N. 108 SENTENZA 5 aprile - 5 maggio 2022

Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. 
 
Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni  -  Concessioni  del
  demanio  marittimo,  lacuale  e  fluviale  -  Norme  della  Regione
  Siciliana   -   Richieste   di   concessioni   protocollate   prima
  dell'entrata in vigore della legge reg. Siciliana n. 32 del 2020  -
  Relativo rilascio, anche se la richiesta non rispetta  i  piani  di
  utilizzo del demanio  marittimo  -  Irragionevolezza  e  violazione
  della  tutela  dell'ambiente  e  del  paesaggio  -   Illegittimita'
  costituzionale. 
- Legge della Regione Siciliana 21 luglio 2021, n. 17, art. 3. 
- Costituzione, artt. 3, 9 e 117, commi primo e secondo, lettera s). 
(GU n.19 del 11-5-2022 )
  
 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta dai signori: 
Presidente:Giuliano AMATO; 
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria  de  PRETIS,  Nicolo'  ZANON,  Franco
  MODUGNO, Augusto  Antonio  BARBERA,  Giulio  PROSPERETTI,  Giovanni
  AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,  Angelo
  BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria  SAN  GIORGIO,  Filippo
  PATRONI GRIFFI, 
      
    ha pronunciato la seguente 
 
                              SENTENZA 
 
    nel giudizio di legittimita'  costituzionale  dell'art.  3  della
legge della Regione Siciliana 21 luglio 2021, n. 17  (Termine  ultimo
per la presentazione  delle  istanze  di  proroga  delle  concessioni
demaniali marittime),  promosso  dal  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri con ricorso notificato il 24 settembre 2021,  depositato  in
cancelleria il 30 settembre 2021, iscritto  al  n.  54  del  registro
ricorsi 2021 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale  della  Repubblica
n. 43, prima serie speciale, dell'anno 2021. 
    Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana; 
    udito nell'udienza pubblica del 5 aprile 2022 il Giudice relatore
Francesco Vigano'; 
    uditi l'avvocato dello Stato Pietro Garofoli  per  il  Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato  Giuseppa  Mistretta  per  la
Regione Siciliana, quest'ultima in collegamento da remoto,  ai  sensi
del punto 1) del decreto del Presidente della  Corte  del  18  maggio
2021; 
    deliberato nella camera di consiglio del 5 aprile 2022 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1.- Con ricorso notificato il 24 settembre 2021 e  depositato  il
30  settembre  2021,  il  Presidente  del  Consiglio  dei   ministri,
rappresentato e  difeso  dall'Avvocatura  generale  dello  Stato,  ha
impugnato l'art. 3 della legge  della  Regione  Siciliana  21  luglio
2021, n. 17 (Termine ultimo per la  presentazione  delle  istanze  di
proroga delle concessioni demaniali marittime), per violazione: degli
artt. 3 e 9 della Costituzione; dell'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 6, lettere d) ed e), della Convenzione europea sul
paesaggio, adottata  a  Strasburgo  dal  Comitato  dei  ministri  del
Consiglio d'Europa il 19 luglio 2000 e ratificata  con  legge  del  9
gennaio 2006, n. 14; dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
in relazione agli artt. 135, 143 e 145  del  decreto  legislativo  22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e  del  paesaggio,  ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,  n.  137),  nonche'
degli artt. 14, lettere f) e n), e 32 del regio  decreto  legislativo
15 maggio  1946,  n.  455,  convertito  in  legge  costituzionale  26
febbraio  1948,  n.  2  (Approvazione  dello  statuto  della  Regione
siciliana). 
    1.1.- La  disposizione  impugnata  sostituisce  l'art.  2,  comma
1-bis, della legge della Regione Siciliana 16 dicembre  2020,  n.  32
(Disposizioni in materia di demanio marittimo. Norme  in  materia  di
sostegno della mobilita'), il quale - per l'effetto -  cosi'  recita:
«[a]ttesa  l'emergenza  epidemiologica  da  Covid-19,  al   fine   di
consentire  all'amministrazione   concedente   la   conclusione   dei
procedimenti amministrativi, la coerenza con le previsioni del  Piano
di utilizzo del demanio marittimo di cui al comma 1 non  e'  prevista
per le istanze gia' protocollate alla data di entrata in vigore della
presente legge». 
    1.2.- Il ricorrente rileva, anzitutto,  che  la  norma  impugnata
rientra nell'ambito della potesta'  legislativa  regionale  esclusiva
nelle materie dell'urbanistica nonche' della tutela del  paesaggio  e
conservazione delle antichita' e delle  opere  artistiche,  ai  sensi
dell'art. 14, lettere f) e n),  dello  statuto  reg.  Siciliana;  che
l'art. 32 del medesimo statuto attribuisce alla Regione  autonoma  la
titolarita' dei beni demaniali presenti sul territorio  regionale;  e
che il d.P.R. 30 agosto 1975,  n.  637  (Norme  di  attuazione  dello
statuto della regione siciliana in materia di tutela del paesaggio  e
di antichita' e belle  arti),  ha  conseguentemente  trasferito  alla
Regione tutte le attribuzioni  degli  organi  centrali  e  periferici
dello Stato nella materia della tutela del paesaggio. 
    Tuttavia,  tali  competenze   legislative   primarie   dovrebbero
comunque esercitarsi «nei limiti  delle  leggi  costituzionali  dello
Stato,  senza  pregiudizio  delle  riforme  agrarie  e   industriali,
deliberate dalla Costituente del popolo  italiano»,  ai  sensi  dello
stesso art. 14 dello statuto reg. Siciliana. Le previsioni del d.lgs.
n. 42 del 2004 configurerebbero, per l'appunto, uno di  tali  limiti,
in quanto norme di grande riforma  economico-sociale  (e'  citata  la
sentenza n. 238 del 2013 di questa Corte). 
    La disposizione regionale impugnata consentirebbe, per  tutte  le
istanze di concessioni demaniali marittime presentate entro  la  data
di entrata in vigore della  legge  reg.  Siciliana  n.  32  del  2020
(indicata nel 18 dicembre 2020),  di  derogare  alle  previsioni  dei
piani di utilizzo delle aree demaniali marittime (PUDM). 
    Ai sensi dell'art. 4  della  legge  della  Regione  Siciliana  29
novembre 2005, n. 15 (Disposizioni sul rilascio delle concessioni  di
beni demaniali e sull'esercizio diretto delle funzioni amministrative
in materia di demanio marittimo), tali  piani  rappresenterebbero  il
documento di pianificazione comunale per  le  modalita'  di  utilizzo
della fascia costiera demaniale e del litorale marino, e  dunque  dei
beni che, ai sensi dell'art. 142, comma 1, lettera a), del d.lgs.  n.
42 del 2004, sono sottoposti ex lege a vincoli di tutela. 
    Ad avviso del ricorrente, il PUDM sarebbe  strettamente  connesso
con il piano paesaggistico, del quale dovrebbe recepire le  eventuali
prescrizioni aventi contenuto precettivo determinato (come i  vincoli
di inedificabilita') a tutela dell'ambiente e del paesaggio.  D'altra
parte,  in  assenza  del  piano  paesaggistico,  il   PUDM   potrebbe
addirittura rappresentare «l'unica fonte di pianificazione  e  tutela
dell'ambiente marittimo, come accade in Sicilia per  le  province  di
Palermo, Messina ed Enna, i cui  territori  risultano  ancora  essere
sforniti del relativo Piano paesaggistico». 
    Essendo  dunque  il  demanio  marittimo  un  bene   paesaggistico
tutelato ope legis, «la possibilita' di  assentire  all'utilizzazione
degli arenili, in deroga alle previsioni [dei vigenti PUDM], comporta
una grave lesione della tutela paesaggistica», in  quanto  la  deroga
paralizzerebbe indirettamente l'applicazione del piano  paesaggistico
di cui il PUDM sarebbe  strumento  subordinato  di  specificazione  e
attuazione. Tale lesione sarebbe  ancora  piu'  grave  nei  territori
ancora privi di pianificazione paesaggistica, per  i  quali  il  PUDM
costituisce l'unico strumento di pianificazione regionale vocato alla
tutela paesaggistica. 
    1.3.- Una tale situazione determinerebbe la violazione sia  delle
disposizioni del d.lgs.  n.  42  del  2004  invocate  come  parametro
interposto per il tramite dell'art. 117, secondo comma,  lettera  s),
Cost., sia dell'art. 6, lettere d) ed e), della  Convenzione  europea
sul paesaggio. 
    Gli artt. 135, 143 e 145 del d.lgs.  n.  42  del  2004  sarebbero
«espressione del principio della necessaria pianificazione  dei  beni
sottoposti a  vincolo  paesaggistico  (articoli  135  e  143)  e  del
principio  della  necessaria  prevalenza  del   piano   paesaggistico
rispetto ad ogni altro strumento  di  pianificazione  e  [del]la  sua
inderogabilita' "da parte di piani, programmi e progetti nazionali  o
regionali di sviluppo economico" (art. 145)». 
    Gli stessi principi risulterebbero  essere,  per  il  ricorrente,
anche «diretta espressione degli  obblighi  assunti  dall'Italia  con
l'adesione  alla  Convenzione  europea  del  paesaggio,  tra  i   cui
obiettivi vi e' "la pianificazione del paesaggio" (art.  3)»,  e  che
impegna, tra l'altro, gli Stati  parte  ad  «integrare  il  paesaggio
nelle politiche di pianificazione del territorio, urbanistiche  e  in
quelle di  carattere  culturale,  ambientale,  agricolo,  sociale  ed
economico,  nonche'  nelle  altre   politiche   che   possono   avere
un'incidenza diretta o indiretta sul paesaggio» (art. 5, lettera  d);
a «stabilire degli obiettivi di qualita' paesaggistica riguardanti  i
paesaggi  individuati  e  valutati,  previa  consultazione  pubblica,
conformemente all'art. 5.c» (art. 6, lettera d); e ad  «attivare  gli
strumenti di intervento volti alla salvaguardia,  alla  gestione  e/o
alla pianificazione dei paesaggi» (art. 6, lettera e). 
    Violato  sarebbe,  inoltre,  l'art.  9  Cost.,   in   conseguenza
dell'abbassamento  del  livello  di   tutela   del   paesaggio,   non
giustificato da altro interesse di rango costituzionale,  determinato
dalla deroga generalizzata ai PUDM. 
    Infine, la disposizione impugnata sarebbe  in  contrasto  con  il
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3  Cost.  Essa,  infatti,
stabilirebbe una deroga alle vigenti norme a tutela del paesaggio, al
dichiarato scopo «di  consentire  all'amministrazione  concedente  la
conclusione dei procedimenti amministrativi»  volti  al  rilascio  di
nuove  concessioni,  senza  pero'  che  emerga  «alcuna   ragionevole
correlazione tra la possibilita' per l'Amministrazione di  concludere
i procedimenti amministrativi e  la  deroga  a  norme  di  legge  che
tutelano  rilevanti   interessi   pubblici   correlati   al   demanio
marittimo».  La  disposizione  impugnata  si   fonderebbe,   infatti,
sull'erroneo presupposto che quei procedimenti  possano  «concludersi
solo omettendo la cura dei fondamentali interessi pubblici a cui sono
preordinati anche i Piani di utilizzo». 
    Ne'  l'emergenza  pandemica  potrebbe  escludere  la   denunciata
irragionevolezza,  posto  che,  «trattandosi  di  nuove  concessioni,
queste ultime non  verrebbero  comunque  rilasciate  per  un  periodo
strettamente correlato alla durata dell'emergenza  sanitaria,  bensi'
per la durata ordinariamente prevista». 
    2.- La Regione Siciliana si e' costituita in giudizio,  chiedendo
che le questioni siano dichiarate inammissibili o non fondate. 
    La difesa regionale sostiene, anzitutto, che il quadro  normativo
vigente garantirebbe piena tutela ai beni  paesistici  e  ambientali,
essendo comunque prescritta, in  seno  alla  conferenza  dei  servizi
propedeutica alla valutazione  delle  richieste  di  concessione,  la
previa  acquisizione  dell'autorizzazione  paesaggistica.   Da   cio'
consegue che nessuna concessione demaniale marittima - a  prescindere
dalla data di presentazione della richiesta e dall'esistenza  o  meno
di un PUDM - sarebbe sottratta alla preventiva  autorizzazione  della
Soprintendenza competente per territorio. 
    D'altra parte, la  disposizione  impugnata  si  ispirerebbe  alla
duplice esigenza di evitare «lo stallo  di  tutte  le  attivita'  nei
territori  regionali  non  dotati  del   piano   paesaggistico,   con
immaginabili ricadute sull'economia regionale», nonche' «di eliminare
una disparita' di  trattamento  determinata  dalla  norma  vigente  a
scapito di coloro che - per ragioni legate alle difficolta' operative
dell'Amministrazione, connesse all'emergenza epidemiologica -  avendo
presentato istanza di concessione tra  il  31/01/2020  (dichiarazione
stato di emergenza) ed il 21/12/2020 (entrata in vigore della l.r. n.
32/2020)  non  hanno  ottenuto  la   pubblicazione   dell'istanza   e
l'indizione  della  relativa   conferenza   di   servizi».   Il   che
dimostrerebbe sia il nesso con l'emergenza pandemica e le conseguenti
difficolta' operative della pubblica amministrazione, sia la funzione
di tutela del diritto del cittadino  a  ottenere,  in  condizioni  di
uguaglianza, riscontro alla propria richiesta. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1.- Con il  ricorso  indicato  in  epigrafe,  il  Presidente  del
Consiglio  dei  ministri,  rappresentato  e  difeso   dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato l'art. 3 della legge della Regione
Siciliana 21 luglio 2021, n. 17 (Termine ultimo per la  presentazione
delle istanze di proroga delle concessioni demaniali marittime),  per
violazione: 
    - degli artt. 3 e 9 della Costituzione; 
    - dell'art. 117, primo comma, Cost.,  in  relazione  all'art.  6,
lettere d) ed e), della Convenzione europea sul paesaggio, adottata a
Strasburgo dal Comitato dei ministri del  Consiglio  d'Europa  il  19
luglio 2000 e ratificata con legge del 9 gennaio 2006, n. 14; 
    - dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,  in  relazione
agli artt. 135, 143 e 145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo
10 della legge 6 luglio 2002, n. 137); 
    - degli artt. 14, lettere  f)  e  n),  e  32  del  regio  decreto
legislativo  15  maggio   1946,   n.   455,   convertito   in   legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n.  2  (Approvazione  dello  statuto
della Regione siciliana). 
    1.1.- La  disposizione  impugnata  sostituisce  l'art.  2,  comma
1-bis, della legge della Regione Siciliana 16 dicembre  2020,  n.  32
(Disposizioni in materia di demanio marittimo. Norme  in  materia  di
sostegno della  mobilita'),  prevedendo  che,  «[a]ttesa  l'emergenza
epidemiologica da Covid-19, al fine di consentire all'amministrazione
concedente  la  conclusione  dei  procedimenti   amministrativi,   la
coerenza  con  le  previsioni  del  Piano  di  utilizzo  del  demanio
marittimo di cui al comma 1 non  e'  prevista  per  le  istanze  gia'
protocollate alla data di entrata in vigore della presente legge». 
    In sostanza, secondo il ricorrente, la disposizione  impugnata  -
dispensando dal rispetto dei piani di utilizzo del demanio  marittimo
(PUDM) le concessioni la cui richiesta sia stata  protocollata  prima
dell'entrata in vigore della legge reg. Siciliana n. 32  del  2020  -
determinerebbe un complessivo  abbassamento  dei  livelli  di  tutela
ambientale, violando i principi della necessaria adozione  dei  piani
paesaggistici e della prevalenza di questi  ultimi  rispetto  a  ogni
altro  strumento  di  pianificazione,  con   conseguente   violazione
dell'art.  9  Cost.  e  delle  menzionate  disposizioni  nazionali  e
internazionali interposte ai sensi dell'art.  117,  primo  e  secondo
comma, lettera s), Cost. Inoltre, tale disciplina contrasterebbe  con
il principio di ragionevolezza fondato sull'art. 3 Cost., dal momento
che  non  sussisterebbe  alcuna  ragionevole  correlazione   tra   la
necessita' di derogare ai PUDM e l'emergenza pandemica in corso. 
    2.- La difesa  regionale  ha  eccepito  l'inammissibilita'  delle
censure del ricorrente, svolgendo tuttavia argomenti volti unicamente
a contestare nel merito le censure medesime. 
    Dal che la non fondatezza dell'eccezione. 
    3.- Ai fini della valutazione del merito delle questioni, occorre
brevemente delineare il contesto normativo nel quale la  disposizione
impugnata si inserisce. 
    3.1.- La disciplina dei PUDM nella Regione Siciliana e' stabilita
dalla  legge  della  Regione  Siciliana  29  novembre  2005,  n.   15
(Disposizioni sul rilascio delle  concessioni  di  beni  demaniali  e
sull'esercizio diretto delle funzioni amministrative  in  materia  di
demanio marittimo), e successive modificazioni, in  coerenza  con  le
indicazioni generali contenute, a livello  di  legislazione  statale,
nell'art. 6 del decreto-legge 5 ottobre 1993,  n.  400  (Disposizioni
per la determinazione dei canoni  relativi  a  concessioni  demaniali
marittime), convertito, con modificazioni,  nella  legge  4  dicembre
1993, n. 494. La legge  regionale  in  questione  fissa  i  contenuti
necessari dei piani - tra cui spicca quello di  riservare  almeno  il
cinquanta per cento del litorale alla fruizione pubblica (art.  5)  -
nonche'  il  relativo  procedimento  di  approvazione.   Quest'ultimo
prevede, in particolare, che i Comuni costieri adottino una  proposta
di   piano,   in   conformita'   alle   linee    guida    predisposte
dall'Assessorato regionale competente. La proposta  deve  poi  essere
sottoposta  a  valutazione  ambientale  strategica  (VAS),  ai  sensi
dell'art. 12 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme  in
materia ambientale), sulla base della quale i Comuni  introducono  le
necessarie modifiche al piano, che deve essere infine approvato dallo
stesso Assessorato regionale. 
    La legge reg. Siciliana n. 15 del 2005 stabilisce,  inoltre,  che
le attivita' e le opere in concessione sul litorale  marino  «possono
essere esercitate e autorizzate solo in conformita'  alle  previsioni
di appositi piani di utilizzo delle aree demaniali  marittime»  (art.
4, comma 1). 
    Il successivo comma 3 dell'art. 4, nella sua versione originaria,
consentiva, nei Comuni ancora sprovvisti di  PUDM,  «il  rilascio  di
nuove concessioni demaniali marittime con prevalenza delle previsioni
contenute nei piani di utilizzo successivamente approvati». 
    L'art. 4, comma 3-bis, della medesima legge,  inserito  dall'art.
39, comma 1, della legge della Regione Siciliana 17 marzo 2016, n.  3
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2016.  Legge  di
stabilita' regionale),  ha  ulteriormente  precisato  che  «le  nuove
concessioni demaniali marittime relative ad aree non  gia'  assegnate
da rilasciarsi dovranno risultare  coerenti  con  le  previsioni  del
piano e quelle rilasciate in epoca successiva alla data di entrata in
vigore della legge regionale 29 novembre 2005, n. 15, qualora fossero
in contrasto, dovranno essere adeguate alla prima scadenza utile  del
2020 e quelle non adeguabili non potranno essere rinnovate». 
    3.2.- Una serie di disposizioni successive si e' poi occupata del
procedimento di rilascio delle concessioni sul litorale marittimo nei
Comuni in  cui  il  PUDM  non  sia  stato  ancora  approvato  in  via
definitiva. 
    Anzitutto, l'art. 20  della  legge  della  Regione  Siciliana  11
agosto 2017, n. 16  (Disposizioni  programmatiche  e  correttive  per
l'anno 2017. Legge di stabilita' regionale. Stralcio I), ha  inserito
un nuovo comma 1-ter nell'art. 1 della legge reg. Siciliana n. 15 del
2005, stabilendo che, fino all'approvazione definitiva del rispettivo
PUDM, sarebbe stato consentito in ciascun Comune il rilascio di nuove
concessioni demaniali marittime «coerente alle  previsioni  contenute
nel piano di utilizzo (PUDM) in corso di adozione ed approvazione». 
    3.3.- Tale disposizione e' stata  poi  sostituita  dall'art.  24,
comma 1, lettera a), della legge della Regione Siciliana 22  febbraio
2019, n. 1 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2019.
Legge di stabilita' regionale). 
    Nel testo modificato, l'art. 1, comma  1-ter,  della  legge  reg.
Siciliana n. 15 del 2005 disponeva che, nelle more  dell'approvazione
del PUDM, fosse consentito all'Assessorato regionale del territorio e
dell'ambiente «il rilascio di nuove concessioni  demaniali  marittime
con validita' sino al 31 dicembre 2020 mediante procedure di evidenza
pubblica». Ove fossero poi risultate in contrasto  con  il  piano  di
utilizzo  del  demanio  marittimo  successivamente  approvato,   tali
concessioni avrebbero dovuto essere «adeguate alle  previsioni  dello
stesso entro il termine di novanta  giorni  dalla  sua  approvazione,
previa comunicazione al concessionario». Era inoltre disposto che  le
concessioni  che  non  potessero  essere  adeguate  sarebbero   state
revocate. 
    Con tale ultima  disposizione,  il  legislatore  regionale  aveva
dunque stabilito - evidentemente allo scopo di sollecitare  i  Comuni
ancora inadempienti a dotarsi dei PUDM,  prescritti  dalla  normativa
regionale sin dal 2005 - che, in assenza del piano,  tutte  le  nuove
concessioni eventualmente rilasciate sarebbero in ogni  caso  scadute
il  31  dicembre  2020,  contestualmente  eliminando  in  radice   la
possibilita' - introdotta poco prima, con la legge reg. Siciliana  n.
16 del 2017 -  di  rilasciare  concessioni  di  durata  ordinaria  in
pendenza del procedimento di approvazione del PUDM. 
    3.4.- Giusto in  prossimita'  della  scadenza  di  tale  termine,
l'art. 6 della legge reg. Siciliana n. 32 del 2020 ha abrogato  tanto
l'art. 4, comma 3-bis (supra, punto 3.1.),  quanto  l'art.  1,  comma
1-ter, nel testo da ultimo  modificato  (supra,  punto  3.3.),  della
legge reg. Siciliana n. 15 del 2005. 
    Al loro posto, l'art. 2, comma 1, della legge reg.  Siciliana  n.
32 del 2020 ha dettato una nuova disciplina  sul  rilascio  di  nuove
concessioni in assenza di  PUDM.  Ivi  si  prevede  che,  nelle  more
dell'approvazione dei piani in questione, «e' consentito il  rilascio
di nuove concessioni demaniali marittime, per una durata di sei anni,
purche' coerenti  con  le  previsioni  del  piano  di  utilizzo  gia'
adottato in via preliminare dal Consiglio comunale  ed  in  corso  di
approvazione. Qualora le nuove concessioni demaniali marittime  siano
in  contrasto  con  i  piani  di  utilizzo   (PUDM)   successivamente
approvati, l'ente concedente assegna  un  termine,  non  inferiore  a
novanta giorni, entro cui il concessionario puo' inoltrare istanza al
fine di rendere coerente la concessione demaniale  marittima  con  il
PUDM approvato. Se il concessionario  non  vi  provvede  nel  termine
assegnato ovvero  se  la  concessione  non  risulti  adeguabile  alle
previsioni del PUDM, la concessione e' revocata». 
    Con  tale  disposizione,  il  legislatore  regionale  ha   dunque
ripristinato la possibilita', anche nei Comuni ancora  sprovvisti  di
PUDM, di rilasciare nuove concessioni demaniali per una durata di sei
anni, purche', pero', esse fossero coerenti con  le  «previsioni  del
piano di utilizzo gia' adottato  in  via  preliminare  dal  Consiglio
comunale ed in corso di approvazione». E cio', ancora una volta,  con
l'evidente intento di indurre i Comuni  ad  adottare  almeno  in  via
provvisoria i piani in questione, pur in  un  periodo  caratterizzato
dal  generale   rallentamento   dell'attivita'   amministrativa,   in
conseguenza dell'emergenza pandemica in corso - cio'  che  spiega  la
previsione  della  possibilita'  di  procedere  al   rilascio   delle
concessioni  anche  prima  della  conclusione  del  procedimento   di
approvazione definitiva dei  PUDM.  Il  tutto  subordinatamente  alla
ormai consueta previsione alternativa - in caso di difformita' tra la
concessione e il piano definitivamente  approvato  -  dell'obbligo  a
carico del concessionario di eliminare tale difformita', ovvero della
decadenza di quest'ultimo dalla concessione in caso di impossibilita'
di procedere in tal senso. 
    Restava pero' fermo, all'indomani dell'entrata  in  vigore  della
legge reg. Siciliana n. 32 del 2020, il divieto di  rilasciare  nuove
concessioni in tutti i Comuni nei quali  il  PUDM  non  fosse  ancora
stato adottato nemmeno in via provvisoria. 
    3.5.- A distanza di appena quattro mesi, il legislatore regionale
e' intervenuto nuovamente sul punto con l'art.  69,  comma  2,  della
legge della Regione Siciliana 15  aprile  2021,  n.  9  (Disposizioni
programmatiche e correttive per  l'anno  2021.  Legge  di  stabilita'
regionale). 
    Tale disposizione ha introdotto  nell'art.  2  della  legge  reg.
Siciliana n. 32  del  2020  il  comma  1-bis,  dal  seguente  tenore:
«[a]ttesa  l'emergenza  epidemiologica  da  Covid-19,  al   fine   di
consentire  all'amministrazione   concedente   la   conclusione   dei
procedimenti amministrativi, la coerenza con le previsioni del  piano
di utilizzo del demanio marittimo, di cui al comma 1, non e' prevista
per le istanze per le quali, alla data di  entrata  in  vigore  della
presente legge, erano state avviate le procedure di cui  all'articolo
18  della  legge  regionale  21  maggio  2019,  n.  7  e   successive
modificazioni e per tutte le  istanze  gia'  protocollate  alla  data
della dichiarazione di emergenza epidemiologica». 
    In sostanza, il legislatore regionale - consentendo  il  rilascio
di concessioni anche a prescindere dalla loro «coerenza» con i PUDM -
ha inteso cosi' ripristinare  la  possibilita'  di  rilasciare  nuove
concessioni, per una durata di sei anni, anche nei Comuni  nei  quali
il relativo procedimento di adozione non fosse neppure iniziato. Cio'
subordinatamente alla condizione alternativa: a)  che  alla  data  di
entrata in vigore della legge reg. Siciliana  n.  32  del  2020  -  e
dunque al 4 gennaio 2021, considerando l'ordinario termine di vacatio
legis di quindici giorni dalla data di pubblicazione  della  legge  -
fosse gia' stata indetta la conferenza  dei  servizi  in  conseguenza
della presentazione  di  un'istanza  di  concessione;  ovvero  b)  si
trattasse di un'istanza gia' protocollata alla data di  dichiarazione
dello stato di emergenza pandemica - e dunque al 31 gennaio 2020. 
    3.6.- Qualche mese piu' tardi, il nuovo comma 1-bis  dell'art.  2
della legge reg. Siciliana n. 32 del 2020 e' stato  modificato  dalla
disposizione in questa sede impugnata,  l'art.  3  della  legge  reg.
Siciliana n. 17 del 2021 (supra, punto 1.1.). 
    Per effetto di questa modifica, la «coerenza» con i PUDM  non  e'
ora prevista per la generalita' delle istanze  di  concessioni  «gia'
protocollate» alla  data  di  entrata  in  vigore  della  legge  reg.
Siciliana n. 32 del 2020, e dunque alla data del 4  gennaio  2021,  a
prescindere dalla circostanza che a quella data si fosse gia'  svolta
la conferenza di servizi. Il che vale ad estendere  ulteriormente  la
deroga gia' stabilita dalla legge reg. Siciliana n. 9  del  2021  per
tutte le istanze protocollate entro il 31 gennaio 2020. 
    4.-  Tutto  cio'  premesso,  le  questioni   sono   fondate   con
riferimento agli artt. 3 e 9 Cost. 
    4.1.- Non erra, invero, la difesa regionale nel sottolineare  che
la dispensa dalla coerenza delle concessioni con il PUDM non comporta
alcuna deroga alle vigenti disposizioni statali in materia di  tutela
del paesaggio, e in  particolare  alle  pertinenti  disposizioni  del
Codice dei beni culturali e del paesaggio. 
    La  costante  giurisprudenza  di  questa  Corte  qualifica   tali
disposizioni, e in particolare quelle in  materia  di  autorizzazione
paesaggistica,  come  norme   di   riforma   economico-sociale   (con
riferimento alla Regione Siciliana, si vedano le sentenze n. 160  del
2021, n. 130 del 2020 e n.  172  del  2018).  In  quanto  tali,  esse
vincolano anche le autonomie territoriali a  statuto  speciale  nelle
materie di competenza primaria di queste ultime, come quelle -  sulle
quali incide la disposizione ora all'esame - dell'urbanistica,  della
tutela del paesaggio e dei beni  demaniali  statali  trasferiti  alla
stessa Regione (rispettivamente, artt. 14, lettere f e n, e 32  dello
statuto reg. Siciliana). 
    Ora, i litorali marini sono beni paesaggistici tutelati ai  sensi
dell'art. 142,  comma  1,  lettera  a),  cod.  beni  culturali.  Tale
qualita', impressa al bene direttamente dalla legge, implica  che  su
tali aree ogni intervento debba essere sottoposto  all'autorizzazione
paesaggistica dell'autorita'  competente,  secondo  quanto  stabilito
dall'art.  146,  comma  5,  del  medesimo   codice,   a   prescindere
dall'esistenza o meno di un piano paesaggistico, e a prescindere -  a
fortiori - dall'esistenza o meno di un PUDM nel Comune interessato. 
    Allorche', poi, il Comune si  trovi  in  un'area  del  territorio
regionale  in  cui  esiste  un  piano   paesaggistico,   quest'ultimo
risultera' immediatamente vincolante, dovendo semmai il  PUDM  -  ove
esistente   -   risultare   conforme    al    piano    paesaggistico.
Conseguentemente, tutte le concessioni relative al demanio  marittimo
dovranno anch'esse risultare  conformi  al  piano  paesaggistico,  ed
essere  sottoposte  al  relativo  procedimento  autorizzativo,  anche
nell'ipotesi in cui la legge regionale preveda deroghe rispetto  alle
disposizioni  previste  dal  PUDM  vigente  nel  singolo   territorio
comunale. 
    4.2.-  Tuttavia,  la  disposizione  impugnata  -  consentendo  il
rilascio di nuove concessioni sul demanio marittimo anche nei  Comuni
che, a distanza di oltre quindici anni dall'entrata in  vigore  della
legge reg. Siciliana n. 15 del 2005 (supra, punto 3.1.),  ancora  non
si sono dotati di PUDM - finisce per frustrare gli  sforzi,  compiuti
con le precedenti leggi reg. Siciliana n. 16 del 2017  (supra,  punto
3.2.), n. 1 del 2019 (supra, punto 3.3.) e n. 32 del 2020  nella  sua
versione originaria (supra, punto  3.4.),  di  indurre  finalmente  i
Comuni ad avviare i procedimenti di approvazione dei PUDM: sforzi che
si imperniavano, in particolare, sul vincolo delle nuove  concessioni
al  rispetto,  quanto  meno,  del  PUDM  gia'  adottato  dal  Comune,
ancorche'  non  ancora  definitivamente  approvato   dall'Assessorato
regionale competente. 
    La giurisprudenza amministrativa ritiene che i  piani  in  parola
costituiscano strumenti settoriali «destinat[i] ad  assolvere,  nella
prospettiva della migliore gestione del demanio marittimo d'interesse
turistico-ricreativo, ad una funzione  schiettamente  programmatoria»
delle  concessioni  demaniali,  al  fine  di   «rendere   compatibile
l'offerta dei servizi turistici con le esigenze della salvaguardia  e
della valorizzazione di  tutte  le  componenti  ambientali  dei  siti
costieri,  onde   consentirne   uno   sfruttamento   equilibrato   ed
ecosostenibile» (Consiglio di  Stato,  sezione  quinta,  sentenza  21
giugno 2005, n. 3267). 
    Tali piani svolgono dunque un'essenziale  funzione  non  solo  di
regolamentazione della concorrenza e  della  gestione  economica  del
litorale marino, ma anche di tutela dell'ambiente  e  del  paesaggio,
garantendone tra l'altro la fruizione comune anche al di fuori  degli
stabilimenti balneari, attraverso la destinazione  di  una  quota  di
spiaggia libera pari, secondo quanto previsto dalla stessa legge reg.
Siciliana n. 15 del 2005, al cinquanta per cento del litorale. 
    Inoltre,  non  e'  senza  significato   che   la   giurisprudenza
amministrativa attribuisca  alla  valutazione  ambientale  strategica
(VAS), cui i PUDM sono preventivamente sottoposti, anche la  funzione
di ponderare gli effetti  sul  paesaggio  che  l'attivita'  antropica
oggetto di  pianificazione  puo'  comportare  (TAR  Toscana,  sezione
prima, sentenza 28 dicembre 2016, n. 1874; TAR Marche, sezione prima,
sentenza 6 marzo 2014, n. 291). 
    E dunque, una disposizione che - come il comma 1-bis dell'art.  2
della legge reg. Siciliana n. 32  del  2020,  come  modificato  dalla
disposizione in questa sede impugnata - preveda, in deroga al divieto
di nuove concessioni nei Comuni siciliani ancora sprovvisti  di  PUDM
gia' imposto dalla legislazione precedente a partire dal 31  dicembre
2020, la possibilita' di continuare a rilasciarle anche  in  seguito,
ha l'effetto di eliminare un importante incentivo  per  i  Comuni  ad
avviare  il  relativo  procedimento  di  approvazione;  e  determina,
conseguentemente, un abbassamento del livello di tutela dell'ambiente
e del paesaggio  nei  Comuni  costieri  rispetto  a  quanto  gia'  in
precedenza assicurato dalla stessa legislazione regionale previgente. 
    4.3.- Ne' la  disposizione  impugnata  trova  alcuna  ragionevole
giustificazione nelle finalita' invocate dalla difesa regionale. 
    Emerge dai lavori preparatori della legge reg. Siciliana n. 9 del
2021, alla quale si deve l'introduzione del comma 1-bis  dell'art.  2
della legge reg. Siciliana n.  32  del  2020  (poi  modificato  dalla
disposizione in questa sede impugnata), che la ratio  dell'intervento
legislativo sarebbe stata  quella  di  evitare  la  frustrazione  del
«legittimo affidamento» maturato da coloro che avevano presentato una
istanza di concessione prima dell'entrata in vigore della legge  reg.
Siciliana n. 32 del 2020, per la quale fosse gia'  stata  avviata  la
relativa  istruttoria.  Nella  relazione  illustrativa  si   afferma,
inoltre, che, «nella considerazione che solo  pochi  comuni  si  sono
dotati del PUDM, [la verifica di compatibilita' della coerenza con il
PUDM adottato] porterebbe all'inevitabile rigetto della richiesta  ed
alla conseguente insorgenza di un rilevante  numero  di  contenziosi,
con evidente aggravio dell'attivita' amministrativa  e,  in  caso  di
soccombenza, per le casse regionali». 
    I lavori preparatori della legge reg. Siciliana n.  9  del  2021,
tuttavia, non chiariscono  di  quale  legittimo  affidamento  potesse
parlarsi, posto che prima dell'entrata in  vigore  della  legge  reg.
Siciliana n. 32 del 2020 - e dunque prima del 4 gennaio 2021 - vigeva
la gia' illustrata disciplina dell'art.  24,  comma  1,  lettera  a),
della legge reg. Siciliana n. 1 del  2019  (supra,  punto  3.3.),  la
quale ammetteva, nei Comuni ancora sprovvisti  di  PUDM,  solo  nuove
concessioni di breve durata, ossia «con validita' sino al 31 dicembre
2020». Di talche', tutti coloro che  avevano  presentato  domanda  di
concessione nel 2019 o per tutto il 2020 in Comuni sprovvisti di PUDM
non potevano che aspettarsi concessioni brevi o brevissime,  comunque
destinate a scadere il 31 dicembre 2020. 
    Cionondimeno,  la  legge  reg.  Siciliana  n.  17  del  2021   ha
ulteriormente  esteso,  mediante  la  disposizione  in  questa   sede
impugnata,  la  deroga  in  parola,  la  quale  e'  cosi'  giunta  ad
abbracciare la  totalita'  delle  istanze  protocollate  entro  il  4
gennaio 2021. 
    Secondo  la  difesa   regionale,   tale   ulteriore   deroga   si
giustificherebbe in relazione all'esigenza di «evitare lo  stallo  di
tutte le attivita' nei  territori  regionali  non  dotati  del  piano
paesaggistico, con immaginabili  ricadute  sull'economia  regionale»,
nonche' all'obiettivo di «eliminare  una  disparita'  di  trattamento
determinata dalla norma vigente a scapito di coloro che - per ragioni
legate  alle  difficolta'  operative  dell'Amministrazione,  connesse
all'emergenza  epidemiologica  -   avendo   presentato   istanza   di
concessione tra il 31/01/2020 (dichiarazione stato di  emergenza)  ed
il 21/12/2020 (entrata in vigore della l.r.  n.  32/2020)  non  hanno
ottenuto la pubblicazione dell'istanza e l'indizione  della  relativa
conferenza di servizi». 
    Tali motivazioni, tuttavia, non risultano persuasive. 
    Anzitutto, l'obbligo per i Comuni di dotarsi  di  PUDM  prescinde
dall'esistenza di un piano paesaggistico, i due strumenti operando su
livelli diversi (anche se, come si e' gia' detto,  laddove  il  piano
paesaggistico vi sia, il PUDM dovra' necessariamente  conformarsi  ad
esso). Pertanto, anche nelle parti del  territorio  regionale  ancora
sprovviste di piano paesaggistico, i Comuni possono, e  anzi  devono,
attivarsi  per  adottare  e   far   approvare   i   rispettivi   PUDM
dall'Assessorato regionale, secondo la procedura  disciplinata  dalla
legge reg. Siciliana n. 15 del 2005 e successive modificazioni. 
    Proprio per indurre i Comuni ancora inadempienti a provvedere  in
tal senso, la legge reg. Siciliana n. 1 del 2019 aveva,  come  appena
rammentato,  consentito  soltanto  il  rilascio  di  concessioni  con
validita'  limitata  al  31  dicembre  2020  nei  Comuni  ancora  non
provvisti di  PUDM,  evidentemente  confidando  che  tutti  i  Comuni
potessero  dotarsi  entro  quella  data  dei  piani  in  parola.   Il
subentrare,  nella  primavera  2020,  dell'emergenza  pandemica  e  i
conseguenti ritardi nei procedimenti amministrativi in corso  avevano
poi indotto il legislatore regionale a mitigare, a mezzo dell'art. 2,
comma 1, della legge reg. Siciliana n. 32  del  2020,  il  rigore  di
quella previsione, e a consentire per il futuro - e dunque a  partire
dal 4 gennaio 2021, data  di  entrata  in  vigore  della  legge  reg.
Siciliana n. 32 del 2020 - il rilascio di concessioni  di  durata  di
sei anni anche nei comuni ancora sprovvisti  di  PUDM.  Cio',  pero',
subordinatamente alla condizione essenziale che i Comuni  interessati
avessero quanto meno adottato in  via  provvisoria  il  PUDM,  e  che
quest'ultimo  fosse  in  attesa  di  approvazione  da   parte   delle
competenti autorita' regionali. 
    Dell'emergenza pandemica in corso  il  legislatore  regionale  si
era, dunque, gia' fatto carico con la legge reg. Siciliana n. 32  del
2020, attraverso una soluzione che - senza abbandonare la linea, sino
a quel momento seguita, di incentivare i Comuni a dotarsi dei PUDM  -
evitava di porre a carico  dei  Comuni  medesimi,  e  dei  potenziali
interessati all'ottenimento delle concessioni, le  conseguenze  degli
eventuali ritardi dell'amministrazione regionale, legati  anche  alla
situazione epidemiologica, nell'approvazione dei piani. 
    Il nuovo comma 1-bis dell'art. 2 della legge reg. Siciliana n. 32
del 2020, introdotto dalla legge reg. Siciliana n. 9 del 2021  e  poi
subito modificato dall'art. 3 della legge reg. Siciliana  n.  17  del
2021 - in questa sede impugnato  -  sovverte,  invece,  il  senso  di
questa  disciplina,   disponendo,   con   effetto   retroattivo,   la
possibilita' di rilasciare concessioni di durata ordinaria anche  nei
Comuni del tutto sprovvisti di PUDM (provvisorio o definitivo), sulla
base di istanze che non avrebbero potuto in alcun modo essere accolte
al tempo della loro presentazione, e rispetto alle quali -  dunque  -
non  si  poneva  alcuna  ragione  di  tutela  dell'affidamento  degli
interessati alla concessione. 
    Da tale ultima considerazione discende, altresi', l'inconsistenza
dell'ulteriore argomento  della  difesa  regionale,  secondo  cui  la
disposizione ora impugnata avrebbe avuto la funzione di rimuovere una
disparita'  di  trattamento  creata  dalla  precedente   legge   reg.
Siciliana n. 9  del  2021  in  relazione  alla  sorte  delle  istanze
presentate prima del 4 gennaio 2021 nei Comuni ancora  sprovvisti  di
PUDM.  Proprio  perche'  quelle  istanze,  al  momento   della   loro
presentazione, erano certamente destinate al rigetto sulla base della
legislazione allora vigente, non vi era alcuna ragione per  estendere
alla  totalita'  delle  istanze  medesime  la  singolare   disciplina
retroattiva dettata, in relazione ad alcune di esse, dalla legge reg.
Siciliana n. 9 del 2021, allo scopo  di  consentire  il  rilascio  di
concessioni anche laddove non esistesse alcun PUDM, approvato in  via
definitiva o anche solo provvisoria. 
    4.4.- L'irragionevolezza del pregiudizio agli interessi  tutelati
dall'obbligo, imposto ai Comuni costieri, di dotarsi di  PUDM  appare
vieppiu' evidente, ove si consideri che  il  testo  del  comma  1-bis
dell'art.  2  della  legge  reg.  Siciliana  n.  32  del  2020,  come
modificato  dalla  disposizione  in  questa  sede  impugnata,  appare
dispensare tout court le concessioni richieste  entro  il  4  gennaio
2021 dalla «coerenza con le previsioni»  dei  PUDM,  senza  prevedere
espressamente, come accade invece nel comma 1, che - nell'ipotesi  in
cui il piano sia approvato  successivamente  alla  concessione  -  il
concessionario  sia  tenuto  ad  assicurare  tale  coerenza,  e,   in
mancanza, la concessione venga meno. Dalla natura  di  lex  specialis
del comma 1-bis rispetto al comma 1 parrebbe, dunque, doversi dedurre
che tale obbligo di conformazione ex post non operi  affatto  per  le
concessioni in parola, che potrebbero pertanto continuare a  derogare
alle sopravvenute previsioni del piano per tutta la loro durata. 
    Ma, anche ove non si accedesse  a  tale  lettura,  la  deroga  in
parola  sarebbe  comunque   destinata   a   incidere   sulla   stessa
conformazione dei piani, dal momento che l'obbligo, sancito dall'art.
5 della legge reg. Siciliana n. 15 del 2005, di prevedere  una  quota
non  inferiore  al  cinquanta  per  cento  dell'intero  litorale   di
pertinenza da destinare alla  fruizione  pubblica,  fa  espressamente
«salve le concessioni gia' rilasciate». Ivi comprese, dunque,  quelle
rilasciate ai sensi della disposizione qui censurata. 
    4.5.- In definitiva, la disposizione  in  questa  sede  impugnata
assicura  esclusivamente  la  salvaguardia  degli   interessi   degli
aspiranti  alle  nuove  concessioni,  sacrificando,  oltre  i  limiti
consentiti   dal   principio   di   ragionevolezza,   gli   interessi
riconducibili al raggio di tutela dell'art. 9 Cost., in funzione  dei
quali la stessa legislazione regionale impone ai Comuni l'obbligo  di
dotarsi di PUDM. 
    Essa  deve,  pertanto,   essere   dichiarata   costituzionalmente
illegittima, per contrasto con gli artt. 3 e 9 Cost. 
    5.-  Restano  assorbite  le  censure  formulate  in   riferimento
all'art. 117, commi primo - in relazione all'art. 6,  lettere  d)  ed
e), della Convenzione europea sul paesaggio - e secondo, lettera  s),
Cost. - in relazione agli artt. 135, 143 e 145 cod.  beni  culturali,
nonche' agli artt. 14, lettere f) e  n),  e  32  dello  statuto  reg.
Siciliana. 
      
 
                          per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3 della  legge
della Regione Siciliana 21 luglio 2021, n. 17 (Termine ultimo per  la
presentazione delle istanze di proroga  delle  concessioni  demaniali
marittime). 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 2022. 
 
                                F.to: 
                     Giuliano AMATO, Presidente 
                    Francesco VIGANO', Redattore 
             Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria 
 
    Depositata in Cancelleria il 5 maggio 2022. 
 
                   Il Direttore della Cancelleria 
                        F.to: Roberto MILANA