N. 33 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 maggio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 maggio 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Titoli edilizi - Norme della Regione Siciliana - Modifiche all'art. 3 della legge reg. n. 16 del 2016 e successive modificazioni - Interventi di attivita' di edilizia libera o subordinati a comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) - Individuazione degli interventi. Edilizia e urbanistica - Titoli edilizi - Norme della Regione Siciliana - Modifiche all'art. 5 della legge reg. n. 16 del 2016 e successive modificazioni - Interventi subordinati a permesso di costruire - Individuazione - Definizione di alcune opere di recupero volumetrico ai fini abitativi e per il contenimento del consumo di nuovo territorio. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Siciliana - Modifiche alla legge reg. n. 6 del 2010 e successive modificazioni - Interventi edilizi di ampliamento degli edifici esistenti e per favorire il rinnovamento del patrimonio edilizio esistente - Individuazione degli interventi - Previsione che gli interventi riguardano edifici legittimamente realizzati - Esclusione degli immobili che hanno usufruito di condono edilizio - Previsione che, fermo restando il termine per la realizzazione degli interventi, le istanze relative agli interventi sono presentate entro il 30 giugno 2023 e sono corredate, a pena di inammissibilita', dal titolo abilitativo edilizio ove previsto relativo all'immobile oggetto di intervento, rilasciato o concretizzatosi antecedentemente alla data di presentazione dell'istanza - Interventi esclusi dall'ambito di applicazione della legge reg. n. 6 del 2010. - Legge della Regione Siciliana 18 marzo 2022, n. 2 (Disposizioni in materia di edilizia), art. 1, comma 1, lettere d), e), g) e h), e comma 2, lettere c) ed e); art. 2, comma 1, lettere a), b) e c); art. 8, comma 1, lettere a), b) e d).(GU n.24 del 15-6-2022 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in
Roma, via dei Portoghesi 12, e' domiciliato;
Nei confronti della Regione Sicilia (c.f. 80012000826) in persona
del suo Presidente, per la dichiarazione della illegittimita'
costituzionaledelle seguenti disposizioni della legge regionale 18
marzo 2022, n. 2, recante: «Disposizioni in materia di edilizia»
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana (p. I)
n. 13 del 25 marzo 2022):
i) art. l, comma 1, lettere d), e), g), h);
ii) art. 1, comma 2, lettere c), e);
iii) art. 2, comma 1, lettere a), b), c);
iv) art. 8, comma 1, lettere a), b), d);
La legge regionale in epigrafe, che detta disposizioni in materia
di edilizia, eccede dalle competenze statutarie della Regione
Siciliana, presentando profili di illegittimita' costituzionale in
relazione agli articoli 1, comma 1, lettere d) e) g) e h), art. 1,
comma 2, lettere c) ed e), l'art. 2, comma 1, lettere a), b) e c),
l'art. 8, comma 1, lettere a) e b) e d), per i motivi di seguito
specificati.
In via preliminare, si osserva che lo statuto della Regione
Sicilia approvato con R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455, convertito in
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, all'art. 14, comma 1,
lettera n) e f), contenuto nella sezione I (che contempla le funzioni
dell'assemblea regionale), titolo II (che elenca le funzioni degli
organi regionali) attribuisce alla Regione competenza legislativa
esclusiva in materia di tutela del paesaggio e di conservazione delle
antichita' e delle opere artistiche, nonche' di urbanistica.
Dette competenze, ai sensi del medesimo art. 14, comma 1, devono,
pero', esercitarsi «nei limiti delle leggi costituzionali dello
Stato» e devono, inoltre, rispettare le c.d. «norme di grande riforma
economico-sociale» poste dallo Stato nell'esercizio delle proprie
competenze legislative (cfr. ad es., le sentenze Corte costituzionale
385 del 1991 e 153 del 1995), tra le quali devono essere annoverate:
il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio
2002, n. 137), nonche' le norme statali in materia di governo del
territorio recanti principi di grande riforma.
Inoltre, le materie dell'ordinamento penale (art. 117, secondo
comma, lettera l), e dei livelli essenziali delle prestazioni (art.
117, secondo comma, lettera m), restano integralmente sottratte alla
potesta' legislativa regionale, la quale deve, comunque, essere
esercitata nel rispetto dei principi posti dagli articoli 3 e 9 della
Costituzione.
Posto cio', giova, altresi', rammentare che la Corte
costituzionale, con riguardo alla disciplina del governo del
territorio, ha stabilito che «sono principi fondamentali della
materia le disposizioni che definiscono le categorie di interventi,
perche' e' in conformita' a queste ultime che e' disciplinato il
regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli
oneri, nonche' agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali
(cosi' la sentenza n. 309 del 2011), sicche' la definizione delle
diverse categorie di interventi edilizi spetta allo Stato (sentenze
n. 102 e n. 139 del 2013)» (cosi' la sentenza n. 259 del 2014).
Pertanto, lo spazio di intervento residuale del legislatore
regionale e' quello di «esemplificare gli interventi edilizi che
rientrano nelle definizioni statali», a condizione, pero', che tale
esemplificazione sia «coerente con le definizioni contenute nel testo
unico dell'edilizia» (Corte costituzionale sentenza n. 49 del 2016,
sentenza n. 68 del 2018). Si aggiunga, altresi', che la funzione
della salvaguardia ambientale/paesaggistica costituisce elemento
fondamentale e prevalente della gestione del territorio, cosi' come
chiaramente affermato anche dalla giurisprudenza costituzionale (cfr.
sentenze Corte costituzionale n. 189/2016, Corte costituzionale n.
182/2006 e n. 183/2006; Corte costituzionale n. 478/2002; Corte
costituzionale n. 345/1997 e Corte costituzionale n. 46/1995 e
ordinanze Corte costituzionale numeri 71/1999, 316/1998, 158/1998,
133/1993) e da quella amministrativa, (cfr. Cons. Stato, sez. II, 14
novembre 2019, n. 7839; Cons. Stato, sez. IV, 29 aprile 2014, n.
2222).
La legge regionale in argomento modifica numerose disposizioni
della legge regionale n. 16 del 2016 e della legge regionale n. 6 del
2010, gia' oggetto di modifiche apportate dalla legge regionale n. 23
del 2021, avverso la quale il Governo ha proposto ricorso ex art. 127
Cost., contraddistinto dal n. 63/21 RR, la cui discussione e' stata
fissata per l'udienza pubblica del 22 novembre 2022.
Cio' premesso, le seguenti disposizioni della sopravvenuta legge
regionale n. 2 del 2022 sono costituzionalmente illegittime per i
seguenti
Motivi
I) L' art. 1, comma 1, lettere d) e) g) e h), e 1' art. 1, comma
2, lettere c) ed e), sono costituzionalmente illegittimi per
violazione dell'art. 14 dello statuto della Regione Sicilia approvato
con R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2; dell'art. 117, primo comma
Cost.; dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. rispetto al
quale costituiscono norme interposte gli articoli 21, 135, 140,
141-bis, 143, 145 e 146 del codice dei beni culturali e del paesaggio
di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42; dell'art. 117,
secondo comma, lettera m) Cost; degli articoli 3, 9, 97 Cost.; per
violazione delle norme di grande riforma economico-sociale contenute
negli articoli 6, 6-bis e 27 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, e nell'art. 41-quinquies della legge n.
1150 del 1942 (legge urbanistica).
I.1. Articolo 1, comma 1:
lettera d): la disposizione modifica l'art. 3, comma 1,
lettera m), della legge regionale n. 16 del 2016 come modificato da
ultimo con l'art. 4 della legge regionale n. 23 del 2021, recante
disposizioni per gli interventi di attivita' edilizia libera o
subordinati a comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA). La
previsione regionale amplia l'elenco degli interventi assentibili
rispetto alla elencazione contenuta nel decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001 (Testo unico dell'edilizia), sopprimendo
il riferimento ai «vasconi in terra battuta per usi irrigui», ma
lasciando incluse nell'ambito dell'attivita' edilizia libera «le
cisterne e le opere connesse interrate»;
alla lettera e), si modifica la lettera p) del comma 1,
dell'art. 3 della legge regionale n. 16 del 2016. In base alla
modifica introdotta e' esclusa dall'attivita' edilizia libera la
nuova costruzione di muri a secco con altezza massima di 1,50 metri.
Nondimeno, permangono assoggettate a tale regime le opere di
ricostruzione e ripristino di muri a secco con altezza massima di
1,50 metri;
alla lettera g), si modifica la lettera aa) del comma 1,
dell'art. 3 della legge regionale n. 16 del 2016. Attraverso tale
modifica si prevede che l'installazione di impianti per la produzione
di energia da fonti rinnovabili al di fuori dei centri storici sia
realizzabile senza titolo abilitativo purche' non alterino la
volumetria complessiva e l'aspetto esteriore degli edifici;
la lettera h), sostituisce la lettera af) del comma 1,
dell'art. 3 della legge regionale n. 16 del 2016. Mediante la nuova
disposizione si inquadra nell'attivita' edilizia libera la
«collocazione di piscine pertinenziali prefabbricate fuori terra,
realizzate con materiali amovibili, di dimensioni non superiori al 20
per cento del volume dell'edificio e comunque di volumetria non
superiore a 90 mc».
Al riguardo, occorre evidenziare che la lettera e.6) del comma 1,
dell'art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del
2001, annovera tra gli interventi di nuova costruzione: «gli
interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti
urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e
paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova
costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume
superiore al 20% del volume dell'edificio principale».
Pertanto, ragionando a contrario, sono da annoverare tra gli
interventi di ristrutturazione edilizia, e quindi nel perimetro
applicativo dell'art. 10, comma 1, lettera c), del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, realizzabili con SCIA
alternativa al permesso di costruire, gli interventi pertinenziali
che comportino la realizzazione di un volume non superiore al 20% del
volume dell'edificio principale.
Nella sentenza 9 settembre 2020, n. 3730, il Tribunale
amministrativo regionale Campania-Napoli, sez. III, ha precisato che:
«13 ... La giurisprudenza amministrativa e' pacificamente orientata
nel definire la nozione di «pertinenza urbanistica» in senso piu'
ristretto rispetto a quella civilistica (art. 817 codice civile).
La qualifica di pertinenza urbanistica e' applicabile solo ad
opere di modesta entita' ed accessorie rispetto ad un'opera
principale, ma non anche ad opere che, da un punto di vista delle
dimensioni e della funzione, si connotino per una propria autonomia
rispetto all'opera principale e non siano coessenziali alla stessa,
tali, cioe', che non ne risulti possibile una diversa destinazione
economica. Invero, la pertinenza urbanistico-edilizia e'
configurabile allorquando sussiste un oggettivo nesso che non
consenta altro che la destinazione della cosa ad un uso servente
durevole e sussista una dimensione ridotta e modesta del manufatto
rispetto alla cosa in cui esso inerisce (ex multis, Consiglio di
Stato, sez. VI, 13 gennaio 2020; id., sez. II, 22 luglio 2019, n.
5130).
Inoltre, a differenza della nozione di pertinenza di derivazione
civilistica, ai fini edilizi il manufatto puo' essere considerato una
pertinenza quando e' non solo preordinato ad un'oggettiva esigenza
dell'edificio principale ed e' funzionalmente inserito al suo
servizio, ma anche allorquando e' sfornito di un autonomo valore di
mercato e non comporta carico urbanistico, proprio in quanto
esaurisce la sua finalita' nel rapporto funzionale con l'edificio
principale.
L'orientamento funzionale si e' consolidato in giurisprudenza a
scapito di quello strutturale, per cui se un'opera e' realizzata per
soddisfare esigenze che non sono temporanee non puo' beneficiare del
regime proprio delle opere precarie anche quando le opere sono state
realizzate con materiali facilmente amovibili (Cons. St., sez. VI, 10
gennaio 2019, n. 260; id., 1° aprile 2016, n. 1291).
13.1. Con riguardo alle piscine, questa sezione ha recentemente
ribadito che esse non sono pertinenze in senso urbanistico in quanto
comportanti trasformazione durevole del territorio (T.A.R. Campania
Napoli, sez. 3 febbraio 2020, n. 483).
L'aspetto funzionale relativo all'uso del manufatto e' altresi'
condiviso da altra recente giurisprudenza, secondo cui tutti gli
elementi strutturali concorrono al computo di volumetria dei
manufatti, siano essi interrati o meno, e fra di essi deve intendersi
ricompresa anche la piscina, in quanto non qualificabile come
pertinenza in senso urbanistico in ragione della funzione autonoma
che e' in grado di svolgere rispetto a quella propria dell'edificio a
cui accede (T.A.R. Lazio, sez. II bis, 7 ottobre 2019, n. 11586).
La piscina, infatti, a differenza di altri manufatti, non puo'
essere attratta alla categoria urbanistica delle mere pertinenze, in
quanto non e' necessariamente complementare all'uso delle abitazioni
e non e' solo una attrezzatura per lo svago, ma integra gli estremi
della nuova costruzione, in quanto da' luogo ad una struttura
edilizia che incide invasivamente sul sito di relativa ubicazione, e
postula, pertanto, il previo rilascio dell'idoneo titolo ad
aedificandum, costituito dal permesso di costruire (cosi', Tribunale
amministrativo regionale Campania, Salerno, sez. II, 18 aprile 2019,
n. 642, che rimanda, ex multis, a Consiglio di Stato, sez. IV, 8
gennaio 2016, n. 35; Ttribunale amministrativo regionale Puglia,
Lecce, sez. I, 20 settembre 2016, n. 1446; Tribunale amministrativo
regionale Campania, Napoli, sez. VII, 16 marzo 2017, n. 1503; sez.
II, 30 maggio 2018, n. 3569; Tribunale amministrativo regionale
Sicilia, Catania, sez. IV, 30 gennaio 2018, n. 248).
13.2 Va precisato che le piccole o grandi dimensioni non sono
sempre dirimenti ai fini della ascrivibilita' o meno di un manufatto
alla categoria delle pertinenze, in quanto, come gia' accennato, la
pertinenzialita' e' caratteristica fondamentale per ascrivere alla
categoria delle nuove costruzioni anche i manufatti indicati dalla
lettera e.6) dell'art. 3 TUED, che comprendono quelli con volume
superiore al 20% del volume dell'edificio principale.
Astrattamente, puo' essere quindi pertinenziale anche un
manufatto di dimensioni non modeste rispetto all'edificio cui accede.
Pertanto, va considerato sempre l'aspetto funzionale, sicche'
cosi' come non puo' dirsi che un manufatto di grande volume non e'
una pertinenza (lo esclude la norma stessa), parimenti non si puo'
automaticamente associare la dimensione «modesta» alla natura
pertinenziale.
Detto diversamente, la dimensione piu' o meno ampia del manufatto
va valutata in ragione di detta funzionalita' a prescindere dal
rapporto tra i volumi, sia perche' non avrebbe senso porre questa
differenziazione se il concetto di «pertinenza» corrispondesse
automaticamente a «modesta dimensione» e «modesta dimensione»
corrispondesse a volume inferiore al 20% del volume dell'edificio cui
la pertinenza accede, sia perche' cosi' non avrebbe senso la stessa
lettera e.6), che ammette l'esistenza di opere pertinenziali di
grandi dimensioni.
Inoltre, nel caso delle piscine, e' evidente che la valutazione
dell'ampiezza tiene conto soprattutto della superficie visibile, non
del volume, nonche' delle attrezzature di contorno e quindi dell'uso
piu' o meno autonomo che di essa possa farsene ...».
Orbene, anche alla luce del sopra menzionato orientamento del
giudice amministrativo, si rappresenta che le modifiche apportate non
consentono di ritenere superate le censure gia' formulate in
relazione all'art. 4 della legge regionale n. 23 del 2021.
I.2. Articolo 1, comma 2, in materia di interventi subordinati a
CILA. (comunicazione inizio lavori asseverata):
alla lettera c), si modifica la lettera i), del comma 2,
dell'art. 3, della legge regionale n. 16 del 2016. In base alla
modifica introdotta e' esclusa dalle opere realizzabili con CILA la
nuova costruzione di muri a secco con altezza compresa tra m. 1,50 e
m. 1,70. Nondimeno, permangono assoggettate a tale regime le opere di
ricostruzione e ripristino di muri a secco con altezza compresa tra
m. 1,50 e m. 1,70;
alla lettera e), si sostituisce la lettera p), del comma 2,
dell'art. 3, della legge regionale n. 16 del 2016.
La disposizione previgente stabiliva quanto segue:
«p) i sistemi per la produzione e l'autoconsumo di energia da
fonti rinnovabili a servizio degli edifici, da realizzare all'interno
della zona A di cui al decreto ministeriale n. 1444/1968, e nelle
zone sottoposte a vincolo paesaggistico, che non comportino
pregiudizio alla tutela del contesto storico, ambientale e naturale,
in relazione alle linee guida impartite dall'assessore regionale per
i beni culturali e l'identita' siciliana.».
Per effetto della modifica apportata, la richiamata lettera p)
stabilisce ora quanto segue:
p) i sistemi per la produzione e l'autoconsumo di energia da
fonti rinnovabili a servizio degli edifici, che non alterino la
volumetria complessiva degli stessi, da realizzare all'interno della
zona A di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, e nelle
zone sottoposte a vincolo paesaggistico nei casi e nei limiti
previsti dai piani paesaggistici provinciali, fatte salve le
disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio
di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive
modificazioni ed ai sensi del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28
e successive modificazioni.».
Ancorche' sia stato espunto il riferimento alle «linee guida
impartite dall'assessore regionale per i beni culturali e l'identita'
siciliana» (che nel ricorso proposto costituisce un ulteriore
autonomo motivo di impugnativa), si rileva che la conferma della
realizzabilita' mediante CILA dei sistemi indicati alla lettera p)
del comma, 2, dell'art. 3 della legge regionale n. 16 del 2016, come
modificata dalla lettera in esame, non consente di ritenere superate
le relative censure contenute nel ricorso n. 63/2021 R.R., dovendosi,
altresi', rilevare che la menzionata disposizione appare contrastare
anche con le previsioni di cui al decreto legislativo 8 novembre
2021, n. 199, recante «Attuazione della direttiva (UE) 2018/2001 del
Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2018, sulla
promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili» che stabilisce
un regime autorizzatorio speciale per la realizzazione di siffatti
interventi.
Tutte le sopra evidenziate disposizioni ripropongono i medesimi
vizi di illegittimita' costituzionale gia' denunziati con
l'impugnativa dell'art. 4 della legge regionale n. 23 del 2021,
risultando, dunque, costituzionalmente illegittime per violazione
dell'art. 14 dello statuto della Regione Sicilia approvato con
R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 2; dell'art. 117, primo comma Cost.; dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost. rispetto al quale costituiscono
norme interposte gli articoli 21, 135, 140, 141-bis, 143, 145 e 146
del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42; dell'art. 117, secondo comma,
lettera m) Cost; degli articoli 3, 9, 97 Cost.; per violazione delle
norme di grande riforma economico-sociale contenute negli articoli 6,
6-bis e 27 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del
2001, e nell'art. 41-quinquies della legge n. 1150 del 1942 (legge
urbanistica).
II) L' art. 2, comma 1, lettere a), b), c), e' costituzionalmente
illegittimo per violazione dell'art. 14 dello statuto siciliano;
degli articoli 3, 9 e 97 Cost.; dell'art. 117, primo comma, Cost.,
alla luce della legge n. 14 del 2006 di recepimento della Convenzione
europea del paesaggio; dell'art. 117, secondo comma, lettera s), di
cui costituiscono parametri interposti gli articoli 135, 143 e 145
del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42; nonche' per violazione delle
norme di grande riforma economico sociale contenute negli articoli 36
e 37 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001,
nonche' di quelle recate dall'art. 41-quinquies della legge n. 1150
del 1942, e dal decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con
modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, nonche' dalla
relativa intesa sul piano casa del 2009.
L'art. 2, comma 1, apporta modifiche all'art. 5, comma 1, della
legge regionale n. 16 del 2016, come modificato dall'art. 6 della
legge regionale n. 23 del 2021 impugnato dal Governo:
alla lettera a), si modifica la lettera d), punto 1). Di
seguito si riporta il testo della disposizione in parola con in
maiuscolo le modifiche apportate dall'articolo in esame.
«l. Costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed
edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire:
[...];
d) le opere di recupero volumetrico ai fini abitativi e per
il contenimento del consumo di nuovo territorio, come di seguito
definite:
1) le opere di recupero volumetrico ai fini abitativi dei
sottotetti, delle pertinenze, dei locali accessori, degli interrati e
dei seminterrati e degli ammezzati aventi altezza minima di m. 2,20
esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge e
regolarmente realizzati comprendendo tra immobili regolarmente
realizzati e legittimi tutti quelli in possesso di regolare titolo
edilizio abilitativo e di certificazione di agibilita', inclusi
quelli regolarizzati attraverso sanatorie edilizie, rilasciate ai
sensi dell'articolo 36 del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380 e successive modificazioni, segnalazioni
certificate di inizio attivita' in sanatoria, fatta eccezione per le
pertinenze relative ai parcheggi di cui all'art. 18 della legge 6
agosto 1967, n. 765 e all'art. 31 della legge regionale 26 maggio
1973, n. 21, costituiscono opere di ristrutturazione edilizia».
Le modifiche apportate non consentono di ritenere superate le
relative censure contenute nel ricorso n. 63/21 R.R. che pertanto si
ripropongono. Difatti, l'operativita' della disposizione viene estesa
quantomeno agli edifici esistenti alla data di entrata in vigore
della legge regionale n. 16 del 2016. In proposito, e' appena il caso
di sottolineare che sia a mente dell'art. 18 della legge regionale n.
4 del 2003 (abrogato dall'art. 23, comma 1, lettera b-septies) della
legge regionale n. 23 del 2021, come gia' precisato al paragrafo II,
punto 2. del ricorso), sia in base al previgente art. 5, comma 1,
lettera d), punto 1), della legge regionale n. 16 del 2016,
l'applicabilita' delle disposizioni in materia di recupero ai fini
abitativi dei sottotetti delle pertinenze, dei locali accessori,
degli interrati e dei seminterrati era limitata agli edifici
«regolarmente realizzati» non includendo, tra questi, gli immobili
oggetto di sanatorie edilizie, come, invece, ora previsto ai sensi
del vigente art. 5, comma 1, lettera d), punto 1) della legge
regionale n. 16 del 2016.
Inoltre, la mancanza dell'inserimento di un termine riferito alla
«regolare realizzazione» e l'introduzione dell'inciso «rilasciate ai
sensi dell'art. 36 del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380 e successive modificazioni» riferito alle
sanatorie edilizie, consentono di ritenere che il legislatore
regionale abbia inteso autorizzare, a decorrere dalla data di entrata
in vigore della legge regionale n. 2 del 2022, la presentazione delle
domande per l'ottenimento del permesso di costruire in sanatoria o
della SCIA in alternativa al permesso di costruire in sanatoria,
anche in relazione ad interventi, in origine abusivamente realizzati,
che potrebbero beneficiare di una modifica della disciplina
urbanistica ed edilizia in senso piu' favorevole medio tempore
intervenuta, in violazione di quanto previsto dall'art. 36 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 in materia di
c.d. «doppia conformita'» (come noto, conformita' dell'intervento
alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della
realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della
domanda).
In particolare, le innovazioni e le modifiche via via introdotte
(le piu' recenti con la legge regionale n. 23 del 2021 e con la legge
regionale n. 2 del 2022), potrebbero risultare applicabili anche ad
interventi che, eseguiti prima della data di entrata in vigore della
legge regionale n. 2 del 2022 (e, in ipotesi, anche successivamente),
avrebbero dovuto essere realizzati in conformita' alla disciplina
urbanistica ed edilizia previgente. E cio' con la possibilita' di
ottenere il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria o di
presentare il titolo abilitativo in sanatoria, attraverso una
conformita' alle nuove disposizioni regionali conseguita ex post.
Sul punto, preme ricordare che nella sentenza n. 232 del 2017, la
Corte costituzionale ha dichiarato «costituzionalmente illegittimi -
per violazione dell'art. 14, primo comma, lettera f), dello statuto
siciliano e dell'art. 117, secondo comma, lettera 1), Cost. - l'art.
14, commi 1 e 3, della legge regionale Siciliana n. 16 del 2016,
nella parte in cui, rispettivamente, prevedono che «[...] il
responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile,
possono ottenere il permesso in sanatoria se l'intervento risulti
conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento
della presentazione della domanda» (comma 1) e non anche a quella
vigente al momento della realizzazione dell'intervento; e nella parte
in cui si pone «un meccanismo di silenzio-assenso che discende dal
mero decorso del termine di novanta giorni» (comma 3) dalla
presentazione dell'istanza al fine del rilascio del permesso in
sanatoria. La normativa regionale impugnata dal Governo consente - in
contrasto con il principio fondamentale della c.d. doppia conformita'
enunciato dall'art. 36, comma 1, del testo unico edilizia - di
rilasciare il permesso in sanatoria pur se l'intervento edilizio non
era conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al
momento della realizzazione dell'opera, e inoltre introduce
l'istituto del silenzio assenso, in luogo del silenzio rigetto
previsto dal citato art. 36 in base a una scelta che costituisce
norma di principio e che esclude, tra l'altro, l'effetto estintivo
delle contravvenzioni contemplate dall'art. 44 del testo unico
edilizia. In tal modo, il legislatore siciliano finisce per
configurare un surrettizio condono edilizio e comunque travalica la
competenza legislativa esclusiva statutariamente attribuita alla
regione in materia di urbanistica, invadendo la competenza esclusiva
statale in materia di «ordinamento penale», con riguardo alla
sanatoria di abusi edilizi. Ne' rileva, in contrario, la presunta
coerenza delle disposizioni regionali impugnate con gli approdi di
una parte della giurisprudenza amministrativa, peraltro contraddetta
da orientamenti espressi anche di recente, giacche' un eventuale
riconoscimento normativo della c.d. sanatoria giurisprudenziale (o
impropria) puo' provenire solo dal legislatore statale. (si veda
anche la sentenza n. 233 del 2015).
L'accertamento di conformita' di cui all'art. 36 del testo unico
edilizia costituisce principio fondamentale nella materia «governo
del territorio», finalizzato a garantire l'assoluto rispetto della
disciplina urbanistica ed edilizia durante tutto l'arco temporale
compreso tra la realizzazione dell'opera e la presentazione
dell'istanza. Detto istituto fa riferimento alla possibilita' di
sanare opere che, sebbene sostanzialmente conformi alla disciplina
urbanistica ed edilizia, sono state realizzate in assenza del titolo
stesso ovvero con varianti essenziali, e si distingue pertanto dal
condono edilizio, che ha quale effetto la sanatoria non solo formale
ma anche sostanziale dell'abuso, a prescindere dalla conformita'
delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia. (cfr.
sentenze n. 107 del 2017, n. 50 del 2017 e n. 101 del 2013).
Sebbene la disciplina dell'accertamento di conformita' attenga al
«governo del territorio», spetta comunque al legislatore statale la
scelta sull'an, sul quando e sul quantum della sanatoria, potendo il
legislatore regionale intervenire solo per quanto riguarda
l'articolazione e la specificazione di tali disposizioni. Quanto alle
regioni ad autonomia speciale, ove nei rispettivi statuti si
prevedano competenze legislative di tipo primario, esse devono, in
ogni caso, rispettare il limite della materia penale e di quanto e'
immediatamente riferibile ai principi di grande riforma, come nel
caso del titolo abilitativo edilizio in sanatoria. (cfr. sentenze n.
233 del 2015 e n. 196 del 2004)».
Non puo' sottacersi, quale ulteriore profilo di illegittimita'
costituzionale, la circostanza che, in relazione alle segnalazioni
certificate di inizio attivita' in sanatoria, non e' stato neppure
previsto un riferimento alla «doppia conformita'» di cui all'art. 37,
comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001.
Si evidenzia, infine, che nella sentenza n. 24 del 2022, la Corte
costituzionale ha precisato che «L'art. 5, comma 9, del decreto-legge
n. 70 del 2011, nel tradurre in legge l'intesa raggiunta tra Stato e
regioni in tema di "Piano casa", configura una norma fondamentale di
riforma economico-sociale, come confermano l'ampiezza degli obiettivi
perseguiti, l'incidenza su aspetti qualificanti della normativa
edilizia e urbanistica e la stessa scelta di coinvolgere anche
regioni ed enti locali nel definire i tratti essenziali
dell'intervento riformatore. Tale disposizione affida alle regioni il
compito di approvare leggi per incentivare, tra l'altro, la
razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente, anche mediante
la previsione del riconoscimento di una volumetria aggiuntiva come
misura premiale. Cio' purche' gli interventi non siano riferiti a
edifici abusivi, siti nei centri storici o in aree di
inedificabilita' assoluta, con esclusione dei soli edifici per i
quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in
sanatoria: nozione, quest'ultima, da interpretare in senso
restrittivo, in coerenza con la terminologia adoperata dal
legislatore e con la ratio della normativa.
Il titolo in sanatoria, che rileva agli effetti della concessione
di premialita' volumetrica prevista dal "Piano casa", differisce dal
condono: mentre quest'ultimo ha per effetto la sanatoria non solo
formale ma anche sostanziale dell'abuso, a prescindere dalla
conformita' delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed
edilizia, il titolo in sanatoria presuppone la conformita' alla
disciplina urbanistica e edilizia vigente sia al momento della
realizzazione dell'immobile sia al momento della presentazione della
domanda. (cfr. sentenza 107/2017 e sentenza 50/2017)».
Nella stessa sentenza e' stato, poi, ribadito che il principio
della doppia conformita' di cui all'art. 36 testo unico edilizia - il
quale presuppone la conformita' dell'intervento realizzato senza
titolo sia alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento
della realizzazione dell'abuso, sia a quella in vigore al momento
della presentazione della domanda - e' vincolante anche per le
autonomie speciali in quanto norma di grande riforma
economico-sociale;
alla lettera b), si modifica la lettera d), punto 4),
consentendosi, con riguardo alle pertinenze, ai locali accessori,
agli interrati e ai seminterrati e agli ammezzati, di accedere alla
disciplina derogatoria prevista dal nuovo art. 5 (cfr. comma 1,
lettera d), punto 6) della legge regionale n. 16 del 2016, ai fini
del recupero abitativo, a condizione gli stessi siano «esistenti alla
data di entrata in vigore» della predetta legge regionale n. 16 del
2016. Anche in tal caso, valgono le considerazioni critiche gia'
esposte in relazione alla lettera d), punto 1).
Di conseguenza, le modifiche apportate non consentono di ritenere
superati i relativi motivi di censura formulati nel ricorso n.
63/2021 RR:
alla lettera c), si modifica la lettera d), punto 5). In
particolare, si sopprimono il terzo e il quarto periodo che
consentivano gli interventi edilizi finalizzati al recupero dei
sottotetti, delle pertinenze e dei locali accessori, senza alcuna
modificazione delle altezze di colmo e di gronda e delle linee di
pendenza delle falde, anche mediante la previsione di apertura di
finestre, lucernari e terrazzi esclusivamente per assicurare
l'osservanza dei requisiti di aero-illuminazione, anche in aree
sottoposte a vincoli. Tale soppressione non e' pero' accompagnata da
una espressa esclusione della realizzabilita' degli interventi de
quibus nelle zone e agli immobili indicati nel periodo soppresso e
pertanto non esclude che la disposizione possa trovare un'indistinta
e generalizzata applicazione anche in tali zone e con riferimento a
tali immobili.
Di conseguenza le modifiche apportate non consentono di ritenere
superati i relativi motivi di censura gia' formulati in relazione
all'art. 6 della legge regionale n. 23 del 2021, risultando, cosi',
violare l'art. 14 dello statuto siciliano; gli articoli 3, 9 e 97
Cost.; l'art. 117, primo comma, Cost., alla luce della legge n. 14
del 2006 di recepimento della Convenzione europea del paesaggio;
l'art. 117, secondo comma, lettera s), di cui costituiscono parametri
interposti gli articoli 135, 143 e 145 del codice dei beni culturali
e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
e le norme di grande riforma economico sociale contenute negli
articoli 36 e 37 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380
del 2001, nonche' quelle recate dall'art. 41-quinquies della legge
1150 del 1942, e dal decreto-legge n. 112 del 2008 convertito, con
modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, nonche' dalla
relativa intesa sul piano casa del 2009.
III) L'art. 8, comma 1, lettere a), b), d) e' costituzionalmente
illegittimo:
(i). quanto alla lettera a) per violazione dell'art. 14 dello
statuto siciliano; degli articoli 3, 9 e 97 Cost.; dell'art. 117,
primo comma, Cost., alla luce della legge n. 14 del 2006 di
recepimento della Convenzione europea del paesaggio; dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), di cui costituiscono parametri interposti
gli articoli 135, 146 e 167 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42;
nonche' per violazione delle norme di grande riforma economico
sociale contenute nell'art. 41-quinquies, ottavo e nono comma, della
legge 1150 del 1942, nell'art. 14 del decreto del Presidente della
Repubblica 380 del 2001, e nell'art. 11, comma 5, del decreto-legge
n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto
2008, n. 133, nonche' nella relativa intesa sul piano casa del 2009;
(ii). quanto alla lettera b) per violazione dell'art. 14,
comma 1, lettera f), dello statuto, in considerazione della
violazione delle norme fondamentali di grande riforma
economico-sociale costituite dall'art. 41-quinquies, ottavo e nono
comma, della legge n. 1150 del 1942, nonche' dall'art. 11, comma 5,
del decreto-legge n. 112 del 2008 e dall'Intesa sul piano casa del
2009; dell'art. 14, comma 1, lettera n), dello statuto e dell'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, rispetto al quale
costituiscono norme interposte gli articoli 135, 143 e 145 del codice
dei beni culturali e del paesaggio; degli articoli 3, 9 e 97 della
Costituzione;
(iii). quanto alla lettera d) per violazione dell'art. 14
dello statuto speciale, nonche' degli articoli 3, 9, 97, 117, primo
comma, Cost. alla luce della legge n. 14 del 2006, di recepimento
della Convenzione europea sul paesaggio, nonche' dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, di cui costituiscono
norme interposte gli articoli 135, 146 e 167 del codice dei beni
culturali e del paesaggio, e per violazione delle norme di grande
riforma economico sociale costituite dall'art. 41-quinquies, ottavo e
nono comma, della legge n. 1150 del 1942, dall'art. 14 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, nonche' dall'art.
11, comma 5, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con
modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133 e dalla relativa
Intesa sul piano casa del 2009.
III.i). L'art. 8, comma 1:
alla lettera a), si sostituisce il comma 4 dell'art. 2, che
era gia' stato sostituito dall'art. 37, comma 1, lettera a), della
legge regionale n. 23 del 2021.
La previgente disposizione stabiliva che: «4. Gli interventi
riguardano edifici realizzati con titoli abilitativi che ne hanno
previsto la costruzione o che ne hanno legittimati la stessa».
La nuova disposizione prevede quanto segue:
«4. Gli interventi riguardano edifici legittimamente
realizzati; sono esclusi gli immobili che hanno usufruito di condono
edilizio».
Alla luce di tale sostituzione, si escludono dall'ambito
oggettivo di applicazione del «piano casa» gli immobili condonati.
Nel prendere atto della sopra menzionata esclusione, si osserva
che, anche in questo caso, come gia' in relazione al disposto di cui
all'art. 2, comma 1, lettera a) della legge in esame non e' stato
previsto un termine in relazione al quale valutare «legittima la
realizzazione degli edifici». A tal proposito si richiamano le
considerazioni espresse in relazione a tale disposizione. Per quanto
concerne l' individuazione di un termine per la «legittima
realizzazione» all'art. 2, comma 6, della legge regionale n. 6 del
2010, si rinviene del resto, un unico riferimento che riguarda
l'ampliamento in sopraelevazione consentito esclusivamente quale
recupero ad uso abitativo o uffici, anche con eventuale ampliamento
allo stesso livello di volumi accessori e/o pertinenziali gia'
regolarmente realizzati alla data del 31 dicembre 2015 (termine
originariamente previsto al 31 dicembre 2009 e cosi' prorogato ai
sensi dell'art. 27 della legge regionale n. 16 del 2016). Nel
silenzio del legislatore regionale la disposizione in esame risulta
presentare i medesimi profili di legittimita' costituzionale gia'
evidenziati con riferimento all'art. 37 della legge regionale n. 23
del 2021, che pertanto si ripropongono, fatta eccezione per le
considerazioni in ordine agli immobili condonati, ora specificamente
esclusi dalla disposizione in commento.
La disposizione risulta quindi ancora violare l'art. 14 dello
statuto speciale, nonche' gli articoli 3, 9 e 97, 117, primo comma -
alla luce della legge n. 14 del 2006, di recepimento della
Convenzione europea sul paesaggio - 117, secondo comma lettera S),
della Costituzione, di cui costituiscono norme interposte gli
articoli 135, 146 e 167 del codice dei beni culturali e del
paesaggio, nonche' le norme di grande riforma economico sociale
costituite dall'art. 41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge
n. 1150 del 1942, dall'art. 14 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001 e dall'art. 11, comma 5, del decreto-legge
n. 112 del 2008 e dalla relativa Intesa sul piano casa del 2009.
III.ii). La lettera b) del medesimo comma 1 dell'art. 8
dell'articolo della legge regionale n. 2 del 2022 sostituisce il
comma 2 dell'art. 6 della legge regionale 23 marzo 2010, n. 6,
recante «Norme per il sostegno dell'attivita' edilizia e la
riqualificazione del patrimonio edilizio», prevedendo che: «Fermo
restando il termine per la realizzazione degli interventi di cui agli
articoli 2 e 3, come previsto dall'art. 5 della legge regionale 30
dicembre 2020, n. 36, fissato al 31 dicembre 2023, le istanze
relative agli interventi sono presentate entro il 30 giugno 2023 e
sono corredate, a pena di inammissibilita', dal titolo abilitativo
edilizio ove previsto relativo all'immobile oggetto di intervento,
rilasciato o concretizzatosi antecedentemente alla data di
presentazione dell'istanza». Viene, quindi, fissato al 30 giugno 2023
il termine per la presentazione delle domande di interventi
rientranti nel c.d. piano casa, le quali possono avere ad oggetto
immobili realizzati o per i quali il titolo abilitativo e' stato
rilasciato o si e' formato prima della presentazione della domanda.
L'art. 6 della legge n. 6 del 2010 originariamente prevedeva che:
«1. Gli interventi di cui agli articoli 2 e 3 sono
subordinati al rilascio della concessione edilizia prevista dall'art.
36 della legge regionale 27 dicembre 1978, n. 71 ovvero alla denuncia
di inizio attivita' di cui all'art. 22 del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 e successive modifiche ed
integrazioni.
2. Le istanze relative agli interventi sono presentate entro
ventiquattro mesi dal termine fissato al comma 4 e sono corredate, a
pena di inammissibilita', dal titolo abilitativo edilizio ove
previsto relativo all'immobile oggetto di intervento, rilasciato o
concretizzatosi antecedentemente alla data di presentazione
dell'istanza.
3. L'istanza e' corredata da quietanza di versamento delle
spese di istruttoria, il cui ammontare complessivo e la cui
articolazione temporale sono stabiliti da ciascun comune con
determina sindacale emanata entro sessanta giorni dalla data di
pubblicazione della presente legge.
4. I comuni, con delibera consiliare, entro il termine
perentorio di centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, possono motivatamente escludere o limitare
l'applicabilita' delle norme di cui agli articoli 2 e 3 ad immobili o
zone del proprio territorio o imporre limitazioni e modalita'
applicative, sulla base di specifiche ragioni di carattere
urbanistico, paesaggistico e ambientale».
Il termine di ventiquattro mesi di cui al secondo comma dell'art.
6 era stato poi portato a quarantotto mesi per effetto dell'art. 11,
comma 130, della legge n. 26 del 2012.
Con legge 6 agosto 2021, n. 23, la Regione ha nuovamente
modificato il citato secondo comma dell'art. 6 della legge n. 6 del
2010. In particolare, l'art. 37, lettera c), punto 1, di detta legge
n. 23 del 2021 ha soppresso il termine di quarantotto mesi al quale
erano subordinate le istanze di interventi edilizi di ampliamento
degli edifici esistenti nonche' di interventi per favorire il
rinnovamento del patrimonio edilizio esistente.
Con tale modifica si e' prodotto l'effetto di convertire le
istanze «tardive», eventualmente gia' presentate, in istanze
«tempestive», e sono stati riaperti sine die i termini del piano casa
siciliano, consentendo la presentazione di nuove domande senza alcun
limite temporale.
Per tale ragione, il Governo, lo scorso 7 ottobre, ha impugnato,
tra le altre norme della legge regionale n. 23 del 2021, anche l'art.
37, lettera c), punto 1, per violazione dell'art. 14 dello statuto
speciale, nonche' degli articoli 3, 9 e 97, 117, primo comma - alla
luce della legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione
europea sul paesaggio - 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, di cui costituisce norma interposta l'art. 135 del
codice dei beni culturali e del paesaggio, e per violazione delle
norme di grande riforma economico sociale costituite dai principi di
cui all'art. 41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge n. 1150
del 1942, all'art. 14 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001, all'art. 11, comma 5, del decreto-legge n. 112 del
2008, all'Intesa sul piano casa del 2009.
La Regione interviene ora nuovamente sulla stessa disposizione,
introducendo un termine per le istanze, ovvero fino al 30 giugno
2023. Si elimina dunque la disposizione che ne consentiva la
presentazione sine die, ma si mantiene comunque la scelta di
prolungare la durata del piano casa in modo arbitrario e
irragionevole rispetto alla durata originaria. Peraltro con tale
formulazione si ricomprendono anche immobili non ancora realizzati,
ma soltanto assentiti con il rilascio del titolo edilizio; immobili
per i quali non appaiono sussistere esigenze di riqualificazione
edilizia o di efficientamento energetico.
Appare, pertanto, del tutto ingiustificata la deroga alla
pianificazione urbanistica.
La finalita' della normativa sul c.d. «piano casa» era
originariamente quella di consentire interventi «straordinari», per
un periodo temporalmente limitato, su edifici abitativi; dato,
questo, puntualmente evidenziato dalla Corte costituzionale, la quale
non ha mancato di rilevare come il c.d. piano casa fosse una «misura
straordinaria di rilancio del mercato edilizio predisposta nel 2008
dal legislatore statale, contenuta nell'art. 11 del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133» (Corte
costituzionale n. 70 del 2020; cfr. anche Corte costituzionale n. 217
del 2020).
Questa originaria finalita' risulta fuorviata per effetto della
novella in esame.
Si deve infatti sottolineare che l'Intesa del 2009 sul c.d. piano
casa prevedeva espressamente che: «Le Regioni si impegnano ad
approvare entro e non oltre novanta giorni proprie leggi ispirate
preferibilmente ai seguenti obiettivi:
a) regolamentare interventi - che possono realizzarsi
attraverso piani/programmi definiti tra regioni e comuni - al fine di
migliorare anche la qualita' architettonica e/o energetica degli
edifici entro il limite del 20% della volumetria esistente di edifici
residenziali uni-bi familiari o comunque di volumetria non superiore
ai 1000 metri cubi, per un incremento complessivo massimo di 200
metri cubi, fatte salve diverse determinazioni regionali che possono
promuovere ulteriori forme di incentivazione volumetrica;
b) disciplinare interventi straordinari di demolizione e
ricostruzione con ampliamento per edifici a destinazione residenziale
entro il limite del 35% della volumetria esistente, con finalita' di
miglioramento della qualita' architettonica, dell'efficienza
energetica ed utilizzo di fonti energetiche rinnovabili e secondo
criteri di sostenibilita' ambientale, ferma restando l'autonomia
legislativa regionale in riferimento ad altre tipologie di
intervento;
c) introdurre forme semplificate e celeri per l'attuazione
degli interventi edilizi di cui alla lettera a) e b) in coerenza con
i principi della legislazione urbanistica ed edilizia e della
pianificazione comunale.
Tali interventi edilizi non possono riferirsi ad edifici abusivi
o nei centri storici o in aree di inedificabilita' assoluta.
Le leggi regionali possono individuare gli ambiti nei quali gli
interventi di cui alle lettere a) e b) sono esclusi o limitati, con
particolare riferimento ai beni culturali e alle aree di pregio
ambientale e paesaggistico, nonche' gli ambiti nei quali i medesimi
interventi sono favoriti con opportune incentivazioni e premialita'
finalizzate alla riqualificazione di aree urbane degradate.
La disciplina introdotta dalle suddette leggi regionali avra'
validita' temporalmente definita, comunque non superiore a diciotto
mesi dalla loro entrata in vigore, salvo diverse determinazioni delle
singole regioni».
In sede di intesa sono stati previsti quindi precisi limiti per
gli interventi realizzabili «in deroga», sia volumetrici, sia
temporali, che benche' non siano configurabili come indicazioni
tassative, assumono comunque valore di regole di riferimento,
rispetto alle quali lo ius variandi della regione e' contenuto e deve
attenersi alla ratio delle previsioni concordate. Da cio' consegue
che necessariamente - poiche' una diversa interpretazione porterebbe
a vanificare completamente l'efficacia della predetta intesa - le
determinazioni regionali, in senso ampliativo rispetto ai limiti
previsti nell'intesa, sono ammissibili solo se rispondono a canoni di
proporzionalita' e ragionevolezza. In particolare, l'espressa
previsione di un termine, peraltro di soli diciotto mesi, non
consente di ipotizzare, legittimamente, l'ampliamento progressivo
della portata temporale da parte delle regioni, di una normativa
eccezionale e derogatoria alla pianificazione urbanistica.
Va rimarcato, al riguardo, che il giudice amministrativo ha
sempre sottolineato il carattere temporaneo del c.d. «piano casa», il
quale, riflettendo l'esigenza di promuovere gli investimenti privati
nel settore dell'edilizia «e' una disciplina che possiede natura
eccezionale in merito a specifici interventi. In particolare, la
normativa de qua e' destinata ad operare per un arco temporalmente
limitato» (cfr. Tribunale amministrativo regionale Campania, Napoli,
sez. II, 10 giugno 2020, n. 2304).
Non e' quindi consentito alle regioni - al di fuori della
normativa straordinaria e temporanea del c.d. piano casa, avente
copertura a livello statale - di introdurre deroghe ex lege alla
pianificazione urbanistica.
Il risultato della novella apportata dalla Regione Siciliana e'
quello di accrescere enormemente, per sommatoria, il numero degli
interventi consentiti ex lege, al di fuori di qualsivoglia
valutazione del singolo contesto territoriale, scardinando cosi' il
principio fondamentale in materia di governo del territorio secondo
il quale gli interventi di trasformazione edilizia e urbanistica sono
consentiti soltanto nel quadro della pianificazione. Se e' vero che
la regione ha potesta' legislativa esclusiva in materia di
«urbanistica», in base all'art. 14, comma 1, lettera f), dello
statuto, tuttavia l'ente e' tenuto a esercitare tale potesta' «nei
limiti delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio
delle riforme agrarie e industriali, deliberate dalla Costituente del
popolo italiano».
L'art. 8, comma 1, lettera b), della legge regionale n. 2 del
2022 si pone in contrasto con la suddetta previsione statutaria, in
quanto consente la realizzazione di interventi di ingente impatto sul
territorio, sulla base di istanze che possono essere presentate fino
al giugno 2023, in deroga agli strumenti di pianificazione
urbanistica.
Per questa via, viene violata la norma di grande riforma
economico-sociale costituita dal principio - sotteso all'intero
impianto della legge urbanistica n. 1150 del 1942, in particolare a
seguito delle modifiche apportatevi dalla legge n. 765 del 1967 -
secondo il quale gli interventi di trasformazione edilizia e
urbanistica sono consentiti soltanto nel quadro della pianificazione
urbanistica, che esercita una funzione di disciplina degli usi del
territorio necessaria e insostituibile, in quanto idonea a fare
sintesi dei molteplici interessi, anche di rilievo costituzionale,
che afferiscono a ciascun ambito territoriale; principio che trova
emersione, in particolare, all'art. 41-quinquies, ottavo e nono
comma, della legge n. 1150 del 1942, in base al quale tutto il
territorio comunale deve essere pianificato, assicurando l'ordinato
assetto del territorio, opportunamente suddiviso in zone (cfr.
decreto ministeriale n. 1444 del 1968, recante i c.d. standard
urbanistici).
La possibilita' di presentare istanze di c.d. piano casa, sulla
base di una disciplina introdotta in via straordinaria nel 2009, fino
al 30 giugno 2023 e, per di piu', anche con riferimento a immobili a
quella data non ancora realizzati, ma soltanto assentiti mediante il
rilascio del titolo edilizio, contrasta anche con il principio
fondamentale, costituente norma di grande riforma economico-sociale,
di temporaneita' del regime del piano casa, secondo quanto previsto
dall'intesa del 2009. Tale principio costituisce in effetti un
portato della regola generale, sopra richiamata, secondo la quale
l'intero territorio deve essere pianificato e la deroga alla
pianificazione presenta necessariamente carattere eccezionale e deve
ritenersi consentita in ipotesi tassative.
Le ragioni di censura ora illustrate trovano riscontro nella
recente giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale, proprio
con riferimento alla proroga della disciplina del c.d. piano casa da
parte di una regione a statuto speciale, ha avuto modo di affermare
che «E' proprio l'indefinito succedersi delle proroghe, ancorate
all'entrata in vigore di una nuova legge regionale sul governo del
territorio o a termini di volta in volta differiti, che interferisce
con la tutela paesaggistica e determina il vulnus denunciato dal
ricorrente.
La previsione impugnata, nel sancire per un tempo apprezzabile
un'ulteriore proroga di disposizioni che derogano alla pianificazione
urbanistica, consente reiterati e rilevanti incrementi volumetrici
del patrimonio edilizio esistente, isolatamente considerati e
svincolati da una organica disciplina del governo del territorio, che
lo stesso legislatore regionale individua come la sede piu'
appropriata per la regolamentazione di interventi di consistente
impatto, nel rispetto dei limiti posti dallo statuto di autonomia
alla potesta' legislativa primaria.
La legge regionale, consentendo interventi parcellizzati,
svincolati da una coerente e stabile cornice normativa di
riferimento, trascura l'interesse all'ordinato sviluppo edilizio,
proprio della pianificazione urbanistica, e cosi' danneggia «il
territorio in tutte le sue connesse componenti e, primariamente, nel
suo aspetto paesaggistico e ambientale» (sentenza n. 219 del 2021,
punto 4.2. del Considerato in diritto)». (Corte costituzionale n. 24
del 2022).
Per le ragioni sin qui esposte, la disposizione censurata e'
pertanto da ritenere costituzionalmente illegittima per violazione
dell'art. 14, comma 1, lettera f), dello statuto, in considerazione
della violazione delle norme fondamentali di grande riforma
economico-sociale costituite dall'art. 41-quinquies, ottavo e nono
comma, della legge n. 1150 del 1942, nonche' dall'art. 11, comma 5,
del decreto-legge n. 112 del 2008 e dall'Intesa sul piano casa del
2009.
Sotto altro concorrente profilo, puo' notarsi che anche la
potesta' legislativa esclusiva di cui la regione e' titolare in
materia di «tutela del paesaggio», ai sensi dell'art. 14, comma 1,
lettera n), dello Statuto di autonomia, deve esplicarsi pur sempre
nel rispetto delle norme fondamentali di grande riforma
economico-sociale, le quali si impongono anche alle autonomie
speciali (Corte costituzionale, sentenza n. 238 del 2013) e tra le
quali sono comprese le previsioni del codice dei beni culturali e del
paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
In questa prospettiva, deve tenersi presente che anche nella
regione Siciliana il piano paesaggistico assume carattere
necessariamente sovraordinato agli altri strumenti di pianificazione
territoriale, in applicazione degli articoli 135, 143 e 145 del
codice dei beni culturali e del paesaggio, aventi carattere di norme
di grande riforma economico-sociale.
In particolare, l'art. 145 del codice stabilisce il principio
della necessaria prevalenza del suddetto piano rispetto a ogni altro
strumento di pianificazione e la sua inderogabilita' da parte di
piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo
economico.
Non solo, quindi, le previsioni del piano paesaggistico sono
cogenti e prevalgono immediatamente sulle disposizioni degli
strumenti urbanistici, ma questi ultimi hanno l'obbligo di adeguarsi
e conformarsi alle previsioni della pianificazione paesaggistica,
declinando concretamente le previsioni di indirizzo e di direttiva
contenute nello strumento sovraordinato.
Svolta questa premessa, deve osservarsi che nella legge regionale
n. 6 del 2010 la regione ha recentemente inserito, all'art. 11, comma
1, ultimo periodo, la previsione secondo la quale «Con riferimento ai
beni tutelati ai sensi della parte III del codice dei beni culturali
e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,
gli interventi sono ammessi soltanto nei casi e nei limiti previsti
dal piano paesaggistico regionale» (disposizione introdotta dall'art.
109, comma 13, lettera b, della legge regionale 15 aprile 2021, n.
9). Tale previsione, se pure mitiga gli effetti della disciplina del
c.d. piano casa, tuttavia non elide del tutto i possibili pregiudizi
che la trasformazione del territorio in deroga alla pianificazione
urbanistica e' in grado di arrecare alle esigenze di tutela del
paesaggio.
La pianificazione paesaggistica e' composta, infatti, in buona
parte da disposizioni di direttiva, destinate a concretizzarsi in
prescrizioni puntuali in sede di recepimento nell'ambito della
pianificazione urbanistica, ai sensi del richiamato art. 145 del
codice di settore. Il processo di conformazione/adeguamento dei piani
urbanistici al sovraordinato piano paesaggistico e', peraltro, di per
se' complesso, tanto che il termine (ordinatorio) per provvedervi e'
stabilito in due anni (cfr. comma 4 dell'art. 145).
In questo quadro, la previsione del rilascio di titoli edilizi in
deroga alla pianificazione urbanistica - secondo la disciplina del
c.d. piano casa - comporta rilevanti criticita', in quanto,
nonostante la formale previsione del rispetto del piano
paesaggistico, tuttavia le previsioni di indirizzo e di direttiva
contenute in quest'ultimo strumento sono poste sostanzialmente nel
nulla. E cio' non solo nei comuni che non abbiano ancora adeguato il
proprio piano urbanistico al piano paesaggistico, ma anche in quelli
che abbiano provveduto a tale adeguamento, in quanto la deroga alla
pianificazione urbanistica priva di operativita' (anche) quelle
previsioni dello strumento urbanistico che costituiscono la puntuale
concretizzazione delle direttive contenute nel piano paesaggistico.
In altri termini, la prevalenza della normativa regionale del
c.d. piano casa sugli strumenti urbanistici, adeguati al piano
paesaggistico, si traduce potenzialmente in una deroga a quest'ultimo
strumento, con elusione del principio di cui all' art. 145 sopra
richiamato.
Il vulnus, peraltro, si produce a maggior ragione nei comuni che
non abbiano neppure adeguato il proprio strumento urbanistico al
piano paesaggistico, e nei quali parimenti le previsioni di direttiva
di tale strumento sono ulteriormente depotenziate dalla deroga
generalizzata al disegno pianificatorio pur sempre contenuto nello
strumento urbanistico comunale.
Conseguentemente, la previsione censurata, consentendo il
protrarsi dell'applicazione del c.d. piano casa e l'estensione di
tale regime derogatorio fino al 30 giugno 2023, perpetua la
violazione del principio di primazia del piano paesaggistico e di
prevalenza dello stesso sulla pianificazione urbanistica.
Da cio' la violazione dell'art. 14, comma 1, lettera n), dello
statuto e dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme interposte gli
articoli 135, 143 e 145 del codice dei beni culturali e del
paesaggio.
Per le ragioni sopra dette, la novella determina una diminuzione
della tutela del paesaggio che risulta manifestamente arbitraria e
irragionevole, nonche' contraria al principio del buon andamento
dell'amministrazione. Cio' in quanto, ponendo nel nulla le previsioni
degli strumenti di pianificazione, la previsione censurata comporta
che le trasformazioni sul territorio non siano previste sulla base di
una valutazione riferita ai singoli contesti, bensi' in base a un
disegno generale e astratto operato una volta per tutte dalla legge
regionale. Si viola cosi' l'obbligo costituzionale di disciplinare in
modo diversificato situazioni tra loro non assimilabili, quali
tipicamente sono i contesti territoriali, che per loro natura
richiedono valutazioni specifiche e differenziate, anche al fine di
assicurare adeguata considerazione alle esigenze di tutela del
paesaggio, costituente valore primario e assoluto ai sensi dell'art.
9 della Costituzione (Corte costituzionale n. 367 del 2007).
L'irragionevolezza della previsione normativa censurata si
coglie, come gia' sottolineato, considerando che gli interventi del
c.d. piano casa possono essere assentiti in relazione a istanza da
presentare fino al 30 giugno 2023, con riguardo a edifici neppure
realizzati alla predetta data, ma soltanto assentiti mediante il
rilascio del titolo edilizio.
Con ogni evidenza, la deroga alla pianificazione urbanistica, che
determina di per se' un vulnus all'ordinato assetto del territorio e
alla tutela del paesaggio, non e' giustificata da alcuna esigenza
meritevole di tutela. Per immobili non ancora costruiti non puo'
porsi, infatti, alcuna esigenza di riqualificazione edilizia o di
efficientamento energetico. D'altro canto, la regione non ha fornito
alcun riscontro alle osservazioni svolte sul punto e non ha quindi
rappresentato alcuna ragione tale da giustificare la previsione
normativa censurata.
La predetta previsione e' quindi da ritenere illegittima anche
per violazione degli articoli 3, 9 e 97 della Costituzione.
L'art. 8, comma 1, lettera b), della legge regionale in esame e'
dunque censurabile per violazione dell'art. 14, comma 1, lettera f),
dello statuto, in considerazione della violazione delle norme
fondamentali di grande riforma economico-sociale costituite dall'art.
41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge n. 1150 del 1942,
nonche' dall'art. 11, comma 5, del decreto-legge n. 112 del 2008 e
dall'Intesa sul piano casa del 2009; dell'art. 14, comma 1, lettera
n), dello statuto e dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme interposte gli
articoli 135, 143 e 145 del codice dei beni culturali e del
paesaggio; degli articoli 3, 9 e 97 della Costituzione.
III.iii). L' art. 8, comma 1, alla lettera d), sostituisce la
lettera f), del comma 2, dell'art. 11. Tale norma era gia' stata
modificata dall'art. 37, comma 1, lettera d), della legge regionale
n. 23 del 2021.
Prevedendo che «2. Gli interventi previsti dalla presente legge
non possono riguardare:
[...];
f) gli immobili oggetto di condono edilizio nonche' di
ordinanza di demolizione, salvo quelli oggetto di accertamento di
conformita' di cui all'art. 13 della legge 28 febbraio 1985, n. 47,
introdotto dall'art. 1 della legge regionale 10 agosto 1985, n. 37».
Al riguardo, nel prendere atto dell'esclusione dal campo di
applicazione della normativa regionale degli immobili oggetto di
condono edilizio, ancora una volta, si richiamano le considerazioni
svolte, in relazione al disposto di cui all'art. 2, comma 1, lettera
a), della legge regionale in esame, che si intendono qui
integralmente ribadite.
Le modifiche apportate consentono di ritenere superati soltanto i
motivi di censura formulati nel ricorso n. 63/2021 con riguardo alla
mancata previsione dell'esclusione degli immobili oggetto di condono
edilizio. La norma risulta pertanto violare ancora l'art. 14 dello
statuto speciale, nonche' degli articoli 3, 9 e 97, 117, primo comma
- alla luce della legge n. 14 del 2006, di recepimento della
Convenzione europea sul paesaggio -117, secondo comma lettera S),
della Costituzione, di cui costituiscono norme interposte gli
articoli 135, 146 e 167 del codice„ nonche' le norme di grande
riforma economico sociale costituite dai principi di cui all'art.
41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge n. 1150 del 1942, di
cui all'art. 14 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380
del 2001, ed all'art. 11, comma 5, del decreto-legge n. 112 del 2008,
all'Intesa sul piano casa del 2009.
P. Q. M.
Si conclude perche':
i) l'art. 1, comma 1, lettere d), e), g), h);
ii) l'art. 1, comma 2, lettere c), e);
iii) l'art. 2, comma 1, lettere a), b), c);
iv) l'art. 8, comma 1, lettere a), b), d) della legge
regionale 18 marzo 2022, n. 2, recante: «Disposizioni in materia di
edilizia» (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione
Siciliana (p. I) n. 13 del 25 marzo 2022), siano dichiarati
costituzionalmente illegittimi.
Si producono:
estratto della delibera del Consiglio dei ministri del 17
maggio 2022;
relazione, allegata alla medesima delibera, della Presidenza
del Consiglio dei ministri - Dipartimento per gli affari regionali e
le autonomie;
legge regionale n. 2/2022.
Roma, 22 maggio 2022
L'Avvocato dello Stato: Palatiello