N. 121 SENTENZA 6 aprile - 13 maggio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Energia - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Norme della Regione Basilicata - Tetti massimi di potenza agli impianti fotovoltaici ed eolici di grande generazione - Modifiche dei requisiti tecnici per il rilascio dell'autorizzazione unica - Violazione dei principi fondamentali in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Basilicata 26 luglio 2021, n. 30, artt. 1, comma 1, lettere a) e b), e 2, commi 1, 2 e 3. - Costituzione, art. 117, primo e terzo comma; direttiva 2009/28/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009.(GU n.20 del 18-5-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, comma
1, lettere a) e b), e 2, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione
Basilicata 26 luglio 2021, n. 30 (Modifiche alla L.R. 19 gennaio
2010, n. 1 "Norme in materia di energia e Piano di Indirizzo
Energetico Ambientale Regionale - D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 - L.
R. n. 9/2007 e ss.mm.ii." e alla L.R. n. 8/2012 "Disposizioni in
materia di produzione di energia da fonti rinnovabili"), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 28
settembre 2021, depositato in cancelleria il 30 settembre 2021,
iscritto al n. 53 del registro ricorsi 2021 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale,
dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata, nonche'
l'atto di intervento di Enel Green Power Italia;
udita nell'udienza pubblica del 6 aprile 2022 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
udito l'avvocato dello Stato Giovanni Palatiello per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 6 aprile 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato il 30 settembre 2021 e iscritto al n.
53 del registro ricorsi 2021, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 1, comma 1, lettere a) e b), e 2, commi 1, 2 e 3, della legge
della Regione Basilicata 26 luglio 2021, n. 30 (Modifiche alla L.R.
19 gennaio 2010, n. 1 "Norme in materia di energia e Piano di
Indirizzo Energetico Ambientale Regionale - D. Lgs. 3 aprile 2006, n.
152 - L. R. n. 9/2007 e ss.mm.ii." e alla L.R. n. 8/2012
"Disposizioni in materia di produzione di energia da fonti
rinnovabili"), in riferimento all'art. 117, commi primo e terzo,
della Costituzione, in relazione, rispettivamente, alla direttiva
2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile
2009, concernente la promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili recante modifica e successiva abrogazione delle direttive
2001/77/CE e 2003/30/CE, nonche' all'art. 12 del decreto legislativo
29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE
relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti
energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'), al
decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva
2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), e al decreto del Ministero dello
sviluppo economico del 10 settembre 2010 (Linee guida per
l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili).
1.1.- L'art. 1, comma 1, lettere a) e b), della legge reg.
Basilicata n. 30 del 2021 interviene sul piano di indirizzo
energetico regionale (PIEAR), Appendice A), approvato con la legge
della Regione Basilicata 19 gennaio 2010, n. 1 (Norme in materia di
energia e Piano di Indirizzo Energetico Ambientale Regionale. D. Lgs.
n. 152 del 3 aprile 2006 - L.R. n. 9/2007), modificando la disciplina
dei requisiti tecnici minimi in materia di impianti fotovoltaici di
grande generazione.
In particolare, prevede quanto segue:
«a) al paragrafo n. 2.2.3.3. (Requisiti tecnici minimi), comma 1,
prima della parola "Potenza" sono inserite le seguenti parole: "Per
le aree e i siti di cui al punto 16.1, lettera d), del D.M. 10
settembre 2010,";
b) al paragrafo n. 2.2.3.3. (Requisiti tecnici minimi), dopo il
punto 1, e' inserito il punto 1 bis:
"1 bis. Per le aree e i siti diversi da quelli di cui al punto 1,
del paragrafo 2.2.3.3. (Requisiti tecnici minimi), e fermo restante
quanto previsto dalla L.R. 54/2015, potenza massima dell'impianto non
superiore a 3MW, la potenza massima dell'impianto potra' essere
aumentata del 20% qualora i progetti comprendano interventi a
supporto dello sviluppo locale, commisurati all'entita' del progetto
ed in grado di concorrere, nel loro complesso, agli obiettivi del
P.I.E.A.R. La Giunta regionale, al riguardo, provvede a definire le
tipologie, le condizioni, la congruita' e le modalita' di valutazione
e attuazione degli interventi di sviluppo locale"».
1.2.- L'art. 2, commi 1, 2 e 3, della legge reg. Basilicata n. 30
del 2021 modifica, a sua volta, il PIEAR, incidendo sulla disciplina
degli impianti eolici di grande generazione. Nello specifico, dispone
quanto segue:
«1. Le lettere a) e b) del paragrafo 1.2.1.3. (Requisiti tecnici
minimi) dell'Appendice A) del P.I.E.A.R. sono sostituite dalle
seguenti:
a) velocita' media annua del vento a 25 m dal suolo superiore ai
6 m/s;
b) ore equivalenti di funzionamento dell'aerogeneratore non
inferiori a 2.500 ore.
2. Al primo capoverso del paragrafo 1.2.1.5. (Requisiti
anemologici) dell'Appendice A) del P.I.E.A.R. le parole "della durata
di almeno un anno" sono sostituite con le seguenti: "della durata di
almeno tre anni".
3. La lettera f) del paragrafo 1.2.1.5. (Requisiti anemologici)
dell'Appendice A) del P.I.E.A.R. e' sostituita dalla seguente:
"f) Periodo di rilevazione di 3 anni di dati validi e consecutivi
- e' ammessa una perdita di dati pari al 10% del totale - che non
risalgano a piu' di 5 anni precedenti alla presentazione
dell'istanza. Qualora i dati a disposizione siano relativi ad un
periodo di tempo inferiore a 3 anni, ma comunque superiore a 30 mesi,
e' facolta' del richiedente adottare una delle due strategie
seguenti: considerare il periodo mancante alla stregua di un periodo
di calma ed includere tale periodo nel calcolo dell'energia prodotta;
integrare i dati mancanti con rilevazioni effettuate tramite torre
anemometrica, avente le caratteristiche dei punti b), c), d) ed e),
fino al raggiungimento di misurazioni che per un periodo consecutivo
di un anno presentino una perdita di dati non superiore al 10% del
totale. Qualora i dati mancanti fossero in numero maggiore di 3 mesi,
il monitoraggio dovra' estendersi per il periodo necessario ad
ottenere dati validi per ognuno dei mesi dell'anno solare».
2.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, le
disposizioni impugnate violerebbero i principi fondamentali della
materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., nonche' il
principio di massima diffusione delle energie da fonti rinnovabili,
sotteso alla disciplina della direttiva invocata quale parametro
interposto, il che evidenzierebbe un contrasto anche con l'art. 117,
primo comma, Cost.
2.1.- Con riferimento alle disposizioni di cui all'art. 1, comma
1, lettere a) e b), il ricorrente contesta che esse avrebbero
indebitamente previsto un tetto massimo di potenza pari a 10 MW, per
impianti fotovoltaici realizzati su aree gia' degradate da attivita'
antropiche, e che avrebbero introdotto in aggiunta un nuovo limite di
3 MW per tutti gli altri siti.
Una simile disciplina si porrebbe in contrasto con i principi
fondamentali della materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», che si traggono dall'art. 12 del d.lgs. n.
387 del 2003, dalle linee guida del Ministero dello sviluppo
economico (del 10 settembre 2010), attuative del citato articolo,
nonche' dal d.lgs. n. 28 del 2011.
La normativa di principio statale non consentirebbe, infatti,
l'introduzione di tetti massimi, ma semmai imporrebbe «il
raggiungimento di obiettivi minimi di produzione» (viene richiamata,
in proposito, la sentenza n. 124 del 2010 di questa Corte).
Questo confliggerebbe ulteriormente con i principi fondamentali
della materia, che limitano il potere delle Regioni
all'individuazione di puntuali aree non idonee all'installazione di
specifiche tipologie di impianti, in base alle modalita' disposte dal
paragrafo 17 e dall'Allegato 3 delle menzionate linee guida del 10
settembre 2010 (a tal proposito, il ricorso richiama Consiglio di
Stato, sezione quarta, sentenza 12 aprile 2021, n. 2983).
Da ultimo, l'introduzione dei citati limiti non terrebbe in alcun
conto la previsione dell'art. 31, comma 5, del decreto-legge 31
maggio 2021, n. 77 (Governance del Piano nazionale di ripresa e
resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture
amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure),
convertito, con modificazioni, nella legge 29 luglio 2021, n. 108,
che avrebbe individuato un punto di equilibrio tra le esigenze
correlate con la produzione di energia da fonti rinnovabili e
l'attivita' agricola.
2.2.- Sempre con riferimento all'asserita violazione dei principi
fondamentali della materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», desumibili dai medesimi parametri interposti
sopra indicati, l'Avvocatura contesta la legittimita' costituzionale
dell'art. 2, commi 1, 2 e 3.
Le relative disposizioni, nel modificare i requisiti tecnici
minimi del PIEAR per gli impianti eolici di grande generazione,
avrebbero introdotto criteri inderogabili per il rilascio
dell'autorizzazione unica di cui all'art. 12 del d.lgs. n. 387 del
2003, ponendosi in contrasto con i principi fondamentali stabiliti
dal legislatore statale e «con il principio di derivazione europea
della massima diffusione degli impianti da fonti di energia
rinnovabili» (vengono richiamate, in proposito, le sentenze di questa
Corte n. 106 del 2020, n. 286 e n. 86 del 2019).
Non soltanto, i nuovi requisiti ridurrebbero i siti eleggibili
all'installazione di impianti eolici, ma, oltretutto, con la
previsione obbligatoria di uno studio anemologico con rilevazioni di
almeno tre anni, da integrare nel progetto, comporterebbero il
rischio di un «"congelamento" di uno specifico sito coinvolto da
sviluppo» per l'intera durata del triennio.
3.- Il 4 novembre 2021 si e' costituita in giudizio la Regione
Basilicata, sostenendo l'inammissibilita' e comunque la non
fondatezza delle questioni.
3.1.- Quanto al primo articolo impugnato, la Regione ritiene che
la relativa disciplina si sarebbe attenuta ai principi
costituzionali, «contemperando le esigenze di massima diffusione
delle FER [fonti energetiche rinnovabili] con la tutela
paesaggistica».
Precisa, inoltre, che il piano, oggetto della modifica
legislativa, avrebbe raggiunto i requisiti minimi prefissati e
sarebbe gia' scaduto, sicche' sarebbe destinato a produrre i suoi
effetti solo fino all'approvazione del nuovo PIEAR, gia' in fase di
predisposizione. Proprio «la temporaneita' dell'efficacia della
modifica impugnata, in combinato disposto con il principio di
precauzione [avrebbe indotto] la Regione Basilicata a considerare
sede preferenziale per l'installazione degli impianti FER [fonti di
energie rinnovabili]: le aree industriali, [...] le cave, [le]
discariche, [i] siti contaminati».
A conferma di cio', la difesa regionale richiama quanto disposto
dai commi 3 e 4 dell'art. 1 della legge reg. Basilicata n. 30 del
2021.
Il primo consentirebbe l'installazione di impianti fotovoltaici
senza limiti nelle aree industriali anche dismesse, il secondo
darebbe mandato al «Dipartimento Ambiente» di predisporre uno studio
per estendere le previsioni del comma 3 anche ad altre aree. Simili
previsioni attesterebbero, pertanto, l'impegno della Regione
Basilicata nella diffusione delle fonti di energia rinnovabile,
unitamente all'esigenza di sfruttare le aree piu' adatte
all'installazione degli impianti, sia dal punto di vista strutturale
sia per la prossimita' agli utenti principali.
Inoltre, la Regione sostiene che i limiti di cui all'art. 1,
comma 1, lettere a) e b), inseriti nel paragrafo dedicato ai
«requisiti tecnici minimi» e non in quello relativo ai «siti non
idonei», non influirebbero sul procedimento dettato dalla normativa
statale. Peraltro, si rammenta che, anche nel caso
dell'individuazione dei siti non idonei, non si determinerebbe un
divieto assoluto, bensi' una «una elevata probabilita' di esito
negativo delle valutazioni, in sede di autorizzazione». In sostanza,
le disposizioni regionali non comporterebbero l'esclusione
aprioristica di porzioni non definite di territorio, ma andrebbero
«nella direzione, medio tempore, di una uniformazione del Piano
rispetto a quanto gia' approvato in sede di Comitato Paritetico per
il Piano Paesaggistico e con l'approvando P.I.E.A.R. 2020-2030».
Infine, la Regione chiarisce che le disposizioni impugnate non
violerebbero l'art. 31, comma 5, del d.l. n. 77 del 2021, come
convertito, in quanto parametro del tutto inconferente. La citata
disposizione, infatti, non detterebbe alcun principio in materia di
massima diffusione delle fonti di energia rinnovabile, poiche' si
limiterebbe a estendere gli incentivi statali di cui al d.lgs. n. 28
del 2011 agli agrivoltaici che adottano soluzioni integrative
innovative.
3.2.- Venendo alle censure relative all'art. 2, commi 1, 2 e 3,
la Regione rileva che il ricorrente non avrebbe chiarito i profili di
contrasto con la normativa di principio.
Nel merito, sottolinea come le modifiche introdotte sarebbero il
frutto di un esame delle istanze autorizzate negli ultimi dieci anni,
sicche' la Regione si sarebbe solo limitata ad adattare i precedenti
requisiti alle nuove conoscenze tecniche, frutto della maturata
esperienza. Le modifiche dei requisiti minimi avrebbero «lo scopo di
evitare che la diffusione degli impianti eolici si traduca in una
occupazione indiscriminata di ambiti del territorio che non
presentano condizioni ambientali e produttive idonee alla loro
installazione».
Le indicazioni fornite - rileva ancora la difesa regionale -
sarebbero coerenti con la classificazione dei terreni stilata dalle
associazioni American wind energy association (AWEA) ed European wind
energy association (EWEA), che consiglierebbero per gli impianti
eolici di grande generazione un valore minimo della velocita' media
del vento di almeno 6.35 metri al secondo, misurata a 10 metri dal
suolo.
Infine, la resistente eccepisce che analoghi requisiti tecnici
sarebbero stati fissati da norme di altre Regioni, tra le quali il
Friuli-Venezia Giulia e le Marche.
4.- L'8 novembre 2021, l'Associazione elettricita' futura -
Unione delle imprese elettriche italiane ha depositato un'opinione,
in qualita' di amicus curiae, chiedendo l'accoglimento del ricorso.
Con decreto del Presidente di questa Corte del 1° marzo 2022,
l'opinione e' stata ammessa in giudizio.
L'Associazione ha rilevato che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, il legislatore statale avrebbe introdotto principi in
questa materia, che non tollerano eccezioni sull'intero territorio
nazionale.
In particolare, le linee guida ministeriali consentirebbero alle
Regioni di prevedere delle limitazioni solo a seguito di un'apposita
istruttoria, nel rispetto della riserva di procedimento
amministrativo e senza poter mai determinare l'effetto di un divieto
assoluto. Viceversa, - rileva l'amicus curiae - la Regione avrebbe
introdotto dei requisiti tecnici minimi che «si atteggiano a
condizione indispensabile per avviare il procedimento di
autorizzazione unica». Da ultimo, l'opinione sottolinea che, anche a
voler attribuire al legislatore regionale la facolta' di disciplinare
i requisiti richiesti per la presentazione del progetto, la Regione
avrebbe dovuto, comunque, rispettare la riserva di procedimento
amministrativo per come definita dal paragrafo 17 delle linee guida.
5.- Con atto depositato in data 9 novembre 2021, e' intervenuta
in giudizio ad adiuvandum Enel Green Power Italia, societa' che
sviluppa e gestisce attivita' di generazione di energia da fonti
rinnovabili, assumendo di essere direttamente interessata alla
decisione. In particolare, ha rilevato che il rinvio dell'art. 23
delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale all'art. 4, comma 3, delle medesime norme renderebbe
possibile e anzi doverosa l'ammissibilita' dell'intervento per coloro
che abbiano una posizione qualificata in termini di interesse. In
caso contrario, costoro subirebbero una ingiustificata disparita' di
trattamento rispetto a chi puo' depositare un'opinione in qualita' di
amici curiae.
6.- Il 15 febbraio 2022, l'Avvocatura generale dello Stato ha
depositato memoria con la quale ha replicato alle difese regionali.
In particolare, ha contestato che il dato letterale delle
disposizioni impugnate possa avvalorare l'ipotesi che esse preservino
alla discrezionalita' amministrativa una valutazione in concreto
sulla fattibilita' degli impianti. In ogni caso, ha eccepito che,
anche ammettendo una tale ricostruzione, le norme violerebbero
comunque la riserva di procedimento amministrativo.
7.- Nell'udienza del 6 aprile 2022 l'Avvocatura generale dello
Stato ha insistito per le conclusioni rassegnate negli scritti
difensivi.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso depositato il 30 settembre 2021 e iscritto al n.
53 del registro ricorsi 2021, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 1, comma 1, lettere a) e b), e 2, commi 1, 2 e 3, della legge
della Regione Basilicata 26 luglio 2021, n. 30 (Modifiche alla L.R.
19 gennaio 2010, n. 1 "Norme in materia di energia e Piano di
Indirizzo Energetico Ambientale Regionale - D. Lgs. 3 aprile 2006, n.
152 - L. R. n. 9/2007 e ss.mm.ii." e alla L.R. n. 8/2012
"Disposizioni in materia di produzione di energia da fonti
rinnovabili"), in riferimento all'art. 117, commi primo e terzo della
Costituzione, in relazione, rispettivamente, alla direttiva
2009/28/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile
2009, concernente la promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili recante modifica e successiva abrogazione delle direttive
2001/77/CE e 2003/30/CE, nonche' all'art. 12 del decreto legislativo
29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE
relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti
energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'), al
decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva
2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), e al decreto del Ministero dello
sviluppo economico del 10 settembre 2010 (Linee guida per
l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili).
1.1.- L'art. 1, comma 1, lettere a) e b), della legge reg.
Basilicata n. 30 del 2021 interviene sul Piano di indirizzo
energetico regionale (PIEAR), Appendice A), approvato con la legge
della Regione Basilicata 19 gennaio 2010, n. 1 (Norme in materia di
energia e Piano di Indirizzo Energetico Ambientale Regionale. D. Lgs.
n. 152 del 3 aprile 2006 - L.R. n. 9/2007), modificando la disciplina
dei requisiti tecnici minimi in materia di impianti fotovoltaici di
grande generazione.
In particolare, prevede quanto segue:
«a) al paragrafo n. 2.2.3.3. (Requisiti tecnici minimi), comma 1,
prima della parola "Potenza" sono inserite le seguenti parole: "Per
le aree e i siti di cui al punto 16.1, lettera d), del D.M. 10
settembre 2010,";
b) al paragrafo n. 2.2.3.3. (Requisiti tecnici minimi), dopo il
punto 1, e' inserito il punto 1 bis:
"1 bis. Per le aree e i siti diversi da quelli di cui al punto 1,
del paragrafo 2.2.3.3. (Requisiti tecnici minimi), e fermo restante
quanto previsto dalla L.R. 54/2015, potenza massima dell'impianto non
superiore a 3MW, la potenza massima dell'impianto potra' essere
aumentata del 20% qualora i progetti comprendano interventi a
supporto dello sviluppo locale, commisurati all'entita' del progetto
ed in grado di concorrere, nel loro complesso, agli obiettivi del
P.I.E.A.R. La Giunta regionale, al riguardo, provvede a definire le
tipologie, le condizioni, la congruita' e le modalita' di valutazione
e attuazione degli interventi di sviluppo locale"».
1.2. - L'art. 2, commi 1, 2 e 3, della legge reg. Basilicata n.
30 del 2021 modifica, a sua volta, la disciplina degli impianti
eolici di grande generazione, di cui al PIEAR, disponendo quanto
segue:
«1. Le lettere a) e b) del paragrafo 1.2.1.3. (Requisiti tecnici
minimi) dell'Appendice A) del P.I.E.A.R. sono sostituite dalle
seguenti:
a) velocita' media annua del vento a 25 m dal suolo superiore ai
6 m/s;
b) ore equivalenti di funzionamento dell'aerogeneratore non
inferiori a 2.500 ore.
2. Al primo capoverso del paragrafo 1.2.1.5. (Requisiti
anemologici) dell'Appendice A) del P.I.E.A.R. le parole "della durata
di almeno un anno" sono sostituite con le seguenti: "della durata di
almeno tre anni".
3. La lettera f) del paragrafo 1.2.1.5. (Requisiti anemologici)
dell'Appendice A) del P.I.E.A.R. e' sostituita dalla seguente:
"f) Periodo di rilevazione di 3 anni di dati validi e consecutivi
- e' ammessa una perdita di dati pari al 10% del totale - che non
risalgano a piu' di 5 anni precedenti alla presentazione
dell'istanza. Qualora i dati a disposizione siano relativi ad un
periodo di tempo inferiore a 3 anni, ma comunque superiore a 30 mesi,
e' facolta' del richiedente adottare una delle due strategie
seguenti: considerare il periodo mancante alla stregua di un periodo
di calma ed includere tale periodo nel calcolo dell'energia prodotta;
integrare i dati mancanti con rilevazioni effettuate tramite torre
anemometrica, avente le caratteristiche dei punti b), c), d) ed e),
fino al raggiungimento di misurazioni che per un periodo consecutivo
di un anno presentino una perdita di dati non superiore al 10% del
totale. Qualora i dati mancanti fossero in numero maggiore di 3 mesi,
il monitoraggio dovra' estendersi per il periodo necessario ad
ottenere dati validi per ognuno dei mesi dell'anno solare».
2.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, le
disposizioni impugnate violerebbero i principi fondamentali della
materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», nonche' il principio di massima diffusione delle
energie da fonti rinnovabili prescritto dal diritto dell'Unione
europea.
2.1.- In particolare, le disposizioni di cui al primo articolo
impugnato introdurrebbero, per gli impianti fotovoltaici di grande
generazione, tetti massimi di potenza idonei a condizionare i
procedimenti di autorizzazione, mentre la normativa statale di
principio imporrebbe «il raggiungimento di obiettivi minimi di
produzione».
Nello specifico, la previsione generale e astratta, che impedisce
l'installazione di impianti di potenza superiore a 10 MW nelle aree
degradate, e quella che introduce un limite pari a 3 MW in tutti gli
altri siti contrasterebbero con i principi fondamentali della
materia, dettati dal paragrafo 17 e dall'Allegato 3 delle citate
linee guida del 10 settembre 2010, attuative dell'art. 12 del d.lgs.
n. 387 del 2003, le quali consentirebbero alle Regioni solo di
individuare puntuali aree non idonee all'installazione di specifiche
tipologie di impianti, senza con cio' determinare preclusioni
assolute.
2.2- Quanto all'art. 2, commi 1, 2 e 3, della legge reg.
Basilicata n. 30 del 2021, che ha modificato i requisiti tecnici
minimi del PIEAR per gli impianti eolici di grande generazione,
anch'esso avrebbe condizionato il rilascio dell'autorizzazione unica,
di cui all'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, cosi' violando i
principi fondamentali della materia ivi recati dal legislatore
statale, nonche' gli altri parametri interposti, che sarebbero
espressione del principio di derivazione europea della massima
diffusione degli impianti da fonti di energia rinnovabili.
Non soltanto i nuovi requisiti ridurrebbero i siti eleggibili
all'installazione di impianti eolici, ma, oltretutto, la previsione
obbligatoria di uno studio anemologico con rilevazioni di almeno tre
anni, da integrare nel progetto, comporterebbe il rischio di un
«"congelamento" di uno specifico sito coinvolto da sviluppo» per
l'intero triennio.
3.- In via preliminare, va dichiarato inammissibile l'intervento
ad adiuvandum nel processo di Enel Green Power, «in quanto il
giudizio di legittimita' costituzionale in via principale si svolge
esclusivamente tra soggetti titolari di potesta' legislativa e non
ammette l'intervento di soggetti che ne siano privi, fermi restando
per costoro, ove ne ricorrano i presupposti, gli altri mezzi di
tutela giurisdizionale eventualmente esperibili» (ex plurimis,
sentenza n. 134 del 2020 e ordinanza n. 213 del 2019).
Il costante orientamento di questa Corte, che esclude, nel
giudizio in via principale, la partecipazione di soggetti privi di
potesta' legislative (artt. 4, commi 3 e seguenti, e 23 delle Norme
integrative per i giudizi costituzionali davanti alla Corte
costituzionale, applicabili ratione temporis), non risulta incrinato
- come, invece, sostiene Enel Green Power srl - dalla disciplina
relativa agli amici curiae (artt. 4-ter e 23 delle citate Norme),
rispetto alla quale si determinerebbe una disparita' di trattamento.
La ratio dell'intervento nel giudizio costituzionale e', infatti,
radicalmente diversa da quella sottesa al deposito di opinioni in
qualita' di amici curiae, tant'e' che solo l'interveniente puo'
chiedere di prendere visione e trarre copia degli atti processuali.
Del resto, la facolta' di presentare memorie concessa «a
formazioni sociali senza scopo di lucro e [a] soggetti istituzionali,
portatori di interessi collettivi o diffusi attinenti alla questione
di legittimita' costituzionale», lungi dal determinare la disparita'
di trattamento paventata da Enel Green Power, e' diretta, viceversa,
a offrire «elementi utili alla conoscenza e alla valutazione del
caso» (sentenza n. 67 del 2022), che arricchiscono il giudizio a
beneficio di tutti, compresi coloro che vantano interessi correlati
all'esito del processo costituzionale.
4.- In rito, occorre esaminare l'eccezione sollevata dalla
Regione Basilicata, la quale contesta il carattere apodittico e
generico delle censure mosse dallo Stato all'art. 2, commi 1, 2 e 3,
della legge reg. Basilicata n. 30 del 2021, che avrebbe individuato
solo il parametro interposto, senza specificare i termini del
contrasto.
L'eccezione non e' fondata.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, il ricorrente
ha l'onere di individuare le disposizioni impugnate e i parametri
costituzionali, dei quali lamenta la violazione, nonche' di svolgere
una motivazione che non sia meramente assertiva, indicando le ragioni
per le quali vi sarebbe un tale contrasto (ex multis, sentenze n.
273, n. 194 e n. 187 del 2020).
Ebbene, da una lettura complessiva del ricorso emergono in
termini sufficientemente chiari, pur se sintetici, i motivi
concernenti la violazione dei principi fondamentali della materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», il
che consente di ritenere superata quella soglia minima di
comprensibilita' idonea a rendere ammissibile l'impugnativa proposta.
5.- Nel merito, le questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 1, comma 1, lettere a) e b), e 2, commi 1, 2 e 3, della legge
reg. Basilicata n. 30 del 2021 sono fondate, in riferimento all'art.
117, terzo comma, Cost.
5.1.- In particolare, entrambe le disposizioni impugnate
contrastano con i principi fondamentali della materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», recati dall'art.
12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e dagli artt. 4 e seguenti del d.lgs.
n. 28 del 2011, nonche' dalle previsioni del d.m. 10 settembre 2010.
Nel regolare le procedure per l'autorizzazione degli impianti di
produzione di energia da fonti rinnovabili, le norme statali sopra
richiamate «non tollerano eccezioni sull'intero territorio nazionale
(sentenze n. 69 del 2018 e n. 99 del 2012)» (sentenza n. 86 del 2019,
in senso conforme, sentenze n. 77 del 2022, n. 177 del 2021, n. 106
del 2020, n. 286 del 2019 e n. 177 del 2018), in quanto sono volte a
bilanciare interessi di fondamentale rilevanza assiologica.
Per un verso, esse si rendono interpreti dell'esigenza di
potenziare le fonti rinnovabili, che, in virtu' della loro naturale
vocazione a preservare l'interesse ambientale, costituiscono un punto
di intersezione tra l'obiettivo di difendere il citato interesse e
l'istanza di garantire la produzione di energia (sentenze n. 86 del
2019, n. 199 del 2014, n. 67 del 2011 e n. 119 del 2010).
Per un altro verso, cercano di contemperare il massimo sviluppo
delle fonti rinnovabili con l'istanza, potenzialmente confliggente,
della tutela del territorio, nella dimensione paesaggistica,
storico-culturale e della biodiversita' (sentenze n. 46 del 2021 e n.
177 del 2018).
Nel valorizzare lo sviluppo delle fonti rinnovabili, l'art. 12
del d.lgs. n. 387 del 2003 e gli artt. da 4 a 9 del d.lgs. n. 28 del
2011 regolano le autorizzazioni e le relative procedure
amministrative, nel solco della «semplificazione» e dell'esigenza di
«rendere piu' rapida la costruzione degli impianti di produzione di
energia alternativa» (sentenze n. 189 del 2014 e n. 344 del 2010).
Al contempo, le linee guida, emanate con il d.m. 10 settembre
2010, disciplinano l'inserimento degli impianti nel contesto del
paesaggio, vincolando, quali principi generali della materia, «tutto
il territorio nazionale» (sentenza n. 77 del 2022, che richiama le
sentenze n. 11 del 2022, n. 177 e n. 46 del 2021, n. 106 del 2020, n.
286 e n. 86 del 2019, n. 69 del 2018). Le relative norme sono,
infatti, espressione della leale collaborazione fra Stato e Regioni
(sentenze n. 177 del 2021, n. 106 del 2020 e n. 308 del 2011) e
rappresentano, «in settori squisitamente tecnici, il [...]
completamento» della normativa primaria (sentenza n. 86 del 2019,
nello stesso senso anche sentenze n. 77 del 2022, n. 177 del 2021, n.
106 del 2020, n. 286 del 2019 e n. 69 del 2018).
In particolare, le linee guida, nel regolare l'inserimento degli
impianti nel paesaggio e sul territorio (Parte IV), da un lato,
individuano requisiti che costituiscono elementi positivi ai fini
dell'autorizzazione del progetto (paragrafo 16) e, da un altro lato,
rimettono alle Regioni e alle Province autonome la facolta' di
determinare, previa istruttoria amministrativa, l'individuazione di
aree e siti non idonei, nel rispetto delle condizioni dettate dal
paragrafo 17 e dall'Allegato 3, e al mero fine di agevolare le
procedure autorizzative. L'identificazione di tali aree comporta,
infatti, «una elevata probabilita' di esito negativo delle
valutazioni, in sede di autorizzazione» (sentenza n. 11 del 2022), e,
dunque, integra un giudizio di primo livello «con finalita'
acceleratorie, spettando poi al procedimento di autorizzazione il
compito di verificare» (sentenza n. 77 del 2022) «se l'impianto cosi'
come effettivamente progettato, considerati i vincoli insistenti
sull'area, possa essere realizzabile» (sentenza n. 177 del 2021 e, di
seguito, sentenze n. 77 e n. 11 del 2022).
Il meccanismo disegnato dalle linee guida ha, in sostanza,
l'obiettivo di preservare il paesaggio e, contestualmente, di
garantire la celerita' delle procedure, assegnando alle Regioni e
alle Province autonome il compito di segnalare - attraverso le aree e
i siti non idonei - meri indici rivelatori di possibili esigenze di
tutela del paesaggio.
Non e' dato, invece, inferire dai citati principi un potere delle
«Regioni [...] di provvedere autonomamente alla individuazione di
criteri per il corretto inserimento nel paesaggio degli impianti
alimentati da fonti di energia alternativa» (sentenza n. 168 del
2010; in termini simili anche le sentenze n. 106 del 2020, n. 298 del
2013 e n. 308 del 2011), ne' a fortiori quello di creare preclusioni
assolute e aprioristiche che inibiscano ogni accertamento in concreto
da effettuare in sede autorizzativa (sentenze n. 106 del 2020 e n.
286 del 2019).
5.2.- E' quanto, viceversa, dispongono gli artt. 1, comma 1,
lettere a) e b), e 2, commi 1, 2 e 3, della legge reg. Basilicata n.
30 del 2021.
5.2.1.- Il primo articolo modifica alcune previsioni del PIEAR,
Appendice A), approvato con la legge reg. Basilicata n. 1 del 2010,
al fine di rendere piu' stringenti taluni requisiti tecnici minimi,
che il piano gia' disciplinava con riferimento ai progetti relativi
agli impianti fotovoltaici di grande generazione.
5.2.1.1.- Il limite di potenza massima di 10 MW, preesistente nel
piano, viene riferito alle aree cosiddette brownfield, ovvero le zone
di cui al paragrafo 16, punto 1, lettera d), del d.m. 10 settembre
2010, che le identifica in quelle «gia' degradate da attivita'
antropiche, pregresse o in atto [...], tra cui siti industriali,
cave, discariche, siti contaminati ai sensi della Parte quarta,
Titolo V del decreto legislativo n. 152 del 2006».
Per tutte le altre aree (cosiddette greenfield), la lettera b)
dell'art. 1, comma 1, introduce un nuovo limite di potenza di 3 MW,
preservando la possibilita' di aumentarlo del 20 per cento, ove i
progetti comprendano interventi a supporto dello sviluppo locale,
commisurati all'entita' del progetto e in grado di concorrere, nel
loro complesso, agli obiettivi del PIEAR.
Si deve, invero, precisare che il comma 3 (non impugnato) del
medesimo art. 1 esclude dall'applicazione dei «limiti di potenza
stabiliti nel punto 1, paragrafo 2.2. e 3.3. dell'Appendice A) del
P.I.E.A.R. di cui alla legge regionale 1/2010» «gli impianti
fotovoltaici siti in aree industriali o in aree industriali
dismesse».
Cionondimeno, anche operando un coordinamento sistematico di tale
previsione con la disciplina impugnata, il limite di 10 MW, previsto
al punto 1 del paragrafo 2.2.3.3., resta, comunque, riferito a tutte
le altre aree brownfield (cave, discariche, siti contaminati), in
aggiunta ovviamente al nuovo limite di 3 MW, disposto dal punto 1-bis
del paragrafo 2.2.3.3., relativamente alle aree greenfield.
5.2.1.2.- Cosi' definito il raggio applicativo dei limiti di
potenza, che emerge all'esito delle modifiche introdotte con la legge
reg. Basilicata n. 30 del 2021, il senso e la funzione di tali
requisiti si ricostruiscono in via ermeneutica attraverso i canoni
dell'interpretazione letterale e sistematica.
In particolare, il paragrafo emendato dalle disposizioni
impugnate e' preceduto dalla disciplina delle aree idonee,
relativamente alle quali il paragrafo 2.2.3.2. dispone che «un
progetto di impianto fotovoltaico deve soddisfare i [...] requisiti
tecnici, propedeutici all'avvio dell'iter autorizzativo», indicati,
per l'appunto, nel paragrafo 2.2.3.3. dell'Appendice A) del PIEAR.
Questo, a sua volta, ribadisce che il «progetto per la
realizzazione di un impianto fotovoltaico di grande generazione deve
soddisfare» i requisiti da esso indicati, fra i quali quelli relativi
alla potenza massima dell'impianto (punti 1 e 1-bis).
Risulta, a questo punto, evidente che la funzione dei limiti di
potenza, sui quali interviene l'art. 1, comma 1, lettere a) e b), e'
propriamente quella di dettare requisiti vincolanti, che non lasciano
margini alla discrezionalita' dell'amministrazione e che condizionano
lo stesso avvio dell'iter di autorizzazione o, comunque, precludono
l'esito positivo della valutazione del progetto.
5.2.2.- Analoga portata precettiva si trae dall'art. 2, commi 1,
2 e 3, della legge reg. Basilicata n. 30 del 2021, che parimenti
interviene sull'Appendice A) del PIEAR, modificando in senso
restrittivo i requisiti tecnici minimi, gia' in precedenza richiesti
dal piano per l'autorizzazione di progetti relativi a impianti eolici
di grande generazione.
Anche in questo caso, i canoni dell'interpretazione testuale e
sistematica depongono nel senso della previsione di requisiti che
vincolano in astratto e a priori l'avvio della procedura
autorizzativa, senza lasciare spazio alla valutazione in concreto da
parte dell'amministrazione.
Il paragrafo 1.2.1.3. dell'Appendice A) del PIEAR, sul quale
interviene l'art. 2, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 30 del
2021, e' preceduto dalla disciplina relativa ai siti idonei alla
realizzazione di impianti eolici di grande generazione e, di
conseguenza, e' a essi riferito. Rispetto a queste aree dispone che i
relativi progetti, per essere esaminati «ai fini dell'autorizzazione
unica di cui all'art. 12 del D. lgs. 387 del 2003»,
«indipendentemente dalla zona in cui ricadono», devono «soddisf[are]
i [...] vincoli tecnici minimi» indicati nel medesimo paragrafo.
In tale contesto, la novella sostituisce il requisito della
velocita' media annua del vento a 25 metri dal suolo da 4 m/s a 6 m/s
e quello delle ore equivalenti di funzionamento dell'aerogeneratore
da non meno di 2000 a non meno di 2500 ore.
Quanto all'art. 2, comma 2, della legge reg. Basilicata n. 30 del
2021, esso incide sul paragrafo 1.2.1.5. dell'Appendice A) del PIEAR,
che rende obbligatorio includere nel «progetto definitivo» «uno
Studio Anemologico, effettuato da societa' certificate e/o
accreditate», con rilevazioni che la disposizione impugnata porta
dalla durata di un anno (che corrispondeva a quanto previsto dal
paragrafo 13 delle linee guida) a quella di almeno tre anni, dalla
quale, peraltro, consegue il necessario adattamento della
disposizione di cui alla lettera f), su cui interviene l'art. 2,
comma 3.
Anche l'art. 2, commi 1, 2 e 3, introduce, dunque, condizioni
piu' severe, rispetto a quelle gia' disposte dal piano, per
consentire l'accesso all'iter autorizzativo dei progetti relativi
agli impianti eolici di grande generazione o, comunque, per non
incorrere in una valutazione negativa di tali progetti.
5.3.- In definitiva, i canoni ermeneutici sopra evocati assegnano
alle disposizioni in esame il senso di una cristallizzazione per
legge di requisiti, che comprime la valutazione in concreto riservata
al procedimento autorizzativo, in aperto contrasto con i principi
fondamentali della materia concorrente «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» (sentenze n. 177 del 2021, n.
106 del 2020, n. 286 e n. 86 del 2019, n. 267 del 2016, n. 124 del
2010).
Si rinnova, in tal modo, nelle disposizioni impugnate, il
medesimo vizio che questa Corte ha gia' in passato ravvisato con
riferimento a ulteriori norme, emanate sempre dalla Regione
Basilicata, che parimenti prevedevano requisiti inderogabili per
l'avvio dell'iter di autorizzazione di impianti alimentati da fonti
rinnovabili (sentenze n. 106 del 2020, n. 286 e n. 86 del 2019).
5.4.- Le ragioni del contrasto con i parametri costituzionali,
sopra richiamati, non si possono, d'altro canto, superare neppure
adottando un'interpretazione delle disposizioni impugnate meno fedele
al dato letterale, come quella sostenuta dalla Regione Basilicata.
In particolare, la difesa regionale assegna loro una valenza
corrispondente all'individuazione di siti non idonei, che preserva un
margine di discrezionalita' all'amministrazione e determina soltanto
una elevata probabilita' di esito negativo delle valutazioni in sede
di autorizzazione.
Sennonche', in tanto si puo' invocare l'effetto che produce
l'individuazione di siti non idonei, in quanto siano rispettati i
principi generali della materia che regolano la relativa disciplina.
Per converso - come contesta il ricorso - le disposizioni
impugnate contrastano con il paragrafo 17 e con l'Allegato 3 delle
linee guida, che dettano condizioni sostanziali e procedurali per
l'individuazione di tali siti.
In particolare, il paragrafo 17.1 dispone che «le Regioni e le
Province autonome possono procedere alla indicazione di aree e siti
non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti»,
solo previa «apposita istruttoria avente ad oggetto la ricognizione
delle disposizioni volte alla tutela dell'ambiente, del paesaggio,
del patrimonio storico e artistico, delle tradizioni agroalimentari
locali, della biodiversita' e del paesaggio rurale». La non idoneita'
di ciascuna area «[deve] contenere, in relazione a ciascuna area
individuata come non idonea, in relazione a specifiche tipologie e/o
dimensioni di impianti, la descrizione delle incompatibilita'
riscontrate con gli obiettivi di protezione individuati» tramite la
ricognizione effettuata sulla scorta dell'art. 12, comma 7, del
d.lgs. n. 387 del 2003. Inoltre, le aree non idonee non possono
corrispondere a «porzioni significative del territorio o [a] zone
genericamente soggette a tutela dell'ambiente, del paesaggio e del
patrimonio storico-artistico» (Allegato 3). Infine, la loro
individuazione deve confluire nell'atto di programmazione, con il
quale le Regioni e le Province autonome «conciliano le politiche di
tutela dell'ambiente e del paesaggio con quelle di sviluppo e
valorizzazione delle energie rinnovabili» (paragrafo 17.2 e Allegato
3).
Ebbene, le disposizioni impugnate violano i citati principi
fondamentali della materia sotto due profili: per un verso, in quanto
riguardano genericamente porzioni significative del territorio, e,
per un altro verso, poiche' non rispettano la riserva di procedimento
amministrativo e la relativa istruttoria, finalizzate a comporre gli
interessi pubblici coinvolti e a garantire loro una corretta
valorizzazione (ex multis, sentenze n. 77 del 2022, n. 177 del 2021,
n. 106 del 2020, n. 69 del 2018, n. 13 del 2014 e n. 44 del 2011). Le
disposizioni regionali introducono, infatti, in via legislativa una
modifica del precedente PIEAR, nelle more del completamento del
procedimento amministrativo destinato a condurre all'approvazione del
nuovo piano.
6.- In conclusione, sia che l'interpretazione volga nel senso
dell'imposizione di requisiti inderogabili, sia che l'angolatura
ermeneutica si ispiri al meccanismo dell'individuazione dei siti non
idonei, in ogni caso, si conferma il contrasto delle disposizioni
impugnate con i principi fondamentali della materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», con conseguente
sacrificio della massima diffusione degli impianti da fonti di
energia rinnovabili (sentenze n. 77 del 2022, n. 106 del 2020, n. 286
del 2019, n. 69 del 2018, n. 13 del 2014 e n. 44 del 2011).
In tal modo, viene compresso un principio che non solo opera sul
piano nazionale, ma che e' anche il riflesso dei vincoli imposti
dalla normativa dell'Unione europea, cosi' come degli obblighi
assunti a livello internazionale con la legge 1° giugno 2002, n. 120
(Ratifica ed esecuzione del Protocollo di Kyoto alla Convenzione
quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, fatto a Kyoto
l'11 dicembre 1997) e con la legge 4 novembre 2016, n. 204 (Ratifica
ed esecuzione dell'Accordo di Parigi collegato alla Convenzione
quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, adottato a
Parigi il 12 dicembre 2015), nel comune intento «di ridurre le
emissioni di gas ad effetto serra» (sentenza n. 275 del 2012; nello
stesso senso, sentenze n. 46 del 2021, n. 237 del 2020, n. 148 del
2019 e n. 85 del 2012), onde contrastare il riscaldamento globale e i
cambiamenti climatici (sentenza n. 77 del 2022).
Va, dunque, dichiarata l'illegittimita' costituzionale degli
artt. 1, comma 1, lettere a) e b), e 2, commi 1, 2 e 3, della legge
reg. Basilicata n. 30 del 2021, in riferimento all'art. 117, terzo
comma, Cost., con assorbimento delle ulteriori censure.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 1, comma 1,
lettere a) e b), e 2, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione
Basilicata 26 luglio 2021, n. 30 (Modifiche alla L.R. 19 gennaio
2010, n. 1 "Norme in materia di energia e Piano di Indirizzo
Energetico Ambientale Regionale - D. Lgs. 3 aprile 2006, n.152 - L.R.
n. 9/2007 e ss.mm.ii." e alla L.R. n. 8/2012 "Disposizioni in materia
di produzione di energia da fonti rinnovabili").
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 aprile 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 13 maggio 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA