N. 128 SENTENZA 26 aprile - 26 maggio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Personale dell'Avvocatura generale dello Stato - Onorari e spese di lite liquidati in sentenza a carico delle controparti - Computo al fine del raggiungimento del "tetto retributivo" - Denunciata disparita' di trattamento e irragionevolezza, violazione dei principi di proporzionalita' tra lavoro e retribuzione, di uguaglianza tributaria e di necessaria istituzione in base alla legge di una prestazione patrimoniale - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114, art. 9, comma 1; decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 23-ter, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 23, 36, 53 e 81.(GU n.22 del 1-6-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 1,
del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la
semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza
degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge
11 agosto 2014, n. 114, in combinato disposto con l'art. 23-ter,
comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre
2011, n. 214, promosso dal Consiglio di Stato, sezione quinta, nel
procedimento vertente tra F. V. e il Presidente del Consiglio dei
ministri e altri, con sentenza non definitiva del 26 agosto 2020,
iscritta al n. 172 del registro ordinanze 2020 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima serie speciale,
dell'anno 2020.
Visti l'atto di costituzione di F. V., nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 2022 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato Felice Laudadio per F. V. e l'avvocato dello
Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 26 aprile 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con sentenza non definitiva del 26 agosto 2020 (r.o. n. 172
del 2020), il Consiglio di Stato, sezione quinta, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 23, 36, 53 e 81 della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 1, del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la
semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza
degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge
11 agosto 2014, n. 114, in combinato disposto con l'art. 23-ter,
comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre
2011, n. 214.
2.- Il giudice rimettente espone che, con ricorso proposto
davanti al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, F. V.,
avvocato dello Stato in servizio presso l'Avvocatura distrettuale di
Napoli, ha impugnato il provvedimento con cui e' stata effettuata -
ai sensi dell'art. 13 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure
urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale), convertito,
con modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89, e dell'art. 9
del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, per il superamento del
limite retributivo previsto dall'art. 23-ter del d.l. n. 201 del
2011, come convertito - la trattenuta sui compensi professionali di
cui all'art. 21 del regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611
(Approvazione del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche
sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e
sull'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato), relativamente al primo
quadrimestre del 2015, nella misura di euro 7.799,64 lordi.
Il ricorrente ha chiesto l'accertamento del proprio diritto alla
liquidazione, «integrale e senza decurtazioni», degli emolumenti
dovuti ai sensi dell'art. 21 del r.d. n. 1611 del 1933, dell'art. 61
del regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1612 (Approvazione del
regolamento per l'esecuzione del testo unico delle leggi e delle
norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello
Stato e sull'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato) e dell'art. 1
della legge 23 dicembre 1993, n. 559 (Disciplina della soppressione
delle gestioni fuori bilancio nell'ambito delle Amministrazioni dello
Stato), relativi al primo quadrimestre del 2015, «nonche' di tutti i
successivi percipiendi, sia per quanto concerne i 3/10 che i 7/10, di
cui alle modalita' legali e regolamentari di riparto, ed in
particolare senza che ne venga operata la trattenuta di cui all'art.
23-ter del decreto-legge n. 201/2011 cit., ne' alcuna altra ritenuta,
oltre interessi e rivalutazione monetaria del credito».
In via subordinata, il ricorrente ha chiesto la condanna
dell'amministrazione resistente al risarcimento del danno «da
inadempimento dell'obbligo di pagamento, ovvero dal ritardo nella
conclusione del procedimento amministrativo».
Con sentenza del 17 giugno 2019, n. 3338, il TAR Campania ha
respinto il ricorso e, avverso questa pronuncia, il ricorrente ha
proposto appello davanti all'odierno rimettente.
3.- Il Consiglio di Stato esamina, preliminarmente, il secondo
motivo di appello, con cui il ricorrente ha lamentato
l'incompatibilita' di tutti gli avvocati e i procuratori dello Stato
a difendere l'amministrazione, perche' «necessariamente ed
indistintamente portatori - nell'attualita' o in prospettiva futura -
di un interesse personale contrapposto a quello dell'ente
patrocinato», ritenendolo inammissibile. In capo all'appellante,
infatti, non sussiste «un interesse rilevante e giuridicamente
tutelabile a dolersi dell'attribuzione, ad un determinato organo o
soggetto, del patrocinio legale delle proprie controparti
processuali».
Ad avviso del giudice rimettente, il motivo di appello e'
comunque non fondato nel merito, in quanto, per espressa volonta'
normativa, il patrocinio delle amministrazioni statali e' assunto
dall'Avvocatura dello Stato in via impersonale, non rilevando la
persona fisica dell'avvocato o del procuratore incaricata di svolgere
la difesa in giudizio, «tale che e' da escludersi in radice la
configurabilita' di una situazione di incompatibilita', fattispecie
che riguarda le persone fisiche e non gli uffici dello Stato».
4.- Con riferimento al primo motivo di appello, il Consiglio di
Stato osserva che la decurtazione dei compensi professionali relativi
al primo quadrimestre del 2015 e agli anni successivi, lamentata dal
ricorrente, discende, «in modo automatico e vincolato»,
dall'applicazione dell'art. 9, comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, come
convertito, in combinato disposto con l'art. 23-ter del d.l. n. 201
del 2011, come convertito.
Il censurato art. 9, infatti, riconduce espressamente all'oggetto
dell'art. 23-ter «una particolare tipologia di attribuzione
economiche, ossia i "compensi professionali corrisposti dalle
amministrazioni pubbliche" [...] agli avvocati e ai procuratori dello
Stato (le cosiddette propine)», cosi' giustificando «una lettura
onnicomprensiva dell'inciso "a carico delle finanze pubbliche" [...],
che vi faccia ricadere ogni importo a qualunque titolo corrisposto
[...] da un'amministrazione pubblica».
Ne seguirebbe la rilevanza delle questioni di legittimita'
costituzionale delle norme censurate.
5.- Con riferimento alla non manifesta infondatezza, il giudice
rimettente premette una ricostruzione del quadro normativo nel quale
si collocano le disposizioni censurate.
La disciplina del limite massimo alle retribuzioni pubbliche,
dettata dall'art. 23-ter del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, e
dall'art. 13, comma 1, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, si
iscrive in un contesto generale di risorse finanziarie pubbliche
limitate, che devono essere ripartite in modo congruo e trasparente,
messo in relazione all'obiettivo politico-economico del contenimento
della spesa pubblica.
