N. 75 SENTENZA 23 febbraio - 24 marzo 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Paesaggio - Norme della Regione Siciliana - Nulla osta alla concessione in sanatoria - Vincolo paesaggistico sopravvenuto rispetto all'ultimazione di un'opera abusiva - Esclusione dell'irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie derivanti dal vincolo - Denunciata irragionevolezza e violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Siciliana 31 maggio 1994, n. 17, art. 5, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 9, 97 e 117, secondo comma, lettera s).(GU n.13 del 30-3-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 3,
della legge della Regione Siciliana 31 maggio 1994, n. 17
(Provvedimenti per la prevenzione dell'abusivismo edilizio e per la
destinazione delle costruzioni edilizie abusive esistenti), promossi
dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana
con due sentenze non definitive del 14 giugno 2021, iscritte,
rispettivamente, ai numeri 162 e 163 del registro ordinanze 2021 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima
serie speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione di C. P. e di C. B., quest'ultimo
atto fuori termine;
udita nell'udienza pubblica del 23 febbraio 2022 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Vincenzo Caponnetto per C. B. e Salvatore
Palillo per C. P.;
deliberato nella camera di consiglio del 23 febbraio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana (CGARS), con sentenza non definitiva iscritta al n. 162
reg. ord. del 2021, solleva, in riferimento all'art. 14, comma 1,
lettera n), del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello statuto della Regione Siciliana), convertito
nella legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, e agli artt. 3, 9,
97 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 3, della legge della
Regione Siciliana 31 maggio 1994, n. 17 (Provvedimenti per la
prevenzione dell'abusivismo edilizio e per la destinazione delle
costruzioni edilizie abusive esistenti), in base al quale «[i]l
nulla-osta dell'autorita' preposta alla gestione del vincolo e'
richiesto, ai fini della concessione in sanatoria, anche quando il
vincolo sia stato apposto successivamente all'ultimazione dell'opera
abusiva. Tuttavia, nel caso di vincolo apposto successivamente, e'
esclusa l'irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie,
discendenti dalle norme disciplinanti lo stesso, a carico dell'autore
dell'abuso edilizio»: questo secondo periodo e' la norma censurata.
Il CGARS riferisce che il giudizio a quo e' stato promosso dalla
Regione Siciliana contro C. P., per la riforma della sentenza del
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sede di Palermo,
17 dicembre 2018, n. 2668, che ha accolto il ricorso proposto dallo
stesso C. P. contro il decreto del dirigente del Dipartimento dei
beni culturali e dell'identita' siciliana 1° febbraio 2017, n. 190,
che - ai sensi dell'art. 167 del decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) - gli aveva
ingiunto di pagare 20.812,05 euro a titolo di «indennita'
risarcitoria» per il danno causato al paesaggio con la realizzazione
di un fabbricato sito nel Comune di Agrigento. Il TAR avrebbe accolto
la censura fondata sulla sopravvenienza del vincolo paesaggistico
rispetto alla commissione dell'abuso, in virtu' del principio di
irretroattivita' di cui all'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n.
689 (Modifiche al sistema penale), e al censurato art. 5, comma 3,
della legge reg. Siciliana n. 17 del 1994.
Il giudice a quo, in primo luogo, esamina e dichiara non fondato
il secondo motivo di appello, con cui la Regione ha fatto valere che
«il sistema vigente all'epoca dell'abuso sanzionava l'esecuzione di
opere abusive su un bene di interesse artistico o storico (art. 59 l.
n. 1089/1939)».
Quanto al primo motivo di appello (con cui si sostiene che alla
data dell'abuso l'area sarebbe gia' stata oggetto di vincolo
paesaggistico e non solo archeologico), il CGARS condivide i primi
passaggi della motivazione del TAR, concernenti l'insussistenza di un
vincolo paesaggistico sull'area in questione al momento dell'abuso,
la sussistenza di un vincolo archeologico allo stesso momento e la
non assimilabilita' del secondo al primo ai fini dell'applicabilita'
dell'art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 (d'ora in avanti, anche cod.
beni culturali). Il giudice a quo ricostruisce l'evoluzione normativa
relativa alla Valle dei Templi e conclude che, al momento
dell'edificazione oggetto del giudizio a quo (1973-1976), nell'area
non esisteva alcun vincolo paesaggistico (introdotto nel 1985),
mentre esisteva un vincolo archeologico, sulla base di due decreti
ministeriali del 1968 e del 1971: tale vincolo, peraltro, secondo il
rimettente (che richiama, fra l'altro, la sentenza n. 74 del 1969 di
questa Corte), non aveva portata equivalente a quella del vincolo
paesaggistico.
Il CGARS esamina poi i successivi passaggi della motivazione del
TAR, secondo il quale l'indennita' di cui all'art. 167 del d.lgs. n.
42 del 2004 sarebbe una sanzione amministrativa e l'atto impugnato
avrebbe dunque violato il principio di irretroattivita' enunciato
all'art. 1 della legge n. 689 del 1981 e all'art. 5, comma 3, della
legge reg. Siciliana n. 17 del 1994. Il rimettente riferisce che, per
lungo tempo, la giurisprudenza ha attribuito carattere sanzionatorio
all'indennita' in questione, peraltro senza applicare integralmente
il regime della legge n. 689 del 1981; ritiene, tuttavia, che «sulla
scorta di un piu' recente e meditato orientamento giurisprudenziale
[...] l'indennita' di cui all'art. 167 comma 5 d. lgs. n. 42/2004
abbia una funzione riparatoria, essendo funzionale alla cura
dell'interesse paesaggistico, e quindi che alla medesima non si
applichi la l. n. 689/1981».
Il CGARS ricorda che, se la compatibilita' paesaggistica viene
accertata ai sensi dell'art. 167, comma 4, cod. beni culturali, il
trasgressore e' tenuto a pagare una somma equivalente al maggior
importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito. Il pagamento
di tale somma concorrerebbe alla tutela del paesaggio (cio' e'
desunto dal criterio di quantificazione, legato anche al danno
arrecato, e dalla destinazione della somma: art. 167, comma 6, del
d.lgs. n. 42 del 2004) e avrebbe anche una «finalita'
general-preventiva». Il rimettente ricorda che la precedente
normativa (art. 15 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, recante
«Protezione delle bellezze naturali») qualificava l'indennita' come
risarcitoria e che la recente giurisprudenza del Consiglio di Stato
non applica ad essa la legge n. 689 del 1981. Peraltro, l'indennita'
avrebbe anche «una funzione di deterrenza derivante dall'effetto
afflittivo», legato anche al criterio di quantificazione basato sul
maggior importo tra danno e profitto; la portata afflittiva sarebbe
comunque «secondaria», considerati l'irrilevanza del dolo o della
colpa e il fatto che la condanna pecuniaria non conseguirebbe
direttamente all'illecito, essendo invece «il corollario e il
contrappeso» di un provvedimento favorevole (l'accertamento della
compatibilita' ambientale).
Nel complesso, l'indennita' in questione avrebbe dunque «una
finalita' compensativa del danno prodotto e solo in parte
afflittiva»; di fronte ad essa il privato sarebbe titolare di un
interesse legittimo; al procedimento si applicherebbe la legge 7
agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),
non la legge n. 689 del 1981, non trattandosi di una sanzione in
senso stretto.
Il TAR avrebbe dunque errato nel ritenere violato il principio di
irretroattivita' di cui all'art. 1 della legge n. 689 del 1981,
giacche' invece, per regola generale, la pubblica amministrazione e'
tenuta ad applicare la normativa vigente nel momento della pronuncia.
Il CGARS ricorda che, in base alla sentenza del Consiglio di Stato,
adunanza plenaria, 7 giugno 1999, n. 20, l'autorita' preposta alla
tutela del vincolo deve tener conto del vincolo esistente al momento
in cui valuta la domanda di sanatoria; la giurisprudenza
amministrativa successiva avrebbe seguito tale impostazione, anche
per quanto attiene all'indennita' connessa all'accertamento di
compatibilita' paesaggistica. Tale orientamento sarebbe sorretto
anche dall'art. 2, comma 46, della legge 23 dicembre 1996, n. 662
(Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), secondo cui,
«[p]er le opere eseguite in aree sottoposte al vincolo di cui alla L.
29 giugno 1939, n. 1497, e al D.L. 27 giugno 1985, n. 312,
convertito, con modificazioni, dalla L. 8 agosto 1985, n. 431, il
versamento dell'oblazione non esime dall'applicazione dell'indennita'
risarcitoria prevista dall'articolo 15 della citata legge n. 1497 del
1939».
In base alla disciplina statale, pertanto, l'indennita' sarebbe
dovuta e l'appello andrebbe accolto. Tuttavia, il CGARS rileva
l'esistenza del citato art. 5, comma 3, della legge reg. Siciliana n.
17 del 1994, che reca interpretazione autentica dell'art. 23, comma
10, della legge della Regione Siciliana 10 agosto 1985, n. 37 (Nuove
norme in materia di controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia,
riordino urbanistico e sanatoria delle opere abusive), in base al
quale, «[p]er le costruzioni che ricadono in zone vincolate da leggi
statali o regionali per la tutela di interessi storici, artistici,
architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, igienici,
idrogeologici, delle coste marine, lacuali o fluviali, le concessioni
in sanatoria sono subordinate al nulla-osta rilasciato dagli enti di
tutela sempre che il vincolo, posto antecedentemente all'esecuzione
delle opere, non comporti inedificabilita' e le costruzioni non
costituiscano grave pregiudizio per la tutela medesima». Il
rimettente richiama la disposizione «nel testo "sopravvissuto" alla
sentenza della Corte costituzionale» n. 39 del 2006, che ha
dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 17, comma 11, della
legge della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4 (Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2003), il quale articolo
aveva sostituito il primo e il secondo capoverso dell'art. 5, comma
3, della legge reg. Siciliana n. 17 del 1994. In base a tale norma
(che avrebbe ripreso vigore dopo l'annullamento della disposizione
sostitutiva), in caso di vincolo apposto successivamente
all'ultimazione dell'opera abusiva, e' comunque necessario il
nulla-osta dell'autorita' preposta alla gestione del vincolo, ai fini
della concessione in sanatoria, ma «e' esclusa l'irrogazione di
sanzioni amministrative pecuniarie, discendenti dalle norme
disciplinanti lo stesso, a carico dell'autore dell'abuso edilizio».
Il CGARS argomenta la vigenza dell'art. 5, comma 3, della legge
reg. Siciliana n. 17 del 1994 «in una duplice prospettiva». In primo
luogo, il rimettente rileva che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, la reviviscenza di norme abrogate da leggi dichiarate
costituzionalmente illegittime opererebbe «nell'ipotesi di
annullamento di norma espressamente abrogatrice». Sicche' l'art. 17,
comma 11, della legge reg. Siciliana n. 4 del 2003, sostituendo la
disposizione censurata e offrendo un'interpretazione opposta
dell'art. 23, comma 10, della legge reg. Siciliana n. 37 del 1985,
avrebbe «di fatto [...] abrogato l'interpretazione contenuta
nell'art. 5 comma 3 l.r. n. 17/1994 nella sua originaria
formulazione». Il CGARS aggiunge che, se la reviviscenza non
operasse, resterebbe «priva di effetti la pronuncia di
incostituzionalita'», in quanto, fra le due interpretazioni
possibili, prevarrebbe quella dettata dalla disposizione dichiarata
costituzionalmente illegittima. Non essendo cio' ammissibile, non
potrebbe che rivivere la norma sostituita, «posto che il meccanismo
sostitutivo evidenzia come non sia venuta meno l'esigenza di normare
la specifica materia».
In secondo luogo, il rimettente osserva che il citato art. 2,
comma 46, della legge n. 662 del 1996 non avrebbe abrogato la
disposizione censurata, in quanto, in materia di competenza primaria
di una Regione speciale, la successiva legge statale incompatibile
con una legge regionale precedente non consentirebbe di ritenere
implicitamente abrogata la seconda. La competenza legislativa
primaria della Regione Siciliana richiederebbe l'intervento di questa
Corte, volto ad accertare l'eventuale contrasto con una norma statale
di grande riforma economico-sociale.
Il CGARS solleva, dunque, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 3, della legge reg. Siciliana n. 17
del 1994, con specifico riferimento al suo ultimo periodo, «che
inibisce l'irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie in caso
di vincolo sopravvenuto».
1.1.- Il rimettente argomenta poi la rilevanza della questione
osservando che, sulla base della norma censurata, dovrebbe confermare
la pronuncia di primo grado, mentre, qualora essa fosse dichiarata
costituzionalmente illegittima (o qualora fosse ritenuta
implicitamente abrogata), dovrebbe riformare la sentenza appellata.
Il rimettente sottolinea anche la particolare importanza della
questione, dato che il giudizio de quo e' uno dei circa ottanta
attualmente pendenti innanzi a se'.
Il giudice a quo rileva inoltre che la norma censurata sarebbe
diretta «a impedire che dall'abuso derivino effetti negativi sul
proprietario dell'immobile allorquando il vincolo paesaggistico e'
successivo alla realizzazione dell'abuso»; essa, dunque, non
attribuirebbe un «ruolo decisivo» all'uso del termine "sanzione",
mirando piuttosto a impedire «l'esborso di denaro, indipendentemente
dalla qualificazione di quest'ultimo». Il CGARS ritiene, dunque, non
percorribile l'interpretazione adeguatrice, secondo cui la norma
censurata - utilizzando il termine «sanzione» - non sarebbe
riferibile all'indennita' prevista dall'art. 167, comma 5, del d.lgs.
n. 42 del 2004. Il rimettente osserva anche, da un lato, che una tale
interpretazione «determinerebbe un'ipotesi di norma inutiliter data»,
e, dall'altro, che la norma censurata, stando alla sua costante
applicazione, intende riferirsi proprio all'indennita' paesaggistica.
1.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il CGARS ritiene,
in primo luogo, che la norma censurata violi «la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi degli artt. 9 e 117 comma 2,
lett. s) della Costituzione, in quanto determina una lesione diretta
dei beni culturali e paesaggistici tutelati, con la conseguente grave
diminuzione del livello di tutela garantito nell'intero territorio
nazionale». La norma in esame, in quanto «provvede a delineare le
conseguenze dell'abuso anche paesaggistico», interferirebbe con la
disciplina della protezione del paesaggio, che rispecchia «la natura
unitaria del valore primario e assoluto dell'ambiente», di competenza
esclusiva statale. Il rimettente ricorda anche che l'art. 14, comma
1, lettera n), dello statuto attribuisce alla Regione Siciliana
potesta' legislativa esclusiva in materia di «tutela del paesaggio» e
«conservazione delle antichita' e delle opere artistiche».
Secondo il CGARS, le regioni non possono modificare «gli istituti
di protezione ambientale che dettano una disciplina uniforme» (se non
per innalzare il livello di tutela), fra i quali andrebbe annoverata
l'autorizzazione paesaggistica. Inoltre, il legislatore statale
avrebbe il potere di vincolare la potesta' legislativa primaria delle
regioni speciali in materia di paesaggio, tramite l'emanazione di
norme di grande riforma economico-sociale. Il codice dei beni
culturali e del paesaggio sarebbe legge di grande riforma, in quanto
«impatta in modo diretto sul valore primario e assoluto del
paesaggio», e l'indennita' di cui all'art. 167, comma 5, dello stesso
codice risulterebbe, per la sua funzione riparatoria e di
dissuasione, «direttamente connessa al valore primario e assoluto che
il d.lgs. n. 42/2004 attribuisce al paesaggio». Il pagamento
dell'indennita' paesaggistica costituirebbe «un tratto fondamentale
dell'istituto a livello di disciplina nazionale». L'indennita'
connessa all'accertamento postumo di compatibilita' paesaggistica
sarebbe dovuta in ambito nazionale «anche se il vincolo paesaggistico
e' sopravvenuto rispetto alla realizzazione dell'abuso (e cio'
indipendentemente dalla qualificazione della medesima come
sanzionatoria o risarcitoria)», in ragione, da un lato, della citata
sentenza dell'adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 20 del
1999, dall'altro del citato art. 2, comma 46, della legge n. 662 del
1996 (cui la giurisprudenza avrebbe attribuito portata
interpretativa). La norma censurata si discosterebbe, dunque, dalla
disciplina nazionale, con la conseguenza che nel territorio siciliano
sarebbe assicurato un livello di tutela del paesaggio meno elevato di
quello nazionale. In Sicilia, la conformita' attuale alla disciplina
paesaggistica escluderebbe conseguenze negative del precedente abuso,
facendo venir meno il suo disvalore paesaggistico; la posizione di
chi non ha commesso l'abuso sarebbe parificata a quella di chi lo ha
commesso e ha ottenuto in seguito l'accertamento di conformita' di
cui all'art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004. A livello nazionale,
invece, l'accertamento di compatibilita' paesaggistica avrebbe il
contrappeso del pagamento dell'indennita' «in funzione
general-preventiva a presidio del rispetto ex ante delle regole poste
a tutela del paesaggio [...] che' altrimenti viene meno la cogenza
delle medesime».
La norma censurata, non consentendo l'imposizione dell'indennita'
in caso di vincolo paesaggistico sopravvenuto, eccederebbe dalle
competenze statutarie della Regione Siciliana, contrastando con le
norme di grande riforma economico-sociale contenute nell'art. 167
cod. beni culturali, con conseguente violazione degli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
1.3.- Il CGARS censura poi la disposizione in questione per
violazione degli artt. 3 e 97 Cost., in quanto potrebbe incentivare a
«tenere il comportamento, confidando nella possibilita' di un
adempimento successivo, in grado di superare l'illecito paesaggistico
commesso», e potrebbe cosi' vanificare l'efficacia deterrente
dell'istituto dell'indennita' paesaggistica, «con conseguente
irragionevolezza intrinseca della disciplina e connesso pregiudizio
al buon andamento della pubblica amministrazione». L'«effetto
precipuo» della norma censurata sarebbe l'omissione della valutazione
del pregiudizio arrecato all'ambiente.
1.4.- Infine, il rimettente aggiunge che, se anche si
riconoscesse carattere sanzionatorio all'indennita' in questione,
essa non potrebbe essere considerata una sanzione amministrativa
sostanzialmente penale, ai sensi dei cosiddetti criteri «Engel», in
quanto la finalita' punitiva sarebbe recessiva rispetto a quella
preventiva.
Inoltre, l'eventuale natura di sanzione amministrativa non
consentirebbe di superare i dubbi di costituzionalita' «in ragione
dei principi della conoscibilita' del precetto» e della
«prevedibilita' delle conseguenze sanzionatorie». L'ordinamento
imporrebbe, infatti, che l'autore di un illecito edilizio «si assuma
la responsabilita' delle conseguenze negative che dalla condotta
derivano nel corso del tempo, fino a che la posizione del medesimo
non risulta nuovamente conforme all'ordinamento giuridico»; il
precetto da conoscere prima non sarebbe «rappresentato dal singolo
vincolo paesaggistico ma dal fatto che la realizzazione del manufatto
deve avvenire nel rispetto delle regole di settore, pena, quanto
meno, il pagamento di un'indennita'». La norma generale dell'art. 32
della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo
dell'attivita' urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria
delle opere abusive), renderebbe rilevanti i diversi vincoli (fra i
quali quelli paesaggistici) «che appongono limiti all'edificazione ai
fini dell'accertamento di conformita' in sanatoria».
Il CGARS precisa di non voler sollevare ulteriori questioni in
relazione all'eventuale qualificazione (da esso avversata)
dell'indennita' paesaggistica in termini di sanzione amministrativa,
giacche', secondo la giurisprudenza costituzionale, la competenza
sanzionatoria accede alle materie sostanziali, per cui tale questione
sarebbe assorbita nelle censure gia' dedotte.
2.- C. P. si e' costituito in giudizio con atto depositato l'11
ottobre 2021.
La parte riferisce di aver realizzato nel 1973 un'unita'
immobiliare, senza concessione edilizia, nella zona della Valle dei
Templi, oggetto all'epoca di vincolo archeologico e non di vincolo
paesaggistico. Successivamente, il 29 ottobre 2014, otteneva la
concessione edilizia in sanatoria, previo parere della Soprintendenza
di Agrigento, che accertava la compatibilita' delle opere realizzate
con il vincolo paesaggistico, essendo il manufatto a «notevole
distanza» dalla Valle dei Templi.
2.1.- La parte eccepisce poi l'irrilevanza delle questioni
sollevate, in quanto la natura sanzionatoria dell'indennita' in
questione renderebbe applicabili «i principi generali di cui all'art.
11 delle preleggi e all'art. 1 della l. n. 689/1981». L'indennita' di
cui all'art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 non avrebbe piu' carattere
risarcitorio, com'era nella disciplina del 1939, ma esclusivamente
una connotazione sanzionatoria, non essendo conseguenza di un danno
ingiusto e avendo, invece, «esclusiva finalita' punitiva per la
trasgressione commessa». Cio' risulterebbe dal testo dell'art. 167,
che parla di «sanzione», e dal fatto che l'accertamento di
compatibilita' paesaggistica rivelerebbe l'assenza di un danno. La
parte cita alcune pronunce dello stesso CGARS (emesse negli anni
2005-2010) che avrebbero qualificato l'indennita' in questione come
«misura punitiva». In base, quindi, al principio di irretroattivita'
delle sanzioni enunciato all'art. 1 della legge n. 689 del 1981, le
questioni sollevate sarebbero irrilevanti, non essendo necessario
applicare la norma regionale censurata.
Inoltre, l'art. 167 non avrebbe «disposto specificatamente alcuna
efficacia per il passato», per cui sarebbe palese l'inapplicabilita'
della sanzione per l'opera costruita prima dell'apposizione del
vincolo paesaggistico, sicche' il CGARS avrebbe potuto decidere la
causa anche applicando l'art. 11 delle preleggi, a prescindere dalla
norma regionale censurata.
2.2.- Nel merito, la parte si sofferma innanzi tutto
sull'asserita violazione dell'art. 2, comma 46, della legge n. 662
del 1996. Secondo C. P., il legislatore nazionale avrebbe previsto il
pagamento dell'indennita' solo per le aree sottoposte a vincolo sia
ai sensi della legge n. 1497 del 1939 sia ai sensi del d.l. n. 312
del 1985, e non avrebbe disposto nulla «in merito alla portata
retroattiva della norma e ai limiti temporali di applicazione
dell'indennita'».
La norma regionale censurata sarebbe coerente con la disciplina
statale. Essa disciplinerebbe una fattispecie diversa da quella
oggetto del citato art. 2, comma 46, cioe' il caso in cui il vincolo
sia stato imposto «per la prima volta in un'area che in passato non
era stata gravata da altro vincolo».
La norma censurata, dunque, sarebbe in armonia sia con il
principio di irretroattivita' della legge sia con l'art. 2, comma 46,
della legge n. 662 del 1996, non potendosi ipotizzare la violazione
dell'art. 3 Cost. «per difformita' di disciplina tra la regione
Sicilia e il territorio nazionale».
Non vi sarebbe, poi, violazione degli artt. 9 e 117, secondo
comma, lettera s), Cost., poiche' l'art. 167 cod. beni culturali
presupporrebbe un vincolo paesaggistico esistente prima della
realizzazione dell'opera e, dunque, la consapevolezza del
proprietario di commettere un abuso. L'art. 167 non specificherebbe
alcunche' per le costruzioni realizzate prima del vincolo ne'
stabilirebbe una propria portata retroattiva. Del resto, l'eventuale
previsione di una sanzione in caso di opera precedente il vincolo si
porrebbe in contrasto con il principio generale di irretroattivita'.
Se la pubblica amministrazione applicasse l'art. 167 anche in caso di
vincolo sopravvenuto, opererebbe un'interpretazione arbitraria e
sostanzialmente "creativa". In conclusione, la norma censurata non
violerebbe l'art. 167 e sarebbe anzi «in totale armonia» con esso,
avendo precisato i limiti di applicazione dell'indennita' in
conformita' ai principi generali di cui all'art. 11 delle preleggi e
all'art. 1 della legge n. 689 del 1981. Essa, inoltre, ben
concilierebbe la tutela del diritto di proprieta' e della certezza
del diritto con la tutela del paesaggio, «avendo pur sempre previsto
la necessita' del nulla osta per la concessione edilizia in
sanatoria».
3.- Il CGARS ha sollevato le medesime questioni di legittimita'
costituzionale, concernenti l'art. 5, comma 3, della legge reg.
Siciliana n. 17 del 1994, con sentenza non definitiva iscritta al n.
163 reg. ord. del 2021.
Il CGARS riferisce che il giudizio a quo e' stato promosso dalla
Regione Siciliana contro C. B., per la riforma della sentenza del TAR
Sicilia, sede di Palermo, 8 luglio 2019, n. 1809, che ha accolto il
ricorso proposto da C. B. contro il decreto del dirigente del
Dipartimento dei beni culturali e dell'identita' siciliana 31 gennaio
2018, n. 395, che - ai sensi dell'art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004
- le aveva ingiunto di pagare 9.912,16 euro a titolo di «indennita'
risarcitoria» per il danno causato al paesaggio con la realizzazione
di un fabbricato sito nel Comune di Agrigento.
In punto di fatto, anche il fabbricato all'origine di questa
vicenda e' stato realizzato, secondo quanto riferisce il rimettente,
negli anni 1973-1976 in una zona all'epoca oggetto di vincolo
archeologico ai sensi di due decreti ministeriali del 1968 e del
1971, e dunque prima dell'apposizione del vincolo paesaggistico.
L'unica differenza, rispetto all'atto di promovimento iscritto al n.
162 reg. ord. del 2021, consiste nel fatto che C. B. ha ereditato
l'immobile realizzato abusivamente e, dunque, ha invocato davanti al
TAR anche l'intrasmissibilita' agli eredi della sanzione prevista
all'art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, impugnando poi con appello
incidentale il rigetto di tale motivo. Il CGARS ha respinto l'appello
incidentale con l'atto di promovimento.
Per il resto, la motivazione della sentenza non definitiva
iscritta al n. 163 reg. ord. del 2021 ricalca quella dell'atto di
promovimento iscritto al n. 162 reg. ord. del 2021, sopra illustrata.
4.- Con atto depositato fuori termine, il 26 novembre 2021, C. B.
si e' costituita in giudizio.
La parte rileva, preliminarmente, «l'omessa notifica
dell'ordinanza di rimessione - atto di promovimento ed il numero
della stessa, da parte della Segreteria del giudice a quo». Inoltre
C. B., allegando un certificato medico, afferma di essere stata
«nell'impossibilita' materiale di potere conferire mandato e procura
speciale ai propri difensori nel periodo compreso tra il 12 ed il 23
novembre per ragioni di salute», e chiede, pertanto, «la rimessione
in termini o, in subordine, di ritenere ammissibile la sua
costituzione in giudizio».
5.- Il 29 gennaio 2022 C. B. ha depositato una memoria
integrativa nel giudizio iscritto al n. 163 reg. ord. del 2021.
Il 31 gennaio 2022 anche C. P. ha depositato una memoria
integrativa nel giudizio iscritto al n. 162 reg. ord. del 2021,
ribadendo ulteriormente le proprie argomentazioni e conclusioni.
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana (CGARS), con due sentenze non definitive iscritte al n. 162
e al n. 163 reg. ord. del 2021, solleva, in riferimento in
riferimento all'art. 14, comma 1, lettera n), del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione Siciliana), convertito nella legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2, e agli artt. 3, 9, 97 e 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 3, della legge della Regione Siciliana 31 maggio
1994, n. 17 (Provvedimenti per la prevenzione dell'abusivismo
edilizio e per la destinazione delle costruzioni edilizie abusive
esistenti), in base al quale «[i]l nulla-osta dell'autorita' preposta
alla gestione del vincolo e' richiesto, ai fini della concessione in
sanatoria, anche quando il vincolo sia stato apposto successivamente
all'ultimazione dell'opera abusiva. Tuttavia, nel caso di vincolo
apposto successivamente, e' esclusa l'irrogazione di sanzioni
amministrative pecuniarie, discendenti dalle norme disciplinanti lo
stesso, a carico dell'autore dell'abuso edilizio»: questo secondo
periodo e' la norma censurata.
Quest'ultima, secondo il rimettente, non consentendo di
richiedere il pagamento dell'indennita' paesaggistica di cui all'art.
167, comma 5, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice
dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della
legge 6 luglio 2002, n. 137), in caso di vincolo paesaggistico
sopravvenuto, violerebbe l'art. 14, comma 1, lettera n), dello
statuto speciale, che attribuisce alla Regione Siciliana competenza
legislativa primaria nella materia «tutela del paesaggio», per
contrasto con le norme di grande riforma economico-sociale contenute
nel citato art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 (d'ora in avanti, anche
cod. beni culturali), con conseguente violazione degli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost. La disposizione regionale censurata
violerebbe inoltre gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto potrebbe
vanificare l'efficacia deterrente dell'istituto dell'indennita'
paesaggistica, «con conseguente irragionevolezza intrinseca della
disciplina e connesso pregiudizio al buon andamento della pubblica
amministrazione».
2.- I due atti di promovimento censurano la medesima norma, con
argomenti coincidenti. I giudizi possono dunque essere riuniti per
essere decisi con un'unica pronuncia.
3.- Preliminarmente, occorre rilevare che, con ordinanza
dibattimentale letta all'udienza del 23 febbraio 2022 e allegata alla
presente sentenza, e' stata dichiarata inammissibile per tardivita'
la costituzione di C. B. nel giudizio iscritto al n. 163 reg. ord.
del 2021.
4.- Sempre in via preliminare, deve ritenersi non rilevante che
le questioni siano state promosse con la forma di sentenza non
definitiva anziche' di ordinanza. Infatti, il giudice a quo - dopo la
positiva valutazione concernente la rilevanza e la non manifesta
infondatezza delle stesse - ha disposto la sospensione del
procedimento principale e la trasmissione del fascicolo alla
cancelleria di questa Corte; sicche' a tali atti, anche se assunti
con la forma di sentenza, deve essere riconosciuta sostanzialmente
natura di ordinanza, in conformita' a quanto previsto dall'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, recante «Norme sulla costituzione e
sul funzionamento della Corte costituzionale» (ex multis, sentenze n.
179 del 2019 e n. 126 del 2018).
5.- Prima di esaminare le questioni sollevate, e' opportuna una
breve sintesi del quadro normativo in cui si inserisce la
disposizione censurata.
A seguito della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia
di controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero
e sanatoria delle opere abusive), cioe' della prima legge statale sul
condono edilizio, la Regione Siciliana ha disciplinato la materia con
la legge regionale 10 agosto 1985, n. 37 (Nuove norme in materia di
controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia, riordino urbanistico e
sanatoria delle opere abusive), nell'esercizio della potesta'
legislativa primaria ad essa attribuita dall'art. 14, lettere f) e
n), dello statuto speciale nelle materie dell'urbanistica e della
tutela del paesaggio. L'art. 23, comma 10, di tale legge dispone che,
«[p]er le costruzioni che ricadono in zone vincolate da leggi statali
o regionali per la tutela di interessi storici, artistici,
architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, igienici,
idrogeologici, delle coste marine, lacuali o fluviali, le concessioni
in sanatoria sono subordinate al nulla-osta rilasciato dagli enti di
tutela sempre che il vincolo, posto antecedentemente all'esecuzione
delle opere, non comporti inedificabilita' e le costruzioni non
costituiscano grave pregiudizio per la tutela medesima [...]».
Questa disposizione e' stata oggetto di interpretazione autentica
ad opera del censurato art. 5, comma 3, della legge reg. Siciliana n.
17 del 1994, il quale articolo ha chiarito che, in caso di vincolo
apposto successivamente all'ultimazione dell'opera abusiva, per
ottenere la concessione edilizia in sanatoria e' comunque necessario
il nulla-osta dell'autorita' preposta alla gestione del vincolo, ma
«e' esclusa l'irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie,
discendenti dalle norme disciplinanti lo stesso, a carico dell'autore
dell'abuso edilizio». La norma interpretativa era stata censurata in
via incidentale con riferimento all'art. 101, secondo comma, Cost.,
ma questa Corte ha dichiarato la questione manifestamente infondata
con l'ordinanza n. 44 del 2001.
Lo stesso art. 5, comma 3, della legge reg. Siciliana n. 17 del
1994 era stato successivamente sostituito dall'art. 17, comma 11,
della legge della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4
(Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2003), che
aveva fornito un'interpretazione diversa della citata disposizione
regionale del 1985, stabilendo che «[i]l parere dell'autorita'
preposta alla gestione del vincolo e' richiesto, ai fini della
concessione o autorizzazione edilizia in sanatoria, solo nel caso in
cui il vincolo sia stato posto antecedentemente alla realizzazione
dell'opera abusiva».
Questa seconda disposizione interpretativa e' stata dichiarata
costituzionalmente illegittima con la sentenza n. 39 del 2006, nella
quale questa Corte ha precisato che «e' estraneo a qualunque
possibilita' di giustificazione sul piano della ragionevolezza un
rinnovato esercizio del potere di interpretazione autentica di una
medesima disposizione legislativa, per di piu' dando ad essa un
significato addirittura opposto a quello che in precedenza si era
gia' determinato come autentico»; che «[l]'interpretazione autentica
dell'art. 23, comma 10, della legge regionale n. 37 del 1985, fornita
dallo stesso legislatore regionale con l'art. 5, comma 3, della legge
n. 17 del 1994, ha contribuito al consolidarsi a livello regionale di
una interpretazione omogenea ed incontrastata di una disposizione che
altrimenti avrebbe potuto produrre applicazioni difformi»; e che,
«[d]'altra parte, a livello nazionale, si e' venuta affermando una
soluzione analoga in sede di interpretazione giurisprudenziale
dell'art. 32 della legge statale n. 47 del 1985, specie dopo
l'intervento dell'adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la
sentenza del 22 luglio 1999, n. 20».
6.- Cosi' ricostruito il quadro normativo, e' possibile
affrontare il tema della rilevanza con particolare riguardo alla
vigenza della norma censurata.
Secondo il rimettente, la sentenza n. 39 del 2006 appena citata
avrebbe determinato la reviviscenza dell'art. 5, comma 3, della legge
reg. Siciliana n. 17 del 1994, con la conseguenza che tale
disposizione, pur essendo stata a suo tempo sostituita dall'art. 17,
comma 11, della legge reg. Siciliana n. 4 del 2003, sarebbe tuttora
vigente.
In linea generale, la motivazione sulla rilevanza e' oggetto di
un controllo meramente esterno di questa Corte (tra le tante,
sentenze n. 19 del 2022, n. 236, n. 207, n. 194 e n. 183 del 2021, n.
44 del 2020 e n. 128 del 2019), che deve limitarsi a verificarne la
sufficienza e la plausibilita'. In particolare, il giudizio sulla
vigenza delle norme giuridiche rientra nella competenza dei giudici
comuni (ex multis, sentenze n. 155 del 2021, n. 33 del 2015 e n. 272
del 2010), cosi' come e' affidata a questi ultimi la determinazione
del modo in cui l'ordinamento si "ricompone" dopo una sentenza di
accoglimento (sentenze n. 119 del 2021, n. 88 del 2018, n. 5 del 2014
e n. 294 del 2011).
Nel caso di specie, l'accertamento della vigenza della norma
regionale censurata e' di competenza dei giudici amministrativi
siciliani, rientrando le controversie relative all'indennita' di cui
all'art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004 nella giurisdizione
del giudice amministrativo (Corte di cassazione, sezioni unite,
sentenze 10 marzo 2005, n. 5214 e 10 marzo 2004, n. 4857).
Il rimettente Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana, oltre ad argomentare autonomamente sulla vigenza
della norma censurata, richiama un orientamento della giurisprudenza
amministrativa siciliana che la considera operante ed efficace
(CGARS, sezioni unite, parere 12 maggio 2021, n. 149; CGARS, sezioni
unite, parere 12 maggio 2021, n. 147). Il rimettente riferisce,
inoltre, che sono pendenti davanti ad esso circa ottanta giudizi
simili a quelli da cui e' sorta la presente questione, nei quali il
giudice di primo grado ha ritenuto vigente la norma censurata.
Sulla base, dunque, dell'ampia argomentazione del rimettente sul
punto, e in presenza di un orientamento giurisprudenziale che
conferma la vigenza della norma censurata (si veda anche CGARS,
sezioni unite, parere 1° luglio 2021, n. 210), questa Corte ritiene
non implausibile, sotto il profilo in esame, la motivazione sulla
rilevanza.
7.- La parte costituitasi nel giudizio iscritto al n. 162 reg.
ord. del 2021 eccepisce l'irrilevanza della questione sollevata, in
quanto la natura sanzionatoria dell'indennita' prevista dall'art.
167, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004 renderebbe applicabile il
generale principio di irretroattivita' di cui all'art. 11 delle
disposizioni preliminari al codice civile e il principio di
irretroattivita' delle sanzioni amministrative di cui all'art. 1
della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale),
con la conseguenza che, per respingere l'appello proposto contro la
sentenza di primo grado che ha accolto il ricorso del privato, non
sarebbe necessario applicare la norma regionale censurata.
L'eccezione non e' fondata.
Il rimettente dedica ampio spazio per argomentare la natura
riparatoria (e non sanzionatoria in senso stretto) dell'indennita'
paesaggistica e la conseguente inapplicabilita' della legge n. 689
del 1981, analizzando la giurisprudenza amministrativa sul punto e la
funzione dell'indennita', e facendo riferimento alla distinzione tra
sanzioni in senso stretto (punitive) e sanzioni in senso ampio
(riparatorie). Il CGARS menziona tre pronunce del Consiglio di Stato
(sezione sesta, sentenza 21 dicembre 2020, n. 8171; sezione seconda,
sentenza 30 ottobre 2020, n. 6678; sezione quarta, sentenza 31 agosto
2017, n. 4109) e invoca a sostegno della propria tesi vari argomenti,
sottolineando in particolare: che l'obbligo di pagare l'indennita'
paesaggistica grava su chi ha la disponibilita' del bene, anche se
non e' l'autore dell'abuso; che l'indennita' va pagata a prescindere
dalla presenza di dolo o colpa; che essa non e' conseguenza diretta
dell'abuso, ma e' il «contrappeso» del provvedimento favorevole di
accertamento della compatibilita' paesaggistica delle opere
realizzate abusivamente.
Anche sotto questo profilo, dunque, la motivazione sulla
rilevanza offerta dal rimettente non e' implausibile.
8.- Prima di affrontare le questioni sollevate, si rende
necessaria una precisazione sulla definizione della prima di esse.
Sebbene nel dispositivo della pronuncia di rimessione sia
richiamato solo l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (oltre
agli artt. 3, 9 e 97 Cost.), nella motivazione il rimettente menziona
la competenza statutaria primaria della Regione Siciliana in materia
di «tutela del paesaggio» (art. 14, comma 1, lettera n, dello statuto
speciale). Osserva inoltre che, nell'esercizio di tale competenza, la
Regione deve rispettare le norme statali di grande riforma
economico-sociale. Afferma, infine, il carattere fondamentale
dell'istituto dell'indennita' paesaggistica, concludendo che la norma
censurata, non consentendo l'irrogazione dell'indennita' in caso di
vincolo paesaggistico sopravvenuto, eccederebbe dalle competenze
statutarie della Regione Siciliana, contrastando con le norme di
grande riforma economico-sociale contenute nell'art. 167 cod. beni
culturali, con conseguente violazione degli artt. 9 e 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
In base ad una lettura combinata del dispositivo e della
motivazione, si deve dunque ritenere che, con la prima questione, il
CGARS abbia censurato la violazione di un limite proprio della
competenza statutaria primaria della Regione Siciliana, ossia di una
norma fondamentale di riforma economico-sociale emanata dallo Stato
nell'esercizio della sua competenza in materia di tutela del
paesaggio.
8.1.- La questione e' tuttavia inammissibile, perche' il
rimettente non motiva in modo adeguato sulla pertinenza del parametro
interposto invocato (costituito dalla norma di riforma
economico-sociale contenuta nell'art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42
del 2004) al caso di specie, cio' che rende insufficiente la
motivazione sulla non manifesta infondatezza della questione.
Nell'intera sentenza non definitiva, il CGARS da' per scontato
che anche il caso del rilascio del nulla-osta paesaggistico in un
procedimento di condono relativo a un abuso edilizio commesso prima
dell'apposizione del vincolo ricada nell'ambito di applicazione
dell'art. 167, comma 5, terzo periodo, cod. beni culturali - secondo
cui, «[q]ualora venga accertata la compatibilita' paesaggistica, il
trasgressore e' tenuto al pagamento di una somma equivalente al
maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito
mediante la trasgressione» - e che anche in tale fattispecie, dunque,
sia dovuta l'indennita' pecuniaria ivi prevista.
Il rimettente fonda tale sua conclusione, per un verso, sull'art.
2, comma 46, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), e, per altro verso, sulla
sentenza del Consiglio di Stato, adunanza plenaria, 7 giugno 1999, n.
20.
In base al citato art. 2, comma 46, «[p]er le opere eseguite in
aree sottoposte al vincolo di cui alla L. 29 giugno 1939, n. 1497, e
al D.L. 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla
L. 8 agosto 1985, n. 431, il versamento dell'oblazione non esime
dall'applicazione dell'indennita' risarcitoria prevista dall'articolo
15 della citata legge n. 1497 del 1939». La disposizione, tuttavia,
si limita a regolare il rapporto fra l'oblazione pagata in sede di
condono e l'indennita' prevista (all'epoca) dall'art. 15 della legge
29 giugno 1939, n. 1497 (Protezione delle bellezze naturali), e non
si occupa affatto del caso in cui il vincolo paesaggistico sia
apposto dopo l'ultimazione dell'opera abusiva (sull'art. 2, comma 46,
si veda, ad esempio, la sentenza del Consiglio di Stato, sezione
seconda, 2 ottobre 2019, n. 6605).
Quanto alla citata sentenza n. 20 del 1999 dell'Adunanza
plenaria, essa tratta specificamente del caso in cui il vincolo
paesaggistico sia stato apposto dopo la realizzazione dell'opera
abusiva (dal punto di vista edilizio), ma, a sua volta, si limita a
chiarire che, nel procedimento di condono, «l'obbligo di pronuncia da
parte dell'autorita' preposta alla tutela del vincolo sussiste in
relazione alla [sua] esistenza [...] al momento in cui deve essere
valutata la domanda di sanatoria, a prescindere dall'epoca
d'introduzione», senza nulla affermare circa la necessita' di
applicare l'indennita' pecuniaria prevista (all'epoca) dall'art. 15
della citata legge n. 1497 del 1939. Ne', d'altra parte, il giudice a
quo, pur citando varie sentenze del Consiglio di Stato e del CGARS,
ne menziona alcuna che affermi la necessita', in base alla legge
statale, del pagamento dell'indennita' anche in caso di vincolo
sopravvenuto.
Una motivazione piu' articolata di quella offerta dal rimettente
sarebbe stata tanto piu' necessaria a fronte di diversi elementi
testuali che condurrebbero a ritenere invece applicabile l'art. 167
del d.lgs. n. 42 del 2004 solo al caso di intervento edilizio
eseguito in violazione dell'obbligo di chiedere l'autorizzazione
paesaggistica, cioe' su un'area gia' vincolata al momento di
realizzazione dell'abuso edilizio. Cosi', l'art. 167, comma 1,
menziona la «violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal
Titolo I della Parte terza»; il comma 4 fa riferimento ai «lavori,
realizzati in assenza o difformita' dall'autorizzazione
paesaggistica»; in piu' punti l'art. 167 menziona il «trasgressore»:
tutte previsioni che non sembrano potersi riferire all'ipotesi in
cui, al momento di realizzazione delle opere, il vincolo non fosse
stato ancora apposto. Sulla base di questi stessi elementi, del
resto, anche l'Ufficio legislativo del Ministero della cultura
(all'epoca, Ministero dei beni e delle attivita' culturali e del
turismo) e' pervenuto a ritenere inapplicabile l'art. 167 al caso del
vincolo sopravvenuto (pareri 20 aprile 2017, n. 12633; 5 maggio 2016,
n. 13373; 27 aprile 2016, n. 12385; 16 dicembre 2015, n. 30815).
Tutto cio' considerato, gli atti di promovimento non offrono
sufficienti elementi a sostegno della pertinenza del parametro
interposto invocato. Di qui l'inammissibilita' della prima questione.
9.- La seconda questione, sollevata in riferimento agli artt. 3 e
97 Cost., non e' fondata.
Secondo il rimettente, la norma regionale censurata potrebbe
incentivare a «tenere il comportamento, confidando nella possibilita'
di un adempimento successivo, in grado di superare l'illecito
paesaggistico commesso», e potrebbe cosi' vanificare l'efficacia
deterrente dell'istituto dell'indennita' paesaggistica, «con
conseguente irragionevolezza intrinseca della disciplina e connesso
pregiudizio al buon andamento della pubblica amministrazione». Il suo
«effetto precipuo» sarebbe, inoltre, l'omissione della valutazione
del pregiudizio arrecato all'ambiente.
In realta', poiche' la disposizione censurata riguarda una
fattispecie in cui e' stato commesso un illecito edilizio, ma non un
illecito paesaggistico - in quanto al momento dell'abuso edilizio il
vincolo non esisteva e dunque l'opera realizzata non poteva violarlo
- essa non puo' essere idonea a vanificare l'efficacia deterrente
dell'indennita' paesaggistica, giacche' tale effetto ha logicamente
ad oggetto la violazione dell'obbligo paesaggistico, che nel caso di
specie non c'e'.
Se, d'altro canto, la deterrenza fosse riferita al comportamento
abusivo edilizio - e al rischio, che ne deriverebbe, di incorrere in
una reazione dell'ordinamento anche per l'eventuale successiva
sopravvenienza di un vincolo paesaggistico - si puo' osservare che,
comunque, un effetto deterrente indiretto di questo tipo e' offerto
dalla norma in esame. L'art. 5, comma 3, della legge reg. Siciliana
n. 17 del 1994 non rende infatti irrilevante la sopravvenienza del
vincolo paesaggistico, perche' richiede comunque, ai fini della
concessione in sanatoria, il nulla-osta dell'organo di tutela del
vincolo, nulla-osta che viene rilasciato sempre che «le costruzioni
non costituiscano grave pregiudizio per la tutela medesima» (art. 23,
comma 10, della legge reg. Siciliana n. 37 del 1985). Non e' dunque
esatta nemmeno l'affermazione del rimettente secondo cui l'effetto
della norma censurata sarebbe l'omissione della valutazione del
pregiudizio arrecato all'ambiente.
Richiedendo il nulla-osta, ai fini del condono, anche in caso di
vincolo paesaggistico intervenuto dopo l'abuso edilizio, la norma
censurata si fa carico di assicurare all'amministrazione preposta
alla tutela del paesaggio la possibilita' di apprezzare in concreto
l'interesse affidato alla sua cura, consentendole di negare la
sanatoria nel caso in cui l'opera abusivamente realizzata sia
incompatibile con il bene tutelato. Sicche' il principio
costituzionale di buon andamento dell'amministrazione non puo'
ritenersi violato, ne' si puo' ritenere in se' manifestamente
irragionevole la scelta del legislatore regionale di non prevedere
per tale ipotesi il pagamento dell'indennita', in ragione
dell'assenza dell'illecito paesaggistico al momento della
realizzazione dell'opera.
Si deve dunque concludere per la non fondatezza della questione.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 3, della legge della Regione
Siciliana 31 maggio 1994, n. 17 (Provvedimenti per la prevenzione
dell'abusivismo edilizio e per la destinazione delle costruzioni
edilizie abusive esistenti), sollevata, in riferimento all'art. 14,
comma 1, lettera n), del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n.
455 (Approvazione dello statuto della Regione Siciliana), convertito
nella legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, e agli artt. 9 e
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, dal Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, con le sentenze
non definitive indicate in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 3, della legge reg. Siciliana n. 17
del 1994, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., dal
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, con
le sentenze non definitive indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 24 marzo 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA
Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 23 febbraio 2022
ORDINANZA
Visti gli atti relativi al giudizio di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 3, della legge della Regione
Siciliana 31 maggio 1994, n. 17 (Provvedimenti per la prevenzione
dell'abusivismo edilizio e per la destinazione delle costruzioni
edilizie abusive esistenti), promosso con sentenza non definitiva del
Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana,
iscritta al n. 163 reg. ord. del 2021 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 27 ottobre 2021.
Rilevato che nel giudizio si e' costituita C. B., con atto
depositato fuori termine, il 26 novembre 2021;
che la parte lamenta preliminarmente «l'omessa notifica
dell'ordinanza di rimessione - atto di promovimento ed il numero
della stessa, da parte della Segreteria del giudice a quo»;
che C. B. afferma inoltre di essere stata «nell'impossibilita'
materiale di potere conferire mandato e procura speciale ai propri
difensori nel periodo compreso tra il 12 ed il 23 novembre per
ragioni di salute», a sostegno delle quali allega un certificato
medico;
che la parte chiede, dunque, «la rimessione in termini o, in
subordine, di ritenere ammissibile la sua costituzione in giudizio».
Considerato che C. B. si e' costituita nel presente giudizio il
26 novembre 2021, dunque oltre il termine fissato dall'art. 3 delle
Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale
(termine che scadeva il 16 novembre 2021, dato che l'atto di
promovimento e' stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 27
ottobre 2021);
che, secondo la giurisprudenza costante di questa Corte, tale
termine ha carattere perentorio con conseguente inammissibilita'
della costituzione tardiva (ex multis, sentenza n. 243 e ordinanza n.
236 del 2021);
che, quanto alle specifiche circostanze dedotte dalla parte a
sostegno dell'ammissibilita' della costituzione o della rimessione in
termini, in primo luogo, dall'esame del fascicolo del giudizio a quo
risulta che l'avviso di deposito dell'atto di promovimento e' stato
regolarmente notificato alla parte;
che, in secondo luogo, quanto all'omessa comunicazione del numero
assegnato all'atto di promovimento nel registro ordinanze di questa
Corte (che avrebbe impedito la sua ricerca nell'indice della Gazzetta
ufficiale - Serie speciale "Corte costituzionale"), occorre rilevare,
da un lato, che la segreteria del giudice a quo non ha un simile
onere e, dall'altro, che la mancata conoscenza di tale informazione
non impedisce una consultazione proficua della Gazzetta Ufficiale;
che il precedente di questa Corte citato dalla parte a sostegno
dell'istanza (sentenza n. 285 del 2016 e ordinanza allegata) non e'
conferente, perche' ha per oggetto la declaratoria in udienza di
ammissibilita' di una costituzione tardiva, «in relazione alla
dedotta irregolarita' della notifica»;
che, infine, il certificato medico prodotto dalla parte,
attestando che C. B. e' stata «affetta da lombosciatalgia persistente
con deficit deambulatorio» dal 12 novembre 2021 al 23 novembre 2021,
non e' idoneo a dimostrare un'assoluta impossibilita' di conferire la
procura, perche', anche prescindendo dal fatto che il periodo di
malattia indicato non copriva l'intero arco temporale a disposizione
della parte per la costituzione, un «deficit deambulatorio» non
impediva di per se' il conferimento della procura;
che, pertanto, la costituzione in giudizio di C. B. deve essere
dichiarata inammissibile.
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la costituzione in giudizio di C. B.
F.to: Giuliano Amato, Presidente