parzialmente
rigettato il ricorso avverso sia il decreto ministeriale recante le
modalita' di attuazione delle disposizioni del censurato art. 76, sia
le linee guida del procedimento per l'erogazione dei contributi da
questo previsti con riferimento all'annualita' 2017; gli atti
impugnati l'avrebbero infatti esclusa, al pari degli altri ETS non
aventi la struttura tipica delle ODV, dalle provvidenze economiche
per l'acquisto di autoambulanze e di beni strumentali da adibire
all'attivita' istituzionale.
Il rimettente ritiene le questioni rilevanti poiche', da un lato,
l'appello della Fondazione ripropone le censure di illegittimita'
costituzionale dell'art. 76 cod. terzo settore, rigettate dal giudice
di primo grado, e, dall'altro, tale disposizione rappresenterebbe
l'unica base giuridica dei provvedimenti oggetto del giudizio.
1.1.- Ad avviso del giudice a quo, il citato art. 76, riservando
il contributo per l'acquisto di autoambulanze solo alle ODV, avrebbe
alterato in maniera sostanziale la precedente disciplina in materia,
contestualmente sostituita, dal momento che un contributo simile era
stato introdotto gia' dall'art. 96, comma 1, della legge 21 novembre
2000, n. 342 (Misure in materia fiscale), che lo riconosceva pero'
tanto in favore delle ODV, quanto delle organizzazioni non lucrative
di utilita' sociale (onlus).
La norma censurata esprimerebbe dunque una scelta di favore per
le ODV, che tuttavia il rimettente considera non rispettosa del
canone di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., non rilevando in
senso contrario che, come affermato dalla sentenza appellata, il
numero dei volontari in tale categoria di ente deve essere superiore
a quello dei lavoratori dipendenti, laddove le fondazioni e gli altri
ETS potrebbero avvalersi di volontari, ma senza che questi superino
il numero dei dipendenti.
Secondo il Consiglio di Stato, infatti, la presenza di lavoratori
dipendenti non si porrebbe in termini di alternativita' e di
contrapposizione poiche', invece, la relativa disciplina contenuta
nel cod. terzo settore evidenzierebbe il forte avvicinamento tra tali
enti, tanto da darsi in concreto il caso «di ODV e ONLUS con
l'identica struttura organizzativa costituita da meta' lavoratori
dipendenti e meta' operatori volontari».
Inoltre, mentre la presenza di lavoratori dipendenti
nell'organizzazione dell'ente potrebbe giustificare «discipline
differenziate riferite a quello specifico aspetto (quali agevolazioni
previdenziali, assicurative, retributive)», essa «appar[irebbe] del
tutto neutrale rispetto all'acquisto di beni strumentali allo
svolgimento dell'attivita' di utilita' sociale dell'ente».
In ogni caso, il rimettente richiama l'orientamento di questa
Corte, espresso in particolare nella sentenza n. 277 del 2019, che
escluderebbe la possibilita' di differenziare il trattamento degli
ETS sulla base dello status giuridico di dette organizzazioni.
1.2.- L'ordinanza aggiunge che in considerazione della
connessione tra la descritta censura di irragionevolezza e l'«ambito
sanitario», nel quale si collocherebbe la norma che dispone il
beneficio, il riferimento al parametro di cui all'art. 3 Cost.
andrebbe integrato «con il sintetico richiamo agli articoli 2 (nella
parte in cui tutela i diritti della persona nell'ambito delle
formazioni sociali), 4 (nella parte in cui protegge il lavoro), 9
(per la promozione della ricerca tecnica), 18 (per la garanzia
dell'associazionismo, in qualsiasi forma giuridica) e 118, comma
quarto (per l'affermazione del principio di sussidiarieta'
orizzontale)» Cost.; l'art. 76 cod. terzo settore violerebbe dunque
anche tali parametri costituzionali.
1.3.- Infine, con una ulteriore censura, il giudice a quo lamenta
che il citato art. 76 non rispetterebbe i principi e i criteri
direttivi contenuti nella legge 6 giugno 2016, n. 106 (Delega al
Governo per la riforma del Terzo settore, dell'impresa sociale e per
la disciplina del servizio civile universale), in particolare negli
artt. 1, comma 2, lettera b), e 4, comma 1, lettera b); per
l'effetto, sarebbe violato l'art. 76 Cost.
Il criterio direttivo di cui alla seconda delle richiamate
previsioni della legge delega - richiedendo di «individuare le
attivita' di interesse generale che caratterizzano gli enti del Terzo
settore, il cui svolgimento [...] costituisce requisito per l'accesso
alle agevolazioni previste dalla normativa [...]» - non ammetterebbe
«differenziazioni collegate alla diversa natura soggettiva
dell'ente», invece introdotte dal censurato art. 76.
L'ordinanza afferma, da ultimo, che lo stesso criterio di delega
«richiam[erebbe] puntualmente la legislazione previgente, fra cui il
decreto n. 460/1997, che prevedeva le agevolazioni per l'acquisto di
autoambulanze anche in favore delle ONLUS»; il riordino e la
razionalizzazione dei benefici economici gia' esistenti, «pertanto,
non avrebbe potuto prevedere la radicale e generalizzata esclusione
dal contributo di intere categorie di enti quali le ONLUS».
2.- In via preliminare, e' fondata l'eccezione di
inammissibilita' proposta dal Presidente del Consiglio dei ministri,
per genericita' delle censure in riferimento agli artt. 2, 4, 9, 18 e
118, quarto comma, Cost.
L'ordinanza di rimessione si limita infatti a richiamare in via
cumulativa i parametri indicati, i quali integrerebbero il parametro
di cui all'art. 3 Cost. per il solo fatto che gli incentivi previsti
dalla norma censurata afferirebbero all'«ambito sanitario»;
affermazione, quest'ultima, insieme generica e insufficiente a
motivare le ragioni dell'asserito contrasto con ciascuna delle dette
previsioni costituzionali (ex plurimis, sentenze n. 181 e n. 87 del
2021; ordinanza n. 159 del 2021).
Le questioni cosi' sollevate sono dunque inammissibili.
3.- Nell'esame del merito va trattata per prima la questione che
lamenta la violazione dell'art. 76 Cost., in relazione a due principi
e criteri direttivi della legge n. 106 del 2016 che ha delegato al
Governo l'adozione del cod. terzo settore. Si tratta, infatti, di una
censura «logicamente prioritaria, poiche' incidente sul piano delle
fonti» (sentenza n. 142 del 2020).
Tale questione non e' fondata.
Il rimettente richiama a sostegno della censura essenzialmente il
criterio direttivo di cui all'art. 4, comma 1, lettera b), della
legge citata, ma questo e' rivolto in via principale a orientare il
legislatore delegato nell'individuazione delle attivita' di interesse
generale e solo in via mediata coinvolge le disposizioni agevolative.
Inoltre, lo stesso collegamento che pur indirettamente si
stabilisce tra le prime e le seconde va in ogni caso letto nel
contesto sistematico della stessa legge delega, dove altri principi e
criteri direttivi ben ammettono margini di differenziazione tra i
diversi tipi di ETS.
A questo riguardo, infatti, da un lato, l'art. 5, comma 1,
lettera a), prevede che vengano riconosciute e favorite «all'interno
del Terzo settore, le tutele dello status di volontario e la
specificita' delle organizzazioni di volontariato di cui alla legge
11 agosto 1991, n. 266, e di quelle operanti nella protezione
civile»; dall'altro, l'art. 9, comma 1, lettera m), relativo alla
revisione della disciplina riguardante le onlus, richiede che siano
«fatte salve le condizioni di maggior favore relative alle
organizzazioni di volontariato».
Entrambi i richiamati criteri direttivi, che concorrono a
«individuare la ratio della delega» (sentenza n. 142 del 2020),
consentono di concludere per la non fondatezza della censura del
rimettente, poiche' il legislatore delegato, limitando, nell'art. 76
cod. terzo settore, il "contributo ambulanze" alle sole ODV, ha
inteso riferirsi alla specificita' di questi enti e salvaguardare la
previsione di maggior favore a loro comunque riconosciuta dalla
omologa misura che era gia' prevista dall'art. 96, comma 1, della
legge n. 342 del 2000.
4.- Neppure la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
76 cod. terzo settore, sollevata in riferimento all'art. 3 Cost., e'
fondata.
Occorre premettere che il cod. terzo settore ha introdotto una
definizione unitaria di ETS: tale qualifica, infatti, e' riservata ai
soli enti iscritti nel registro unico nazionale del Terzo settore,
destinatari di uno specifico sistema di favor e oneri, diverso da
quello di tutti gli altri enti che pur svolgono attivita' di
interesse generale (sentenza n. 131 del 2020).
Questo insieme e' «definito dall'art. 4 CTS, in forza del quale
costituiscono il Terzo settore gli enti che rientrano in specifiche
forme organizzative tipizzate (le organizzazioni di volontariato, le
associazioni di promozione sociale, gli enti filantropici, le
societa' di mutuo soccorso, le reti associative, le imprese sociali e
le cooperative sociali) e gli altri enti "atipici" (le associazioni
riconosciute o non riconosciute, le fondazioni e gli altri enti di
diritto privato diversi dalle societa') che perseguono, "senza scopo
di lucro, [...] finalita' civiche, solidaristiche e di utilita'
sociale mediante lo svolgimento, in via esclusiva o principale, di
una o piu' attivita' di interesse generale in forma di azione
volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, o di
mutualita' o di produzione o scambio di beni o servizi", e che
risultano "iscritti nel registro unico nazionale del Terzo settore"»
(sentenza n. 131 del 2020).
In questi termini, il cod. terzo settore ha svolto senz'altro una
funzione unificante, diretta a ordinare e a riportare a coerenza la
disciplina degli ETS, superando le precedenti frammentazioni e
sovrapposizioni.
Tuttavia cio' non si e' risolto in una indistinta omologazione di
tutti gli ETS. All'interno del perimetro legale di questa
definizione, infatti, sono rimaste in vita specifiche e diverse
caratterizzazioni dei modelli organizzativi, al punto che sono gli
enti nella loro autonomia a individuare, variandola se necessario,
quella che meglio consente, secondo la storia e l'identita' di
ciascuno, il raggiungimento dei propri fini istituzionali.
Permangono, inoltre, anche differenziazioni nei regimi di
sostegno pubblico che si giustificano in ragione di diversi fattori,
tra cui anche quello della specifica dimensione che assume,
strutturalmente, l'apporto della componente volontaria all'interno
dei suddetti enti.
5.- In particolare, i tratti caratterizzanti del sistema degli
ETS sono il perseguimento del bene comune (art. 1), lo svolgimento di
attivita' di interesse generale (art. 5) senza perseguire finalita'
lucrative soggettive (art. 8), la soggezione a un sistema
pubblicistico di registrazione (art. 11) e a rigorosi controlli
(artt. da 90 a 97).
Cio' radica tale sistema in una dimensione che attiene ai
principi fondamentali della nostra Costituzione, in quanto
espressione di un pluralismo sociale rivolto a perseguire la
solidarieta' che l'art. 2 Cost. pone «tra i valori fondanti
dell'ordinamento giuridico» (sentenza n. 75 del 1992) e a concorrere
all'«eguaglianza sostanziale che consente lo sviluppo della
personalita', cui si riferisce il secondo comma dell'art. 3 della
Costituzione» (sentenza n. 500 del 1993).
Proprio in quanto tale, questo sistema e' valorizzato ai sensi
del principio di sussidiarieta' orizzontale di cui all'art. 118,
quarto comma, Cost., fino a dar vita, nell'art. 55 cod. terzo
settore, a un modello di «amministrazione condivisa» tra gli ETS e le
pubbliche amministrazioni (sentenza n. 131 del 2020).
In questi termini, poiche' l'attivita' di interesse generale
svolta senza fini di lucro da tali enti realizza anche una forma
nuova e indiretta di concorso alla spesa pubblica (cio' che deriva
dal necessario reinvestimento degli utili in attivita' orientate a
una funzione sociale), il Titolo X (Regime fiscale degli enti del
terzo settore) del cod. terzo settore prevede misure di agevolazione
fiscale che, sebbene con rilevanti diversita' quanto a intensita',
forme e modi, interessano pero', in ogni caso, tutti gli ETS,
comprese le imprese sociali - anche se per queste ultime le misure
piu' consistenti sono previste nel decreto legislativo 3 luglio 2017,
n. 112, recante «Revisione della disciplina in materia di impresa
sociale, a norma dell'articolo 1, comma 2, lettera c) della legge 6
giugno 2016, n. 106», specificamente concernente il loro status -.
L'esigenza di una disciplina unitaria diviene invece recessiva
nella disciplina del Capo IV (Delle risorse finanziarie) del Titolo
VIII (Della promozione e del sostegno degli Enti del Terzo Settore),
che, anche razionalizzando forme di finanziamento preesistenti,
identifica un ambito dove e' prevalente l'elemento attinente alla
tipologia organizzativa, al punto che la normativa in oggetto non
riferisce alle imprese sociali alcuna forma di contributo statale
diretto, riservandola esclusivamente ad altri ETS.
6.- Cosi' avviene nella disposizione censurata che, in
particolare, destina una quota delle risorse finanziarie previste
dall'art. 73 cod. terzo settore per l'acquisto di autoambulanze,
autoveicoli per attivita' sanitarie e beni strumentali al sostegno
delle attivita' di interesse generale svolte dalle sole ODV.
Proprio su questa differenziazione si attesta la censura del
giudice a quo, diretta a vedere ristabilita la prevalenza della
disciplina unitaria e a contestare la ragionevolezza della suddetta
limitazione a discapito degli altri ETS.
Nell'esame a cui la sollecita il rimettente, questa Corte e'
quindi chiamata a verificare se nella ratio della norma censurata
siano ravvisabili elementi in grado di giustificare tale filtro
selettivo.
7.- In questa prospettiva occorre innanzitutto rilevare che, in
forza dell'art. 32, comma 1, cod. terzo settore, «[l]e organizzazioni
di volontariato sono enti del Terzo settore costituiti [...], per lo
svolgimento prevalentemente in favore di terzi di una o piu'
attivita' di cui all'articolo 5, avvalendosi in modo prevalente
dell'attivita' di volontariato dei propri associati o delle persone
aderenti agli enti associati».
Tale prevalenza dell'attivita' di volontariato assume un rilievo
centrale, perche' incide anche sul sistema di finanziamento, come del
resto conferma l'art. 33, comma 3, cod. terzo settore, che vincola
espressamente le ODV a ricevere, per l'attivita' di interesse
generale prestata, «soltanto il rimborso delle spese effettivamente
sostenute e documentate».
Si tratta, in realta', di un vincolo in qualche modo collegato al
principio generale secondo cui «[l]'attivita' del volontario non puo'
essere retribuita in alcun modo nemmeno dal beneficiario. Al
volontario possono essere rimborsate dall'ente del Terzo settore
tramite il quale svolge l'attivita' soltanto le spese effettivamente
sostenute e documentate per l'attivita' prestata, entro limiti
massimi e alle condizioni preventivamente stabilite dall'ente
medesimo. Sono in ogni caso vietati rimborsi spese di tipo
forfetario» (art. 17, comma 3, cod. terzo settore).
In altri termini, la necessaria prevalenza della componente
volontaristica nella struttura costitutiva delle ODV si associa al
fatto che la disciplina dell'attivita' di interesse generale di tali
enti e' permeata da un vincolo particolarmente stringente anche in
relazione al modo di svolgimento della stessa, preordinato a esaltare
quella caratteristica di gratuita' che connota l'attivita' del
volontario.
Cio' non e' «neutrale» come, invece, sostenuto dal rimettente,
perche' preclude alle ODV la possibilita' di ottenere dallo
svolgimento dell'attivita' di interesse generale margini positivi da
destinare all'incremento dell'attivita' stessa (salvo che per le
attivita' diverse di cui all'art. 6 cod. terzo settore, che pero'
possono essere solo «secondarie e strumentali rispetto alle attivita'
di interesse generale»), a differenza, in particolare, delle imprese
sociali (qualifica che puo' essere ottenuta anche dalle fondazioni),
che possono percepire forme di corrispettivo dai destinatari delle
prestazioni rese.
Sussiste quindi una definita linea di demarcazione all'interno
della pur unitaria categoria degli ETS: e' ben vero che quelli che
scelgono di svolgere attivita' economica - accettando i correlati
vincoli, primo dei quali la rinuncia alla massimizzazione del
profitto - possono essere considerati operatori di un "mercato
qualificato", quello della welfare society, distinto da quello che
invece risponde al fine di lucro. Tuttavia, rimane fermo che tali
soggetti hanno la possibilita' di ricevere un corrispettivo per il
servizio reso e quindi, anche in tal modo, procurarsi le risorse, cui
fa riferimento la norma censurata, necessarie all'acquisto degli
automezzi e dei beni strumentali al sostegno delle attivita' di
interesse generale. Possibilita' che invece e' preclusa, come si e'
visto, alle ODV.
8.- Tali aspetti non sono, in realta', ignorati dal rimettente
che, tuttavia, li considera insufficienti a giustificare l'esclusione
degli altri ETS, sull'assunto che di fatto anche questi potrebbero
avere una «identica struttura [...] costituita da meta' lavoratori
dipendenti e meta' operatori volontari».
L'obiezione, pero', in questi termini non e' corretta, perche'
alle ODV e' normativamente imposta, come scelta non derogabile, una
specifica proporzione interna: l'art. 33, comma 1, cod. terzo
settore, prescrive chiaramente - peraltro dopo aver stabilito che
possono si' assumere lavoratori dipendenti, ma solo entro precisi
limiti di carattere "qualitativo", cioe' «occorrenti a qualificare o
specializzare l'attivita' svolta» - che «[i]n ogni caso, il numero
dei lavoratori impiegati nell'attivita' non puo' essere superiore al
cinquanta per cento del numero dei volontari».
Se quindi la regola generale e' che tutti gli ETS «possono»
avvalersi di volontari (art. 17, comma 1, cod. terzo settore), una
regola specifica impone alle ODV di avvalersene «in modo prevalente»
(art. 32, comma 1, cod. terzo settore). Nel caso delle imprese
sociali, in particolare, la regola e' oltretutto ribaltata, in quanto
queste possono avvalersi di volontari, ma il numero degli stessi non
puo' superare quello dei lavoratori (art. 13, comma 2, del d.lgs. n.
112 del 2017).
8.1.- Una prima ratio della norma censurata si rivela, quindi,
quella di sostenere enti che non dispongono della possibilita' di
pattuire, per il servizio reso tramite l'attivita' di interesse
generale, una remunerazione in grado di permettere l'acquisto o il
rinnovo di automezzi e beni materiali strumentali.
Un'ulteriore ragione attiene poi alla centralita' che il cod.
terzo settore assegna alla figura del volontario.
Questo infatti e' oggetto di una definizione positiva nell'art.
17, comma 2, dove si evidenzia che il volontario e' «una persona che,
per sua libera scelta, svolge attivita' in favore della comunita' e
del bene comune»; si prevede poi non solo che tutti «gli enti del
Terzo settore possono avvalersi di volontari nello svolgimento delle
proprie attivita'» (art. 17, comma 1), ma si attivano, altresi',
strumenti per «promuovere e rafforzare la presenza ed il ruolo dei
volontari negli enti del Terzo settore» (art. 63, comma 1); infine,
si fa carico a tutte le «amministrazioni pubbliche di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165» del compito di diffondere la «cultura del volontariato» (art.
19, comma 1).
La descritta valorizzazione del volontariato ha solide ragioni:
questa Corte proprio in riferimento a tale forma di impegno civico ha
affermato che la persona e' «chiamata ad agire non per calcolo
utilitaristico o per imposizione di un'autorita', ma per libera e
spontanea espressione della profonda socialita' che caratterizza la
persona stessa» (sentenza n. 75 del 1992).
Si tratta della sottolineatura di un «modello fondamentale
dell'azione positiva e responsabile dell'individuo» (sentenza n. 75
del 1992), che ha assunto carattere sistematico nella giurisprudenza
di questa Corte, portando a evidenziare come all'origine dell'azione
volontaria vi sia l'emergere della natura relazionale della persona
umana che, nella ricerca di senso alla propria esistenza, si compie
nell'apertura al bisogno dell'altro (sentenze n. 131 del 2020 e n.
228 del 2004).
In tal modo il volontariato costituisce una modalita'
fondamentale di partecipazione civica e di formazione del capitale
sociale delle istituzioni democratiche, al punto che risulterebbe
paradossale penalizzare proprio gli enti che strutturalmente sono
caratterizzati in misura prevalente da volontari, a causa del limite
del mero rimborso delle spese.
Non appare quindi irragionevole, ne' discriminatorio, che il
contributo oggetto della norma censurata sia accessibile solo a ETS
caratterizzati dal vincolo normativo alla prevalenza dei volontari e
dal connesso principio di gratuita', con esclusione degli altri enti
per i quali tale previsione non sussiste e che quindi possono
pattuire remunerazioni con cui autonomamente finanziare l'acquisto o
il rinnovo dei beni considerati nella norma censurata.
Il filtro selettivo stabilito da quest'ultima appare pertanto
coerente, per i motivi illustrati, con la ratio della stessa.
9.- In questi termini, la norma in questione si distingue da
quelle oggetto di precedenti giudizi di questa Corte, relativi a
disposizioni regionali che ricollegavano strettamente contribuzioni e
convenzioni pubbliche al profilo oggettivo di una specifica attivita'
incentivata, al punto da rendere irragionevole la discriminazione tra
gli ETS fondata esclusivamente sul dato formale dello «status
giuridico» di dette organizzazioni (sentenze n. 52 del 2021 e n. 277
del 2019).
Nella previsione qui in esame, infatti, e' la connotazione
sostanziale a rendere ragione del contributo in questione, rivolto a
enti in cui strutturalmente e' prevalente la componente dei volontari
e che, in forza della limitazione al rimborso delle spese, non
potrebbero altrimenti reperire le risorse finanziarie necessarie
all'acquisto o alla sostituzione degli automezzi e degli altri mezzi
strumentali.
Rileva quindi, a differenza di quei precedenti, una giustificata
connessione tra la specifica condizione che caratterizza tali
soggetti e la ratio della misura di sostegno.
10.- Nel giungere a tale conclusione di non fondatezza della
questione sollevata nell'odierno giudizio, tuttavia, questa Corte non
puo' non segnalare al legislatore che anche altri ETS si trovano o si
possono trovare in una condizione ragionevolmente assimilabile a
quella delle ODV. In particolare, cio' vale per le associazioni di
promozione sociale che, in forza dell'art. 35, comma 1, cod. terzo
settore, condividono il medesimo requisito della necessaria
prevalenza dell'operare volontario delle persone associate; difatti,
nell'impianto sistematico del citato codice, proprio in virtu'
dell'esistenza del medesimo carattere strutturale, le ODV e le
associazioni di promozione sociale vengono accomunate sul piano
dell'accesso a specifici regimi, come, ad esempio, nell'art. 56, in
relazione alle convenzioni; nell'art. 67, relativamente all'accesso
al credito agevolato; nell'art. 68, in relazione ai crediti
privilegiati; nell'art. 72, in riferimento al finanziamento di
progetti.
Del resto, anche le recenti Linee guida sul rapporto tra
pubbliche amministrazioni ed enti del Terzo settore negli artt. 55-57
del d.lgs. n. 117/2017 (codice del Terzo settore), approvate con
decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali 31 marzo
2021, n. 72, specificano che ODV e associazioni di promozione
sociale, avvalendosi «prevalentemente dell'attivita' dei propri
associati-volontari», esprimono «una connotazione di tipo
solidaristico piu' marcata rispetto agli altri enti del Terzo
settore».
Appare quindi auspicabile che il legislatore intervenga a
rivedere in termini meno rigidi il filtro selettivo previsto dalla
norma censurata in modo da permettere l'accesso alle relative risorse
anche a tutti quegli ETS sulla cui azione - per disposizione
normativa, come nel caso delle associazioni di promozione sociale, o
per la concreta scelta organizzativa dell'ente di avvalersi di un
significativo numero di volontari rispetto a quello dei dipendenti -
maggiormente si riflette la portata generale dell'art. 17, comma 3,
cod. terzo settore, per cui al volontario possono essere rimborsate
«soltanto le spese effettivamente sostenute e documentate per
l'attivita' prestata».
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 76 del decreto legislativo 3 luglio 2017, n.
117, recante «Codice del Terzo settore, a norma dell'articolo 1,
comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106», sollevate,
in riferimento agli artt. 2, 4, 9, 18 e 118, quarto comma, della
Costituzione, dal Consiglio di Stato, sezione terza, con l'ordinanza
indicata in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 76 del d.lgs. n. 117 del 2017, sollevata, in
riferimento all'art. 76 Cost., dal Consiglio di Stato, sezione terza,
con l'ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 76 del d.lgs. n. 117 del 2017, sollevata, in
riferimento all'art. 3 Cost., dal Consiglio di Stato, sezione terza,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 15 marzo 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA