N. 85 SENTENZA 23 febbraio - 1 aprile 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme della Regione Abruzzo - Legname spiaggiato - Disciplina della sua raccolta - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Abruzzo 20 gennaio 2021, n. 1, art. 19, comma 36. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s).(GU n.14 del 6-4-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 19, comma
36, della legge della Regione Abruzzo 20 gennaio 2021, n. 1, recante
«Disposizioni finanziarie per la redazione del Bilancio di previsione
finanziario 2021-2023 della Regione Abruzzo (Legge di stabilita'
regionale 2021)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso notificato il 22-24 marzo 2021, depositato in cancelleria
il 30 marzo 2021, iscritto al n. 23 del registro ricorsi 2021 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, prima
serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 2022 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Giammario Rocchitta per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefania Valeri
per la Regione Abruzzo, quest'ultimo in collegamento da remoto, ai
sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 18
maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 23 febbraio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 22-24 marzo 2021 e depositato il 30
marzo 2021 (reg. ric. n. 23 del 2021), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 19, comma 36, della legge della Regione
Abruzzo 20 gennaio 2021, n. 1, recante «Disposizioni finanziarie per
la redazione del Bilancio di previsione finanziario 2021-2023 della
Regione Abruzzo (Legge di stabilita' regionale 2021)».
La disposizione impugnata stabilisce che «[n]ell'ambito del
demanio marittimo regionale con finalita' turistico-ricreative e nei
lidi e spiagge destinati alla balneazione e' consentita,
esclusivamente per uso domestico o personale e senza scopo di lucro,
la raccolta di tronchi e masse legnose spiaggiati e ivi depositati
dalle mareggiate invernali. La raccolta puo' essere effettuata dal 15
ottobre al 31 marzo, nei giorni feriali, dalle ore 8.00 alle ore
17.00. La raccolta del materiale legnoso e' vietata nelle aree del
demanio marittimo tutelate o vincolate ai sensi della disciplina
nazionale e regionale in materia ambientale e paesaggistica, quali
parchi, riserve marine, SIC, biotopi, foce dei fiumi e zone di dimora
di fauna e flora protetta. Con Ordinanza da emanarsi entro il 15
ottobre, i comuni costieri possono individuare aree vietate alla
raccolta del materiale legnoso. Resta ferma a carico di chi effettua
le operazioni di prelievo la responsabilita', anche verso terzi,
della raccolta e trasporto del materiale legnoso».
Il ricorrente ritiene che la norma regionale consentendo, per uso
domestico o personale e senza scopo di lucro, la raccolta di tronchi
e masse legnose depositati dalle mareggiate invernali sulle spiagge,
ecceda dalla competenza della Regione Abruzzo, contrastando con la
legislazione emanata dallo Stato nell'esercizio della propria
competenza esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
La disposizione impugnata, consentendo la raccolta di tronchi e
masse legnose depositate dalle mareggiate sulle spiagge, in
particolare, si porrebbe in contrasto: con l'art. 183, comma l,
lettera b-ter), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme
in materia ambientale), che, al numero 4), stabilisce che nella
classificazione dei rifiuti urbani rientrano «i rifiuti di qualunque
natura o provenienza, giacenti sulle strade ed aree pubbliche o sulle
strade ed aree private comunque soggette ad uso pubblico o sulle
spiagge marittime e lacuali e sulle rive dei corsi d'acqua»; con
l'art. 183, comma l, lettera n), cod. ambiente, ai sensi del quale
«[n]on costituiscono attivita' di gestione dei rifiuti le operazioni
di prelievo, raggruppamento, selezione e deposito preliminari alla
raccolta di materiali o sostanze naturali derivanti da eventi
atmosferici o meteorici, ivi incluse mareggiate e piene, anche ove
frammisti ad altri materiali di origine antropica effettuate, nel
tempo tecnico strettamente necessario, presso il medesimo sito nel
quale detti eventi li hanno depositati»; e con l'art. 185, comma l,
lettera f), cod. ambiente, ai sensi del quale non rientrano nel campo
di applicazione della Parte quarta del codice dell'ambiente solo «le
materie fecali, se non contemplate dal comma 2, lettera b), del
presente articolo, la paglia e altro materiale agricolo o forestale
naturale non pericoloso quali, a titolo esemplificativo e non
esaustivo, gli sfalci e le potature effettuati nell'ambito delle
buone pratiche colturali, utilizzati in agricoltura, nella
silvicoltura o per la produzione di energia da tale biomassa, anche
al di fuori del luogo di produzione ovvero con cessione a terzi,
mediante processi o metodi che non danneggiano l'ambiente ne' mettono
in pericolo la salute umana, nonche' la posidonia spiaggiata, laddove
reimmessa nel medesimo ambiente marino o riutilizzata a fini
agronomici o in sostituzione di materie prime all'interno di cicli
produttivi, mediante processi o metodi che non danneggiano l'ambiente
ne' mettono in pericolo la salute umana».
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, in altri termini,
l'attivita' disciplinata dalla norma impugnata non rientrerebbe tra
quelle escluse dall'ambito di applicazione della Parte IV cod.
ambiente, per cui la disposizione regionale si porrebbe in contrasto
con la detta normativa sulla gestione dei rifiuti, che non consente
eccezioni riguardo all'origine o alla provenienza del materiale che
si rinviene sulle spiagge marine, lacuali o sulle rive dei corsi
d'acqua.
La norma regionale sarebbe, pertanto, costituzionalmente
illegittima, non potendo le Regioni invadere le competenze attribuite
in via esclusiva allo Stato, come quelle in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, con riferimento alle quali,
peraltro, una costante giurisprudenza costituzionale evidenzia che i
profili di tutela ambientale sono assorbenti e prevalenti rispetto ad
ogni altra questione che possa incidere su eventuali materie
interferenti.
2.- Con atto depositato in data 30 aprile 2021, si e' costituita
in giudizio la Regione Abruzzo ed ha chiesto di dichiarare la
questione non fondata.
La Regione evidenzia, in primo luogo, che nella nota del 9
gennaio 2014, prot. 1128, in risposta alla richiesta di un parere
formulata dalla Regione Liguria in relazione alla situazione
determinatasi sulle spiagge liguri a seguito di una forte mareggiata,
l'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale
(ISPRA) aveva sostenuto che il materiale legnoso naturale depositato
sui litorali a seguito di eventi meteorologici intensi e mareggiate
avrebbe potuto essere messo a disposizione dei cittadini per il suo
successivo riutilizzo per uso privato.
La difesa regionale rileva, inoltre, che l'art. 14, comma 8,
lettera b-bis), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91 (Disposizioni
urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e
l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e
universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il
contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche' per
la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa
europea), convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014,
n. 116, ha fatto definitiva chiarezza in materia, modificando l'art.
183, comma 1, lettera n), cod. ambiente con l'introduzione di un
nuovo periodo, ai sensi del quale «[n]on costituiscono attivita' di
gestione dei rifiuti le operazioni di prelievo, raggruppamento,
cernita e deposito preliminari alla raccolta di materiali o sostanze
naturali derivanti da eventi atmosferici o meteorici, ivi incluse
mareggiate e piene, anche ove frammisti ad altri materiali di origine
antropica effettuate, nel tempo tecnico strettamente necessario,
presso il medesimo sito nel quale detti eventi li hanno depositati».
La detta norma consentirebbe di ritenere, ad avviso della difesa
regionale, che la raccolta del legno spiaggiato non si configura come
attivita' di gestione dei rifiuti, il che sarebbe attestato anche
dalle numerose ordinanze dei sindaci dei Comuni costieri italiani
che, richiamando la menzionata norma statale, hanno sovente
autorizzato i privati al prelievo di detto materiale.
In sostanza, ad avviso della parte resistente, la disposizione
regionale oggetto di censura, nel consentire la raccolta del
materiale legnoso spiaggiato per un determinato e limitato periodo di
tempo, per uso esclusivamente personale o domestico e senza fine di
lucro, intenderebbe solo dare applicazione al nuovo testo dell'art.
183, comma 1, lettera n), cod. ambiente, senza con cio' escludere,
ne', tantomeno, vietare ai Comuni di trattare come rifiuto il
materiale legnoso che residui al termine del periodo della raccolta
consentita ai privati.
3.- In data 31 gennaio 2022, la Regione Abruzzo ha depositato una
memoria integrativa in cui evidenzia anche l'inammissibilita' della
questione promossa dal ricorrente, non essendo state illustrate
adeguatamente, a suo avviso, le ragioni per le quali la disposizione
impugnata violerebbe i parametri costituzionali evocati, e insiste
nel sostenerne la non fondatezza, ritenendo che la norma regionale,
che ha l'evidente scopo di diminuire la complessiva quantita' dei
rifiuti da smaltire, favorendo il riutilizzo dei materiali legnosi
spiaggiati, sia non solo conforme alla disciplina statale, ma anche
da ricondurre nell'alveo di quelle norme di maggiore tutela
dell'ambiente consentite al legislatore regionale.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 23 del
2021), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale nei confronti
dell'art. 19, comma 36, della legge della Regione Abruzzo 20 gennaio
2021, n. 1, recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del
Bilancio di previsione finanziario 2021-2023 della Regione Abruzzo
(Legge di stabilita' regionale 2021)», ai sensi del quale
«[n]ell'ambito del demanio marittimo regionale con finalita'
turistico-ricreative e nei lidi e spiagge destinati alla balneazione
e' consentita, esclusivamente per uso domestico o personale e senza
scopo di lucro, la raccolta di tronchi e masse legnose spiaggiati e
ivi depositati dalle mareggiate invernali. La raccolta puo' essere
effettuata dal 15 ottobre al 31 marzo, nei giorni feriali, dalle ore
8.00 alle ore 17.00. La raccolta del materiale legnoso e' vietata
nelle aree del demanio marittimo tutelate o vincolate ai sensi della
disciplina nazionale e regionale in materia ambientale e
paesaggistica, quali parchi, riserve marine, SIC, biotopi, foce dei
fiumi e zone di dimora di fauna e flora protetta. Con Ordinanza da
emanarsi entro il 15 ottobre, i comuni costieri possono individuare
aree vietate alla raccolta del materiale legnoso. Resta ferma a
carico di chi effettua le operazioni di prelievo la responsabilita',
anche verso terzi, della raccolta e trasporto del materiale legnoso».
Il ricorrente sostiene, piu' precisamente, che il legname
spiaggiato sia assoggettabile alla disciplina sui rifiuti, ai sensi
dell'art. 183, comma l, lettera b-ter), numero 4), del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale),
secondo cui costituiscono «rifiuti urbani» quelli «di qualunque
natura o provenienza giacenti [...] sulle spiagge marittime e lacuali
e sulle rive dei corsi d'acqua» e che, pertanto, la norma impugnata,
consentendo ai privati, per uso domestico o personale e senza scopo
di lucro, la raccolta di tronchi e masse legnose depositati dalle
mareggiate invernali sulle spiagge, si porrebbe in contrasto con le
previsioni del codice dell'ambiente, espressione dell'esercizio della
competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
2.- Negli atti difensivi la Regione Abruzzo contesta le
argomentazioni dell'Avvocatura, sostenendo l'inammissibilita' della
questione, non essendo state, a suo avviso, illustrate adeguatamente
le ragioni per le quali la disposizione impugnata violerebbe i
parametri costituzionali evocati, ovvero la sua non fondatezza, in
quanto la disposizione regionale, perseguendo lo scopo di favorire il
riutilizzo dei materiali legnosi e di diminuire la complessiva
quantita' dei rifiuti da smaltire, andrebbe ricondotta nell'alveo di
quelle norme di maggiore tutela dell'ambiente che alle Regioni e'
consentito adottare.
La difesa regionale sostiene, in particolare, che i materiali
naturali, depositati sui litorali a seguito di eventi meteorologici e
mareggiate, non possano essere considerati rifiuti ai sensi delle
disposizioni del codice dell'ambiente e che l'entrata in vigore
dell'art. 14, comma 8, lettera b-bis), del decreto-legge 24 giugno
2014, n. 91 (Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela
ambientale e l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e
universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il
contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche' per
la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa
europea), convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014,
n. 116, modificando l'art. 183, comma 1, lettera n), cod. ambiente,
abbia fatto definitiva chiarezza in materia, introducendo la
disposizione, attualmente in vigore, secondo cui non costituiscono
attivita' di gestione dei rifiuti le operazioni di prelievo,
raggruppamento, selezione e deposito preliminari alla raccolta di
materiali o sostanze naturali derivanti da eventi atmosferici o
meteorici o vulcanici, ivi incluse le mareggiate e le piene.
3.- Preliminarmente va esaminata l'eccezione di inammissibilita'
del ricorso, avanzata dalla difesa regionale, con riguardo alla
pretesa genericita' delle censure formulate dal ricorrente.
L'eccezione non e' fondata.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, «il ricorrente
ha l'onere di individuare le disposizioni impugnate e i parametri
costituzionali dei quali lamenta la violazione e di svolgere una
motivazione che non sia meramente assertiva» (da ultimo, sentenza n.
52 del 2021). Tuttavia, «allorquando l'atto introduttivo, pur nella
sua sintetica formulazione, consenta di individuare "con sufficiente
chiarezza [...] il parametro asseritamente violato [...] e la ratio
del prospettato contrasto della disposizione denunciata con il
parametro stesso" (sentenza n. 187 del 2020), l'impugnativa proposta
e' ammissibile» (sentenza n. 52 del 2021).
Nella specie, la questione appare adeguatamente motivata e
supera, certamente, quella «soglia minima di chiarezza [...] che
rende ammissibile l'impugnativa proposta» (ex multis, sentenze n. 52
e n. 29 del 2021).
4.- Nel merito la questione non e' fondata.
4.1.- Anche se la norma impugnata, regolamentando la raccolta di
tronchi e masse legnose depositati dalle mareggiate invernali sulle
spiagge, deve, comunque, essere ricondotta alla competenza esclusiva
del legislatore statale in materia di «tutela dell'ambiente» e
«dell'ecosistema» ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., va comunque considerato, come questa Corte ha piu' volte
affermato, che le Regioni possono esercitare competenze legislative
proprie per la cura di interessi funzionalmente collegati con quelli
propriamente ambientali, purche' l'incidenza nella materia di
competenza esclusiva statale sia solo in termini di maggiore e piu'
rigorosa tutela dell'ambiente (ex multis, sentenze n. 227, n. 214, n.
88 del 2020, e n. 289 del 2019).
Nel caso di specie, la disposizione impugnata, come risulta
chiaramente dal suo specifico ambito applicativo, limitato al
«demanio marittimo regionale con finalita' turistico-ricreative e nei
lidi e spiagge destinati alla balneazione», e' finalizzata a curare
interessi legati anche al «turismo», materia di competenza
legislativa residuale regionale, ai sensi dell'art. 117, quarto
comma, Cost. (ex multis, sentenza n. 214 del 2006), che possono
«intercettare profili che attengono all'ambiente, ma sempre che
comportino un'elevazione dello standard di tutela» (sentenza n. 86
del 2021).
La questione se il legname spiaggiato costituisca, o meno,
"rifiuto", a prescindere dalla sua soluzione, non revoca, peraltro,
in dubbio che la disciplina della sua raccolta sia, comunque,
riconducibile alla competenza esclusiva del legislatore statale in
materia di «tutela dell'ambiente» e «dell'ecosistema» ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e che, pertanto, la
competenza regionale in materia di «turismo», sicuramente implicata
nel caso in esame, considerata la destinazione delle spiagge, possa
essere esercitata soltanto in quanto non in contrasto con la
normativa statale di «tutela dell'ambiente» e «dell'ecosistema».
4.2.- Il ricorrente ritiene che, ai sensi di quanto previsto
dall'art. 183, comma 1, lettera b-ter), numero 4), cod. ambiente,
secondo cui i rifiuti «di qualunque natura o provenienza, giacenti
[...] sulle spiagge marittime e lacuali e sulle rive dei corsi
d'acqua» costituiscono «rifiuti urbani», anche il materiale legnoso
spiaggiato debba essere, senz'altro, annoverato tra di essi e
disciplinato conseguentemente.
Tuttavia rileva, in particolare, l'art. 14, comma 8, lettera
b-bis), del d.l. n. 91 del 2014, come convertito, che ha modificato
l'art. 183, comma 1, lettera n), cod. ambiente, in riferimento alla
definizione delle attivita' non costituenti «gestione dei rifiuti» ai
fini della applicazione della Parte IV del medesimo codice.
La nuova disposizione ha aggiunto, infatti, nella lettera n)
dell'art. 183, comma 1, cod. ambiente, un ulteriore periodo, ai sensi
del quale «[n]on costituiscono attivita' di gestione dei rifiuti le
operazioni di prelievo, raggruppamento, cernita e deposito
preliminari alla raccolta di materiali o sostanze naturali derivanti
da eventi atmosferici o meteorici o vulcanici, ivi incluse mareggiate
e piene, anche ove frammisti ad altri materiali di origine antropica
effettuate, nel tempo tecnico strettamente necessario, presso il
medesimo sito nel quale detti eventi li hanno depositati».
Alla luce del combinato disposto di tali norme, i materiali
presenti sulle spiagge, al di la' della loro qualificazione, al fine
della disciplina della relativa raccolta, possono dividersi,
pertanto, in due categorie: quella dei rifiuti urbani giacenti sulla
spiaggia (ad esempio plastiche, lattine, rottami e carta) e quella
dei materiali o sostanze di origine naturale, come il legname
spiaggiato, trasportati sulle spiagge dalle mareggiate, per i quali
il legislatore statale si e' preoccupato, al fine di consentirne una
piu' spedita rimozione, di prevedere una specifica disciplina delle
operazioni di prelievo, raggruppamento, cernita e deposito,
escludendoli dall'ambito delle attivita' di gestione dei rifiuti (per
le cui attivita' di raccolta e di trasporto l'art. 212 cod. ambiente
impone, tra l'altro, l'iscrizione dei soggetti operanti in uno
specifico Albo nazionale gestori ambientali).
Nell'ambito di questo complessivo quadro normativo, la
disposizione impugnata prevede, in totale conformita' alla disciplina
statale dettata dall'art. 183, comma 1, lettera n), cod. ambiente,
che le operazioni di raccolta del legname vengano poste in essere nel
medesimo sito nel quale questo si e' depositato e secondo un preciso
calendario ed orario.
Pertanto, la norma oggetto di censura, nel consentire la raccolta
del materiale legnoso spiaggiato per un determinato e limitato
periodo di tempo, per uso esclusivamente personale o domestico e
senza fine di lucro, intende consentire una forma di gestione di tali
materiali sul presupposto, stabilito proprio dal codice
dell'ambiente, che a questi non si applichino le disposizioni
relative alla raccolta dei rifiuti urbani.
La norma impugnata, intervenendo nella prospettiva dell'economia
circolare, in modo da favorire il riutilizzo del legname spiaggiato e
di limitare la quantita' finale di rifiuti da smaltire, va percio'
considerata non solo conforme alla disciplina statale, ma anche tale
da realizzare una forma di maggiore tutela dell'ambiente, come tale
consentita al legislatore regionale.
5.- Dev'essere, pertanto, dichiarata non fondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 19, comma 36, della legge reg.
Abruzzo n. 1 del 2021, promossa in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 19, comma 36, della legge della Regione Abruzzo 20 gennaio
2021, n. 1, recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del
Bilancio di previsione finanziario 2021-2023 della Regione Abruzzo
(Legge di stabilita' regionale 2021)», promossa, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria l'1 aprile 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA