N. 22 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 marzo 2022

Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il  4  marzo  2022  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 
Acque - Servizio idrico integrato - Norme della Regione  Lombardia  -
  Modifiche alla legge regionale n. 26 del 2003 - Previsione  che  il
  servizio idrico integrato  e'  organizzato  sulla  base  di  ambiti
  territoriali ottimali (ATO) corrispondenti, di  norma,  ai  confini
  amministrativi delle Province lombarde e della Citta' metropolitana
  di  Milano  -  Previsione  che  la  Regione  puo'   eccezionalmente
  modificare, nei territori  montani,  le  delimitazioni  degli  ATO,
  attraverso l'individuazione di ATO con dimensione anche diversa  da
  quella  provinciale  perimetrati   con   riferimento   ai   confini
  amministrativi delle comunita' montane - Modalita' procedimentali. 
- Legge  della  Regione   Lombardia   27   dicembre   2021,   n.   24
  ("Disposizioni    per     l'attuazione     della     programmazione
  economico-finanziaria regionale, ai sensi dell'articolo 9-ter della
  l.r.  31  marzo  1978,  n.  34   (Norme   sulle   procedure   della
  programmazione, sul bilancio e sulla contabilita' della Regione)  -
  Collegato 2022"), art. 13, comma 1. 
(GU n.15 del 13-4-2022 )
    Ricorso ex art.127  della  Costituzione  per  il  Presidente  del
Consiglio dei ministri, (C.F. 80188230587) rappresentato e difeso per
legge  dall'Avvocatura  Generale  dello  Stato   (C.F.   80224030587)
ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it;  fax  06/96514000  presso  i  cui
uffici e' domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12; 
    Contro la Regione Lombardia, (C.F. 80050050154)  in  persona  del
Presidente  della  Giunta  pro  tempore  per   la   declaratoria   di
incostituzionalita' dell' art. 13, comma 1 della legge della  Regione
Lombardia 27 Dicembre 2021, n.24, pubblicata nel  B.U.R.  n.  52  del
29.12.2021, avente ad oggetto "Disposizioni  per  l'attuazione  della
programmazione    economico-finanziaria    regionale,    ai     sensi
dell'articolo 9 della l.r. 31 marzo 1978, n34 (Norme sulle  procedure
della programmazione, sul bilancio e sulla contabilita' della Reione)
- Collegato 2022 in relazione all'art. 117, secondo comma, lettere e)
ed s) Cost. 
    L'art. 13 della L.R. 24/2021 introduce alcune modifiche  all'art.
47 della legge regionale n. 26/2003 in  materia  di  "Disciplina  dei
servizi locali di interesse economico generale. Norme in  materia  di
gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo  del  sottosuolo  e  di
risorse idriche". 
    Il comma 1 stabilisce in particolare nella lett. a) che le parole
"ambiti  territoriali  ottimali  (ATO)  corrispondenti   ai   confini
amministrativi" siano sostituite  da  "ambiti  territoriali  ottimali
(ATO) corrispondenti, di norma, ai confini amministrativi". 
    La  lett.  b)  della  disposizione  richiamata   prevede   invece
l'inserimento, dopo il comma 1, del comma 1 bis, ai sensi del  quale:
"Nel rispetto delle disposizioni di cui all'articolo  147,  comma  2,
del dlgs. 152/2006, nonche' in  coerenza  con  le  finalita'  di  cui
all'articolo  1  della  legge  regionale  15  ottobre  2007,  n.   25
(Interventi regionali  in  favore  della  popolazione  dei  territori
montani), in  base  a  criteri  di  differenziazione  territoriale  e
socioeconomica e in base a principi di proporzionalita',  adeguatezza
ed efficienza rispetto alle caratteristiche del servizio, la  Regione
puo'  eccezionalmente   modificare,   nei   territori   montani,   le
delimitazioni   degli   ATO   di   cui   al   comma   1,   attraverso
l'individuazione di ATO,  con  dimensione  anche  diversa  da  quella
provinciale, perimetrati con riferimento  ai  confini  amministrativi
delle comunita' montane, anche su proposta dei  comuni,  al  fine  di
migliorare la gestione del servizio idrico integrato secondo  criteri
di efficienza, efficacia ed  economicita',  tenuto  conto  anche  dei
seguenti parametri: 
        a) popolazione residente nel nuovo ATO e in quello  rimanente
a seguito dello scorporo non inferiore a 75.000 abitanti; 
        b) non pregiudizio per l'assetto e la funzionalita' dell'ATO,
in relazione ai principi di cui all'articolo 147, comma 2, del  dlgs.
152/2006 e al parametro di cui alla lettera a)  del  presente  comma.
Negli ATO individuati ai sensi del presente  comma,  le  disposizioni
del presente articolo e del  successivo  articolo  49  riferite  alle
provincie si applicano alle comunita' montane". 
    La richiamata lett.  b)  dell'art.13  LR  24/2021  prevede  anche
l'inserimento del comma 1 ter ai sensi  del  quale  "La  proposta  di
individuazione di un nuovo ATO e' corredata della documentazione atta
a comprovare il rispetto dei principi e dei  requisiti  di  cui  alla
normativa  statale  e  al  comma  1  bis   del   presente   articolo,
dell'analisi costi benefici effettuata nel  rigoroso  rispetto  delle
linee guida europee per i progetti di investimento e di una  proposta
di piano economico finanziario. Sulla individuazione del nuovo ATO si
esprime, con deliberazione, la Giunta regionale". 
    Il comma 1 quater  stabilisce  inoltre  che  "L'ufficio  d'ambito
neocostituito opera nel rispetto dell'unicita'  di  gestione  di  cui
all'articolo 147, comma 2, lettera b), del d.lgs. 152/2006 e, per  il
territorio dei comuni che al momento della sua costituzione risultano
gia' confluiti nella gestione unica  affidata  dall'ufficio  d'ambito
della provincia di riferimento, e' tenuto a indennizzare, per effetto
del distacco  dall'ATO  e  della  parziale  cessazione  ex  lege  del
rapporto  convenzionale  in  essere  con  l'ufficio  d'ambito   della
provincia, il soggetto  gestore  degli  investimenti  effettuati  nei
predetti comuni per la parte non ancora ammortizzata  dagli  introiti
tariffari". 
    Infine, il comma 1 quinquies dispone  che  "L'Istituto  regionale
per il supporto  alle  politiche  della  Lombardia  (PoliS-Lombardia)
trasmette annualmente alla Giunta regionale un rapporto  sullo  stato
di attuazione delle previsioni di cui ai commi 1 bis e 1 ter". 
    Nella  sua  attuale  formulazione  la  novella  normativa   sopra
descritta consente dunque alla Regione di modificare le delimitazioni
degli ATO individuandone il  perimetro  con  riferimento  ai  confini
amministrativi delle comunita' montane ed appare illegittima  per  le
seguenti considerazioni. 
    1) Art. 13, comma 1 LR 24/21 - Violazione degli  artt.  147,  del
D.lgs. n. 152/2006 e 3 bis, del  d.l.  n.  138/2011,  convertito  con
legge n. 148/2011 nonche' dell'art. 117, secondo comma, lettere e) ed
s) Cost. 
    La norma richiamata  si  pone  in  contrasto  con  la  disciplina
nazionale e, in particolare, con i presupposti di applicazione  della
deroga delle dimensioni  definite  dalla  legislazione  statale  come
attualmente  prevista  dall'art.  147,  del  D.lgs.  n.  152/2006  e,
inoltre, con quanto stabilito dall'art. 3 bis, del d.l. n.  138/2011,
convertito con legge n. 148/2011, quali parametri statali interposti. 
    L'anzidetta normativa statale stabilisce che  "i  servizi  idrici
sono  organizzati  sulla  base  degli  ambiti  territoriali  ottimali
definiti dalle regioni" le quali "con delibera" individuano gli  enti
di governo d'ambito" (art. 147, comma 1, del D.lgs. n. 152/2006). 
    Le Regioni non sono del tutto libere  di  modificare  gli  ambiti
territoriali a loro piacimento in  quanto,  ai  sensi  dell'anzidetto
art. 3 bis del d.l. n. 138/2011, convertito con  legge  n.  148/2011,
tale facolta' deve essere esercitata in modo  da  assicurare  che  la
dimensione degli ATO, sia "di norma non inferiore almeno a quella del
territorio provinciale". 
    La  deroga   delle   dimensioni   territoriali   definite   dalla
legislazione statale e' dunque possibile in linea generale,  ma  deve
rispettare i criteri  dalla  stessa  stabiliti  che  sono  costituiti
dall'unita' del bacino idrografico, dalla unicita' e dall'adeguatezza
della gestione (art. 147 comma 2 D.lgs. n. 152/2006). 
    La deroga e' inoltre consentita  purche'  la  Regione  motivi  la
scelta  "in  base  a  criteri  di  differenziazione  territoriale   e
socio-economica e in base a principi di proporzionalita', adeguatezza
ed efficienza rispetto alle caratteristiche del  servizio,  anche  su
proposta dei comuni" (art. 3-bis comma 1 d.l. n. 138/2011). 
    Nell'ambito delle attribuzioni tra Stato e Regioni  ad  autonomia
ordinaria,   il   consolidato   orientamento   della   giurisprudenza
costituzionale prevede che,  sia  la  disciplina  della  tariffa  del
servizio idrico integrato, sia le forme  di  gestione  e  i  modi  di
affidamento al gestore, vadano  ricondotti  agli  ambiti  di  "tutela
della concorrenza" e "tutela  dell'ambiente"  di  cui  all'art.  117,
secondo comma, lett.  e)  e  s),  Cost.  (ex  plurimis:  sentenze  n.
117/2015, n.  32/2015,  n.  228/2013,  n.  67/2013,  n.  62/2012,  n.
187/2011, n. 128/2011, n.  325/2010,  n.  142/2010,  n.  29/2010,  n.
246/2009 e n. 307/2009). 
    Da ultimo sembra opportuno richiamare la sentenza n. 173/2017 con
cui codesta Corte  ha  altresi'  statuito  che  "dal  dato  normativo
vigente si evince che la facolta' della  Regione  di  intervenire  in
siffatte  esclusive  materie  statali,  implica  la  possibilita'  di
derogare  alla  disciplina  definita  dalla   legge   statale   sulle
dimensioni ottimali  degli  ambiti  territoriali,  nel  rispetto  del
modulo  procedimentale  e  dei  criteri  fissati  dalla  legislazione
stessa,  motivando  la  scelta  compiuta  in  modo  da  garantire  la
controllabilita' della discrezionalita' esercitata  nelle  competenti
sedi giurisdizionali". 
    Cio' posto, l'individuazione di ATO come da ultimo concepita  dal
legislatore regionale lombardo, con una dimensione  territoriale  che
potrebbe risultare anche diversa  da  quella  provinciale  in  quanto
perimetrata con riferimento ai confini amministrativi delle comunita'
montane, finisce in  sostanza  per  assimilare  le  stesse  comunita'
montane  alle  province  per  quanto  concerne  l'applicazione  delle
relative disposizioni. 
    Ne deriva in  tal  modo  il  rischio  oggettivo  di  un'eccessiva
frammentazione territoriale del  sistema  idrico  integrato  -  anche
laddove  non  ricorrerebbero  i  presupposti  per  dare  ingresso   a
previsioni derogatorie della  disciplina  generale  che  l'art.  147,
comma 2 bis, del D.lgs. n. 152/2006 che  invece  appare  ancorato  ad
ipotesi ben definite da considerare di stretta interpretazione. 
    La parcellizzazione del sistema  idrico  integrato  si  pone  del
resto in contrasto con gli obiettivi  di  tutela  ambientale  che  il
Legislatore ha inteso salvaguardare in forma unitaria,  superando  la
frammentazione della gestione dei servizi idrici ed assicurandone una
dimensione adeguata al fine di  garantire  una  gestione  efficiente,
efficace ed economica del servizio. 
    A tale riguardo codesta Corte ha  del  resto  affermato  che  "la
ricerca della dimensione ottimale  dell'ATO,  all'interno  del  quale
viene erogato il servizio,  consente  di  identificare  «l'estensione
geografica che meglio permette di contenere i costi della  gestione»,
favorendo l'apertura  del  mercato  in  una  prospettiva  competitiva
(sentenza n. 160 del 2016 e, in senso conforme, sentenza n.  134  del
2013) ". 
    La novellata  disciplina  regionale  sembra  affidare  la  scelta
dell'individuazione concreta di nuovi ATO in territorio montano ad un
apposito procedimento amministrativo svolto caso per caso. 
    Nell'ipotesi in cui venga disposta, in  via  amministrativa,  una
nuova delimitazione territoriale di uno o piu' specifici ATO  montani
(ai sensi dei nuovi commi 1 bis e 1 ter dell'art. 47  della  l.r.  n.
26/2003), la Regione  potra'  individuare,  con  delibera  (anche  in
questo caso, nell'enunciato rispetto della normativa statale)  l'ente
o gli enti di governo dell'ambito interessato  dando  effettivita'  e
specificita'  alla  previsione  regionale  secondo  cui  "negli   ATO
individuati ai sensi del presente comma, le disposizioni del presente
articolo e del successivo articolo  49  riferite  alle  provincie  si
applicano alle comunita' montane". 
    L'art. 147, comma 2, del D.lgs. n. 152/2006 prevede tuttavia che:
"Le  regioni  possono  modificare  le  delimitazioni   degli   ambiti
territoriali ottimali per migliorare la gestione del servizio  idrico
integrato, assicurandone comunque lo svolgimento secondo  criteri  di
efficienza, efficacia ed economicita', nel rispetto, in  particolare,
dei seguenti principi: 
        a) unita' del bacino  idrografico  o  del  sub-bacino  o  dei
bacini idrografici  contigui,  tenuto  conto  dei  piani  di  bacino,
nonche' della localizzazione delle risorse  e  dei  loro  vincoli  di
destinazione, anche derivanti da consuetudine, in favore  dei  centri
abitati interessati; 
        b) unicita' della gestione; 
        c) adeguatezza delle dimensioni  gestionali,  definita  sulla
base di parametri fisici, demografici, tecnici". 
    Alla luce di tale disposizione, che assume valenza  di  parametro
statale interposto, la  norma  regionale  che  si  censura  introduce
invece la fattispecie del tutto innovativa  dell'ATO  con  dimensioni
territoriali definite con riferimento ai confini amministrativi delle
comunita' montane. 
    Trattasi di una deroga alla disciplina di carattere generale  che
si sovrappone a quelle individuate dalla normativa  statale,  il  cui
esercizio avverra'  per  di  piu'  sulla  base  di  un  criterio  (il
riferimento alla comunita' montana) del tutto generico  e  come  tale
lesivo della normativa  interposta,  con  l'effetto  di  produrre  un
evidente vulnus alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato nelle
materie di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) e s), Cost. 
    La norma  regionale  censurata  finisce  dunque  per  codificare,
invertendo il rapporto  tra  regola  ed  eccezione,  e  con  evidenti
ripercussioni in sede di eventuali contenziosi,  la  possibilita'  di
modificare  la  delimitazione  degli  ATO  nei   territori   montani,
individuandone  di  nuovi,  aventi  dimensione   anche   diversa,   e
verosimilmente inferiore, rispetto a quella provinciale. 
    In questo  modo  risultano  tuttavia  vanificati  gli  obbiettivi
perseguiti   dalla   legislazione   nazionale   ed   in   particolare
l'efficientamento e le economie di scala collegati  alla  definizione
degli ambiti  territoriali  in  vista  della  gestione  unitaria  del
servizio (da ultimo, sentenza C. Cost. n. 160 del 2016). 
    Il nuovo assetto territoriale degli ATO  preposti  alla  gestione
del servizio  idrico  nella  regione  Lombardia  si  pone  dunque  in
antitesi con l' obbiettivo di impedire l'eccessiva frammentazione del
servizio e rischia  di  vanificare  l'effetto  utile  della  gestione
unitaria di territori di dimensioni adeguate. 
    Peraltro, l'esigenza di salvaguardare la governance  del  sistema
idrico integrato, per consentire economie di scala  e  garantire  una
gestione  efficiente  degli  investimenti  e  delle  operazioni,   e'
attualmente di  importanza  fondamentale  per  realizzare  gli  oltre
quattro miliardi di euro  di  investimenti  destinati  alla  gestione
sostenibile  delle  risorse  idriche  lungo  l'intero  ciclo  ed   il
miglioramento  della  qualita'  ambientale  delle  acque  interne   e
marittime finanziati attraverso il PNRR (Missione M2C4). 
    Conclusivamente e per i motivi suesposti, la legge  regionale  de
qua, limitatamente all'art. 13, contrasta con gli standard di  tutela
dell'ambiente,  dell'ecosistema  e  della   concorrenza   posti   dal
legislatore statale nell'esercizio della competenza esclusiva ex art.
117, secondo comma,  lettere  e)  ed  s)  Cost.,  in  riferimento  ai
parametri statali interposti citati  nel  testo,  e  pertanto  se  ne
chiede l'impugnativa ex art. 127 Cost. 
 
                               P.Q.M. 
 
    Voglia   codesta   Ecc.ma   Corte   dichiarare   l'illegittimita'
costituzionale dell'art.  13,  comma  1  della  legge  della  Regione
Lombardia 27 Dicembre 2021, n.24, pubblicata nel  B.U.R.  n.  52  del
29.12.2021, avente ad oggetto "Disposizioni  per  l'attuazione  della
programmazione    economico-finanziaria    regionale,    ai     sensi
dell'articolo 9 della l.r. 31 marzo 1978, n34 (Norme sulle  procedure
della programmazione, sul bilancio e sulla contabilita' della Reione)
- Collegato 2022" in relazione all'art. 117, secondo  comma,  lettere
e) ed s) Cost. 
    Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno: 
        1. estratto della delibera  del  Consiglio  dei  Ministri  24
febbraio 2022; 
        2. copia della Legge regionale impugnata. 
    Con ogni salvezza. 
        Roma, 24 febbraio 2022 
 
                   L'Avvocato dello Stato: Aiello