IL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA 
                      Sezione Giurisdizionale  
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 1272 del 2021, proposto da G. G.,  rappresentato  e
difeso dagli  avvocati  Vincenzo  Sparti  e  Roberto  De  Petro,  con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 
    contro Universita' degli studi Palermo,  in  persona  del  legale
rappresentante pro tempore, rappresentato  e  difeso  dall'Avvocatura
distrettuale dello  Stato  di  Palermo,  domiciliataria  ex  lege  in
Palermo, via Valerio Villareale n. 6; 
    e con l'intervento di ad adiuvandum: 
      avv. L. A., rappresentato e difeso da se' stesso, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 
      Anief, in persona del  legale  rappresentante  pro  tempore,  e
sig.ra A. C., rappresentati e difesi dagli avvocati Nicola Zampieri e
Walter Miceli, con domicilio digitale come  da  PEC  da  Registri  di
Giustizia; 
    per   la   riforma   dell'ordinanza   cautelare   del   Tribunale
Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) n.  568/2021,
resa tra le parti; 
    Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; 
    Visto l'atto di costituzione in giudizio  dell'Universita'  degli
studi Palermo; 
    Visti gli atti di intervento ad adiuvandum; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Relatore nella camera di consiglio del giorno 16  marzo  2022  il
Cons. Maria Stella Boscarino e uditi per le parti gli  avvocati  come
da verbale. 
    1. L'appellante, dopo aver premesso di essere iscritto  al  terzo
anno del corso di laurea d'infermieristica presso l'Universita' degli
studi di Palermo e che, al fine  di  completare  gli  studi,  avrebbe
dovuto partecipare al tirocinio formativo all'interno delle strutture
sanitarie, espone che cio' gli e' stato impedito dall'Universita' (in
quanto non vaccinato  contro  il  virus  Sars-CoV-2),  con  gli  atti
impugnati in primo grado, con specifico riferimento alla nota, datata
27 aprile 2021, sottoscritta dal rettore e  dal  direttore  generale,
con la quale si e' disposto che i tirocini di  area  medica/sanitaria
«potranno  proseguire  in  presenza   all'interno   delle   strutture
sanitarie, a seguito della somministrazione vaccinale anti Covid-19». 
    Con l'appello in epigrafe ha impugnato avanti  questo  C.G.A.R.S.
l'ordinanza del T.A.R. Sicilia che ha respinto la  domanda  cautelare
nel ricorso proposto avverso il provvedimento datato 27 aprile  2021,
e gli atti presupposti e conseguenziali. L'appellante ha  dedotto  di
non potersi sottoporre all'inoculazione del vaccino sia per la natura
sperimentale dello stesso, sia perche' in passato aveva contratto  il
virus Sars-CoV-2, per cui ritiene di godere di memoria anticorpale  e
di immunita' naturale perenne, e d'altra parte, ove  si  sottoponesse
all'inoculazione, rischierebbe di morire  per  A.D.E.  (acronimo  per
Antibody Dependent Enhancement), fenomeno (dettagliatamente descritto
nella consulenza tecnica di parte prodotta dal ricorrente)  di  grave
reazione del sistema immunitario, che ha condotto ad un  decesso  nel
Comune Augusta, secondo le risultanze delle indagini penali. 
    Il Tribunale  adito  ha  respinto  la  domanda  cautelare  avendo
ritenuto «(...) che, in un'ottica di bilanciamento  dei  contrapposti
interessi e allo  stato  dei  fatti,  appare  prevalente  l'interesse
pubblico a evitare di fare  frequentare  le  strutture  sanitarie  da
soggetti non vaccinati esponendo al  rischio  di  contagio  operatori
sanitari e pazienti ivi presenti». 
    2. Con  il  ricorso  in  appello  si  e'  lamentata  l'erroneita'
dell'ordinanza,   avuto   riguardo   ai   vizi   rilevati   nell'atto
introduttivo: 
      - carenza assoluta di  potere  in  capo  al  rettore,  che  non
potrebbe introdurre limitazioni al diritto allo studio e  trattamenti
di dati vaccinali non previsti da alcuna norma di legge; 
      - violazione del considerando n. 36 del regolamento UE 953-2021
e dell'art. 1, comma 6, del decreto-legge n. 111 del  6  agosto  2021
(la cd. certificazione verde  si  ottiene  non  solo  in  seguito  ad
avvenuta vaccinazione, ma anche in virtu' di  certificazione  medica,
laddove si sia gia' contratto il Covid, come nel caso del ricorrente,
o di tampone); 
      - violazione dell'art. 4, decreto-legge n. 44/2021  (convertito
in legge n. 76/2021),  dal  quale  non  discenderebbe  alcun  obbligo
vaccinale per gli studenti universitari; 
      - erroneita' dell'ordinanza nella parte in cui si adduce che un
soggetto non vaccinato esporrebbe operatori sanitari  e  pazienti  al
rischio di contagio; 
      - la terapia genica sperimentale in corso  di  somministrazione
e' basata sulla proteina-S degli «spike» del ceppo virale  originario
di Wuhan, che ormai non  sarebbe  piu'  in  circolazione,  avendo  il
coronavirus subito decine di migliaia di mutazioni; 
      - non potrebbe esservi  obbligo  vaccinale  avente  ad  oggetto
farmaci sperimentali, tali essendo i sieri in questione, sottoposti a
farmacovigilanza (passiva e non attiva), per i quali viene  demandato
al  titolare  dell'autorizzazione  all'immissione  in  commercio   di
fornire la relazione finale sugli studi clinici; 
      - non sarebbe possibile nel nostro ordinamento porre un obbligo
vaccinale  basato  su  farmaci  sperimentali,  ostando  a   cio'   il
regolamento UE 2014, articoli 28 e segg., e l'art.  32, ultimo  comma
della Costituzione, il quale vieta trattamenti contrari alla dignita'
umana; 
      - nell'VIII rapporto dell'AIFA,  sono  stati  segnalati  eventi
avversi gravi in oltre il 13% dei casi; inoltre, il database  europeo
«Eudravigilance»,  basato  esclusivamente  sulla  vigilanza  passiva,
annovera ben ventitre mila  morti  e  oltre  due  milioni  di  eventi
avversi; 
      - infatti nella seduta del Parlamento europeo  n.  B9-0475/2021
del giorno 23 settembre 2021 e' stata proposta  l'istituzione  di  un
«Fondo europeo di risarcimento per le vittime dei "vaccini contro  la
COVID-19"»; 
      - le cifre afferenti a morte  ed  eventi  avversi  causati  dai
vaccini sarebbero ampiamente sottostimate a causa del  fatto  che  la
farmacovigilanza passiva si basa su segnalazioni spontanee; 
      - il cospicuo numero di deceduti e gravi  invalidi  in  seguito
alla somministrazione dei farmaci sperimentali in questione  (ad  es.
nel Regno Unito la mortalita' dei giovani nel 2021 sarebbe  aumentata
del 47% rispetto allo stesso periodo dello scorso  anno,  specie  per
miocarditi)  escluderebbe  la   configurabilita'   di   un   «obbligo
vaccinale» ex art. 32 della Costituzione; 
      -  laddove  si  ritenga,  quindi,  applicabile  agli   studenti
l'obbligo  di   vaccinazione,   ne   conseguirebbe   l'illegittimita'
costituzionale dell'art.  4  decreto-legge  n.  44/2021  sia  per  la
violazione dell'art. 117 della Costituzione, e cioe' per  il  mancato
rispetto  del  Trattato  di  Norimberga  sul  libero  consenso   alle
sperimentazioni,  sia   per   la   violazione   dell'art.   3   della
Costituzione; 
      -   contrariamente   a   quanto    affermato    nelle    difese
dell'Universita', sussisterebbe il pregiudizio  irreparabile  per  il
diritto allo studio perche' l'appellante ha sostenuto tutti gli altri
esami ed esaurito le lezioni da seguire; 
      - l'appellante ripropone i motivi di ricorso non  esaminati  in
primo  grado   (invalidita'   derivata   per   illegittimita'   della
dichiarazione dello stato di emergenza; illegittimita' della  proroga
dello stato di emergenza contenuta nell'art. 1 del  decreto-legge  23
luglio 2021 n. 105; sovrastima dei decessi dovuti al  Covid-19,  come
evincibile anche dal rapporto dell'ISS aggiornato al 19 ottobre 2021,
in quanto viene imputato al Covid ogni decesso avvenuto  in  «assenza
di una chiara causa di morte diversa dal Covid-19» e «ai  fini  della
valutazione di questo criterio, non sono  da  considerarsi  cause  di
morte diverse dal Covid le patologie  preesistenti  tra  cui  tumore,
patologie cardiovascolari, diabete»); 
      - invoca il principio di primazia del diritto eurounitario  con
riferimento, tra l'altro, al consenso informato e al trattamento  dei
dati personali. 
    3.   Con   una   prima   memoria   l'appellante    ha    ribadito
l'inesigibilita' nei propri riguardi  dell'obbligo  di  vaccinazione,
attesa l'immunita' naturale ottenuta per effetto della guarigione. 
    Ha evidenziato, poi, il continuo incremento di morti e colpiti da
eventi avversi, siccome  registrati  nel  database  «Eudravigilance»,
evidente anche in Italia,  nonostante  i  limiti  della  sorveglianza
passiva. 
    Ha insistito nell'eccezione d'illegittimita' costituzionale delle
norme per come  sollevata  nell'appello  cautelare  e  alla  luce  di
ulteriori considerazioni svolte in memoria. 
    4. Questo Consiglio di giustizia amministrativa  per  la  Regione
Siciliana, con ordinanza collegiale istruttoria n. 38 del 2022 del 17
gennaio 2022, ritenuta  la  sussistenza  dell'obbligo  vaccinale  per
l'appellante (dovendosi ascrivere  gli  studenti  universitari  ed  i
tirocinanti all'interno della categoria  dei  soggetti  sottoposti  a
tale prescrizione ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge n. 44/2021),
premessi alcuni cenni sul  quadro  giurisprudenziale  in  materia  di
obbligo vaccinale, ha disposto approfondimenti  istruttori,  affidati
ad un collegio composto dal Segretario generale del  Ministero  della
Salute, dal Presidente del Consiglio Superiore della Sanita' operante
presso il Ministero della Salute  e  dal  direttore  della  Direzione
generale di prevenzione sanitaria, con facolta' di delega. 
    5. In data 11 febbraio 2022 l'avvocato L. A. ha  depositato  atto
di intervento in giudizio ad adiuvandum. 
    6. In data 25 febbraio 2022 l'organo incaricato  dell'istruttoria
ha   depositato   una   relazione,   corredata   da    documentazione
illustrativa,  rendendo  i  chiarimenti  richiesti  con   l'ordinanza
istruttoria n. 38/2022. 
    7. In data 11 marzo 2022 hanno depositato atto di  intervento  ad
adiuvandum l'Associazione Professionale e Sindacale (in sigla  ANIEF)
e la sig.ra C. A. 
    In pari data si e' costituita  in  giudizio  l'Universita'  degli
studi di Palermo intimata. 
    8.  Tutte  le  parti  in  giudizio,  in   seguito   al   deposito
istruttorio, hanno prodotto memorie e documentazione a supporto delle
tesi ivi argomentate. 
    L'appellante ha altresi'  prodotto  due  consulenze  tecniche  di
parte, volte, tra l'altro, a contestare i dati  e  le  prospettazioni
contenuti nella relazione istruttoria. 
    L'Universita'   degli    studi    di    Palermo    ha    eccepito
l'inammissibilita' dell'azione proposta, sia per violazione dell'art.
41 comma 2 del codice del processo amministrativo - non essendo stato
il   ricorso   originario   notificato    ad    «almeno    uno    dei
controinteressati» - che per carenza dell'interesse a ricorrere,  non
essendo l'annullamento giurisdizionale dell'atto impugnato (prot.  n.
44582 del 27 aprile  2021)  in  grado  di  arrecare  alcun  vantaggio
all'interesse sostanziale del ricorrente,  dichiarato  inidoneo  allo
svolgimento delle proprie mansioni dal  medico  competente  ai  sensi
dell'art.   41,   decreto   legislativo   n.   81/2008,   con    atto
(asseritamente) non impugnato. 
    Nel merito, ha evidenziato  l'infondatezza  delle  argomentazioni
svolte   dall'appellante   in   quanto   «incentrate    su    assiomi
personalistici e sostanzialmente indimostrati, specie alla  luce  dei
dati oggettivi emersi in sede istruttoria». 
    Il provvedimento  impugnato,  in  ogni  caso,  sarebbe  meramente
esecutorio delle disposizioni di legge  emergenziali,  rispetto  alla
quale    non     residuerebbero     spazi     di     discrezionalita'
dell'Amministrazione nella sua declinazione «periferica». 
    9. All'udienza camerale del 16 marzo  2022,  previo  avviso  alle
parti ex art. 73, comma 3  del  codice  del  processo  amministrativo
circa la sussistenza di profili di  inammissibilita'  degli  atti  di
intervento,  sono  stati  richiesti  alcuni  chiarimenti   all'organo
incaricato dell'istruttoria (intervenuto  mediante  delega  al  dott.
Giovanni Leonardi ed al  prof.  Franco  Locatelli),  resi  oralmente;
quindi, le parti hanno discusso la causa che e' stata  trattenuta  in
decisione. 
    10. Sulla gia' dichiarata inammissibilita'  degli  interventi  ad
adiuvandum Con separata ordinanza cautelare (n. 117/2022) il Collegio
ha  dichiarato  l'inammissibilita'  degli  atti  di   intervento   ad
adiuvandum  (per  le  ragioni   ivi   esposte)   e   riservato   ogni
determinazione   sulla    richiesta    di    sospensione    all'esito
dell'incidente  di  costituzionalita'  che  viene  sollevato  con  il
presente provvedimento. 
    11. Questioni di rito. 
    11.1. Le eccezioni di  inammissibilita'  sollevate  dalla  Difesa
Erariale sono, ad avviso del Collegio, infondate. 
    11.2. Quanto al primo profilo, in considerazione del  fatto  che,
alla stregua degli indici pacifici in  giurisprudenza  (tra  le  piu'
recenti del Consiglio di  giustizia  amministrativa  per  la  Regione
Sicilia - Sezione Giurisdizionale, 21  ottobre  2021,  n.  891),  nel
giudizio amministrativo per contro-interessato s'intende il soggetto,
contemplato  o  individuabile  nell'atto  impugnato,  che  abbia   un
interesse sostanziale antitetico a quello del ricorrente. 
    Nel caso in questione, dalla lettura della  nota  del  27  aprile
2021 impugnata non  si  evince  alcuna  indicazione  di  una  precisa
azienda sanitaria ospedaliera ove l'appellante (che non consta avesse
mai iniziato il tirocinio formativo)  fosse  stato  avviato,  ne'  si
evince,  dagli  atti  di  causa,  nell'ambito  di   quali   strutture
ospedaliere gli studenti fossero ripartiti. 
    11.3. Quanto al  secondo  profilo,  contrariamente  a  quanto  si
assume da parte dell'Universita' degli studi di Palermo, l'appellante
ha comprovato (cfr. allegato 015 all'appello) di avere  impugnato  il
giudizio di inidoneita', ex art. 41, comma 9, decreto legislativo  n.
81/2008, ottenendone la riforma, giusto provvedimento n. 1230 del  24
giugno  2021  del  Dipartimento  di  Prevenzione   presso   l'Azienda
Sanitaria Provinciale di Palermo. 
    12. Il quadro normativo. 
    12.1. Alla data (27 aprile 2021) di  adozione  del  provvedimento
impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado era
vigente la formulazione originaria dell'art. 4 del  decreto-legge  n.
44/2021, che, nel testo precedente le modifiche apportate dalla legge
di conversione 28 maggio 2021, n. 76, cosi' stabiliva: 
      «1.   In   considerazione   della   situazione   di   emergenza
epidemiologica da SARS-CoV2, fino alla completa attuazione del  piano
di cui all'art. 1, comma 457, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, e
comunque non oltre il 31 dicembre 2021, al fine di tutelare la salute
pubblica e mantenere adeguate condizioni di sicurezza nell'erogazione
delle prestazioni di cura e assistenza, gli esercenti le  professioni
sanitarie e gli operatori di interesse sanitario che svolgono la loro
attivita'    nelle    strutture    sanitarie,    sociosanitarie     e
socio-assistenziali,   pubbliche   e   private,    nelle    farmacie,
parafarmacie e negli studi professionali sono obbligati a  sottoporsi
a  vaccinazione  gratuita  per  la  prevenzione   dell'infezione   da
SARS-CoV-2. La  vaccinazione  costituisce  requisito  essenziale  per
l'esercizio della professione e per lo svolgimento delle  prestazioni
lavorative  rese  dai  soggetti   obbligati.   La   vaccinazione   e'
somministrata nel rispetto delle indicazioni fornite  dalle  regioni,
dalle province autonome e dalle altre autorita' sanitarie competenti,
in conformita' alle previsioni contenute nel piano. 
      2. Solo in  caso  di  accertato  pericolo  per  la  salute,  in
relazione a specifiche condizioni cliniche documentate, attestate dal
medico di medicina generale, la vaccinazione di cui al comma 1 non e'
obbligatoria e puo' essere omessa o differita. (omissis)». 
    12.2. La legge di conversione del decreto-legge n. 44/2021 (legge
28 maggio 2021, n. 76) modificava il comma 1 dell'art. 4 individuando
quali operatori di interesse sanitario  quelli  di  cui  all'art.  1,
comma 2, della legge 1° febbraio 2006, n. 43, a mente del quale «sono
professioni  sanitarie  infermieristiche,  ostetrica,  riabilitative,
tecnico-sanitarie e della prevenzione, quelle previste ai sensi della
legge 10 agosto 2000, n.  251,  e  del  decreto  del  Ministro  della
sanita' 29 marzo 2001, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 118 del
23 maggio 2001, i cui operatori  svolgono,  in  forza  di  un  titolo
abilitante  rilasciato  dallo  Stato,   attivita'   di   prevenzione,
assistenza, cura o riabilitazione». 
    12.3. L'art. 1, comma  1,  lettera  b)  4  del  decreto-legge  26
novembre 2021 n. 172, poi, sostituiva l'art. 4 del  decreto-legge  n.
44/2021. 
    Al  comma  l  veniva  precisato  che  la  vaccinazione   gratuita
obbligatoria dovesse  intendersi  comprensiva,  a  far  data  dal  15
dicembre  2021,  della  somministrazione  della  dose   di   richiamo
successiva  al  ciclo  vaccinale   primario,   nel   rispetto   delle
indicazioni e dei termini previsti con circolare del Ministero  della
salute. 
    Il comma 2 dell'art. 4 veniva cosi riformulato: 
      «2. Solo in caso  di  accertato  pericolo  per  la  salute,  in
relazione a specifiche condizioni cliniche documentate, attestate dal
medico  di  medicina  generale,  nel  rispetto  delle  circolari  del
Ministero della salute in materia  di  esenzione  dalla  vaccinazione
anti SARS-CoV-2, non sussiste l'obbligo  di  cui  al  comma  1  e  la
vaccinazione puo' essere omessa o differita». 
    12.4. In sede di conversione del decreto-legge n.  172/2021  (con
la legge del 21 gennaio 2022, n. 3), infine, e'  stato  approvato  un
emendamento che ha aggiunto all'art. 4, comma 1 del decreto-legge  n.
44/2021 il comma 1-bis che stabilisce: «l'obbligo di cui al  comma  1
e' esteso, a decorrere dal 15 febbraio 2022, anche agli studenti  dei
corsi  di   laurea   impegnati   nello   svolgimento   dei   tirocini
pratico-valutativi  finalizzati  al  conseguimento  dell'abilitazione
all'esercizio delle professioni sanitarie. La violazione dell'obbligo
di cui al primo periodo determina l'impossibilita' di  accedere  alle
strutture  ove  si  svolgono   i   tirocini   pratico-valutativi.   I
responsabili delle strutture di cui al secondo periodo sono tenuti  a
verificare il rispetto delle disposizioni di cui  al  presente  comma
secondo  modalita'  a  campione  individuate  dalle  istituzioni   di
appartenenza». 
    12.5. Quanto al cd. consenso informato, la disciplina generale e'
contenuta nella legge 22 dicembre 2017, n. 219, la quale, all'art.  1
stabilisce che «nel rispetto dei principi di cui agli articoli 2,  13
e 32 della Costituzione e degli articoli 1, 2 e  3  della  Carta  dei
diritti fondamentali dell'Unione  europea,  tutela  il  diritto  alla
vita, alla salute,  alla  dignita'  e  all'auto-determinazione  della
persona»  «nessun  trattamento  sanitario  puo'  essere  iniziato   o
proseguito se privo del consenso libero  e  informato  della  persona
interessata, tranne che nei casi espressamente previsti dalla legge».
All'affermazione di tali principi e' poi correlato il  contenuto  del
comma quinto dell'art. 1, a mente del quale ogni  persona  capace  di
agire ha il diritto di rifiutare, in  tutto  o  in  parte,  qualsiasi
accertamento diagnostico o trattamento sanitario. 
    Quanto alla vaccinazione per  la  prevenzione  dell'infezione  da
SARS-CoV-2, la previsione della sottoscrizione del modulo di consenso
e' stata  aggiornata  con  nota  prot.  n.  12238-25/03/2021-DGPRE  e
successiva 0012469-28/03/2021-DGPREDGPRE-P della  Direzione  Generale
della Prevenzione Sanitaria. 
    L'art. 5 del  decreto-legge  n.  44/2021,  poi,  ha  regolato  la
manifestazione del consenso al trattamento sanitario del vaccino anti
Covid-19 per i soggetti incapaci. 
    13. Cenni sui principali orientamenti giurisprudenziali. 
    In ordine alle problematiche sollevate dall'obbligo vaccinale  in
questione si sono registrati numerosi pronunciamenti giurisdizionali,
in fasi cautelari o di merito, tra i quali si possono ricordare: 
      - le decisioni del Consiglio di Stato, sezione III, 20  ottobre
2021, n. 7045 nonche' 28 febbraio 2022  n.  1381  (oltre  a  numerose
pronunce in sede cautelare),  che  hanno  ampiamente  ricostruito  le
principali  tematiche  che  vengono  in  rilievo  nella  materia   in
questione   (sulle   quali   si    veda    infra,    nel    prosieguo
dell'esposizione); 
      - la decisione  del  TAR  Lombardia,  sezione  prima,  che  con
ordinanza  cautelare  n.  192/2022  del  14.2.2022  ha  preannunciato
l'incidente  di  costituzionalita'  dell'art.   4,   comma   4,   del
decreto-legge n. 44/2021, nel testo attualmente vigente, nella  parte
in cui prevede, per effetto dell'inadempimento all'obbligo vaccinale,
la sospensione dall'esercizio delle professioni sanitarie; 
      - l'ordinanza del Tribunale del Lavoro di Padova del 7 dicembre
2021, di rinvio pregiudiziale alla  Corte  di  Giustizia  dell'Unione
europea, con  riferimento  alla  compatibilita'  con  il  regolamento
numero  953/2021   e   i   principi   di   proporzionalita'   e   non
discriminazione  dell'obbligo  vaccinale  anti-Covid  a  carico   del
personale sanitario, avuto riguardo, tra l'altro, al dubbio circa  la
perdurante validita' delle autorizzazioni  condizionate  relative  ai
vaccini, ai sensi dell'art. 4 del regolamento n. 507  del  2006,  una
volta approvate cure alternative per l'infezione da  virus  SARCov-2,
nonche' circa la legittimita' dell'obbligo  vaccinale  a  carico  dei
sanitari  gia'  contagiati,  che  abbiano   percio'   raggiunto   una
immunizzazione naturale, o che si oppongano all'obbligo vaccinale  in
relazione alle contro-indicazioni. 
      14. Circa la rilevanza della questione. 
    14.1. Il Collegio ritiene  che  i  profili  di  ricorso  volti  a
sostenere,  a  vario   titolo,   l'inapplicabilita'   agli   studenti
tirocinanti  dell'obbligo  vaccinale  introdotto  dall'art.   4   del
decreto-legge  n.  44/2021  siano  infondati,  avuto   riguardo   sia
all'ampiezza  della  previsione  (riferita   alla   categoria   degli
operatori  sanitari   destinatari   dell'obbligo   vaccinale)   della
normativa (sopra richiamata) applicabile ratione temporis, alla  data
di adozione dell'atto impugnato, sia alla ratio della stessa, che  e'
evidentemente quella di proteggere la salute di chi frequentai luoghi
di cura, in particolare  dei  pazienti,  che  spesso  si  trovano  in
condizione di fragilita' e sono esposti a gravi pericoli di contagio. 
    A tale conclusione il Collegio perviene: 
      -  in  aderenza  ai  principi  espressi  dalla  decisione   del
Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 20 ottobre 2021,  n.  7045,
secondo la quale la vaccinazione  obbligatoria  selettiva  introdotta
dall'art. 4 del decreto-legge n. 44/2021 per il personale  medico  e,
piu' in generale, di  interesse  sanitario  risponde  ad  una  chiara
finalita' di tutela non solo - e anzitutto - di questo personale  sui
luoghi di lavoro e, dunque, a beneficio della persona,  ma  a  tutela
degli stessi pazienti  e  degli  utenti  della  sanita',  pubblica  e
privata,  secondo  il  principio  di  solidarieta'  (art.   2   della
Costituzione), e piu' in particolare delle categorie piu'  fragili  e
dei  soggetti  piu'  vulnerabili,  che  sono  bisognosi  di  cura  ed
assistenza, spesso urgenti, e proprio per questo sono di frequente  o
di continuo a contatto con il personale  sanitario  o  sociosanitario
nei luoghi di cura e assistenza; 
      - in coerenza con le previsioni di cui all'art. 2  del  decreto
legislativo  n.  81/2008  (integrato   e   modificato   dal   decreto
legislativo n. 106/2009),  in  materia  di  igiene  e  sicurezza  del
lavoro, che qualifica «lavoratore» la persona che,  indipendentemente
dalla  tipologia   contrattuale,   svolge   un'attivita'   lavorativa
nell'ambito dell'organizzazione di un datare  di  lavoro  pubblico  o
privato, con o senza retribuzione, anche al solo fine  di  apprendere
un  mestiere,  un'arte  o  una  professione,   inclusi   i   soggetti
beneficiari delle iniziative di tirocini formativi e di orientamento,
gli allievi  degli  istituti  di  istruzione  ed  universitari  ed  i
partecipanti ai corsi di formazione professionale nei quali si faccia
uso di laboratori, attrezzature di lavoro in genere, agenti  chimici,
fisici e biologici. 
    Pertanto, ad avviso del Collegio, l'art. 4 del  decreto-legge  n.
44/2021, laddove prevede l'obbligo vaccinale per  «gli  esercenti  le
professioni sanitarie e gli operatori di interesse  sanitario»,  deve
interpretarsi nel senso di includere i tirocinanti  che,  nell'ambito
del percorso formativo, vengano a contatto  con  l'utenza  in  ambito
sanitario, ricorrendo le medesime ragioni di tutela dei pazienti. 
    14.2. Il provvedimento  dell'Ufficio  di  Gabinetto  del  rettore
dell'Universita' degli studi di Palermo prot. n. 44582 del 27  aprile
2021  impugnato  e'  stato  adottato   nel   vigore   dell'originaria
formulazione dell'art. 4 del decreto-legge n. 44/2021, sicche',  alla
stregua dell'interpretazione prospettata, il provvedimento  impugnato
risultava  legittimo,  senza  che  a  tale  conclusione   ostino   le
sopravvenienze normative (sopra richiamate) che hanno,  di  volta  in
volta, riformulato la  disposizione,  fino  a  pervenire  all'attuale
testo, dalla cui lettura sembrerebbe  desumersi  che  il  legislatore
abbia  inteso  introdurre  l'obbligo  vaccinale  per   gli   studenti
tirocinanti  solo  in  sede  di  conversione  del  decreto-legge   n.
172/2021. 
    Tale interpretazione, in realta', non era enucleabile  dal  testo
originario della norma. 
    L'atto,  quindi,  era  in  origine  rispondente  alla  formazione
regolatrice  della  fattispecie;  ne'   la   normativa   sopravvenuta
all'emanazione del provvedimento puo' ritenersi aver inciso sulla sua
validita', in conformita' al principio generale secondo il  quale  la
legittimita'  di  un  provvedimento  deve   essere   apprezzata   con
riferimento allo stato di fatto e di  diritto  esistente  al  momento
della sua emanazione, secondo il principio tempus  regit  actum,  con
conseguente  irrilevanza  delle   sopravvenienze   normative,   salvo
l'esercizio del potere di autotutela al fine  della  rimozione  degli
effetti  del  provvedimento  conforme  alla  normativa  dettata  illo
tempore ma difforme dalla normativa sopravvenuta;  autotutela,  nella
specie, non esercitata. 
    Di guisa che il provvedimento impugnato in primo grado, legittimo
al momento dell'emanazione, sarebbe divenuto, in teoria,  affetto  da
«illegittimita'  sopravvenuta»  nell'ambito  di  un  arco   temporale
comunque ormai consumatosi, posto che, in ogni caso, dal 15  febbraio
risulta  esplicitamente  introdotto   l'obbligo   vaccinale   per   i
tirocinanti. 
    Ma tale  «illegittimita'  sopravvenuta»,  peraltro  ormai  venuta
meno,  non  potrebbe  certamente   determinare   l'annullamento   del
provvedimento, con tutte le conseguenze correlate, anche  in  termini
risarcitori. 
    Ad avviso del Collegio, la corretta esegesi della nonna all'epoca
vigente  non  poteva  che  condurre   all'applicazione   dell'obbligo
vaccinale anche ai tirocinanti. 
    Indubbiamente  si  e'  consapevoli  della  delicatezza   di   una
interpretazione secundum ratio in materia  di  trattamento  sanitario
obbligatorio. 
    Ma, ove si ritenesse diversamente, dovrebbe  apprezzarsi  la  non
manifesta infondatezza del dubbio di legittimita' costituzionale  (in
relazione agli articoli 3 e 32 della Carta) del complesso  normativo,
ove diversamente interpretato, in quanto, a  fronte  della  ratio  di
protezione  dei  soggetti  fragili  in  ambito  ospedaliero,  avrebbe
irrazionalmente esentato dalla vaccinazione obbligatoria, fino al  15
febbraio 2022,  una  categoria  di  soggetti  (studenti  tirocinanti)
destinati ad operare a stretto contatto con l'utenza,  in  situazione
del  tutto  analoga  ai  medici  e  agli  altri  operatori  sanitari,
rischiando di compromettere, senza alcuna  apprezzabile  ragione,  le
esigenze di tutela che hanno determinato l'introduzione  dell'obbligo
vaccinale. 
    14.3. Una volta che i tirocinanti erano soggetti  all'obbligo  in
questione,     viene     smentita     la     dedotta     incompetenza
dell'Amministrazione, in quanto l'atto impugnato non ha introdotto ex
novo un obbligo vaccinale ma ha  dato  una  corretta  interpretazione
della normativa in materia. 
    14.4. Come gia' rilevato con l'ordinanza di questo  Consiglio  n.
38/2022,  allo  stato  normativo  attuale  l'obbligo  vaccinale   non
sussiste in caso di accertato pericolo per la salute, in relazione  a
specifiche e documentate condizioni cliniche, attestate nel  rispetto
di quanto disposto dalle circolari  del  Ministero  della  salute  in
materia di esenzione dalla vaccinazione anti SARS-CoV-2  (su  cui  v.
infra). Tuttavia, dalla documentazione in atti  non  si  evince  tale
condizione  in  capo  all'appellante;  quanto  all'immunizzazione   a
seguito di malattia naturale, comprovata dalla notifica da parte  del
medico  curante,  la   stessa   determina   il   differimento   della
vaccinazione alla prima  data  utile  prevista  dalle  circolari  del
Ministero della salute, e dalla documentazione  in  atti  risulta  il
superamento di tale periodo, sicche' l'appellante dovrebbe sottoporsi
alla vaccinazione. 
    Motivo per cui vengono in rilievo  le  subordinate  questioni  di
costituzionalita' della normativa in  materia  di  obbligo  vaccinale
Sars-Cov-2 sollevate dall'appellante. 
    15. Le doglianze dell'appellante. 
    15.1. Nel corso del giudizio, e anche in  esito  alle  risultanze
istruttorie,  le  argomentazioni  di   parte   appellante   si   sono
focalizzate sulla pretesa illegittimita' del complesso normativo  che
ha introdotto l'obbligo vaccinale, con riferimento, da un canto, alla
specifica situazione dei soggetti che abbiano contratto in precedenza
il virus, e comunque in relazione alla  lamentata  pericolosita'  dei
vaccini attualmente utilizzati in Italia. 
    15.2. Alle risultanze istruttorie (sulle quali ci si  soffermera'
infra)  parte  ricorrente  ha  opposto  una   serie   di   eccezioni,
compendiate   nelle   consulenze   tecniche   depositate   in   vista
dell'udienza camerale. 
    In estrema sintesi, gli studiosi incaricati dall'appellante, dopo
aver ricordato che i vaccini disponibili per  fronteggiare  il  virus
SARS-Cov-2 appartengono a tre tipologie (tipo tradizionale,  a  virus
inattivato; vaccini proteici; vaccini basati sull'utilizzo di  DNA  o
RNA), si sono soffermati sulla terza tipologia  di  farmaci,  per  la
prima  volta  somministrati  su  larga  scala,  il  cui   meccanismo,
differente dai vaccini convenzionali (e che ne dovrebbe  determinare,
a loro avviso, l'ascrizione alla  categoria  delle  terapie  geniche,
come definite al punto 2.1 All.I, p.IV, della direttiva  2001/83/CE),
prevede la liberazione nei tessuti e negli organi di principi  attivi
che inducono le relative cellule a produrre la  proteina  virale  che
sara' poi riconosciuta dal sistema immunitario, innescando i processi
di produzione di anticorpi. 
    Gli studiosi incaricati dall'appellante adducono che: 
      - il tempo medio di sviluppo di tali vaccini va  dai  sette  ai
nove  anni;  l'emergenza  pandemica  ha  imposto  di  accelerare   le
tempistiche di sviluppo, allargando il campione dei soggetti trattati
e  sovrapponendo  parzialmente  le  varie   fasi   di   studio,   ma,
innegabilmente, e' impossibile conoscere gli  effetti  a  medio-lungo
periodo; 
      -  pur  ammettendo  che  «i  vaccini  proteggono  il   soggetto
immunizzato  dalle  conseguenze   piu'   gravi   dell'infezione»,   i
consulenti obiettano che gli stessi non  fermano  la  diffusione  del
virus; 
      - sebbene i vaccinati «abbiano mostrato una minore  propensione
ad infettarsi», la propensione ad infettare  gli  altri  risulterebbe
simile tra vaccinati e non; 
      - «numerosi studi internazionali segnalano un incremento  della
mortalita' generale nel periodo post-vaccinazione»,  inspiegabile  in
presenza delle misure protettive introdotte nel 2021 e considerato il
cd. «effetto mietitura» a carico dei piu' anziani e fragili nell'arco
dell'anno 2020, e dati anomali relativamente alla mortalita' in paesi
con alti tassi di vaccinazione; 
      - il database europeo  Eudravigilance  evidenzia,  al  febbraio
2022, un numero notevole di eventi gravi e mortali, «mai visto  prima
con altri vaccini», peraltro verosimilmente sottostimato, sia per  la
scarsa efficacia della farmacovigilanza  spontanea,  sia  perche'  la
correlazione viene sistematicamente  esclusa  in  presenza  di  altre
patologie; fenomeno aggravato, per quanto attiene  alle  segnalazioni
provenienti dall'Italia, anche in relazione alla  raccomandazione  di
cui alla nota AIFA del 9 febbraio 2021; 
      - di seguito, i consulenti di parte appellante offrono una loro
interpretazione circa  le  ragioni  per  le  quali  si  verificano  i
segnalati  effetti  avversi  di   infiammazione   locale   sistemica,
aggregazione delle piastrine, trombosi, risposta  iper-infiammatoria,
complicanze   cardiovascolari,   tutti   fenomeni    che    sarebbero
strettamente dipendenti dai meccanismi di funzionamento dei vaccini a
mRNA; 
      -  evidenziano  il  rischio  di  effetti   genotossici   e   di
patogenicita'  della  proteina  Spike,  non  approfonditi,  come   si
evincerebbe anche dall'esame della scheda  del  vaccino  Pfizer,  ove
viene precisato che non sono stati effettuati studi di genotossicita'
e cancerogenicita', perche' non  richiesti  dalle  linee  guida  WHO,
osservandosi che, pero', l'esenzione era stata prevista per i vaccini
a formulazione classica, per i quali si prevedono al piu' un paio  di
somministrazioni nell'arco della vita, mentre nel caso  in  questione
sono previste somministrazioni ripetute, in tempi ravvicinati  e  per
periodi al momento indefiniti,  amplificando  il  rischio  in  virtu'
dell'effetto di accumulo; 
      - viene contestata  la  mancata  previsione  di  screening  sui
vaccinandi, in relazione alle potenziali fonti  di  rischio,  tra  le
quali una concomitante infezione Covid-19, nonostante il caso  di  un
militare deceduto, poche ore dopo la vaccinazione, per ADE  (acronimo
di antibody  dependent  enhancement),  come  dimostrato  in  sede  di
autopsia; 
      -   viene   contestata   l'attendibilita'   del   sistema    di
farmacovigilanza, nelle attuali  circostanze,  considerato  che,  nel
caso  di  nuove  tecnologie,  e'  essenziale  identificare   fenomeni
patofisiologici  attivati  dal  farmaco;  le   segnalazioni   vengono
eseguite  solo  in  presenza  di  un   ragionevole   sospetto   della
correlazione con la somministrazione del vaccino,  mentre  andrebbero
fatte  in  ogni  caso,  demandando  ad  una  commissione  di  esperti
multidisciplinare l'accertamento del nesso causale; 
      -  dal  terzo  rapporto  AIFA  si   evince   che,   nell'ambito
dell'attuale vaccinovigilanza, si utilizza un algoritmo  costruito  e
validato dall'Organizzazione Mondiale della Sanita', che tiene  conto
della relazione temporale tra vaccinazione ed evento;  dalla  lettura
del  rapporto  si  ricava   che   si   perviene   all'esclusione   di
responsabilita' dei vaccini nell'ipotesi di decessi di  soggetti  con
patologie  pregresse  quali  malattie  cardiovascolari,  oncologiche,
respiratorie, che, pero', osservano i  consulenti,  costituiscono  la
maggior parte delle malattie umane nei  Paesi  occidentali;  inoltre,
risulterebbe, a loro avviso, arbitrario il criterio di esclusione dal
calcolo dei decessi avvenuti successivamente  ai  quattordici  giorni
dall'avvenuta vaccinazione. 
      Per questa ed altre ragioni che, per esigenze di  sintesi,  non
vengono   qui   riportate,    la    parte    conclude    nel    senso
dell'illegittimita',  in  rapporto   al   parametro   costituzionale,
dell'imposizione dell'obbligo vaccinale, specie per i  soggetti  che,
come l'appellante, abbiano gia' contratto il virus. 
    16. Il parametro di legittimita' costituzionale. 
    16.1. La giurisprudenza della Corte costituzionale in materia  di
vaccinazioni obbligatorie e' salda nell'affermare che l'art. 32 della
Costituzione postula il necessario contemperamento del  diritto  alla
salute della singola persona (anche nel suo contenuto di liberta'  di
cura) con il coesistente e reciproco diritto delle  altre  persone  e
con l'interesse della collettivita'. 
    In particolare, la Corte ha precisato che - ferma  la  necessita'
che l'obbligo vaccinale sia imposto con legge - la  legge  impositiva
di un trattamento sanitario non e' incompatibile con l'art. 32  della
Costituzione alle seguenti condizioni: 
      - se il trattamento e'  diretto  non  solo  a  migliorare  o  a
preservare lo stato di salute di chi vi e' assoggettato, ma  anche  a
preservare lo stato di salute degli altri; 
      - se si prevede che esso non incida negativamente  sullo  stato
di salute di colui che  e'  obbligato,  salvo  che  per  quelle  sole
conseguenze «che appaiano normali e, pertanto, tollerabili»; 
      - e se, nell'ipotesi di danno ulteriore, sia prevista  comunque
la corresponsione di una equa indennita' in favore del danneggiato, e
cio'  a  prescindere  dalla  parallela  tutela  risarcitoria   (Corte
costituzionale, sentenze n. 258 del 1994 e n. 307 del 1990). 
    In particolare, come affermato dalla sentenza 22 giugno 1990,  n.
307, la costituzionalita' degli interventi normativi  che  dispongano
l'obbligatorieta' di determinati trattamenti sanitari  (nel  caso  di
specie si trattava del  vaccino  antipolio)  risulta  subordinata  al
rispetto dei seguenti requisiti: 
      «il  trattamento  sia  diretto  non  solo  a  migliorare  o   a
preservare lo stato di salute di chi vi e' assoggettato, ma  anche  a
preservare lo stato di salute degli altri, giacche' e'  proprio  tale
ulteriore  scopo,  attinente  alla  salute   come   interesse   della
collettivita',   a   giustificare   la   compressione    di    quella
autodeterminazione dell'uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla
salute in quanto diritto fondamentale. 
      ... un trattamento sanitario puo'  essere  imposto  solo  nella
previsione che esso non incida negativamente sullo stato di salute di
colui che vi e' assoggettato, salvo che per quelle sole  conseguenze,
che, per la loro temporaneita' e scarsa entita', appaiano normali  di
ogni intervento sanitario, e pertanto tollerabili. 
    Con riferimento, invece,  all'ipotesi  di  ulteriore  danno  alla
salute del soggetto sottoposto al trattamento obbligatorio - (...)  -
il  rilievo  costituzionale  della  salute   come   interesse   della
collettivita' non e' da solo sufficiente  a  giustificare  la  misura
sanitaria. Tale rilievo esige che in nome di  esso,  e  quindi  della
solidarieta'  verso  gli  altri,  ciascuno  possa  essere  obbligato,
restando cosi' legittimamente limitata la sua  autodeterminazione,  a
un dato trattamento sanitario, anche se  questo  importi  un  rischio
specifico, ma non postula il sacrificio della salute di ciascuno  per
la tutela della salute degli altri». 
    E qualora il rischio si avveri, in favore  del  soggetto  passivo
del   trattamento   deve   essere   «assicurato,   a   carico   della
collettivita', e per essa dello  Stato  che  dispone  il  trattamento
obbligatorio, il rimedio di un equo ristoro del danno patito». 
    Inoltre, le concrete forme di attuazione della  legge  impositiva
di un trattamento sanitario  o  di  esecuzione  materiale  del  detto
trattamento devono essere  «accompagnate  dalle  cautele  o  condotte
secondo le modalita' che lo stato  delle  conoscenze  scientifiche  e
l'arte prescrivono in relazione alla sua  natura.  E  fra  queste  va
ricompresa la comunicazione alla persona che vi  e'  assoggettata,  o
alle persone che sono tenute a prendere  decisioni  per  essa  do  ad
assisterla, di adeguate notizie circa  i  rischi  di  lesione  (...),
nonche' delle particolari precauzioni, che, sempre allo  stato  delle
conoscenze  scientifiche,  siano   rispettivamente   verificabili   e
adottabili». 
    Come affermato  con  la  decisione  18  gennaio  2018  n.  5,  il
contemperamento di questi  molteplici  principi  lascia  spazio  alla
discrezionalita'  del  legislatore  nella  scelta   delle   modalita'
attraverso  le  quali  assicurare  una  prevenzione  efficace   dalle
malattie infettive, potendo egli selezionare talora la tecnica  della
raccomandazione, talaltra quella dell'obbligo, nonche',  nel  secondo
caso, calibrare variamente le misure, anche  sanzionatorie,  volte  a
garantire l'effettivita' dell'obbligo. Questa  discrezionalita'  deve
essere esercitata alla luce delle  diverse  condizioni  sanitarie  ed
epidemiologiche, accertate dalle autorita' preposte (sentenza n.  268
del 2017) «e delle acquisizioni, sempre in evoluzione, della  ricerca
medica, che debbono guidare il legislatore nell'esercizio  delle  sue
scelte in materia (cosi', la giurisprudenza costante della Corte  sin
dalla fondamentale sentenza n. 282 del 2002)». 
    A tal riguardo, si precisa ancora nella decisione  n.  5/2018,  i
vaccini, al pari di ogni altro farmaco, sono  sottoposti  al  vigente
sistema di farmacovigilanza che fa capo principalmente  all'Autorita'
italiana per il farmaco (AIFA) e poiche', sebbene in casi rari, anche
in ragione delle condizioni di ciascun individuo, la somministrazione
puo'   determinare   conseguenze   negative,   l'ordinamento   reputa
essenziale garantire un indennizzo per tali singoli casi,  senza  che
rilevi a quale titolo - obbligo o raccomandazione -  la  vaccinazione
e' stata  somministrata  (come  affermato  ancora  di  recente  nella
sentenza n. 268 del 2017, in relazione  a  quella  anti-influenzale);
dunque  «sul  piano  del  diritto  all'indennizzo   le   vaccinazioni
raccomandate e quelle obbligatorie non subiscono differenze: si veda,
da ultimo la sentenza n. 268 del 2017». 
    Si vedano in proposito le sentenze 26 febbraio 1998 n.  27  e  23
giugno 2020 n. 118, sempre in tema di diritto all'indennizzo. 
    16.2.  Ai  fini  della  valutazione  circa   la   non   manifesta
infondatezza   delle   questioni   di   legittimita'   costituzionale
prospettate  dalla  parte  appellante  occorre,   quindi,   esaminare
partitamente  i  vari  profili   coinvolti   nella   regolamentazione
dell'obbligo  vaccinale  (nel  caso   specifico,   relativamente   al
personale   sanitario),   anche   alla    luce    delle    risultanze
dell'istruttoria, dei chiarimenti resi dall'organo incaricato in sede
di udienza camerale, della  documentazione  allegata  alla  relazione
istruttoria e di quella non allegata ma alla quale  la  relazione  ha
fatto riferimento. 
    17. Il giudizio di non manifesta infondatezza. 
    17.1.  Attualmente  si  stima  che  il  virus  Sars-Cov-2   abbia
prodotto, solo in Italia, oltre 157.000 morti. 
    A tale riguardo, parte appellante  lamenta  l'asimmetria  tra  la
metodologia  di  conteggio  dei  decessi,  che  vengono  imputati  al
Covid-19 quand'anche il paziente  soffrisse  di  altre  patologie,  e
quella relativa al conteggio di eventi fatali  in  conseguenza  della
vaccinazione obbligatoria, la  cui  riconducibilita'  a  quest'ultima
viene esclusa in presenza di altre patologie. 
    Tralasciando, per un momento, la questione degli  eventi  avversi
da vaccinazione,  ad  avviso  del  Collegio  non  e'  irrazionale  il
criterio di imputazione  al  virus  anche  dei  decessi  di  soggetti
«fragili»,  affetti,  ad  esempio,  da   patologie   cardiovascolari,
obesita', patologie  oncologiche  e  respiratorie,  tutte  condizioni
cliniche piuttosto diffuse nelle cd. societa' del benessere, che  (in
linea del tutto generale) vengono  mantenute  sotto  controllo  dalle
opportune terapie farmacologiche, non precludendo  significativamente
un'adeguata  aspettativa   di   vita,   sicche'   il   virus   appare
effettivamente   ad   interporsi   quale   evento   scatenante    una
compromissione delle funzioni vitali che altrimenti sarebbero rimaste
in equilibrio. 
    Il dato ufficiale relativo alla mortalita' non  puo'  quindi,  ad
avviso del Collegio, essere  seriamente  contestato,  e  deve  essere
tenuto  presente  allorquando  si  contesta,  in  radice,  la  stessa
introduzione dell'obbligo vaccinale. 
    La  necessita'  di  fronteggiare   un   fenomeno   pandemico   di
proporzioni drammatiche, tale da  travolgere  i  sistemi  sanitari  e
sociali dei Paesi  coinvolti  nelle  varie  «ondate»,  ha  spinto  la
comunita' scientifica a sforzi titanici nella ricerca. 
    Molte decine di migliaia di persone si sono rese disponibili  per
partecipare alle sperimentazioni del vaccino Covid-19 gia' nel 2020 e
sono stati compiuti sforzi finanziari inediti. 
    I vaccini non hanno omesso  alcuna  delle  tradizionali  fasi  di
sperimentazione; ma, data l'impellenza  della  situazione  pandemica,
dette fasi sono  state  condotte  in  parallelo,  in  sovrapposizione
parziale,  il  che  ha  consentito  di  accelerare  l'immissione   in
commercio  dei   farmaci,   i   quali,   comunque,   hanno   ottenuto
un'autorizzazione provvisoria proprio in relazione  alla  inevitabile
assenza di dati sugli effetti a medio e lungo termine. 
    In  proposito,  la  disciplina  generale  del   procedimento   di
autorizzazione  al  commercio  di   farmaci   in   Europa   e   delle
autorizzazioni, che vengono rilasciate dopo  il  normale  periodo  di
sperimentazione, si rinviene nel regolamento numero 726 del 2004  del
Parlamento europeo  e  del  Consiglio  del  31  marzo  2004  (che  ha
istituito   procedure   comunitarie   per   l'autorizzazione   e   la
sorveglianza dei medicinali per  uso  umano  e  veterinario,  nonche'
l'agenzia europea per i medicinali). 
    Il regolamento (CE) numero 507 della  Commissione  del  29  marzo
2006  ha  invece  disciplinato  l'autorizzazione  all'immissione   in
commercio condizionata dei medicinali per uso  umano,  che  consente,
appunto, lo svolgimento in parallelo,  anziche'  in  sequenza,  delle
fasi di sperimentazione  clinica,  accelerando,  quindi,  la  normale
tempistica di svolgimento delle sperimentazioni. 
    I farmaci commercializzati in virtu' di tale seconda tipologia di
autorizzazioni non sono preparati «sperimentali»: sebbene  si  tratti
di vaccini immessi sul mercato in tempi molto piu' rapidi  (rispetto,
ad esempio, i 28 anni per la commercializzazione del vaccino  per  la
varicella e i 15 relativi a quello sul papillomavirus), la innovativa
tecnica a mRna non costituisce in assoluto una  novita',  perche'  da
tempo sperimentata dopo  l'avvio  della  ricerca  nell'ambito  di  un
efficace approccio alla cura dei tumori; anche gli altri due  vaccini
(Vaxzevria di AstraZeneca e Johnson&Johnson) sfruttano una tecnologia
di piu' recente introduzione,  sperimentata  in  relazione  al  grave
virus Ebola. In entrambi i casi si tratta di tecnologie destinate  ad
avere un sempre  maggiore  impiego,  in  relazione  alla  particolare
efficacia. 
    Inevitabilmente, il profilo di rischio a medio e lungo termine e'
sconosciuto, cosa che, peraltro, e' connaturata ad una  infinita'  di
preparati, dato che la ricerca scientifica  consente  l'aggiornamento
costante dei farmaci disponibili, i cui effetti vengono verificati in
un arco di tempo comunque «finito». 
    Come   sottolineato   nella   relazione   trasmessa   a   seguito
dell'ordinanza    istruttoria    n.     38/2022,     l'autorizzazione
all'immissione in commercio condizionata e' lo strumento che permette
alle autorita' regolatori e di approvare un farmaco rapidamente e  in
modo pragmatico in presenza di una  necessita'  urgente,  garantendo,
comunque, che il vaccino approvato soddisfi i rigorosi standard  (UE)
quanto a  sicurezza,  efficacia  e  qualita',  ma  senza  considerare
concluso il processo di valutazione  al  momento  dell'immissione  in
commercio, in quanto si consente agli sviluppatori di presentare dati
supplementari sul vaccino anche successivamente. 
    Sotto altro profilo, non e' seriamente dubitabile la  serieta'  e
gravita' della patologia da Covid-19: se  e'  vero  che  nelle  forme
lievi il sistema immunitario del paziente  riesce  a  controllare  la
malattia, nelle  forme  severe  si  riscontra  un'eccessiva  risposta
immunitaria che puo' portare  alla  morte  del  paziente  o  a  danni
irreversibili agli  organi;  molti  sopravvissuti  devono  affrontare
problemi di salute anche gravi a lungo  termine,  con  compromissione
delle aspettative e della qualita' della vita,  generando  un  carico
aggiuntive sui sistemi sanitari. 
    La validita' dell'approccio vaccinale, sebbene introdotto in  una
fase emergenziale, pare mantenere la propria legittimita' (o  meglio,
necessita')  anche  nell'attuale   fase,   nonostante   l'intervenuta
approvazione di alcuni farmaci che consentono la terapia dei soggetti
contagiati; il problema e' che l'efficacia di quasi tutte le  terapie
in questione dipende dalla tempestivita' nella somministrazione, cosa
che  risulta  piuttosto  difficile,   considerato   l'esordio   della
patologia da Sars-CoV-2 (che perlopiu'  presenta  una  sintomatologia
simil-influenzale) e la durata del cd. periodo finestra  (allorquando
il test presenta un  risultato  falso-negativo).  Per  cui  e'  arduo
intercettare un ammalato entro la stringente tempistica  raccomandata
dai produttori. 
    17.2. In relazione alle argomentazioni sviluppate dall'appellante
(la vaccinazione sarebbe  inutile,  non  impedendo  al  vaccinato  di
contagiarsi e contagiare), viene in rilievo la  richiamata  decisione
del Consiglio di  Stato  n.  7045/2021,  che  ha  ritenuto  legittimo
l'obbligo vaccinale contro  il  virus  Sars-CoV-2  per  il  personale
sanitario,  escludendo  (in  esito  ad  ampio  e  complesso  percorso
argomentativo), tra l'altro, che i vaccini non abbiano efficacia;  la
richiamata decisione ha ricordato che «la posizione  della  comunita'
scientifica internazionale, alla luce delle ricerche piu' recenti, e'
nel senso che la fase di eliminazione virale nasofaringea, nel gruppo
dei vaccinati, e' tanto breve da apparire quasi  impercettibile,  con
sostanziale   esclusione   di    qualsivoglia    patogenicita'    nei
vaccinati»... 
    Questo Consiglio,  nella  precedente  ordinanza  n.  38/2022,  ha
ricordato come,  in  applicazione  del  principio  costituzionale  di
solidarieta', il Consiglio di Stato  abbia  affermato  che,  in  fase
emergenziale,   di   fronte   al   bisogno   pressante,   drammatico,
indifferibile di tutelare la salute pubblica contro il  dilagare  del
contagio, il principio di precauzione, che trova  applicazione  anche
in ambito sanitario, opera in modo inverso rispetto all'ordinario  e,
per  cosi'  dire,  controintuitivo,  perche'  richiede  al   decisore
pubblico di consentire o, addirittura, imporre l'utilizzo di  terapie
che, pur sulla base di dati non completi (come e' nella procedura  di
autorizzazione condizionata, che pero' ha  seguito  le  quattro  fasi
della sperimentazione richieste dalla procedura  di  autorizzazione),
assicurino piu' benefici che rischi, in quanto il potenziale  rischio
di un evento avverso per un singolo individuo, con l'utilizzo di quel
farmaco, e' di gran lunga  inferiore  del  reale  nocumento  per  una
intera societa',  senza  l'utilizzo  di  quel  farmaco  (in  termini,
decisione n. 7045/2021 cit.). 
    17.3. Piu' di recente, con la decisione n. 1381 del  28  febbraio
2022, la Sezione ha  sottolineato  come  i  monitoraggi  dell'AIFA  e
dell'ISS  abbiano  evidenziato  l'elevata  efficacia  vaccinale   nel
prevenire l'ospedalizzazione, il ricovero in terapia intensiva  e  il
decesso;  sicche',   l'argomento   della   scarsa   incidenza   della
vaccinazione nel contrastare la trasmissibilita' del virus  -  tratto
dalla  constatazione  che  soggetti  vaccinati  sono  in   grado   di
infettarsi e infettare - e' inidoneo  a  scardinare  la  razionalita'
complessiva della campagna di  vaccinazione,  concepita,  certo,  con
l'obiettivo  di  conseguire  una  rarefazione  dei  contagi  e  della
circolazione  del   virus,   ma   anche   allo   scopo   di   evitare
l'ingravescente della patologia verso forme severe che necessitano di
ricovero  in  ospedale,  obiettivo  tuttora  conseguito  dal  sistema
preventivo in atto, il quale  si  avvantaggia,  proprio  grazie  alla
maggiore  estensione  della  platea  dei  vaccinati,  di  una  minore
pressione sulle strutture di ricovero e di terapia intensiva. 
    17.4. Tale ragionamento viene  condiviso  dal  Collegio:  sebbene
empiricamente  si  debba  riconoscere  che,  in  presenza  di   nuove
varianti,  la  vaccinazione  non  appaia  garantire  l'immunita'   da
contagio, sicche' gli stessi vaccinati possono contagiarsi e, a  loro
volta,  contagiare,  la  stessa  a  tutt'oggi  risulta  efficace  nel
contenere decessi ed ospedalizzazioni, proteggendo le  persone  dalle
conseguenze  gravi  della  malattia,  con  un   conseguente   duplice
beneficio: per il singolo vaccinato, il quale evita  lo  sviluppo  di
patologie gravi; per il sistema sanitario, a carico del  quale  viene
allentata la pressione. 
    Vale la pena di riportare i dati  che  emergono  dalla  relazione
trasmessa dall'organo  incaricato  dell'istruttoria,  in  risposta  a
specifico quesito di questo Consiglio: 
      «Come risulta dal  "Report  Esteso  ISS"  sul  Covid-19  del  9
febbraio 2021 ...il tasso di ospedalizzazione standardizzato per eta'
relativo alla popolazione di  eta'  ≥  dodici  anni  nel  periodo  24
dicembre 2021-23 gennaio 2022 per i non vaccinati ...  risulta  circa
sei volte piu' alto rispetto ai vaccinati con  ciclo  completo  da  ≤
centoventi giorni ... e circa  dieci  volte  piu'  alto  rispetto  ai
vaccinati con  dose  aggiuntiva/booster  ...,  con  prevalenza  nello
stesso periodo della variante Omicron stimata al 99,1%. 
    Il tasso di ricoveri  in  terapia  intensiva  standardizzato  per
eta', relativo alla popolazione di eta' ≥ dodici anni, nel periodo 24
dicembre 2021-23 gennaio 2022 per i non  vaccinati...  risulta  circa
dodici volte piu' alto rispetto ai vaccinati con ciclo completo da  ≤
centoventi giorni ... e circa venticinque volte piu' alto rispetto ai
vaccinati con dose aggiuntiva/booster ... 
    Il tasso di mortalita' standardizzato  per  eta',  relativo  alla
popolazione di eta' ≥ dodici anni, nel periodo  17  dicembre  2021-16
gennaio 2022, per i non vaccinati ... risulta circa nove  volte  piu'
alto rispetto ai vaccinati con ciclo completo da ≤ centoventi  giorni
... e circa ventitre' volte piu' alto rispetto ai vaccinati con  dose
aggiuntiva/booster ...». 
    Con conseguente conferma dell'efficacia del vaccino  nel  ridurre
la percentuale del rischio, quanto meno, ai  fini  della  prevenzione
dei casi di malattia severa e del decorso fatale. 
    In tale ottica, il ragionamento dell'appellante (secondo il quale
sarebbe ingiusto sottoporre soggetti in  eta'  giovanile  al  rischio
degli effetti collaterali da vaccinazione, a fronte di un rischio  di
conseguenze gravi dell'infezione  da  Covid-19  basso  o  addirittura
inesistente)  si  rivela  fallace  sotto  duplice  profilo:  intanto,
perche' il dato che emerge dallo studio dell'andamento della pandemia
e' che, a differenza della versione originaria del virus, le  attuali
varianti colpiscono trasversalmente, tant'e' vero che si sono  potuti
osservare casi di malattia grave e decessi in tutte le fasce di eta',
anche giovanili ed infantili. 
    In secondo luogo, perche' anche  i  soggetti  in  eta'  giovanile
possono incorrere in infortuni, sinistri stradali, patologie di vario
tipo  (dalle  cardiovascolari  alle  oncologiche)   che   necessitano
assistenza e  ricovero  ospedaliero;  ma  l'abnorme  pressione  sulle
strutture sanitarie indotta dai  pazienti  gravi  da  Covid-19,  come
noto, impatta in maniera drammatica sull'assistenza alla  popolazione
in generale. 
    Di   guisa   che   risulta   evidente   come   la   vaccinazione,
sostanzialmente, tuteli sia l'interesse dei singoli, sia  l'interesse
collettivo: quanto al secondo, risulta ovvio;  quanto  al  primo,  la
vaccinazione comporta il duplice beneficio di prevenire  forme  gravi
di infezione, che ormai  interessano  qualunque  fascia  di  eta',  e
diminuire la pressione sulle strutture sanitarie, ancora una volta  a
vantaggio  di  ciascun  cittadino,  le  cui   necessita'   assistenza
sanitaria non possono essere adeguatamente soddisfatte in  situazioni
di costante emergenza. 
    Invero, tale concetto pare essere stato ben compreso e  condiviso
dalla popolazione, come comprova l'elevata adesione  volontaria  alla
campagna vaccinale nella fase  anteriore  all'introduzione  dei  vari
obblighi  (anche,  per  quello  che  puo'  rilevare,  da  parte   dei
componenti di questo Collegio). 
    Pertanto, ad avviso del  Collegio,  appare  rispettato  il  primo
degli indici di costituzionalita' degli obblighi  vaccinali  (che  il
trattamento sia diretto a migliorare  o  a  preservare  lo  stato  di
salute sia di chi vi e' assoggettato, sia degli altri). 
    18.  Il  giudizio  di  non  manifesta  infondatezza:  profili  di
criticita' della vaccinazione obbligatoria per Covid-19 rispetto agli
altri parametri di  costituzionalita'  dei  vaccini  obbligatori,  in
particolare gli eventi avversi. 
    Elementi di criticita' appaiono emergere, invece, con riferimento
agli altri parametri, con  specifico  riferimento  alla  problematica
degli eventi avversi. 
    18.1. Occorre premettere che, in ordine a detto  profilo,  questa
decisione  deve  necessariamente   discostarsi   (per   ben   precise
motivazioni, come si vedra')  dal  richiamato  precedente  costituito
dalla decisione n. 1381/2022, che ha escluso la ricorrenza di profili
di dubbio in ordine  alla  proporzionalita'  dell'obbligo  vaccinale,
richiamandosi (sub 6.7) alla  pronuncia  n.  7045/2021,  ove  si  era
precisato come non  risultasse  (e  non  fosse  stato  dimostrato  in
giudizio) che il rischio degli effetti avversi non rientrasse  «nella
inedia, tollerabile, degli eventi  avversi  gia'  registrati  per  le
vaccinazioni obbligatorie in uso da anni». 
    Dunque,  le  richiamate  pronunzie  hanno  fondato   il   proprio
convincimento  su  dati  che,  pero',  sono  stati  recentemente   (e
successivamente  al  passaggio  in  decisione   della   sentenza   n.
1381/2022, avvenuto nel gennaio  2022)  revisionati,  in  quanto  nel
febbraio 2022 e' stato pubblicato dall'AIFA il rapporto annuale sulla
sicurezza dei vaccini anti Covid-19. 
    I dati che emergono dalla consultazione del rapporto  (richiamato
anche nella relazione istruttoria), e dal confronto tra lo stesso  ed
il rapporto vaccini 2020 (non citato nella richiamata  relazione,  ma
facilmente visionabile dal medesimo sito web dell'AIFA), evidenziano,
infatti, una situazione ben diversa. 
    Il  Rapporto  Vaccini  2020  descrive   le   attivita'   di   cd.
vaccinovigilanza condotte in Italia dall'Agenzia Italiana del Farmaco
(AIFA) in collaborazione con l'Istituto Superiore di Sanita' (ISS)  e
con il Gruppo di  Lavoro  per  la  vaccinovigilanza.  Tali  attivita'
consistono nel monitoraggio e nella valutazione delle segnalazioni di
sospette reazioni avverse ai vaccini. 
    Ebbene, dall'esame di tale rapporto si evidenzia che, rispetto al
totale delle dosi totali somministrate  in  Italia  di  vaccini  (sia
obbligatori che raccomandati: Esavalenti,  Tetravalente,  Trivalente,
Antipneumococcici,  Anti-rotavirus,  Antimeningococco,  MPR-MPRV-V  e
Anti-papillomavirus),  nel  2020  sono  state  inserite  nella   Rete
Nazionale di Farmacovigilanza complessivamente 5.396 segnalazioni  di
sospetti eventi avversi a vaccini,  pari  a  17,9  segnalazioni  ogni
100.000  dosi  somministrate,  delle  quali  solo  1,9  costituiscono
segnalazioni gravi. Invece, dall'esame del  «Rapporto  annuale  sulla
sicurezza dei vaccini anti-COVID-19» (i cui dati  essenziali  vengono
riportati nella relazione istruttoria, pagg. 13  e  ss.)  emerge  che
«complessivamente,  durante  il  primo  anno  dell'attuale   campagna
vaccinale,   sono   state   inserite,   nella   Rete   Nazionale   di
Farmacovigilanza, 117.920 segnalazioni di  sospetto  evento  avverso,
successivo alla vaccinazione, su un totale  di  108.530.987  dosi  di
vaccino, con un  tasso  di  segnalazione  di  109  segnalazioni  ogni
100.000 dosi somministrate, ..., (e) con  un  tasso  di  17,6  eventi
gravi ogni 100.000 dosi somministrate». 
    Come risulta evidente, non solo il numero di  eventi  avversi  da
vaccini anti SARS-COV-2 e' superiore alla  «media  ...  degli  eventi
avversi gia' registrati per le vaccinazioni obbligatorie  in  uso  da
anni», ma lo e' di diversi ordini di grandezza (109  segnalazioni,  a
fronte di 17,9, e con un tasso di 17,6 eventi gravi ogni 100.000 dosi
somministrate, a fronte di un tasso 1,9 segnalazioni gravi). 
    Le emergenze istruttorie suggeriscono, quindi, una  rivisitazione
degli orientamenti giurisprudenziali fin qui espressi sulla  base  di
dati ormai superati. 
    18.2. La Corte ha, come sopra ricordato, ritenuto  che  la  legge
impositiva di un  trattamento  sanitario  non  e'  incompatibile  con
l'art. 32 della  Costituzione  a  condizione,  tra  l'altro,  che  si
preveda che esso non incida negativamente sullo stato  di  salute  di
colui che e' obbligato, salvo che per quelle  sole  conseguenze  «che
appaiano normali e, pertanto, tollerabili». 
    Occorre, quindi, anzitutto chiedersi: 
      - se lo stato della raccolta di informazioni (connaturata, come
sopra spiegato, alle caratteristiche della procedura di immissione in
commercio mediante autorizzazione condizionata) sugli eventi  avversi
da  vaccinazione  anti-Covid-19  evidenzi   o   meno   fenomeni   che
trasbordino la tollerabilita'; 
      - in caso affermativo, se e quale  rilevanza  possa  avere,  ai
fini dello scrutinio di costituzionalita', la percentuale  di  eventi
avversi gravi/fatali; 
      - in caso di risposta  tanto  affermativa  quanto  negativa  al
primo interrogativo, attendibilita' del sistema di raccolta  dati  in
ordine agli effetti collaterali. Tale ultima questione assume rilievo
cruciale,  specie  per  i  farmaci   sottoposti   ad   autorizzazione
condizionata, per i quali, successivamente alla  commercializzazione,
prosegue il processo di valutazione (rinviandosi,  al  riguardo,  per
maggiori dettagli, ai chiarimenti  acquisiti  in  sede  istruttoria),
suscettibile di essere inficiato  tanto  da  un'erronea  attribuzione
alla vaccinazione di eventi e patologie  alla  stessa  non  collegati
causalmente, quanto da una sottostima di eventi  collaterali,  specie
gravi e fatali. 
    Tale evenienza comprometterebbe l'indagine volta a confrontare il
farmaco la cui somministrazione e' imposta  legislativamente  con  il
richiamato  parametro  costituzionale,  sotto  duplice  profilo:  sia
perche'  renderebbe   incerto   l'accertamento   circa   la   normale
tollerabilita'; sia perche', come sopra ricordato, la  giurisprudenza
costituzionale ha da tempo chiarito come, nell'ipotesi in  cui  dalla
vaccinazione   consegua   un   danno,   deve   essere   prevista   la
corresponsione di una equa  indennita'  in  favore  del  danneggiato,
indennita' che, quanto alla vaccinazione anti Covid-19  obbligatoria,
rientrava gia' nel perimetro della legge n. 210/1992, ed e' stata  di
recente estesa,  dall'art.  20  del  decreto-legge  n.  4/2022,  alla
vaccinazione  volontaria,  ma  il  cui  conseguimento,  in  concreto,
potrebbe  essere  vanificato  (o  comunque  ostacolato)  dal  mancato
riconoscimento, da parte delle Autorita' a cio' deputate, in esito al
periodo osservazionale, di un effetto collaterale. 
    18.3.  Si  deve  premettere  che,  come  relazionato  dall'organo
incaricato dell'istruttoria  in  riscontro  a  specifico  quesito  di
questo Consiglio, l'attivita' della farmacovigilanza  si  propone  di
raccogliere informazioni di sicurezza sul campo,  al  fine  di  poter
effettuare  un  costante  e  continuo   aggiornamento   del   profilo
beneficio-rischio dei singoli  vaccini,  mediante  la  rilevazione  e
comunicazione  dei  sospetti  eventi  avversi   osservati   dopo   la
vaccinazione (AEFI, Adverse Events Following Immunization) e di  ogni
altro problema inerente alle vaccinazioni (farmacovigilanza  passiva)
e  sulla  raccolta  di  informazioni   attraverso   opportuni   studi
indipendenti (farmacovigilanza attiva). 
    La relazione evidenzia come «le segnalazioni spontanee provengano
sia da figure professionali del  settore  sanitario  che  da  singoli
cittadini e sono inserite nella Rete  Nazionale  di  Farmacovigilanza
(RNF) dai responsabili locali di  Farmacovigilanza  (RLFV),  i  quali
contribuiscono, insieme ai Centri regionali  (CRFV)  e  ad  AIFA,  al
corretto funzionamento del sistema nazionale di farmacovigilanza. ...
Una segnalazione non implica necessariamente, ne' stabilisce in  se',
un nesso di causalita' tra  vaccino  ed  evento,  ma  rappresenta  un
sospetto  che  richiede  ulteriori  approfondimenti,  attraverso   un
processo definito appunto «analisi del segnale». Partendo da un certo
numero  di  segnalazioni,  relative  a  un  singolo  evento  e/o  dal
riscontro  di  una  disproporzione  statistica   (cioe'   la   coppia
vaccino/reazione che si osserva piu' frequentemente per quel  vaccino
rispetto a tutti gli altri vaccini),  i  responsabili  locali  di  FV
(RLFV) e i Centri regionali di FV (CRFV) verificano, quotidianamente,
la completezza di tutte le informazioni (come ad esempio le  date  di
vaccinazione e il tempo di insorgenza dei sintomi fondamentali). 
    In riferimento ai casi definiti  gravi,  il  CRFV  identifica  il
nesso di causalita' attraverso l'algoritmo dell'OMS, che permette  di
valutare la probabilita'  dell'associazione  evento/vaccino.  Occorre
evidenziare che quanto piu' elevato e' il numero  delle  segnalazioni
di sospetto AEFI, tanto maggiore e' la  probabilita'  di  riuscire  a
osservare  un  evento  avverso  realmente  causato  da  un   vaccino,
soprattutto se si tratta di un evento raro. Qualora da questo insieme
di attivita' scaturisca  l'ipotesi  di  una  potenziale  associazione
causale fra un evento nuovo e un  vaccino,  o  emergano  informazioni
aggiuntive su un  evento  avverso  noto,  si  genera  un  segnale  di
sicurezza che richiede un'ulteriore attenta azione di verifica  sulla
base delle informazioni disponibili (signal management). 
    ... all'esito dell'identificazione iniziale, ogni  segnale  viene
valutato e discusso a  livello  europeo  dal  Pharmacovigilance  Risk
Assessment Committee (FRAC), costituito da  rappresentanti  di  tutti
gli stati membri dell'EU/EEA, oltre che da  sei  esperti  in  diversi
campi, nominati dalla Commissione europea e da  rappresentanti  delle
professioni sanitarie e delle associazioni dei pazienti. 
    Con specifico riguardo, invece, agli  studi  di  farmacovigilanza
attiva, ... questi  ultimi  si  basano  sulla  stimolazione  o  sulla
raccolta sistematica delle segnalazioni di eventi avversi  nel  corso
di studi osservazionali, spesso condotti in  ambienti  specifici  (p.
es. ospedali) o limitatamente a specifiche problematiche di sicurezza
o  sull'analisi  di  specifici  database   (archivi   amministrativi,
registri farmaco o paziente). Gli  eventi  raccolti  prospetticamente
nell'ambito di tali studi vengono, comunque,  inseriti  nella  RNF  e
contribuiscono  alla  valutazione  dei  segnali.  L'obiettivo   della
farmacovigilanza  attiva  e',  dunque,  quello  di  incrementare   le
segnalazioni e, tramite studi ad hoc, quantificare  eventuali  rischi
emersi dalla farmacovigilanza passiva. 
    ...  Le   segnalazioni   raccolte   nella   Rete   Nazionale   di
Farmacovigilanza sono trasferite  quotidianamente  in  EudraVigilance
(il  database  di  farmacovigilanza  dell'EMA),  tramite  il   quale,
successivamente,  transitano   anche   in   VigiBase   (database   di
farmacovigilanza  del  Centro  di  Monitoraggio  Internazionale   dei
Farmaci di Uppsala dell'OMS). 
    Attraverso il  surriferito  sistema  di  condivisione  europeo  e
globale, le segnalazioni di reazioni avverse italiane  sono,  quindi,
valutate in un piu' ampio  contesto  internazionale.  Invero,  appare
agevole osservare come la discussione condivisa che ne  scaturisce  e
la disponibilita' di dati provenienti  da  tutta  Europa,  a  livello
globale, consentono di poter verificare il rischio potenziale  su  un
numero di casi decisamente piu' elevato rispetto a quelli disponibili
nei singoli database nazionali. 
    Lo scopo della vaccinovigilanza, a livello nazionale,  europeo  e
globale, e', pertanto, quello di monitorare la sicurezza del  vaccino
nel suo contesto reale di  utilizzo,  al  fine  di  raccogliere  ogni
eventuale nuova informazione e mettere in atto delle  misure  per  la
minimizzazione del rischio a livello individuale e  collettivo.  Tali
attivita', che sono routinariamente condotte  per  tutti  i  prodotti
medicinali,  sono  state  intensificate  nel  contesto  pandemico  in
riferimento ai vaccini anti-COVID-19, cosi' come ai farmaci necessari
al contenimento della malattia». 
    18.4. Tanto premesso, la raccolta dei  dati  che  emergono  dalla
consultazione della banca dati  europea  (EudraVigilance,  facilmente
accessibile attraverso il sito AIFA) permette di rilevare che a  fine
gennaio 2022 risultavano somministrati in ambito EU/EEA  570  milioni
di dosi (ciclo completo e booster) del  vaccino  Cominarty  (BioNTech
and  Pfizer),  in  relazione  al  quale  esultano  acquisite  582.074
segnalazioni di eventi avversi, dei quali  7.023  con  esito  fatale;
quanto al vaccino Vaxzevria (AstraZeneca), a fronte di 69 milioni  di
dosi si registravano 244.603  segnalazioni  di  eventi  avversi,  dei
quali 1447 con esito fatale; quanto al vaccino Spikevax (Moderna),  a
fronte di 139 milioni di dosi risultavano  segnalati  150.807  eventi
avversi, dei quali 834 con esito fatale; quanto al  Covid-19  Vaccine
Janssen,  a  fronte  di  19  milioni  di  dosi   risultavano   40.766
segnalazioni, delle quali 279 con esito fatale. 
    Indubbiamente,  la  maggior  parte  degli  effetti   collaterali,
elencati nel data base, evidenziano sintomi modesti e transitori; gli
eventi avversi piu' seri comprendono disordini e patologie  a  carico
dei sistemi circolatorio (tra cui trombosi, ischemie, trombocitopenie
immuni), linfatico, cardiovascolare (incluse miocarditi),  endocrino,
del    sistema    immunitario,    dei    tessuti     connettivo     e
muscolo-scheletrico,  del  sistema  nervoso,  renale,   respiratorio;
neoplasie. 
    Nel novero di tale elencazione  rientrano,  evidentemente,  anche
patologie   gravi,   tali   da   compromettere,   in   alcuni    casi
irreversibilmente,  lo  stato  di  salute  del  soggetto   vaccinato,
cagionandone l'invalidita' o, nei casi piu' sfortunati, il decesso. 
    E', quindi, da dubitarsi che farmaci a carico dei quali si stiano
raccogliendo segnalazioni su tali effetti collaterali  soddisfino  il
parametro costituzionale sopra richiamato. 
    Vero e' che le reazioni  gravi  costituiscono  una  minima  parte
degli eventi avversi complessivamente segnalati; ma il criterio posto
dalla  Corte  costituzionale  in  tema   di   trattamento   sanitario
obbligatorio non pare lasciare spazio  ad  una  valutazione  di  tipo
quantitativo,  escludendosi  la  legittimita'   dell'imposizione   di
obbligo vaccinale mediante preparati i cui  effetti  sullo  stato  di
salute dei vaccinati superino la soglia della normale tollerabilita',
il che non pare lasciare  spazio  all'ammissione  di  eventi  avversi
gravi e fatali, purche' pochi in rapporto alla popolazione vaccinata,
criterio che, oltretutto, implicherebbe delicati  profili  etici  (ad
esempio,  a  chi  spetti  individuare  la  percentuale  di  cittadini
«sacrificabili»). 
    Pare, quindi, che, non potendosi, in generale, mai  escludere  la
possibilita' di reazioni avverse a qualunque tipologia di farmaco, il
discrimen, alla stregua  dei  criteri  rinvenibili  dalla  richiamata
giurisprudenza costituzionale, vada ravvisato nelle ipotesi del  caso
fortuito e imprevedibilita' della reazione individuale. 
    Ma nel caso in questione, l'esame dei dati  pubblicati  nel  sito
EudraVigilance disaggregati per Stato segnalatore evidenzia una certa
omogeneita' nella tipologia di  eventi  avversi  segnalati  dai  vari
Paesi (in disparte il maggiore o minore afflusso di dati, evidenziato
dai consulenti della parte appellante), il  che  lascia  poco  spazio
all'opzione caso fortuito/reazione imprevedibile. 
    In  tale  condizione,  vi  e'   da   dubitarsi   della   coerenza
dell'attuale piano vaccinale obbligatorio con  i  principi  affermati
dalla Corte, in riferimento, va sottolineato, a situazioni per  cosi'
dire ordinarie, non ravvisandosi  precedenti  riferiti  a  situazioni
emergenziali ingenerate da una grave pandemia. 
    18.5. Sia la parte appellante che  lo  stesso  organo  incaricato
della verificazione si sono  ampiamente  soffermati  sui  limiti  del
sistema di monitoraggio, pervenendo a conclusioni opposte, in  quanto
la prima argomenta circa  la  sottostima  degli  eventi  avversi,  il
secondo  precisa  che  gli  eventi   temporalmente   associati   alla
vaccinazione  non  sono  necessariamente  alla   stessa   causalmente
collegati, motivo per  cui  devono  essere  approfonditi  nell'ambito
delle valutazioni periodiche di sicurezza. 
    Viene  introdotto  un  tema  oggettivamente  importante,   quello
dell'adeguatezza   dei   sistemi   di   monitoraggio   dei    vaccini
anti-Covid-19  al  fine  di  individuare  la   connessione   tra   la
vaccinazione e gli eventi sfavorevoli che colpiscono  la  popolazione
vaccinata nell'ambito di un piano vaccinale «di massa». 
    Ora, all'interno di  un  determinato  intervallo  temporale,  una
percentuale di  popolazione  e'  destinata  ad  incorrere  in  eventi
gravi/fatali (infarto, ictus, cancro e quant'altro). 
    Qualora in tale arco di tempo  intervenga  una  vaccinazione,  la
stessa  percentuale  di  soggetti  incorrera'  nei  medesimi  eventi,
indipendentemente dalla somministrazione del farmaco. 
    Motivo per cui il sistema di farmacovigilanza passiva (che,  come
rimarcato  nella  relazione  istruttoria,  consente  sia   a   figure
professionali del  settore  sanitario  che  a  singoli  cittadini  di
trasmettere    segnalazioni    spontanee)    espone    al     rischio
dell'inquinamento dei  dati  da  eventuali  segnalazioni  di  effetti
collaterali erroneamente attribuiti al vaccino. 
    Per tale ragione  la  mole  di  dati  inoltrati  deve  costituire
oggetto ulteriori studi. Specularmente, e' indubbio che detto sistema
presenti il rischio di un deficit di attendibilita'  anche  in  senso
opposto. 
    Limitandosi  alle   informazioni   desumibili   dalla   relazione
istruttoria  e  dalla  lettura  dei  report  vaccinali   recentemente
pubblicati,  si  evince  che  il  flusso  dei  dati  trasmessi  viene
intercettato dai  responsabili  locali  e  dei  centri  regionali  di
farmacovigilanza, i  quali  effettuano  diverse  scremature,  sia  in
ordine alla completezza delle informazioni  inserite  nel  modulo  di
segnalazione, sia in merito alla  ricerca  del  nesso  di  causalita'
attraverso l'algoritmo dell'OMS, impostato al  fine  di  valutare  la
probabilita' dell'associazione evento/vaccino. Per quello che  emerge
dalla lettura della relazione istruttoria e dei report vaccinali,  un
profilo di criticita' discende dalla richiesta connessione  temporale
tra  la  vaccinazione  e  la  manifestazione   dell'evento   avverso,
congiuntamente alla  circostanza  che  gli  operatori  sanitari  sono
tenuti, in base all'art. 22 del decreto del  Ministero  della  salute
del 30 aprile 2015, a segnalare  tempestivamente  «sospette  reazioni
avverse» dai medicinali di cui vengano a conoscenza nell'ambito della
propria attivita'. 
    Ma  nell'ipotesi  di   farmaci   sottoposti   ad   autorizzazione
condizionata, il profilo di rischio a  medio  e  lungo  termine  deve
emergere proprio dallo studio di fenomeni avversi che  possono  anche
intervenire a distanza di tempo dalla  somministrazione  del  farmaco
(collocandosi, quindi, fuori dalla finestra temporale di  riferimento
tra somministrazione del  vaccino  e  sospetta  reazione  su  cui  e'
impostato l'algoritmo) ed essere imprevisti o inconsueti rispetto gli
eventi avversi conosciuti e attesi, e quindi suscettibili  di  essere
scartati dagli operatori sanitari perche' erroneamente  non  ritenuti
«sospetti». 
    Senza contare che, come confermato dalla lettura della  relazione
istruttoria, nell'ambito del presente piano vaccinale, non  essendovi
alcun obbligo di presentare in sede vaccinale una relazione da  parte
del medico di famiglia, i cittadini possono decidere autonomamente di
sottoporsi alla vaccinazione  (in  hubs  vaccinali,  farmacie  etc.),
senza alcuna previa consultazione con il medico  di  base,  il  quale
puo' anche non venire a conoscenza del fatto che un proprio  paziente
si e' vaccinato (vero e' che l'eseguita vaccinazione viene registrata
presso l'anagrafe vaccinale, ma non e' verosimile  che  i  medici  di
medicina generale controllino giornalmente e di propria iniziativa il
data base per verificare se e quali tra le migliaia di loro assistiti
si siano sottoposti a vaccinazione). 
    Ne' possono  riporsi  eccessive  aspettative  sulle  segnalazioni
spontanee dei cittadini, vuoi per l'eterogeneita'  della  popolazione
(non tutti, per variegate eta' e condizioni socio  economiche,  hanno
la  dimestichezza  con  gli  strumenti  informatici  e  le  procedure
burocratiche necessaria per  compilare  ed  inoltrare  un  modulo  di
segnalazione eventi avversi completo di tutti i dati richiesti), vuoi
perche' il cittadino colpito da una patologia grave (per non  parlare
di quello deceduto) verosimilmente avra' altre preoccupazioni che non
inoltrare la segnalazione. 
    In tali condizioni,  rischiano  di  andare  perdute  informazioni
cruciali per la rilevazione degli eventi avversi e, conseguentemente,
per   una   corretta   ed   esaustiva   profilazione   del   rapporto
rischi-benefici dei singoli vaccini. 
    Tale limite, ovviamente, e' connaturato  a  tale  metodologia  di
rilevazione che e' adottata nella generalita' dei paesi, ma  che  per
la tipologia dei farmaci in questione presenta evidenti criticita'. 
    D'altra  parte,  e'  lo  stesso  report  sui  vaccini   Covid-19,
recentemente pubblicato dall'AIFA, a  segnalare  (a  proposito  della
farmacovigilanza passiva) che «la sottosegnalazione ... e' infatti un
limite intrinseco alla stessa natura della segnalazione, ben  noto  e
ampiamente   studiato    anche    nella    letteratura    scientifica
internazionale, che  ha  alcuni  suoi  specifici  determinanti  nella
scarsa sensibilita' alla segnalazione di sospette reazioni avverse da
parte di operatori sanitari e non e nell'accessibilita'  dei  sistemi
di segnalazione». 
    Lo stesso utilizzo dell'algoritmo, che espunge la segnalazione di
eventi distanti, nel tempo, rispetto alla  data  della  vaccinazione,
non pare coerente con le esigenze di studio dei profili di rischio  a
medio  lungo  termine  dei   farmaci   sottoposti   ad   approvazione
condizionata. 
    La metodologia di monitoraggio mediante farmacovigilanza  attiva,
che  integra  la  farmacovigilanza  passiva,  consente,  invece,   di
sottoporre ad osservazione per cosi' dire  asettica  un  campione  di
popolazione, della quale vengono raccolti, nel tempo,  tutti  i  dati
relativi allo stato di salute successivi all'assunzione del  farmaco,
e ,consentendo di acquisire i  dati  di  molte  persone  vaccinate  e
confrontarli con quelli che  ci  si  aspetterebbe  in  quella  fascia
d'eta' solo per effetto del  caso,  consente  di  evidenziare  eventi
avversi non attesi potenzialmente gravi e biologicamente plausibili. 
    La raccolta generale delle informazioni  sullo  stato  di  salute
delle persone nel tempo, non inquinata dal  pregiudizio  dell'effetto
atteso (vuoi per la ricorrenza statistica di un  determinato  effetto
collaterale,  vuoi  per  la  connessione  temporale   rispetto   alla
vaccinazione), che puo' indurre i medici a trascurare la segnalazione
di stati patologici che, per proprio convincimento, allo stato  delle
proprie conoscenze, si  ritengono  non  connessi  all'assunzione  del
farmaco, ed il  valutatore  all'espulsione  di  eventi  segnalati  ma
erroneamente ritenuti non pertinenti, consente quel  progresso  nello
studio post vaccinale cruciale ai fini di un'efficace valutazione del
profilo di rischio del farmaco, che potrebbe  anche  modificarsi  nel
tempo, inducendo ad abbandonare alcuni vaccini a vantaggio di  altri,
come del resto avvenuto in Italia allorquando,  a  fronte  di  alcuni
casi di eventi fatali sospetti, e'  stata  prudentemente  sospesa  la
somministrazione del vaccino AstraZeneca. 
    Parte appellante, attraverso le consulenze di  parte  depositate,
si e' particolarmente diffusa sull'argomento della  sottostima  delle
segnalazioni, anche alla stregua della nota AIFA del 9 febbraio 2021. 
    Tale documento, prodotto in giudizio,  non  e'  stato  contestato
dalla Difesa Erariale, sebbene debba  rilevarsi  che  l'AIFA  non  e'
parte del giudizio; ma, allo stato, non sembrano  sussistere  ragioni
per dubitare dell'autenticita' dello stesso. 
    L'appellante ritiene che con tale nota si sia inteso  scoraggiare
l'inoltro di segnalazioni relative ad eventi avversi, ma il  Collegio
non condivide tale prospettazione. 
    La nota,  richiamando  precedenti  comunicazioni,  e'  rivolta  a
fornire precisazioni sulla gestione delle  segnalazioni  di  sospette
reazioni avverse conseguenti l'utilizzo dei vaccini all'interno della
rete nazionale di farmacovigilanza, e, tra l'altro, reca la  seguente
indicazione: 
      «come da  precedente  nota  ...  si  raccomanda  di  ricondurre
l'operativita' delle singole strutture regionali alla gestione  delle
segnalazioni di sospette reazioni avverse  all'interno  della  RNF  e
all'adozione degli strumenti resi disponibili da  AIFA,  seguendo  il
normale flusso  di  segnalazione  e  le  tempistiche  previste  dalla
normativa vigente con l'invito a ridurle quanto  piu'  possibile,  in
modo  da  non  generare  allarmi  ingiustificati  o   ritardi   nelle
valutazioni condotte a livello europeo». 
    Ad avviso del collegio, l'invito «a ridurle» e' riferito (gia' da
un punto di vista strettamente grammaticale) alle  tempistiche;  tale
conclusione  e'  avvalorata  dalla  lettura  delle  precedenti  note,
rinvenibili sul sito web dell'AIFA, come la  n.  0148253-30  dicembre
2020,  ove  (piu'  chiaramente)  viene  indicato   che   «considerata
l'attuale situazione pandemica, si raccomanda di ridurre quanto  piu'
possibile il tempo necessario  per  la  registrazione  in  RNF  delle
segnalazioni di sospette reazioni avverse ai vaccini COVID-19»; o  la
0012518-3 febbraio 2021, nella quale, premesso che  alcune  strutture
avevano adottato la prassi di utilizzare moduli cartacei  o  digitali
diversi da quelli approvati per la segnalazione degli eventi avversi,
viene rilevato che tali segnalazioni potrebbero confluire all'interno
della rete nazionale in ritardo o in modo  irregolare,  «determinando
cluster di reazioni avverse facilmente equivocabili». 
    La lettura coordinata delle precedenti  comunicazioni,  pertanto,
induce ad interpretare la nota  in  questione  in  senso  diverso  da
quello prospettato dall'appellante. 
    Il problema, pertanto, va ricondotto  alla  circostanza  che,  in
presenza di farmaci soggetti a monitoraggio aggiuntivo  in  relazione
all'autorizzazione  condizionata,  gli  studi  di  vigilanza   attiva
consentono di avere un quadro  piu'  completo  di  eventuali  effetti
collaterali importanti ed eventi infausti. 
    Va precisato che, nell'ambito della relazione istruttoria,  viene
fatto sintetico  riferimento  ad  alcuni  studi  di  farmacovigilanza
attiva; maggiori informazioni si ritraggono dalla lettura del  citato
rapporto annuale sui vaccini Covd-19, ove viene dato  conto  piu'  in
dettaglio di alcuni studi di farmacoepidemiologia in corso. 
    Sembra,  quindi,  che  tale  attivita'  sia  in   una   fase   di
implementazione, sebbene non si ritraggano particolari precisi  circa
l'estensione del monitoraggio e soprattutto circa  la  sottoposizione
dei dati ad organismi composti da soggetti  competenti  e  del  tutto
indipendenti che si riuniscano con la opportuna periodicita'. 
    Venendo alla questione, sollevata da parte  ricorrente,  relativa
ad alcune statistiche di altri Paesi circa  un  supposto  aumento  di
decessi  successivamente  all'avvio  della  campagna  vaccinale,   la
relazione istruttoria offre, alle pagine 14-15, una  diversa  lettura
di  detti  dati,  sottolineando  l'anomalo  decremento   di   decessi
registrato nel corso del 2020 a causa delle restrizioni imposte dalla
pandemia. 
    Anche in questo caso, adeguati studi di  farmacovigilanza  attiva
risulterebbero  idonei  al  fine  di   monitorare   detti   fenomeni,
consentendo di osservare l'andamento della mortalita', suddiviso  per
fasce  di  eta',  in  un  periodo  di  tempo  sufficientemente  ampio
(quinquennio o decennio) da sterilizzare fenomeni  contingenti  quali
elevata mortalita', per alcune fasce di eta', dovuta  alle  infezioni
da Covid-19 nel corso dell'anno 2020, e, specularmente, il decremento
dei decessi in fasce giovanili, intuitivamente ascrivibile  al  lungo
periodo di confinamento (lockdown) nel medesimo arco di tempo. 
    Gia' i dati ricavabili dalle tavole  di  mortalita'  (le  tabelle
statistiche elaborate dall'ISTAT per individuare le  probabilita'  di
morte e di sopravvivenza della popolazione,  che  indicano  per  ogni
eta' il numero dei viventi, dei morti, la frequenza di morte, la vita
media, e vengono usualmente utilizzate per  calcolare  la  componente
demografica dei premi assicurativi) consentirebbero di  accertare  se
sussista, effettivamente,  o  meno,  una  variazione  statisticamente
significativa, territoriale e per fascia di  eta',  nella  mortalita'
che possa essere posta  in  correlazione  temporale  con  l'andamento
delle vaccinazioni. 
    In tal senso, si veda il provvedimento della Corte costituzionale
austriaca  emesso  il  26  gennaio  2022  con  il  quale  sono  stati
sottoposti al Ministero federale per la societa', la salute, la  cura
e la tutela dei consumatori una  serie  di  quesiti  relativi  (oltre
all'acquisizione dei  dati  relativi  alle  persone  ospedalizzate  e
decedute «a causa» oppure «con»  il  Covid-19;  alla  percentuale  di
incidenza  delle  vaccinazioni  sul  rischio  di  ospedalizzazione  e
decesso  nonche'  alla  efficacia  di  protezione  dei  vaccini   dal
contagio,  ripartiti  per  fasce  di  eta';  anche)   alla   verifica
dell'esistenza dell'eccesso di mortalita' denunciato dai media locali
e, se non legato al virus, come possa spiegarsi. 
    In conclusione, permane il dubbio circa l'adeguatezza del sistema
di monitoraggio fin qui posto in essere, pur dovendosi dare atto che,
come si evince dalla lettura  del  rapporto  annuale,  risultano  ora
avviati alcuni studi di farmacovigilanza attiva. 
    18.6. Ulteriori  profili  di  criticita':  la  inadeguatezza  del
triage pre-vaccinale. 
    Ulteriori profili di criticita' emergono dalla  circostanza  che,
come emerso dalle risultanze dell'istruttoria, non e' prevista,  fini
della sottoposizione a vaccino, una relazione del medico di base,  il
quale normalmente ha un'approfondita conoscenza dei propri assistiti.
Il  triage  pre-vaccinale  viene,  quindi,  demandato  al   personale
sanitario che esegue la vaccinazione, che a sua volta deve  affidarsi
alle (inevitabilmente variabili) capacita'  del  soggetto  avviato  a
vaccinazione di rappresentare  (nella  ristretta  tempistica  a  cio'
destinata) fatti e circostanze rilevanti circa le proprie  condizioni
generali e lo stato di salute. 
    Oltretutto,    come     confermato     dall'organo     incaricato
dell'istruttoria, non vengono richiesti esami di  laboratorio,  quali
accertamenti diagnostici da  eseguire  prima  della  vaccinazione,  o
test, inclusi quelli di carattere genetico, nonostante le  risultanze
confluite nel rapporto annuale sui vaccini nonche' emergenti dal data
base europeo abbiano evidenziato  alcuni  effetti  collaterali  gravi
come miocarditi e pericarditi (correlabili prevalentemente ai vaccini
a base di RNA) ed eventi tromboembolici (piu' frequenti  nei  vaccini
con vettore virale),  che  potrebbero  essere  scongiurati  esentando
dalla vaccinazione, o sottoponendo preventivamente ad idonea  terapia
farmacologica, soggetti che evidenzino specifici profili  di  rischio
(come trombofilie ereditarie). 
    Appare  particolarmente  critica  la  circostanza  che   non   e'
previsto,  prima  della  somministrazione  del  vaccino,  nemmeno  un
tampone Covid, che potrebbe evidenziare una condizione  di  infezione
in  atto,  che  evidentemente  sconsiglia  la  somministrazione   del
vaccino, avuto riguardo al rischio di reazione  anomala  del  sistema
immunitario,  su  cui  hanno  ampiamente  argomentato  gli   studiosi
incaricati delle consulenze di parte dell'appellante. 
    Vero e' che in una situazione di vaccinazione  di  massa  risulta
oltremodo arduo, e difficilmente  sostenibile  finanziariamente,  uno
screening anch'esso di massa; ma un recupero della funzione di filtro
dei medici di base, i quali possano,  secondo  scienza  e  conoscenza
(anche  delle  situazioni  individuali  specifiche)  prescrivere,   o
quantomeno  suggerire  o  raccomandare,  accertamenti  pre-vaccinali,
potrebbe verosimilmente abbassare il livello di rischio  (per  quanto
statisticamente   contenuto)   che   il   trattamento   farmacologico
inevitabilmente   comporta   e,   indirettamente,   contribuire    al
superamento del fenomeno di cd. esitazione vaccinale. 
    Nell'ambito di tale questione rientra la  problematica  sollevata
dal ricorrente, in relazione alla propria pregressa (e ormai  datata)
infezione da Covid-19, oggetto  di  specifico  approfondimento  nella
relazione istruttoria, ove, dopo ampia disamina  delle  problematiche
che solleva il caso dei soggetti gia' contagiati,  si  specifica  che
attualmente  non  e'  noto  il  livello  anticorpale  necessario  per
proteggere l'individuo dall'infezione o reinfezione da SARS-COV-2, di
guisa che non appare utile misurare il titolo  anticorpale,  ai  fini
della definizione del rischio individuale, considerato che, comunque,
decorso un certo arco di  tempo,  la  vaccinazione  di  soggetti  che
abbiano subito  una  pregressa  infezione  non  comporterebbe  rischi
aggiuntivi, anzi,  la  combinazione  di  vaccinazione  ed  infezione,
indipendentemente dall'ordine in cui avvengano, secondo recenti studi
fornisce un elevato grado di protezione immunitaria contro il virus e
le sue potenziali varianti. 
    Tale impostazione e' stata ampiamente contestata  dall'appellante
attraverso le consulenze tecniche prodotte in giudizio. 
    Il  Collegio  osserva  che,  sebbene  la  tesi   del   ricorrente
sembrerebbe supportata da alcuni studi, i quali avrebbero  ipotizzato
che, al di la'  della  mera  conta  degli  anticorpi  specifici,  che
tendono a ridursi nel tempo, i linfociti T potrebbero dare una  lunga
protezione a chi ha contratto il  Covid-19,  in  quanto  un  tipo  di
cellule immunitarie nel midollo osseo di pazienti guariti  dal  virus
produrrebbe anticorpi di lunga durata, capaci di fornire un'immunita'
«straordinariamente duratura» (Turner, J.S., Kim, W., Kalaidina,  E.,
et al., SARS-COV-2 infection induces long-lived  bone  marrow  plasma
cells   in   human,   Nature   595,421-425,   2021,   reperibile   in
https://www.nature.com/articles/s41586-021-03647-4), per converso  si
sta osservando come i  casi  di  reinfezione  a  carico  di  soggetti
precedentemente guariti siano sempre piu' comuni  e  numerosi,  forse
perche'  le  varianti  attualmente  in  circolazione  producono   una
risposta anticorpale piu' leggera e di breve durata. 
    Per tale ragione lo specifico caso dell'appellante non  e'  stato
ritenuto  dal  Collegio  risolvibile  sulla  base  della   condizione
individuale di  soggetto  precedentemente  contagiato  e  nemmeno  di
soggetto esentabile, secondo quanto previsto negli  atti  applicativi
della normativa fin qui richiamata, fondamentalmente la circolare del
Ministero della salute n. 0035309 del 4 agosto 2021  (che,  peraltro,
prevede un numero piuttosto esiguo - correlato solo ad  alcuni  degli
effetti collaterali dei vaccini ritraibili dai data  base  ufficiali-
di specifiche condizioni cliniche  documentate,  al  ricorrere  delle
quali possano essere rilasciate  certificazioni  di  esenzione  dalla
vaccinazione anti SARS-COV-2), dato che le  successive  attengono  ad
aspetti di dettaglio ed il piu' recente decreto  del  Presidente  del
Consiglio dei ministri febbraio  2022  reca  le  specifiche  tecniche
delle certificazioni. 
    18.7. Ulteriori profili di criticita': il consenso informato. 
    Ulteriori profili  di  criticita'  emergono  dalla  normativa  in
ordine  al  consenso  informato,  richiamata   nelle   premesse,   in
considerazione del fatto  che  non  viene  espressamente  esclusa  la
raccolta del consenso anche nell'ipotesi di  somministrazione  di  un
trattamento sanitario obbligatorio. 
    Come  confermato  in  sede  istruttoria,  in   conformita'   alla
normativa in questione, al momento dell'anamnesi pre-vaccinale  viene
raccolto il consenso informato. 
    L'Organismo incaricato dell'istruttoria sottolinea che, nel  caso
di vaccinazione obbligatoria, il consenso andrebbe inteso quale presa
visione da parte del cittadino delle informazioni fornite. 
    Ma tale interpretazione non puo' essere condivisa, in quanto,  da
un punto di vista letterale, logico e giuridico,  il  consenso  viene
espresso  a  valle  di  una   libera   autodeterminazione   volitiva,
inconciliabile con l'adempimento di un obbligo previsto dalla legge. 
    Risulta,   evidentemente,    irrazionale    la    richiesta    di
sottoscrizione di tale  manifestazione  di  volonta'  all'atto  della
sottoposizione   ad   una   vaccinazione   indispensabile   ai   fini
dell'esplicazione di un diritto costituzionalmente tutelato quale  il
diritto  al  lavoro;  e  poiche'  tale  determinazione  deriva  dalla
circostanza che la legge,  nell'aver  introdotto  e  disciplinato  il
consenso  informato,  non  ha   dettato   un'apposita   clausola   di
salvaguardia nell'ipotesi trattamento farmacologico obbligatorio,  se
ne evince l'intrinseca irrazionalita' del dettato normativo. 
    Ne'   e'   possibile    addivenire    alla    lettura    proposta
dall'Amministrazione,  come  conferma  anche  il  confronto  con   le
disposizioni impartite dal Ministero della salute con la circolare 16
agosto  2017,  contenente  le   prime   indicazioni   operative   per
l'attuazione del decreto-legge n. 73 del 7  giugno  2017,  convertito
con  modificazioni  dalla  legge  31  luglio  2017,  n.   119,   ove,
correttamente, si precisava: 
      «Le    buone    pratiche    vaccinali    prevedono    che     i
genitori/tutori/affidatari siano infarinati sui benefici e sui rischi
della vaccinazione e  che,  alla  fine  di  questo  colloquio,  venga
consegnato un modulo in cui si attesta che e' stato  eseguito  questo
passaggio.  Questo  modello   informativo,   in   presenza   di   una
vaccinazione  raccomandata,  ha  assunto  una  valenza  di   consenso
informato,  ovvero  di  scelta   consapevole   a   una   vaccinazione
raccomandata. Alla luce del decreto legge in epigrafe, si precisa che
il modulo di consenso informato dovrebbe essere  limitato  alle  sole
vaccinazioni raccomandate; per le  vaccinazioni  obbligatorie  verra'
consegnato esclusivamente un modulo informativo». 
    19. L'incidente di costituzionalita'. 
    Alla   luce   della   ricostruzione   fattuale,    normativa    e
giurisprudenziale di cui ai paragrafi che precedono: 
      a) ricordato che le condizioni dettate dalla Corte in  tema  di
compressione  della  liberta'  di  autodeterminazione  sanitaria  dei
cittadini in ambito vaccinale  si  sostanziano  nella  non  nocivita'
dell'inoculazione per il singolo paziente e beneficio per  la  salute
pubblica, ed in particolare che: 
        - il trattamento «non incida  negativamente  sullo  stato  di
salute  di  colui  che  vi  e'  assoggettato»,  ferma   restando   la
tollerabilita' di effetti collaterali di modeste entita' e durata; 
        - sia assicurata «la comunicazione alla  persona  che  vi  e'
assoggettata, o alle persone che sono tenute a prendere decisioni per
essa e/o ad assisterla, di adeguate notizie circa i rischi di lesione
(...), nonche' delle particolari precauzioni, che, sempre allo  stato
delle conoscenze scientifiche, siano rispettivamente  verificabili  e
adottabili»; 
        la discrezionalita' del legislatore sia esercitata alla  luce
«delle acquisizioni, sempre in evoluzione, della  ricerca  medica»  e
quindi  che  la  scelta   vaccinale   possa   essere   rivalutata   e
riconsiderata, nella prospettiva  di  valorizzazione  della  dinamica
evolutiva propria delle conoscenze  medico-scientifiche  che  debbono
sorreggere le  scelte  normative  in  campo  sanitario  (sentenza  n.
5/2018); 
      b) ritenuto che: 
        b.1) seguendo gli indici costituzionali fin  qui  richiamati,
deve ritenersi essenziale, per un verso, che  il  monitoraggio  degli
eventi avversi, la raccolta e la valutazione dei  dati  risultino  il
piu' possibile  ampi  e  completi,  che  avvengano  (o  siano  almeno
validati) da parte di organismi indipendenti,  cio'  che  costituisce
presupposto essenziale per la  stessa  verifica  dell'ampiezza  degli
effetti  collaterali;  per  altro  verso,  che  il  cittadino  riceva
informazioni complete e corrette che siano facilmente  e  liberamente
accessibili; e, ancora, che, nel trattamento sanitario  obbligatorio,
sia rispettato il limite invalicabile  imposto  «dal  rispetto  della
persona umana» (art. 32, comma 2, della Costituzione); 
        b.2) per tutte le ragioni  sopra  diffusamente  esposte,  (in
disparte la controversa  adeguatezza  del  sistema  di  monitoraggio,
prevalentemente  imperniato  alla  farmacovigilanza  passiva)  che  i
parametri costituzionali per valutare  la  legittimita'  dell'obbligo
vaccinale, come fissati dalla  costante  giurisprudenza  della  Corte
costituzionale, non sembrano rispettati, in quanto non vi e' prova di
vantaggio certo per la salute individuale e collettiva  superiore  al
danno per i singoli, non vi e' prova di totale assenza di  rischio  o
di rischio entro un normale margine di tollerabilita', e  non  vi  e'
prova che - in carenza di efficacia durevole del vaccino - un  numero
indeterminato di dosi, peraltro ravvicinate nel tempo, non amplifichi
gli effetti collaterali dei farmaci, danneggiando la salute; non sono
state adottate «misure di mitigazione» e «misure di  precauzione»  ad
accompagnamento dell'obbligo vaccinale, quali  adeguati  accertamenti
in fase di triage pre-vaccinale,  e  adeguata  farmacovigilanza  post
vaccinazione, con il rischio che in nome della vaccinazione di  massa
risulti sbiadita la considerazione della singola persona  umana,  che
andrebbe invece sostenuta e rassicurata, tanto piu' quanto riluttante
alla vaccinazione, con  approfondite  anamnesi  e  informazioni,  con
costi a carico del Servizio sanitario nazionale; 
        b.3) non pare possibile pervenire ad una lettura alternativa,
costituzionalmente orientata, della normativa di cui infra; 
        b.4)  l'attuale  previsione   dell'obbligo   vaccinale   anti
SARS-COV-2 presenta  profili  di  criticita',  con  riferimento  alla
percentuale di eventi avversi e  fatali  (ben  superiore  alla  media
degli altri vaccini, obbligatori e non), che peraltro allo stato  non
sembrano  oggetto   di   prevenzione   (attraverso   un   sistematico
coinvolgimento dei medici di base e l'esecuzione di test  diagnostici
pre-vaccinali); 
        b.5) il sistema di raccolta del  consenso  informato  risulta
irrazionale laddove richieda una manifestazione di  volonta'  per  la
quale non vi e' spazio in capo a  chi  subisce  la  compressione  del
diritto all'autodeterminazione  sanitaria,  a  fronte  di  un  dovere
giuridico ineludibile; 
        b.6) il  complesso  normativo  sopra  descritto  si  pone  in
tensione, per tutte le motivazioni sopra articolate, con  i  seguenti
articoli della Costituzione: 3 (sotto i parametri di  razionalita'  e
proporzionalita');  32  (avuto  riguardo  alla   compressione   della
liberta' di autodeterminazione sanitaria in relazione  a  trattamenti
farmacologici suscettibili di ingenerare effetti  avversi  non  lievi
ne'  transitori);  97  (buon  andamento,  anche  in  relazione   alle
criticita' del sistema  di  monitoraggio);  4  (diritto  al  lavoro),
nonche' art. 33 e 34 (diritto allo studio), oggetto  di  compressione
in  quanto  condizionati  alla   sottoposizione   alla   vaccinazione
obbligatoria; 21 (diritto alla libera  manifestazione  del  pensiero,
che ricomprende il diritto ad  esprimere  il  proprio  dissenso),  in
relazione all'obbligo di sottoscrizione del  consenso  informato  per
poter accedere ad un trattamento sanitario imposto; oltre che con  il
principio di proporzionalita'  e  con  il  principio  di  precauzione
desumibili dall'art. 32 della Costituzione (avuto riguardo alle  piu'
volte  rilevate  criticita'  del  sistema  di  monitoraggio,  nonche'
all'assenza di adeguate misure  di  attenuazione  del  rischio  quali
analisi e test prevaccinali e controlli post vaccinazione); 
        b.7) appare carente  un  adeguato  bilanciamento  tra  valori
tutti di rilievo costituzionale, e in particolare  tra  tutela  della
salute da una parte, e tutela dello studio e del  lavoro  dall'altra,
che soddisfano parimenti bisogni primari del cittadino; 
        b.8) ritenute conclusivamente le questioni  rilevanti  e  non
manifestamente infondate, in relazione alle condizioni dettate  dalla
Corte in tema di compressione della  liberta'  di  autodeterminazione
sanitaria dei cittadini in ambito vaccinale sopra indicate, ossia non
nocivita' dell'inoculazione per il singolo paziente e  beneficio  per
la salute pubblica, il CGARS, ai sensi dell'art. 23, comma  2,  legge
11 marzo 1953 n.  87,  ritenendole  rilevanti  e  non  manifestamente
infondate, solleva la questione di legittimita' costituzionale: 
          a) dell'art. 4, commi 1 e 2, del decreto-legge  n.  44/2021
(convertito in legge n. 76/2021), nella parte in cui prevede,  da  un
lato l'obbligo vaccinale per il  personale  sanitario  e,  dall'altro
lato,  per  effetto  dell'inadempimento  all'obbligo  vaccinale,   la
sospensione dall'esercizio delle professioni sanitarie, per contrasto
con gli articoli 3, 4, 32, 33, 34, 97 della  Costituzione,  sotto  il
profilo che il numero  di  eventi  avversi,  la  inadeguatezza  della
farmacovigilanza passiva e  attiva,  il  mancato  coinvolgimento  dei
medici di famiglia nel triage pre-vaccinale e  comunque  la  mancanza
nella fase di triage di approfonditi accertamenti e persino  di  test
di  positivita'/negativita'  al  Covid  non  consentono  di  ritenere
soddisfatta, allo stadio attuale di sviluppo dei vaccini anti-Covid e
delle  evidenze  scientifiche,  la  condizione,  posta  dalla   Corte
costituzionale, di legittimita' di un vaccino obbligatorio  solo  se,
tra l'altro, si prevede che esso non incida negativamente sullo stato
di salute di colui che  e'  obbligato,  salvo  che  per  quelle  sole
conseguenze «che appaiano normali e, pertanto, tollerabili»; 
          b) dell'art. 1 della legge n. 217/2019, nella parte in  cui
non prevede l'espressa esclusione dalla sottoscrizione  del  consenso
informato  delle  ipotesi  di  trattamenti  sanitari  obbligatori,  e
dell'art. 4, del decreto-legge n. 44/2021, nella  parte  in  cui  non
esclude l'onere di sottoscrizione del consenso informato nel caso  di
vaccinazione obbligatoria, per contrasto con  gli  articoli  3  e  21
della Costituzione. 
    Il processo deve, pertanto, essere sospeso ai  sensi  e  per  gli
effetti di cui  agli  articoli  79  e  80  del  codice  del  processo
amministrativo e 295 del codice di procedura civile, con trasmissione
immediata degli atti alla Corte costituzionale. 
    Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e  in  ordine  alle
spese, in relazione all'incidente cautelare  pendente,  e'  riservata
alla decisione definitiva. 

 
                              P. Q. M. 
 
    Il  Consiglio  di  Giustizia  Amministrativa   per   la   Regione
Siciliana, in sede giurisdizionale, 
    visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953 n. 87, dichiara rilevante  e
non   manifestamente   infondata   la   questione   di   legittimita'
costituzionale: 
      a) dell'art. 4, commi 1  e  2,  del  decreto-legge  n.  44/2021
(convertito in legge n. 76/2021),nella parte in cui  prevede,  da  un
lato l'obbligo vaccinale per il  personale  sanitario  e,  dall'altro
lato,  per  effetto  dell'inadempimento  all'obbligo  vaccinale,   la
sospensione dall'esercizio delle professioni sanitarie, per contrasto
con gli articoli 3, 4, 32, 33, 34, 97 della  Costituzione,  sotto  il
profilo che il numero  di  eventi  avversi,  la  inadeguatezza  della
farmacovigilanza passiva e  attiva,  il  mancato  coinvolgimento  dei
medici di famiglia nel triage pre-vaccinale e  comunque  la  mancanza
nella fase di triage di approfonditi accertamenti e persino  di  test
di  positivita'/negativita'  al  Covid  non  consentono  di  ritenere
soddisfatta, allo stadio attuale di sviluppo dei vaccini anti-Covid e
delle  evidenze  scientifiche,  la  condizione,  posta  dalla   Corte
costituzionale, di legittimita' di un vaccino obbligatorio  solo  se,
tra l'altro, si prevede che esso non incida negativamente sullo stato
di salute di colui che  e'  obbligato,  salvo  che  per  quelle  sole
conseguenze «che appaiano normali e, pertanto, tollerabili»; 
      b) dell'art. 1 della legge n. 217/2019, nella parte in cui  non
prevede  l'espressa  esclusione  dalla  sottoscrizione  del  consenso
informato  delle  ipotesi  di  trattamenti  sanitari  obbligatori,  e
dell'art. 4, del decreto-legge n. 44/2021, nella  parte  in  cui  non
esclude l'onere di sottoscrizione del consenso informato nel caso  di
vaccinazione obbligatoria, per contrasto con  gli  articoli  3  e  21
della Costituzione; 
    sospende il presente giudizio ai  sensi  dell'art.  79,  comma  1
c.p.a.; 
    dispone, a cura  della  Segreteria  del  C.G.A.R.S.,  l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; 
    rinvia ogni ulteriore statuizione in rito,  nel  merito  e  sulle
spese di lite all'esito del  giudizio  incidentale  promosso  con  la
presente ordinanza; 
    ordina che la presente ordinanza sia  notificata,  a  cura  della
Segreteria del C.G.A.R.S., a tutte le  parti  in  causa,  e  che  sia
comunicata al Presidente del Consiglio dei  ministri,  al  Presidente
del Senato  della  Repubblica  ed  al  Presidente  della  Camera  dei
deputati. 
    Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'art.  52,
commi 1 e 2, del decreto  legislativo  30  giugno  2003,  n.  196,  e
all'art. 9, paragrafi 1  e  4,  del  regolamento  (UE)  2016/679  del
Parlamento europeo e del Consiglio del  27  aprile  2016  e  all'art.
2-septies del decreto  legislativo  30  giugno  2003,  n.  196,  come
modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla
Segreteria di procedere,  in  qualsiasi  ipotesi  di  diffusione  del
presente  provvedimento,  all'oscuramento  delle   sole   generalita'
dell'appellante e degli intervenienti (ad eccezione di ANIEF). 
    Cosi' deciso in Palermo nella Camera di consiglio del  giorno  16
marzo 2022 con l'intervento dei magistrati: 
      Rosanna De Nictolis, Presidente; 
      Marco Buricelli, consigliere; 
      Maria Stella Boscarino, consigliere, estensore; 
      Giovanni Ardizzone, consigliere; 
      Antonino Caleca, consigliere. 
 
                     Il Presidente: De Nictolis 
 
 
                                               L'estensore: Boscarino