La disciplina in esame, pur essendo dettata da una difficile
congiuntura economica, non e' volta a conseguire risparmi immediati,
inquadrandosi in una prospettiva di lungo periodo, il cui impatto e'
quantificabile solo a consuntivo.
Il fine di contenimento della spesa pubblica, inoltre, e'
coerente con «altri obiettivi intesi a valorizzare la conoscenza
della gestione delle risorse pubbliche», come gli obblighi di
pubblicita' degli incarichi.
Sul piano sistematico, va altresi' considerato il vincolo di
destinazione che la legge assegna alle risorse derivanti
dall'applicazione delle norme censurate, destinate appunto al fondo
per l'ammortamento dei titoli di Stato, ai sensi degli artt. 23-ter,
comma 4, del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, e 1, comma 474,
della legge 27 dicembre 2013, n. 147 recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di
stabilita' 2014)».
Come chiarito dalla sentenza n. 124 del 2017 di questa Corte -
conclude il giudice rimettente - la scelta legislativa di fissare un
limite massimo alle retribuzioni pubbliche non e' irragionevole,
perche' idonea a garantire un adeguato e proporzionato
contemperamento degli interessi contrapposti, «senza svilire il
lavoro prestato da chi esprime professionalita' elevate», anche in
considerazione della sua valenza generale.
6.- Il Consiglio di Stato ricorda, poi, che i compensi
professionali corrisposti agli avvocati e ai procuratori dello Stato
a cui fa riferimento il censurato art. 9 comprendono, a seguito della
novella introdotta dalla medesima disposizione, solamente le somme
per onorari e diritti liquidate dal giudice in sentenza e corrisposte
dalle controparti soccombenti, che vengono ripartite secondo le
modalita' stabilite dal d.P.C.m. del 29 febbraio 1972 (Regolamento
per la riscossione, da parte dell'Avvocatura dello Stato, degli
onorari e delle competenze di spettanza e per la relativa
ripartizione) alla fine di ogni quadrimestre dell'esercizio
finanziario.
Ai sensi dell'art. 21 del r.d. n. 1611 del 1933, spetta
all'Avvocatura generale e alle Avvocature distrettuali, nei giudizi
rispettivamente trattati, curare l'esazione dei compensi
professionali, una volta che il titolo giudiziale che li prevede e'
divenuto irrevocabile. Questi andranno poi ripartiti per sette decimi
tra gli avvocati e i procuratori dell'ufficio interessato e per i
restanti tre decimi in misura uguale tra tutti gli avvocati e
procuratori dello Stato.
Ad avviso del giudice rimettente, i compensi in esame hanno si'
natura retributiva, ma «la loro provvista non [sarebbe] a carico
sostanziale del bilancio dello Stato, ma dei soggetti soccombenti in
giustizia verso lo Stato», con la conseguenza che essi sarebbero
estranei a obiettivi di contenimento della finanza pubblica. Lo
Stato, infatti, e' solamente «il soggetto che li riscuote dai terzi e
li redistribuisce, ma non ne e' l'avente diritto ne' ne e' gravato».
Le cosiddette propine, pero', «non sono dovute per il sol fatto
dell'attivita' lavorativa svolta, bensi' hanno una funzione per cosi'
dire di remunerazione "premiale"», essendo ripartite in base al
rendimento individuale, secondo i criteri oggi previsti dal decreto
dell'Avvocato generale dello Stato 28 ottobre 2014 (Criteri di
determinazione del rendimento individuale ai sensi dell'articolo 9
del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114).
Non trattandosi di «importi prelevati dai bilanci di previsione
delle amministrazioni patrocinate (e, per tali, "a loro carico"), ma
[di] somme versate per lo piu' da soggetti privati (riscossi
dall'Avvocatura dello Stato nella sua qualita' di distrattaria ex
lege)», la loro corresponsione ai destinatari non rifletterebbe «una
spesa pubblica, cioe' un prelievo retributivo a carico delle finanze
pubbliche, ma un semplice passaggio di valuta proveniente ab extra e
dalla legge delegato all'ufficio dell'Avvocatura erariale».
Infatti, come previsto dall'art. 1 della legge n. 559 del 1993,
le competenze di cui all'art. 21 del r.d. n. 1611 del 1933 sono
versate «nell'apposito capitolo dello stato di previsione
dell'entrata del bilancio dello Stato [...] al solo scopo del
successivo riparto quadrimestrale». Questi emolumenti sarebbero,
quindi, vincolati ex lege «in favore delle persone degli Avvocati e
dei Procuratori dello Stato, cui consegue l'obbligo per il Ministero
dell'economia e delle finanze di riassegna[r]le nel competente
capitolo (parimenti vincolato) del proprio stato di previsione della
spesa (capitolo 4439) e di emettere i relativi ordini di pagamento».
L'Avvocatura dello Stato, peraltro, riscuote le spese di lite
«non per conto dell'amministrazione, bensi' nella sua qualita' di
distrattaria ex lege».
L'art. 9, comma 6, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito,
invece, ha eliminato la possibilita', per gli avvocati e i
procuratori dello Stato, di percepire compensi professionali nei
«casi di pronunciata compensazione integrale delle spese, ivi
compresi quelli di transazione dopo sentenza favorevole alle
amministrazioni», che sono «a carico» delle amministrazioni
patrocinate.
7.- In base a queste premesse, il giudice rimettente ritiene non
manifestamente infondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 9, comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito,
«nella parte in cui, non escludendoli espressamente, riconduce, in
modo automatico, [gli onorari e diritti liquidati dal giudice in
sentenza e corrisposti dalle controparti soccombenti] tra i compensi
professionali corrisposti [al] personale dell'Avvocatura di Stato,
[...] ai fini del raggiungimento del limite retributivo di cui
all'articolo 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201»,
nonche' di quest'ultima norma «limitatamente alla lettura
omnicomprensiva della previsione "a carico delle finanze pubbliche"
ivi contenuta».
Una «lettura onnicomprensiva [dell'] art. 23-ter, non incentrata
sul contenimento della spesa pubblica ma indistintamente comprensiva
di qualsiasi attribuzione retributiva a carico di un soggetto
pubblico formalmente proveniente dalla pubblica amministrazione», si
porrebbe, in primo luogo, in contrasto con gli artt. 3 e 36 Cost.
Si assegnerebbe, infatti, alla norma la «funzione, di ordine
strettamente politico e sociale, di mera equiordinazione delle
retribuzioni pubbliche di tutti i pubblici dipendenti»,
contravvenendo alla ratio giustificatrice della novella legislativa
delineata dalla sentenza n. 124 del 2017 di questa Corte.
In tal modo si lederebbe il principio generale di
«proporzionalita' tra lavoro e retribuzione, alla luce della
quantita' e qualita' del primo» e si creerebbe una «manifesta
disparita' di trattamento con i livelli elevati della dirigenza
privata, non sottoposta ad analogo limite».
8.- Ad avviso del Consiglio di Stato, inoltre, le norme censurate
introdurrebbero «uno speciale prelievo tributario ad personam»,
sussistendo, nella fattispecie al suo esame, tutti i requisiti
individuati dalla giurisprudenza di questa Corte per ritenerla di
natura tributaria (ex multis, sentenze n. 236 del 2917, n. 96 del
2016, n. 178 e n. 70 del 2015, n. 154 del 2014, n. 310 e n. 304 del
2013 e n. 233 del 2012).
In primo luogo, il limite retributivo fissato dal censurato art.
23-ter, a cui rinvia, inserendovi i compensi professionali, l'art. 9,
comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, integrerebbe una
decurtazione patrimoniale di carattere permanente e definitivo.
Inoltre, questa decurtazione non sarebbe «espressione e
conseguenza di una modifica [del] rapporto sinallagmatico», in quanto
il censurato art. 9, comma 1, lasciando immutato il regime di calcolo
dei compensi professionali degli avvocati e dei procuratori dello
Stato, si limita a includere questi compensi, «costituiti solo da
somme "non a carico" delle amministrazioni patrocinate», «nella base
di calcolo del c.d. "tetto stipendiale"», senza alcuna ponderazione
del rendimento degli avvocati.
Infine, le somme prelevate sarebbero destinate al finanziamento
della spesa pubblica, alla luce di quanto previsto dal comma 4
dell'art. 23-ter del d.l. n. 201 del 2011, come convertito.
«La natura intrinsecamente tributaria della decurtazione disposta
[...] dalle disposizioni censurate» comporterebbe, secondo il giudice
rimettente, la violazione dell'art. 3 Cost., «per l'evidente bis in
idem del prelievo tributario e la disparita' con altri lavoratori,
sia pubblici che privati», in quanto inciderebbe su una voce
remunerativa del «reddito lavorativo complessivo» che pero' e' gia'
«sottoposto a prelievo tributario, in condizioni di parita' con tutti
gli altri percettori di reddito di lavoro».
9.- Le questioni sarebbero non manifestamente infondate anche con
riferimento agli artt. 3 e 53 Cost., perche', introducendo «un
elemento di discriminazione [...] in danno di una particolare
categoria di dipendenti statali non contrattualizzati», le norme
censurate colpirebbero «piu' gravemente, a parita' di capacita'
contributiva per redditi di lavoro, la categoria cui appartiene
l'appellante», ledendo cosi' il principio di uguaglianza tributaria e
creando una discriminazione qualitativa che «aggrava [...] gli
effetti della progressione tributaria».
10.- Inoltre, la definitivita' del prelievo fiscale operato dalle
norme censurate, nonche' la sua forma «anomala e implicita»,
contraddirebbe il principio per cui nessuna prestazione personale o
patrimoniale puo' essere imposta se non in base alla legge.
11.- L'art. 3 Cost. sarebbe altresi' violato, perche' «la scelta
del legislatore di computare i compensi di cui trattasi [...] ai fini
del raggiungimento del c.d. "tetto stipendiale" [sarebbe] incoerente
con la natura premiale (sulla base del "rendimento individuale")
impressa a tali compensi dal successivo comma 5 del medesimo art. 9,
con cio' contraddicendo il principio di ragionevolezza».
Infatti, «con l'avanzare dell'anzianita' di servizio - cui e'
notoriamente correlata la progressione stipendiale - il diritto alla
[...] percezione [degli onorari] progressivamente si riduce sino a
venir meno, all'apice della carriera», nonostante in questo momento
l'avvocato e il procuratore dello Stato maturino «una maggiore
esperienza in campo lavorativo». Cio' sarebbe contradditorio rispetto
alla «dichiarata volonta' legislativa di ricondurre tale attribuzione
economica alla "bravura" ed efficienza del singolo avvocato o
procuratore dello Stato nello svolgimento del suo servizio».
12.- Le norme censurate si porrebbero, infine, in contrasto con
l'art. 81 Cost.
Si tratterebbe, infatti, di entrate prelevate ai debitori, «ma
poi incamerate dallo Stato, non venendo piu' distribuite una volta
raggiunto il "tetto" individuale: sicche' ci si troverebbe di fronte
ad un ulteriore prelievo dissimulatamente tributario [che] prescinde,
nel modus operandi, da adeguamenti alle mutate condizioni del ciclo
economico».
13.- E' intervenuto nel giudizio di legittimita' costituzionale,
con atto depositato il 29 dicembre 2020, il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.
Ad avviso della difesa dello Stato, il presupposto interpretativo
da cui muove il giudice rimettente, secondo cui i compensi spettanti
agli avvocati e ai procuratori dello Stato ai sensi dell'art. 21,
comma 1, del r.d. n. 1611 del 1933, nonostante abbiano natura
retributiva, non sono «a carico sostanziale del bilancio dello Stato,
ma dei soggetti soccombenti in giustizia verso lo Stato», sarebbe
erroneo.
Trattandosi di «emolumenti pubblici accessori alla retribuzione
principale», infatti, gli avvocati e i procuratori dello Stato
possono far valere il diritto al relativo pagamento nei confronti non
delle parti private soccombenti in giudizio, ma dello Stato che,
quale datore di lavoro, e' obbligato ad erogarli.
Una volta che l'Avvocatura dello Stato ha riscosso le spese di
lite liquidate in sentenza, le relative somme entrerebbero a far
parte del bilancio dello Stato, senza che il vincolo di destinazione
su di esse impresso dall'art. 1 della legge n. 559 del 1993 ne
modifichi la natura. Da cio' conseguirebbe la non fondatezza delle
questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal giudice
rimettente, in quanto su di esse si e' gia' pronunciata questa Corte
con la sentenza n. 124 del 2017, che ha ritenuto conforme a
Costituzione «l'applicazione di un tetto massimo a tutte le
retribuzioni del settore pubblico».
Qualificati i compensi di cui al censurato art. 9, comma 1, come
retribuzione accessoria a carico del bilancio dello Stato e non come
prelievo tributario, risulterebbero infondate anche le censure di
violazione degli artt. 3 e 53 Cost. La scelta di ricomprendere nel
tetto stipendiale anche il compenso variabile in questione
rientrerebbe, infatti, nella discrezionalita' legislativa, rispetto a
cui non e' configurabile alcun vincolo costituzionale.
L'Avvocatura conclude, infine, per l'inammissibilita' della
censura relativa all'art. 81 Cost., per carenza di motivazione.
14.- Con atto depositato il 29 dicembre 2020, si e' costituito in
giudizio F. V., ricorrente nel giudizio principale, chiedendo che le
questioni siano accolte, alla luce delle «ragioni puntualmente e
[...] condivisibilmente illustrate nell'Ordinanza di rimessione».
15.- L'Associazione unitaria degli avvocati e procuratori dello
Stato (AUAPS) ha presentato un'opinione scritta in qualita' di amicus
curiae - ammessa con decreto presidenziale del 14 marzo 2022 -
argomentando a sostegno dell'ammissibilita' e della fondatezza nel
merito delle questioni sollevate.
L'opinione evidenza in particolare «l'elemento differenziale tra
l'oggetto del giudizio scrutinato con la sentenza n. 236 del 2017 (la
rimodulazione degli onorari professionali) e quello che ne occupa (la
decurtazione degli onorari professionali in caso di superamento del
"tetto massimo")», rilevando come «in questo caso le "trattenute"
sono effettivamente riconducibili a una forma di prelievo
tributario».
Ancorche' questa Corte escludesse la natura tributaria della
fattispecie, sussisterebbe il vulnus ai parametri costituzionali
evocati dal giudice rimettente, perche' sarebbe «palese
[l']irragionevolezza di una trattenuta che e' stata istituita per
conseguire effetti di contenimento e governo della spesa pubblica, ma
che illogicamente ha a oggetto anche gli onorari professionali
derivanti dalla riscossione delle spese di lite liquidate a carico
della controparte processuale della pubblica Amministrazione
patrocinata».
Questi sarebbero diversi da ogni altra forma di remunerazione
degli avvocati e dei procuratori dello Stato, essendo «previsti allo
scopo di remunerare [...] quella peculiarissima parte di attivita'
che concerne specificamente [...] la difesa in giudizio [...], che
nel trattamento retributivo non puo' trovare la sua integrale
compensazione». Essi, infatti, sono estranei alle progressioni
stipendiali e sono esclusi dall'assoggettamento al trattamento
previdenziale; ma soprattutto non hanno «alcun nesso col
conseguimento della finalita' sottesa all'imposizione del tetto»,
derivando «dalle somme liquidate a carico delle controparti in sede
giudiziale o stragiudiziale».
I compensi professionali in questione, quindi, non gravano
sull'erario, entrando «direttamente nella disponibilita'
dell'Avvocatura, senza mai confondersi con il patrimonio
dell'Amministrazione patrocinata», con la conseguenza che non
dovrebbero essere sottoposti al tetto retributivo. Ne' a diversa
soluzione potrebbe giungersi considerando le spese di lite liquidate
in favore di avvocati e procuratori dello Stato come potenziali
entrate, anche perche' la loro «imprevedibilita'» impedirebbe di
iscriverle come «attivita' in bilancio e di impiegarle ai fini della
programmazione dell'attivita' economico-finanziaria dello stato».
In conclusione, l'amicus curiae osserva che non vi sarebbe
«alcuna ragione giustificatrice per sottrarre quelle somme alla loro
naturale destinazione, che e' quella dell'incentivazione premiale
alla migliore performance del particolarissimo plesso amministrativo
qui in esame». Proprio perche' il riparto del cosiddetto riscosso
integrerebbe una «misura premiale incentivante», non potrebbe
essergli riconosciuta «una finalita' perequativa».
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato, sezione quinta, dubita, in riferimento
agli artt. 3, 23, 36, 53 e 81 della Costituzione, della legittimita'
costituzionale del combinato disposto dell'art. 9, comma 1, del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la
semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza
degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge
11 agosto 2014, n. 114, e dell'art. 23-ter del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201, (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, nella parte in
cui computa i compensi professionali corrisposti al personale
dell'Avvocatura dello Stato - costituiti dagli onorari e dalle spese
di lite liquidati in sentenza a carico delle controparti - ai fini
del raggiungimento del tetto retributivo previsto dalla legislazione
vigente.
L'art. 9, comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito,
prevede che «[i] compensi professionali corrisposti dalle
amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, [al]
personale dell'Avvocatura dello Stato, sono computati ai fini del
raggiungimento del limite retributivo di cui all'articolo 23-ter del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e successive modificazioni».
Quest'ultima disposizione definisce il trattamento economico
annuo onnicomprensivo di chiunque riceva, a carico delle finanze
pubbliche, retribuzioni o emolumenti comunque denominati nell'ambito
di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche
amministrazioni statali, ivi incluso il personale in regime di
diritto pubblico (cosiddetto personale non contrattualizzato),
stabilendo come parametro massimo di riferimento il trattamento
economico spettante al primo presidente della Corte di cassazione
(art. 13, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, recante
«Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale»,
convertito, con modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89).
Il combinato disposto delle due norme violerebbe, ad avviso del
giudice rimettente, gli artt. 3 e 36 Cost., in quanto, fornendo una
«lettura onnicomprensiva [dell']art. 23-ter, non incentrata sul
contenimento della spesa pubblica ma indistintamente comprensiva di
qualsiasi attribuzione retributiva a carico di un soggetto pubblico
formalmente proveniente dalla pubblica amministrazione», lederebbe il
principio generale di «proporzionalita' tra lavoro e retribuzione,
alla luce della quantita' e qualita' del primo» e creerebbe una
«manifesta disparita' di trattamento con i livelli elevati della
dirigenza privata, non sottoposta ad analogo limite».
Le questioni sarebbero, poi, non manifestamente infondate con
riferimento all'art. 3 Cost., in quanto le norme censurate - colpendo
i compensi professionali costituiti dalle somme effettivamente
versate dalle controparti soccombenti in giudizio, che non comportano
alcun onere economico a carico dello Stato - introdurrebbero «uno
speciale prelievo tributario ad personam», che inciderebbe su una
voce remunerativa del «reddito lavorativo complessivo», che pero' e'
gia' «sottoposto a prelievo tributario, in condizioni di parita' con
tutti gli altri percettori di reddito di lavoro».
Le norme censurate sarebbero, inoltre, in contrasto con gli artt.
3 e 53 Cost., perche', introducendo «un elemento di discriminazione
[...] in danno di una particolare categoria di dipendenti statali non
contrattualizzati», colpirebbero «piu' gravemente, a parita' di
capacita' contributiva per redditi di lavoro, la categoria cui
appartiene l'appellante» nel giudizio a quo, ledendo cosi' il
principio di uguaglianza tributaria e creando una discriminazione
qualitativa che «aggrava [...] gli effetti della progressione
tributaria».
Le questioni sarebbero non manifestamente infondate anche con
riferimento agli artt. 3, 23 e 53 Cost., perche' la definitivita' del
prelievo fiscale operato dalle norme censurate, nonche' la sua forma
«anomala ed implicita», contraddirebbe il principio per cui nessuna
prestazione personale o patrimoniale puo' essere imposta se non in
base alla legge.
L'art. 3 Cost. sarebbe violato, inoltre, perche' «la scelta del
legislatore di computare i compensi di cui trattasi [...] ai fini del
raggiungimento del c.d. "tetto stipendiale" [sarebbe] incoerente con
la natura premiale (sulla base del "rendimento individuale") impressa
a tali compensi dal successivo comma 5 del medesimo art. 9, con cio'
contraddicendo il principio di ragionevolezza».
Le norme censurate sarebbero, infine, in contrasto con l'art. 81
Cost., perche' «ci si troverebbe di fronte ad un ulteriore prelievo
dissimulatamente tributario [che] prescinde, nel modus operandi, da
adeguamenti alle mutate condizioni del ciclo economico».
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in
giudizio per mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, ha eccepito
l'inammissibilita' della questione sollevata in riferimento all'art.
81 Cost., per difetto di motivazione.
L'eccezione e' fondata, in quanto la censura e' carente di
un'adeguata e autonoma illustrazione delle ragioni per le quali le
norme oggetto del giudizio integrerebbero una violazione del
parametro costituzionale evocato (ex plurimis, sentenze n. 87 e 30
del 2021, n. 54 del 2020, n. 33 del 2019 e n. 240 del 2017).
Per costante giurisprudenza costituzionale, l'insufficiente
motivazione in punto di non manifesta infondatezza determina
l'inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale (ex
multis, sentenze n. 114, n. 87 e n. 39 del 2021).
3.- Le questioni sollevate in riferimento agli altri parametri
costituzionali sono ammissibili, nonostante l'atto di promovimento
abbia la veste formale della sentenza (non definitiva).
Respinto il secondo motivo di appello, il Consiglio di Stato -
dopo la positiva valutazione concernente la rilevanza e la non
manifesta infondatezza delle questioni in relazione al primo motivo
di impugnazione - ha disposto la sospensione del procedimento
principale e la trasmissione del fascicolo alla cancelleria di questa
Corte.
Sicche' all'atto di promovimento, anche se assunto con la forma
di sentenza, deve essere riconosciuta sostanzialmente natura di
ordinanza, in conformita' a quanto previsto dall'art. 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale) (ex multis, sentenze n. 153 del 2020; n.
208 del 2019, n. 86 del 2017, n. 256 del 2010, n. 151 e 94 del 2009 e
n. 452 del 1997).
4.- Questa Corte ritiene opportuno ricostruire il quadro
normativo di riferimento.
L'art. 9 del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, ha modificato
la disciplina relativa alla percezione dei compensi variabili
(cosiddette propine) del personale dell'Avvocatura dello Stato e, in
genere, degli avvocati dipendenti della pubblica amministrazione in
conseguenza delle prestazioni professionali rese nel difendere in
giudizio le amministrazioni di riferimento
Il trattamento economico degli avvocati e dei procuratori dello
Stato si compone, infatti, di due diverse voci. Una prima voce e'
quella retributiva fissa, costituita dallo stipendio tabellare,
rapportato a quello goduto dai magistrati (art. 12 della legge 24
maggio 1951, n. 392, recante «Distinzione dei magistrati secondo le
funzioni. Trattamento economico della Magistratura nonche' dei
magistrati del Consiglio di Stato, della Corte dei conti, della
Giustizia militare e degli avvocati e procuratori dello Stato»).
Un'altra componente di detto trattamento e' quella modificata dal
citato art. 9 e attiene ai compensi maturati in ragione
dell'attivita' difensiva svolta in giudizio, di natura variabile
perche' dipendenti dalla sorte del contenzioso.
Con riferimento agli avvocati e ai procuratori dello Stato, la
novella legislativa ha proceduto ad una decurtazione del pregresso
trattamento economico legato alla voce retributiva variabile, oggi
limitato alla sola ipotesi della condanna della controparte al
pagamento delle spese del giudizio (il cosiddetto "riscosso", perche'
legato all'effettiva esazione delle somme in questione). E' stato
inoltre delimitato il relativo perimetro quantitativo, riconosciuto
dalla novella solo in misura pari al 50 per cento degli importi
recuperati dal soccombente (a seguito della modifica introdotta
dall'art. 1, comma 486, lettere a) e b), della legge 27 dicembre
2017, n. 205, recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020» il
suddetto limite e' stato aumentato al 75 per cento). Per il personale
dell'Avvocatura dello Stato e' stato poi espunto dal sistema il
diritto ad ottenere la liquidazione di emolumenti in caso di
compensazione delle spese o di lite transatta senza spese (il
cosiddetto "compensato").
Questa Corte, con la sentenza n. 236 del 2017, ha escluso la
difformita' a Costituzione della disciplina dettata dall'art. 9 del
d.l. n. 90 del 2014, come convertito; mentre ha dichiarato
inammissibile la questione relativa al comma 1 del medesimo art. 9,
perche' «[n]ell'ordinanza di rimessione, il rimettente non ha dedotto
ed esplicitato se nel giudizio principale veniva in questione il
superamento del limite di cui al citato art. 23-ter».
Tale disposizione - censurata nuovamente con le odierne questioni
di legittimita' costituzionale - stabilisce che i compensi
professionali corrisposti al personale dell'Avvocatura dello Stato -
costituiti dagli onorari e dalle spese di lite liquidati in sentenza
a carico delle controparti - debbano essere computati «ai fini del
raggiungimento del limite retributivo di cui all'articolo 23-ter del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e successive modificazioni».
5.- Quest'ultima norma - anch'essa oggetto delle censure di
legittimita' costituzionale prospettate dal Consiglio di Stato - si
inserisce nella serie di interventi normativi che hanno introdotto
limitazioni agli emolumenti a carico delle finanze pubbliche,
demandando a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
previo parere delle commissioni parlamentari competenti, la
definizione del trattamento economico annuo onnicomprensivo di
chiunque riceva a carico delle finanze pubbliche emolumenti o
retribuzioni nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo
con pubbliche amministrazioni statali, ivi incluso il personale in
regime di diritto pubblico. Il «parametro massimo di riferimento» e'
identificato nel «trattamento economico del primo presidente della
Corte di cassazione» (art. 13, comma 1, del d.l. n. 66, del 2014,
come convertito).
Con riferimento all'art. 23-ter, comma 1, del d.l. n. 201 del
2011, come convertito, questa Corte ha gia' evidenziato che «[l]a
disciplina del limite massimo, sia alle retribuzioni nel settore
pubblico sia al cumulo tra retribuzioni e pensioni, si iscrive in un
contesto di risorse limitate, che devono essere ripartite in maniera
congrua e trasparente [...]. Il limite delle risorse disponibili,
immanente al settore pubblico, vincola il legislatore a scelte
coerenti, preordinate a bilanciare molteplici valori di rango
costituzionale, come la parita' di trattamento (art. 3 Cost.), il
diritto a una retribuzione proporzionata alla quantita' e alla
qualita' del lavoro svolto e comunque idonea a garantire un'esistenza
libera e dignitosa (art. 36, primo comma, Cost.), il diritto a
un'adeguata tutela previdenziale (art. 38, secondo comma, Cost.), il
buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.)»
(sentenza n. 124 del 2017).
Questa Corte ha, dunque, «valutato il bilanciamento tra i
richiamati valori confliggenti effettuato dal legislatore, escludendo
che il limite massimo alle retribuzioni, dettato nel settore pubblico
sulla base di criteri non uniformi a quelli relativi al settore
privato, ispirati alle leggi di mercato, sia manifestamente
irragionevole (si veda anche, con riguardo alla riduzione delle
tariffe professionali riguardanti incarichi di natura pubblicistica
rispetto a quelle relative ad attivita' libero-professionali,
sentenze n. 89 del 2020, n. 178 del 2017 e n. 192 del 2015)»
(sentenza n. 27 del 2022).
Questa Corte ha, infine, ritenuto che «il sacrificio economico
imposto dalla previsione di un limite massimo alle retribuzioni e al
cumulo tra retribuzioni e pensioni sia "tale da non sacrificare in
misura arbitraria e sproporzionata il diritto al lavoro [...] libero
di esplicarsi nelle forme piu' convenienti" (sentenza n.124 del
2017)» (ancora sentenza n. 27 del 2022). Del resto, e' stato anche
ribadito che «la soglia retributiva fissata, commisurata alla
retribuzione, e, quindi, alle funzioni di una carica di rilievo e
prestigio indiscussi, qual e' il primo presidente della Corte di
cassazione, e' da considerare adeguata» (sentenza n. 27 del 2022).
6.- Ai fini della completa ricostruzione del quadro normativo,
occorre rilevare che, dopo l'ordinanza di rimessione, il parametro
cui ragguagliare la soglia del trattamento economico complessivo di
cui al censurato art. 23-ter e' parzialmente mutato, con decorrenza
dall'anno 2022.
Infatti, l'art. 1, comma 68, della legge 30 dicembre 2021, n. 234
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2022 e
bilancio pluriennale per il triennio 2022-2024), pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre 2021, n. 310, ed entrata in vigore
il 1° gennaio 2022, ha stabilito che «A decorrere dall'anno 2022, per
il personale di cui all'articolo 1, comma 471, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, il limite retributivo di cui all'articolo 13,
comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, e' rideterminato
sulla base della percentuale stabilita ai sensi dell'articolo 24,
comma 2, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, in relazione agli
incrementi medi conseguiti nell'anno precedente dalle categorie di
pubblici dipendenti contrattualizzati, come calcolati dall'ISTAT ai
sensi del comma 1 del medesimo articolo 24».
Il richiamato art. 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448
(Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo), ai
commi 1 e 2, prevede che «1. A decorrere dal 1 gennaio 1998 gli
stipendi, l'indennita' integrativa speciale e gli assegni fissi e
continuativi dei docenti e dei ricercatori universitari, del
personale dirigente della Polizia di Stato e gradi di qualifiche
corrispondenti, dei Corpi di polizia civili e militari, dei
colonnelli e generali delle Forze armate, del personale dirigente
della carriera prefettizia, nonche' del personale della carriera
diplomatica, sono adeguati di diritto annualmente in ragione degli
incrementi medi, calcolati dall'ISTAT, conseguiti nell'anno
precedente dalle categorie di pubblici dipendenti contrattualizzati
sulle voci retributive, ivi compresa l'indennita' integrativa
speciale, utilizzate dal medesimo Istituto per l'elaborazione degli
indici delle retribuzioni contrattuali. 2. La percentuale
dell'adeguamento annuale prevista dal comma 1 e' determinata entro il
30 aprile di ciascun anno con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, su proposta dei Ministri per la funzione pubblica e del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica. A tal fine,
entro il mese di marzo, l'ISTAT comunica la variazione percentuale di
cui al comma 1. Qualora i dati necessari non siano disponibili entro
i termini previsti, l'adeguamento e' effettuato nella stessa misura
percentuale dell'anno precedente, salvo successivo conguaglio».
Come gia' chiarito da questa Corte, «la portata dello ius
superveniens richiamato non determina la necessita' di disporre la
restituzione degli atti al giudice a quo affinche' sia rinnovato
l'esame della rilevanza delle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate, la quale persiste in quanto la nuova
disposizione non esclude l'applicazione, medio tempore, della
normativa censurata (ex plurimis, sentenze n. 213 del 2021 e n. 257
del 2017)» (sentenza n. 27 del 2022).
Inoltre, la nuova disposizione non altera le norme impugnate
nella parte oggetto delle censure di legittimita' costituzionale.
Infatti, cio' di cui si duole il giudice rimettente e' che, ai sensi
del combinato disposto delle norme censurate, «[i] compensi
professionali corrisposti dalle amministrazioni pubbliche [al]
personale dell'Avvocatura dello Stato, sono computati ai fini del
raggiungimento» del tetto retributivo, su cui non ha inciso lo ius
superveniens, se non sul piano quantitativo.
7.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
Le censure sollevate dal giudice a quo, in riferimento agli artt.
3, 23 e 53 Cost., sono state gia' decise da questa Corte che, con la
sentenza n. 27 del 2022, ha escluso che la previsione di un tetto
retributivo costituisca «un prelievo di natura tributaria», ovvero
una prestazione patrimoniale imposta.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, una fattispecie deve
ritenersi di natura tributaria, indipendentemente dalla
qualificazione offerta dal legislatore, laddove si riscontrino piu'
requisiti: la disciplina legale deve essere diretta, in via
prevalente, a procurare una definitiva decurtazione patrimoniale a
carico del soggetto passivo; la decurtazione non deve integrare una
modifica di un rapporto sinallagmatico; le risorse, connesse ad un
presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta
decurtazione, debbono essere destinate a sovvenire pubbliche spese
(sentenze n. 27 del 2022; n. 236 del 2017; n. 96 del 2016; n. 178 e
n. 70 del 2015; n. 154 del 2014; n. 310 e n. 304 del 2013 e n. 223
del 2012).
«Si deve comunque trattare di un prelievo coattivo, finalizzato
al concorso alle pubbliche spese e posto a carico di un soggetto
passivo in base ad uno specifico indice di capacita' contributiva.
Tale indice, inoltre, deve esprimere l'idoneita' di ciascun soggetto
all'obbligazione tributaria (sentenze n. 263 del 2020, n. 240 del
2019, n. 89 del 2018, n. 269 e n. 236 del 2017, n. 70 del 2015, n.
219 del 2014, n. 154 del 2014, n. 102 del 2008, n. 91 del 1972, n. 97
del 1968, n. 89 del 1966, n. 16 del 1965 e n. 45 del 1964)» (sentenza
n. 27 del 2022).
Nel caso di specie non si tratta di un prelievo tributario,
perche' non sussistono i requisiti dell'effettiva decurtazione
patrimoniale e della mancanza di una modifica del rapporto
sinallagmatico.
La pretesa patrimoniale dell'avvocato o del procuratore dello
Stato alla partecipazione al "riscosso" «e' quantomeno subordinata
alla condanna della controparte alle spese ovvero alla presenza di
una transazione che ponga su quest'ultima il costo del giudizio: sino
a quando non viene a concretarsi tale presupposto, l'avvocato
dipendente puo' dirsi titolare solo di una aspettativa con riguardo
alla possibilita' di percepire tali emolumenti, sino a quel momento
solo eventuale [...]. La revisione quantitativa del diritto alla
ripartizione del "riscosso" [...] incide, dunque, su situazioni
giuridiche soggettive non ancora maturate [...]. E' pertanto da
escludere che nel caso possa riscontrarsi una effettiva decurtazione,
la quale, invece, presuppone l'incidenza della novita' normativa su
situazioni soggettive di matrice patrimoniale compiutamente formate»
(sentenza n. 236 del 2017).
Inoltre, il comma 5 dell'art. 9 «ha introdotto nel sistema
verifiche di rendimento destinate ad incidere sul quantum del diritto
a godere degli emolumenti in questione in ragione di alcuni filtri
valutativi definiti dalla normazione secondaria» (ancora sentenza n.
236 del 2017).
Le modifiche introdotte dalla novella in tema di partecipazione
degli avvocati e dei procuratori dello Stato al cosiddetto
"riscosso", soprattutto, «incidono, modificandolo, sul sinallagma
contrattuale, perche' il diritto alle propine viene modulato
differentemente in ragione del rendimento degli avvocati dipendenti:
non si risolvono, dunque, esclusivamente in una decurtazione
patrimoniale, cosi' da condurre la fattispecie al di fuori dei casi
di imposizione tributaria anomala e implicita, in altre occasioni
riscontrati da questa Corte» (sentenza n. 236 del 2017).
Si ricade quindi, nella specie, «in una regola conformativa delle
medesime retribuzioni (sentenza n. 200 del 2018)» (sentenza n. 27 del
2022).
8.- Esclusa la natura tributaria della fattispecie, le censure di
violazione degli artt. 3, 23 e 53 Cost. sono dunque non fondate.
9.- Le censure sollevate dal giudice a quo, in riferimento agli
artt. 3 e 36 Cost., si fondano su un erroneo presupposto
interpretativo.
Il Consiglio di Stato prende atto che i compensi professionali a
cui fa riferimento l'impugnato art. 9, a seguito della novella dallo
stesso introdotta, sono corrisposti agli avvocati e ai procuratori
dello Stato solamente «[n]elle ipotesi di sentenza favorevole con
recupero delle spese legali a carico delle controparti». E' stato
invece espunto dal sistema, per il personale dell'Avvocatura dello
Stato, il diritto ad ottenere la liquidazione di emolumenti in caso
di compensazione delle spese o di lite transatta senza spese.
Pertanto, la provvista di questi compensi, nonostante la loro
natura retributiva, «non [sarebbe] a carico sostanziale del bilancio
dello Stato, ma dei soggetti soccombenti in giustizia verso lo
Stato», con la conseguenza che essi sarebbero estranei a obiettivi di
contenimento della finanza pubblica.
Non trattandosi di «importi prelevati dai bilanci di previsione
delle amministrazioni patrocinate (e, per tali, "a loro carico"), ma
[di] somme versate per lo piu' da soggetti privati», la loro
corresponsione ai destinatari non rifletterebbe «una spesa pubblica,
cioe' un prelievo retributivo a carico delle finanze pubbliche, ma un
semplice passaggio di valuta proveniente ab extra e dalla legge
delegato all'ufficio dell'Avvocatura erariale».
10.- Il giudice rimettente muove dall'assunto che le spese di
lite siano riscosse dall'Avvocatura dello Stato «non per conto
dell'amministrazione, bensi' nella sua qualita' di distrattaria ex
lege» e che le somme cosi' recuperate siano vincolate ex lege «in
favore delle persone degli avvocati e dei procuratori dello Stato».
In senso contrario, va invece osservato che la condanna al
pagamento delle spese di lite e' fatta dal «giudice, con la sentenza
che chiude il processo davanti a lui» a favore della parte (art. 91,
primo comma, cod. proc. civ.) - che e' quindi titolare del diritto di
credito al relativo pagamento nei confronti della controparte
soccombente - e non, salvo il caso di distrazione ex art. 93 cod.
proc. civ., del suo difensore.
Nella specie, la parte non e' l'Avvocatura dello Stato, bensi'
l'amministrazione pubblica da essa patrocinata, che, se vittoriosa,
ha diritto al rimborso delle spese legali nei confronti del
soccombente. Una parte di queste (il 75 per cento) e' poi ripartita
tra gli avvocati e i procuratori dello Stato, come «componente
retributiva aggiuntiva legata agli emolumenti per il "riscosso"»
(sentenza n. 236 del 2017). Questi emolumenti, quindi, sono
indubbiamente «a carico delle finanze pubbliche, senza che il vincolo
di destinazione su di essi imposto dall'art. 21 del regio decreto 30
ottobre 1933, n. 1611 (Approvazione del testo unico delle leggi e
delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio
dello Stato e sull'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato) e
dall'art. 9, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, possa
mutarne la natura.
11.- L'incidenza della corresponsione di questi emolumenti sulle
finanze pubbliche e' dimostrata dalla circostanza che le somme
riscosse dall'Avvocatura dello Stato confluiscono, in entrata, sul
capitolo 3518 capo X art. 1 del bilancio dello Stato, «per essere
riassegnate, con decreti del Ministro del tesoro, ad apposito
capitolo di spesa [il 4439], da iscrivere nello stato di previsione
della Presidenza del Consiglio dei ministri, rubrica 41 - Avvocatura
dello Stato, al quale sono imputati i relativi pagamenti» (art. 1,
comma 1, della legge 23 dicembre 1993, n. 559, recante «Disciplina
della soppressione delle gestioni fuori bilancio nell'ambito delle
Amministrazioni dello Stato»).
La circostanza stessa che le somme riscosse dall'Avvocatura dello
Stato a titolo di competenze e spese legali siano accertate in
entrata nel bilancio dello Stato comporta che debbano essere
considerate risorse pubbliche e che, una volta erogate, integrino una
spesa a carico delle finanze pubbliche.
12.- Infine, l'Avvocatura dello Stato e' titolare di un mero
potere di esazione delle spese di lite, conferitole dall'art. 21,
comma 1, del r.d. n 1611 del 1933, non ricorrendo la fattispecie
disciplinata dall'art. 93 cod. proc. civ., in cui il giudice
pronuncia la condanna al pagamento di spese e onorari in favore del
difensore. Cio' si desume, oltre che dal chiaro tenore letterale
della disposizione, dalla circostanza che, nella specie, non ricorre
la ratio dell'istituto della distrazione delle spese.
Con esso, infatti, «[l]a legge ha inteso offrire al difensore un
mezzo agevolato di tutela per conseguire gli onorari spettantigli ed
il rimborso delle spese anticipate» (sentenza n. 31 del 1973).
Esigenza che, nella specie, non sussiste, trattandosi di avvocati
dipendenti dall'amministrazione, ancorche' esclusi «dall'area del
lavoro pubblico contrattualizzato» (sentenza n. 236 del 2017), che
percepiscono una retribuzione per la loro attivita' professionale
composta, oltre che dallo stipendio tabellare, da un compenso
variabile «in ragione dell'attivita' difensiva svolta in giudizio»
(sentenza n. 236 del 2017) e non anticipano le spese processuali.
13.- Alla luce delle considerazioni che precedono, le questioni
sollevate in riferimento agli artt. 3 e 36 Cost. vanno dichiarate non
fondate.
14.- E', infine, non fondata la censura di violazione dell'art. 3
Cost. sollevata, sotto un ulteriore profilo, dal giudice a quo. Ad
avviso del collegio rimettente, «la scelta del legislatore di
computare i compensi di cui trattasi [...] ai fini del raggiungimento
del c.d. "tetto stipendiale" [sarebbe] incoerente con la natura
premiale (sulla base del "rendimento individuale") impressa a tali
compensi dal successivo comma 5 del medesimo art. 9, con cio'
contraddicendo il principio di ragionevolezza».
La computabilita', ai fini del raggiungimento del tetto
retributivo, anche dei compensi professionali costituenti la parte
variabile del trattamento economico degli avvocati e dei procuratori
dello Stato non contraddice la loro dedotta natura premiale sul piano
normativo. Questa riguarda, infatti, i criteri di distribuzione degli
stessi, sulla base del rendimento individuale, mentre la fissazione
di un limite massimo alle retribuzioni pubbliche si pone quale misura
di contenimento della spesa pubblica che colpisce tutte le voci
retributive, anche quelle variabili.
Questa Corte, peraltro, ha gia' avuto modo di escludere che le
limitazioni e decurtazioni imposte dalla normativa dettata dall'art.
9 del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, siano arbitrarie e non
proporzionate, trovando «una incontroversa ratio nelle [...] esigenze
di bilancio e di contenimento della spesa pubblica» (sentenza n. 236
del 2017).
Cio' posto, e' «coerente sul piano sistematico che il "tetto"
colpisca le categorie professionali che godono dei trattamenti
economici piu' elevati» (sentenza n. 27 del 2022), avendo
l'intervento normativo denunciato lo scopo di porre un limite proprio
ai redditi piu' alti «salvaguardando comunque l'adeguatezza
professionale e retributiva della soglia contemplata» (sentenza n.
124 del 2017).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 9, comma 1, del decreto-legge 24 giugno
2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari),
convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114, in
combinato disposto con l'art. 23-ter, comma 1, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, sollevata, in
riferimento all'art. 81 della Costituzione, dal Consiglio di Stato,
sezione quinta, con la sentenza non definitiva in epigrafe indicata;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 9, comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, come
convertito, in combinato disposto con l'art. 23-ter, comma 1, del
d.l. n. 201 del 2011, come convertito, sollevate, in riferimento agli
artt. 3, 23, 36 e 53 Cost., dal Consiglio di Stato, sezione quinta,
con la sentenza non definitiva in epigrafe indicata.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 aprile 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 26 maggio 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA