N. 149 SENTENZA 10 maggio - 16 giugno 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo penale - Ne bis in idem - Applicabilita' della disciplina del divieto di un secondo giudizio nei confronti dell'imputato per il delitto di riproduzione abusiva e vendita di opere letterarie abusivamente riprodotte che, in relazione al medesimo fatto, sia gia' stato sanzionato in via definitiva con sanzione amministrativa - Omessa previsione - Violazione del diritto al ne bis in idem, riconosciuto in via convenzionale - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Invito al legislatore per un'auspicabile rimeditazione complessiva dei vigenti sistemi di doppio binario sanzionatorio. - Codice di procedura penale, art. 649. - Costituzione, art. 117, primo comma; Protocollo n. 7 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 4.(GU n.25 del 22-6-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 649 del
codice di procedura penale, promosso dal Tribunale ordinario di
Verona, sezione penale, nel procedimento penale a carico di P. O. con
ordinanza del 17 giugno 2021, iscritta al n. 152 del registro
ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 41, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti l'atto di costituzione di P. O., nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 2022 il Giudice
relatore Francesco Vigano';
uditi gli avvocati Vittorio Manes e Claudio Avesani per P. O. e
l'avvocato dello Stato Salvatore Faraci per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 10 maggio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 17 giugno 2021, il Tribunale ordinario di
Verona, sezione penale, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 649 del codice di procedura penale,
censurandolo «nella parte in cui non prevede l'applicabilita' della
disciplina del divieto di un secondo giudizio nei confronti
dell'imputato, al quale, con riguardo agli stessi fatti, sia gia'
stata irrogata in via definitiva, nell'ambito di un procedimento
amministrativo non legato a quello penale da un legame materiale e
temporale sufficientemente stretto, una sanzione avente carattere
sostanzialmente penale ai sensi della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo e dei relativi protocolli», in riferimento all'art. 117,
primo comma, della Costituzione, in relazione all'art. 4 del
Protocollo n. 7 alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo
(CEDU).
1.1.- Il rimettente, investito dell'opposizione a un decreto
penale di condanna alla pena della multa pari a 8.100 euro, deve
giudicare della responsabilita' di P. O., imputato del reato previsto
dall'art. 171-ter, primo comma, lettera b), della legge 22 aprile
1941, n. 633 (Protezione del diritto d'autore e di altri diritti
connessi al suo esercizio), per avere, a fini di lucro, detenuto per
la vendita e riprodotto abusivamente, presso la copisteria di cui e'
titolare, opere letterarie fotocopiate oltre il limite consentito, in
numero pari a quarantanove testi.
Per la medesima condotta, l'imputato, in solido con la societa'
gestrice della copisteria, e' gia' stato colpito, ai sensi dell'art.
174-bis della legge n. 633 del 1941, da sanzione amministrativa ormai
definitiva, per l'importo di 5.974 euro, pari al doppio della
sanzione minima (103 euro) moltiplicato per venticinque libri di
testo, dei quarantanove totali, dal prezzo non determinabile, oltre a
«un terzo dell'importo massimo previsto per le opere il cui prezzo di
vendita era conosciuto».
1.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione
sollevata, il rimettente rileva che, in base alle sentenze della
Corte europea dei diritti dell'uomo, grande camera, del 15 novembre
2016, A e B contro Norvegia, e della Corte di giustizia dell'Unione
europea, grande sezione, del 20 marzo 2018, in causa C-524/15, Menci,
la sottoposizione di un imputato a un processo penale per il medesimo
fatto per cui sia gia' stato definitivamente sottoposto a sanzione
amministrativa di carattere punitivo secondo i "criteri Engel"
integra una violazione del ne bis in idem, a meno che tra i due
procedimenti che sanzionano il medesimo fatto sussista un legame
materiale e temporale sufficientemente stretto.
Tale legame dovrebbe essere ravvisato quando le due sanzioni
perseguano scopi diversi e complementari, connessi ad aspetti diversi
della medesima condotta; quando la duplicazione dei procedimenti sia
prevedibile per l'interessato; quando esista una coordinazione,
specie sul piano probatorio, tra i due procedimenti; e quando il
risultato sanzionatorio complessivo, risultante dal cumulo della
sanzione amministrativa e della pena, non risulti eccessivamente
afflittivo per l'interessato, in rapporto alla gravita'
dell'illecito. Al contempo, si dovra' valutare «se le sanzioni, pur
convenzionalmente penali, appartengano o no al nocciolo duro del
diritto penale, perche' in caso affermativo si dovra' essere piu'
severi nello scrutinare la sussistenza del legame e piu' riluttanti a
riconoscerlo in concreto».
1.3.- Nel caso in esame, sarebbe indubbia la natura punitiva,
secondo i "criteri Engel", della sanzione amministrativa contemplata
dall'art. 174-bis della legge n. 633 del 1941, il cui importo viene
determinato quale multiplo (comunque non inferiore a 103 euro) del
prezzo di mercato di ciascuna opera indebitamente riprodotta, oppure,
in caso di non determinabilita' del prezzo dell'opera, in una somma
da 103 a 1.032 euro per ciascuna violazione.
Tale meccanismo moltiplicatore determinerebbe significative
ricadute nella sfera patrimoniale del trasgressore, anche in
relazione a fatti di modesta gravita' - come quello in specie
contestato a P. O. - e svelerebbe il «carattere afflittivo e non
meramente restitutorio nonche' la finalita' repressiva e deterrente»
della sanzione in parola. Finalita' che trasparirebbe anche dai
lavori preparatori della legge 18 agosto 2000, n. 248 (Nuove norme di
tutela del diritto di autore), la quale ha inserito l'art. 174-bis
nel corpo della legge n. 633 del 1941, nell'intento di «incrementare
il grado di dissuasivita' delle misure di contrasto, introducendo, in
aggiunta alle sanzioni penali gia' previste dalla legislazione
esistente, alcune sanzioni e misure amministrative che appaiono,
riprendendo la terminologia usata dal legislatore "dotate di autonoma
deterrenza in quanto rapidamente applicabili"».
La funzione «prevalentemente (se non esclusivamente) deterrente»
e «pubblicistica» della sanzione di cui all'art. 174-bis della legge
n. 633 del 1941 sarebbe confermata dalla destinazione del 50 per
cento degli introiti derivanti dalla riscossione alla costituzione di
un fondo destinato al potenziamento delle strutture e degli strumenti
impiegati nell'accertamento dei reati contro il diritto d'autore, e
della restante misura alla promozione delle campagne informative «di
cui al successivo articolo 10» [recte: di cui all'art. 26, comma
3-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attivita'
di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei
Ministri)].
In definitiva, la sanzione di cui all'art. 174-bis, di sicuro
carattere punitivo, si differenzierebbe da quelle penali «solo per la
rapidita' del procedimento applicativo», risultando dunque
«manifestamente carente quella complementarita' di funzioni che sola
giustifica il c.d. doppio binario sanzionatorio».
1.4.- Identico sarebbe poi il fatto storico alla base dei due
procedimenti, amministrativo e penale, atteso che, da un lato, l'art.
174-bis si applica espressamente alla «violazione delle disposizioni
previste nella presente sezione», ossia della Sezione II (Difese e
sanzioni penali) del Capo III (Difesa e sanzioni giudiziarie) del
Titolo III (Disposizioni comuni) della legge n. 633 del 1941; Sezione
nella quale e' descritta la condotta punita dall'art. 171-ter, primo
comma, lettera b). Dall'altro lato, il raffronto tra il capo di
imputazione elevato nei confronti di P. O. e il verbale di
accertamento notificatogli confermerebbe che l'illecito contestato
all'interessato costituisce insieme violazione di natura penale ed
amministrativa.
La stessa giurisprudenza di legittimita' (e' citata Corte di
cassazione, sezione seconda civile, sentenza 18 dicembre 2017, n.
30319) escluderebbe l'operativita', in questa materia, della clausola
di connessione di cui all'art. 24 della legge 24 novembre 1981, n.
689 (Modifiche al sistema penale), proprio sul presupposto
dell'identita' del fatto cui si applicano la sanzione amministrativa
ex art. 174-bis e le sanzioni penali di cui all'art. 171-ter della
legge n. 633 del 1941.
1.5.- Nel caso di specie, non sarebbero inoltre previsti rimedi
per scongiurare il rischio di duplicazione di procedimenti e sanzioni
in relazione allo stesso fatto.
La clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 174-bis («[f]erme
le sanzioni penali applicabili») comproverebbe anzi la necessaria
applicazione cumulativa, per la medesima violazione, delle sanzioni
penali e amministrative, cosi' come confermato dalla giurisprudenza
di legittimita' (e' citata ancora Cass., sentenza n. 30319 del 2017);
e cio' coerentemente con «il dichiarato intento del legislatore di
garantire - mediante l'introduzione delle sanzioni amministrative -
semplicemente una risposta punitiva piu' celere».
La medesima condotta sarebbe dunque punita sia con una sanzione
amministrativa punitiva, sia con una sanzione penale - quest'ultima
«inevitabilmente a distanza di tempo, attesa la diversa struttura del
processo penale» -. La sanzione penale, d'altra parte, non sarebbe
limitata ai fatti che presentino una particolare gravita', o che
superino una determinata soglia di rilevanza - cosi' come avviene
invece in ambito tributario - e consisterebbe nella reclusione da sei
mesi a tre anni, che si applica congiuntamente alla multa da 2.582 a
15.493 euro, comportando cosi' una duplicazione della sanzione
pecuniaria.
Il giudice penale potrebbe tenere conto della gia' avvenuta
irrogazione della sanzione amministrativa solo in sede di
commisurazione della pena, ai sensi dell'art. 133 del codice penale,
senza pero' poter escludere l'applicazione della multa, ne' - salva
la ricorrenza di eventuali circostanze attenuanti - poterla
quantificare al di sotto del limite edittale di 2.582 euro.
L'apparato sanzionatorio complessivo risulterebbe dunque «del tutto
sproporzionato e ingiustificato».
Non sarebbero inoltre previsti meccanismi di raccordo - sul piano
temporale o probatorio - tra i procedimenti amministrativo e penale e
sarebbe altresi' da escludere, in specie, la sussistenza della
connessione obiettiva per pregiudizialita', che vale, ai sensi
dell'art. 24 della legge n. 689 del 1981, a radicare la competenza
del giudice penale per l'accertamento della responsabilita' in
relazione all'illecito amministrativo; con la conseguenza che
l'interessato dovrebbe sopportare l'onere della duplicazione di
procedimenti.
1.6.- Nel caso di specie, difetterebbe infine la connessione
temporale tra il procedimento amministrativo e quello penale, atteso
che il primo, iniziato nel 2014, si e' concluso il 7 gennaio 2016,
laddove l'azione penale e' stata esercitata con la richiesta di
emissione di decreto penale di condanna del 12 dicembre 2014 e, a
seguito di opposizione, ha condotto all'emissione del decreto che ha
disposto il giudizio del 3 maggio 2019 e alla celebrazione della
prima udienza di merito il 10 febbraio 2021, a distanza, quindi, di
oltre cinque anni dalla sopravvenuta irrevocabilita' della sanzione
amministrativa.
1.7.- A fronte di tale quadro, l'unica norma astrattamente in
grado di «neutralizzare» la duplicazione dei giudizi sarebbe l'art.
649 cod. proc. pen., che preclude la possibilita' di iniziare o
proseguire un nuovo procedimento penale nei confronti dell'imputato
prosciolto o condannato, in relazione al medesimo fatto, con sentenza
o decreto penale di condanna divenuti irrevocabili.
Il tenore letterale della disposizione, inequivocabilmente
riferita all'autorita' giudiziaria penale, ne escluderebbe tuttavia
un'interpretazione «convenzionalmente orientata», impedendo di
allargarne lo spettro applicativo ai procedimenti amministrativi,
come del resto ritenuto sia dalla giurisprudenza di legittimita' (e'
citata Corte di cassazione, sezione quinta penale, ordinanza 10
novembre 2014-15 gennaio 2015, n. 1782), sia da questa Corte
(sentenza n. 43 del 2018).
L'unica modalita' per scongiurare la lesione del diritto
fondamentale dell'imputato a non essere giudicato due volte per un
identico fatto sarebbe il promovimento dell'incidente di
costituzionalita'.
1.8.- La questione sarebbe infine rilevante, atteso che solo il
suo accoglimento «rimuoverebbe gli effetti pregiudizievoli
conseguenti alla violazione del bis in idem», precludendo la
celebrazione del processo penale a carico di P. O., gia' destinatario
di una sanzione amministrativa punitiva e definitiva in relazione
agli stessi fatti. In altre parole, una sentenza additiva di questa
Corte costituirebbe l'«unico rimedio per evitare che il sistema del
"doppio binario" in materia di diritto d'autore, in assenza di
meccanismi correttivi e di un coordinamento tra i due procedimenti
determini una incompatibilita' con il divieto di bis in idem di
matrice convenzionale, nella misura in cui non scongiura che un
soggetto [...] sia sottoposto ad un procedimento penale pur avendo
gia' riportato in via definitiva, per il medesimo fatto, una sanzione
solo formalmente amministrativa di cui il giudice penale non puo',
nelle proprie determinazioni, tener adeguatamente conto».
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dell'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente
inammissibile o infondata.
2.1.- Premessa l'illustrazione delle previsioni sanzionatorie di
cui agli artt. 171-ter e 174-bis della legge n. 633 del 1941 ed
evidenziato il «regime di doppia punibilita'» della condotta di
abusiva riproduzione e illecita duplicazione di opere (sono citate
Cass., sentenza n. 30319 del 2017, e sezione seconda civile, sentenza
22 dicembre 2011, n. 28381), l'interveniente eccepisce l'omessa o
insufficiente motivazione sulla rilevanza della questione.
2.1.1.- Il giudice a quo nulla avrebbe argomentato ne' in ordine
alla sussistenza della responsabilita' dell'imputato per il reato
ascrittogli, ne' in relazione all'asserita sproporzione del
complessivo trattamento sanzionatorio da irrogargli (non avendo
neppure indicato quale sarebbe la pena da applicare nel processo
penale).
2.1.2.- Il rimettente avrebbe inoltre disatteso le indicazioni
della giurisprudenza di legittimita' (sono citate Corte di
cassazione, sezione quinta penale, sentenza 21 giugno-16 luglio 2018,
n. 45829, e sezione prima civile, sentenza 26 febbraio 2019, n. 5679
[recte: sezione quinta penale, sentenza 9 novembre 2018-5 febbraio
2019, n. 5679]), secondo cui il giudice penale dovrebbe valutare la
proporzionalita' del cumulo sanzionatorio e potrebbe «[n]el "caso
limite" in cui la sanzione amministrativa, attestata sui massimi
edittali in rapporto a un fatto di gravita' penale contenuta,
risponda da sola al canone della proporzionalita'», fare
«applicazione diretta [del] principio garantito dall'art. 50 della
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, disapplicando le
norme che definiscono il trattamento sanzionatorio penale»; oppure,
al di fuori di tale ipotesi limite, rideterminare la sanzione penale
derogandone in mitius il minimo edittale al fine di garantire la
proporzionalita' del trattamento sanzionatorio complessivo.
2.1.3.- Il giudice a quo non avrebbe infine speso nessun
argomento sulla riconducibilita' o meno delle sanzioni penali
previste in materia di tutela del diritto d'autore al "nocciolo duro"
del diritto penale, rispetto al quale - secondo la sentenza A e B
contro Norvegia - piu' rigoroso dovrebbe essere il vaglio di
compatibilita' del "doppio binario" sanzionatorio con la garanzia
convenzionale del ne bis in idem.
2.1.4.- La questione sarebbe altresi' inammissibile perche'
tendente a conseguire una pronuncia manipolativa, «con effetti
generali di sistema ed esorbitanti il caso in esame», a fronte della
sussistenza, nell'ordinamento, di «una soluzione normativa
costituzionalmente compatibile rispetto a quella costituzionalmente
illegittima», consistente nell'«irrogazione di un complessivo
trattamento sanzionatorio non sproporzionato», anche eventualmente
mediante denuncia dell'art. 174-bis della legge n. 633 del 1941,
nella parte in cui dispone «[f]erme le sanzioni penali applicabili».
2.1.5.- In definitiva, la questione sollevata incorrerebbe nelle
medesime ragioni di inammissibilita' che affliggevano le ordinanze di
rimessione esaminate con la sentenza n. 222 del 2019 e con
l'ordinanza n. 114 del 2020 di questa Corte.
2.2.- La questione sarebbe in ogni caso manifestamente infondata.
2.2.1.- Sussisterebbe in specie un evidente nesso materiale e
cronologico tra procedimento amministrativo e penale, atteso che
l'illecito, commesso il 22 ottobre 2014, e' stato contestato con un
verbale di accertamento del 24 novembre 2014 e sanzionato con
ordinanza prefettizia del 27 aprile 2015 e con decreto penale di
condanna del 12 dicembre 2014. I due procedimenti sarebbero dunque
stati attivati nel medesimo lasso temporale, tra novembre e dicembre
2014.
2.2.2.- La prevedibilita' del doppio binario sanzionatorio
sarebbe poi stata certa, in forza della clausola di riserva contenuta
nell'art. 174-bis della legge n. 633 del 1941.
2.2.3.- Il rimettente avrebbe altresi' omesso di «esaminare la
complessiva disciplina della tutela del diritto d'autore, e la sua
rilevanza anche unionale, per valutare la compatibilita' con i
principi scaturenti dalla giurisprudenza delle Corti sovranazionali
sul cosiddetto "nocciolo duro"».
2.2.4.- Infine il trattamento sanzionatorio complessivo - pari a
14.974 euro, risultante dalla somma tra la sanzione amministrativa di
5.974 euro e la multa di 8.100 euro irrogata con il decreto penale di
condanna - lungi dall'essere sproporzionato, sarebbe del tutto
adeguato alla gravita' del fatto contestato e al numero di opere
illecitamente duplicate per fini di lucro da P. O.
3.- Si e' costituita in giudizio la parte P. O., chiedendo
l'accoglimento della questione sollevata dal rimettente e riservando
alla memoria illustrativa l'esposizione delle proprie argomentazioni
a sostegno della fondatezza.
4.- In prossimita' dell'udienza pubblica, P. O. ha depositato
memoria illustrativa.
4.1.- In essa la parte ripercorre anzitutto gli snodi del
procedimento amministrativo e di quello penale a proprio carico,
deducendo che il primo e' iniziato il 20 novembre 2014 con la
notificazione di un verbale di accertamento e si e' concluso il 7
gennaio 2016 con la pronuncia della sentenza del Giudice di pace di
Verona sull'opposizione introdotta da P. O. avverso l'ordinanza
prefettizia del 27 aprile 2015 di irrogazione della sanzione; e che
il secondo e' iniziato il 3 maggio 2019 con la citazione
dell'imputato innanzi al Tribunale di Verona.
4.2.- Richiamate, quanto alla fisionomia della garanzia del ne
bis in idem, la sentenza A e B contro Norvegia della Corte EDU, le
sentenze della Corte di giustizia del 20 marzo 2018 Menci, Garlsson
Real Estate SA e altri (in causa C-537/16) e Di Puma e altri (in
cause C-596/16 e C-597/16), nonche' le sentenze n. 43 del 2018 e 145
del 2020 di questa Corte, la parte replica anzitutto alle eccezioni
dell'Avvocatura generale dello Stato.
Ai fini della rilevanza, il rimettente non sarebbe stato tenuto a
motivare espressamente in ordine alla sussistenza della
responsabilita' penale di P. O., atteso che «il principio del ne bis
in idem convenzionale preclude non gia' la condanna, ma diversamente
l'avvio di un processo penale, allorquando, riconosciuta la natura
penale, in base all'art. 7 della CEDU, di una sanzione
amministrativa, irrogata all'esito del procedimento amministrativo,
si instauri un secondo giudizio in merito agli stessi fatti» (sono
citate le sentenze n. 200 del 2016, n. 43 del 2018, n. 222 del 2019 e
l'ordinanza n. 114 del 2020 di questa Corte).
Il giudice a quo avrebbe poi diffusamente argomentato in ordine
alla sproporzione del complessivo trattamento sanzionatorio cui P. O.
sarebbe soggetto in caso di prosecuzione del processo penale, alla
luce della duplicazione tra la sanzione amministrativa gia' irrogata
e la multa irroganda, prevista dall'art. 171-ter, primo comma,
lettera b), della legge n. 633 del 1941 in via congiunta rispetto
alla pena detentiva. Parimenti esaustiva sarebbe la motivazione circa
l'applicabilita', in specie, della garanzia del ne bis in idem e la
necessita' di estendere al caso di specie l'ambito applicativo
dell'art. 649 cod. proc. pen.
4.3.- Quanto alla fondatezza della questione, la parte evidenzia
anzitutto l'identita' storico-naturalistica - nel senso fatto proprio
dalla giurisprudenza sia costituzionale (e' citata la sentenza n. 200
del 2016), sia di legittimita' (e' richiamata Corte di cassazione,
sezioni unite penali, sentenza 28 giugno 2005, n. 34655) - del fatto
punito rispettivamente ai sensi dell'art. 174-bis e dell'art.
171-ter, primo comma, lettera b), della legge n. 633 del 1941.
4.3.1.- Indubbia sarebbe la natura punitiva della sanzione di cui
all'art. 174-bis, secondo i cosiddetti criteri Engel elaborati dalla
Corte EDU, alla luce dell'«effetto moltiplicatore della sanzione», il
cui importo e' parametrato al numero di copie abusivamente riprodotte
e comunque non inferiore a 103 euro per copia.
4.3.2.- La sanzione amministrativa e quella penale sarebbero
entrambe applicabili, senza possibilita' di radicare la competenza
del giudice penale per l'accertamento della responsabilita' per
l'illecito amministrativo (sono citate le sentenze n. 30319 del 2017
e n. 28381 del 2011 della Corte di cassazione), che, infatti, nel
caso di specie, sarebbe stato accertato dal prefetto e poi dal
giudice di pace. Conseguirebbe la possibilita' che i due procedimenti
si dispieghino non contemporaneamente ma consecutivamente, come
avvenuto nel caso di specie, in cui il procedimento amministrativo si
sarebbe concluso a gennaio 2016, laddove il processo penale sarebbe
iniziato a maggio 2019. Non sussisterebbe pertanto una sufficiente
connessione temporale tra procedimenti, con conseguente violazione
della garanzia del ne bis in idem (sono citate le sentenze della
Corte EDU 18 maggio 2017, Johannesson e altri contro Islanda, 16
aprile 2019, Bjarni Armannsson contro Islanda, e 6 giugno 2019, Nodet
contro Francia).
4.3.3.- Ne' sussisterebbe una connessione materiale tra i
procedimenti, in assenza di criteri che consentano di tener conto
della pregressa irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie,
«alle quali fanno invece seguito sanzioni penali detentive e, ancora
una volta, pecuniarie».
4.3.4.- La risposta sanzionatoria complessiva sarebbe poi
scarsamente prevedibile, stante l'elevato tasso di discrezionalita'
che presiede all'irrogazione della sanzione amministrativa,
«parametrata sull'indeterminabilita' del prezzo delle opere».
4.3.5.- La sanzione amministrativa e quella penale
perseguirebbero un'identica finalita' di deterrenza, come si
evincerebbe sia dalla destinazione dei proventi, ex art. 174-quater
della legge n. 633 del 1941, a finalita' di prevenzione e
accertamento dei reati in materia di diritto d'autore e alla
promozione di campagne informative sull'illiceita' dell'acquisto di
prodotti delle opere dell'ingegno abusivi o contraffatti; sia
dall'esame dei lavori preparatori della legge n. 248 del 2000, che ha
inserito l'art. 174-bis nella legge n. 633 del 1941.
Sarebbe dunque «palese la frizione che il sistema del doppio
binario genera tra l'ordinamento nazionale e la Cedu» (e' richiamata
la sentenza n. 102 del 2016 di questa Corte), atteso che
l'eccezionale previsione di un doppio binario sanzionatorio potrebbe
giustificarsi solo a fronte di esigenze di complementarita' del
trattamento punitivo complessivo (sono citate le sentenze di questa
Corte n. 145 del 2020 e n. 43 del 2018), in specie assenti.
4.3.6.- Il complessivo trattamento sanzionatorio da infliggere a
P. O. sarebbe sproporzionato, per il combinarsi della sanzione
amministrativa - da irrogare in misura pari al doppio del prezzo
dell'opera oggetto della violazione e comunque non inferiore a 103
euro, e in specie determinata nella misura di 5.974 euro - con la
sanzione penale, che, ai sensi dell'art. 171-ter, primo comma,
lettera b), consta di una pena detentiva non inferiore a sei mesi, da
irrogare congiuntamente alla multa da 2.582 a 15.493 euro.
Un simile trattamento sanzionatorio sarebbe eccessivo e contrario
al principio di proporzionalita' delle sanzioni per le violazioni in
materia di diritto d'autore, contenuto nell'art. 8 della direttiva
2001/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 maggio 2001
sull'armonizzazione di taluni aspetti del diritto d'autore e dei
diritti connessi nella societa' dell'informazione (trasposta
nell'ordinamento italiano dal decreto legislativo 9 aprile 2003, n.
68, recante «Attuazione della direttiva 2001/29/CE
sull'armonizzazione di taluni aspetti del diritto d'autore e dei
diritti connessi nella societa' dell'informazione», che ha modificato
la legge n. 633 del 1941); principio di proporzionalita' risultante
anche dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, secondo cui
«qualora sia possibile una scelta fra piu' misure appropriate, si
deve ricorrere alla meno restrittiva, e [...] gli inconvenienti
causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi
perseguiti» (sono citate le sentenze 25 febbraio 2010, in causa
C-562/08, Müller Fleisch GmbH, paragrafo 43; 9 marzo 2010, in causa
C-379/08 e C-380/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) spa e altri,
paragrafo 86; 19 ottobre 2016, in causa C-501/14, EL-EM-2001 Ltd,
paragrafi 37 e 39).
Tale principio di proporzionalita' - come si evince dai lavori
preparatori - sarebbe alla base della scelta operata dalla legge n.
248 del 2000 di non inasprire le sanzioni penali per le violazioni
del diritto d'autore previste dalla legge n. 633 del 1941; ma sarebbe
invece stato tradito dallo stesso legislatore, a fini di deterrenza,
nell'introdurre, con la medesima legge n. 248 del 2000, sanzioni
amministrative aggiuntive rispetto a quelle penali.
4.4.- Dalla lettura del petitum e delle motivazioni
dell'ordinanza di rimessione - da effettuarsi congiuntamente, secondo
le sentenze n. 238 del 2014, n. 258 del 2012 e n. 181 del 2011 di
questa Corte - si evincerebbe che il giudice a quo ha inteso
censurare l'art. 649 cod. proc. pen. con specifico riferimento agli
artt. 171-ter, primo comma, lettera b), e 174-bis della legge n. 633
del 1941, cosi' sollecitando una declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 649 cod. proc. pen., «nella parte in cui non
prevede l'applicabilita' della disciplina del divieto di un secondo
giudizio nei confronti dell'imputato per reato di cui all'art. 171
ter comma 1 lettera b) della legge 633/1941, al quale, con riguardo
agli stessi fatti, sia gia' stata irrogata in via definitiva la
sanzione di cui all'art. 174 bis della legge 633/1941».
4.5.- In via subordinata «e considerando un'interpretazione a
"rime possibili" della disposizione applicabile nel giudizio de quo»,
la parte chiede a questa Corte di dichiarare costituzionalmente
illegittimo l'art. 171-ter, primo comma, lettera b), della legge n.
633 del 1941, «nella parte in cui non prevede un meccanismo di
compensazione che consenta di tener conto, in sede di irrogazione
della sanzione penale, consistente nella pena congiunta della
reclusione e della multa, degli effetti della sanzione formalmente
amministrativa (ma sostanzialmente penale) di cui all'art. 174 bis
della legge 633/1941, gia' irrogata in via definitiva, cosi' da
evitare che la sanzione complessivamente inflitta risulti del tutto
sproporzionata».
Tale richiesta - precisa la parte - e' formulata alla luce dei
principi enunciati dalla giurisprudenza di legittimita' relativa al
doppio binario sanzionatorio in materia tributaria (e' citata Corte
di cassazione, sezione terza penale, sentenza 15 ottobre 2021-20
gennaio 2022, n. 2245), secondo cui, per evitare la violazione del
divieto di bis in idem, deve essere garantito un meccanismo di
compensazione che consenta di tener conto, in sede di irrogazione
della seconda sanzione, degli effetti della prima, cosi' da evitare
che il trattamento sanzionatorio complessivo sia sproporzionato.
5.- All'udienza pubblica, la parte - dopo avere insistito sulla
propria domanda principale di accoglimento della questione proposta -
ha invece chiesto in via subordinata a questa Corte di pronunciare
una sentenza interpretativa di rigetto, che dichiari non fondata la
questione di legittimita' costituzionale sul presupposto della
possibilita', per il giudice penale, di disapplicare in mitius le
pene previste dall'art. 171-ter, primo comma, lettera b), della legge
n. 633 del 1941, ogniqualvolta il trattamento sanzionatorio da
infliggere all'autore della violazione risulti sproporzionato, avuto
riguardo alla gia' avvenuta irrogazione della sanzione amministrativa
di cui all'art. 174-bis della medesima legge.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Tribunale ordinario
di Verona, sezione penale, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 649 del codice di procedura penale, «nella
parte in cui non prevede l'applicabilita' della disciplina del
divieto di un secondo giudizio nei confronti dell'imputato, al quale,
con riguardo agli stessi fatti, sia gia' stata irrogata in via
definitiva, nell'ambito di un procedimento amministrativo non legato
a quello penale da un legame materiale e temporale sufficientemente
stretto, una sanzione avente carattere sostanzialmente penale ai
sensi della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e dei relativi
protocolli», in riferimento all'art. 117, primo comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 4 del Protocollo n. 7 alla
Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU).
Nel giudizio a quo, il Tribunale deve giudicare della
responsabilita' penale di un imputato per il delitto di riproduzione
abusiva e vendita di opere letterarie abusivamente riprodotte di cui
all'art. 171-ter, primo comma, lettera b), della legge 22 aprile
1941, n. 633 (Protezione del diritto d'autore e di altri diritti
connessi al suo esercizio). Per i medesimi fatti l'imputato e' gia'
stato sanzionato in via definitiva con la sanzione amministrativa
prevista dall'art. 174-bis della medesima legge n. 633 del 1941.
2.- Le eccezioni di inammissibilita' formulate dall'Avvocatura
generale dello Stato non sono fondate.
2.1.- Non e' fondata, anzitutto, l'eccezione di insufficiente
motivazione sulla rilevanza della questione, che deriverebbe
dall'avere il giudice rimettente omesso di motivare sulla sussistenza
della responsabilita' dell'imputato per il reato ascrittogli, nonche'
sulla sproporzione del trattamento sanzionatorio che dovrebbe
essergli applicato in caso di condanna.
Il diritto al ne bis in idem riconosciuto dall'art. 4 Prot. n. 7
CEDU mira infatti, in primo luogo, a tutelare la persona contro le
sofferenze e i costi di un nuovo procedimento per i medesimi fatti
gia' oggetto di altro procedimento definitivamente concluso.
Pertanto, nella prospettiva del rimettente, la mera circostanza della
pendenza di un secondo procedimento per i medesimi fatti una volta
divenuta definitiva la sanzione irrogata in esito al primo
procedimento e' sufficiente a rendere operante la garanzia, in
assenza di una stretta connessione sostanziale e temporale tra i due
procedimenti. A prescindere - dunque - dall'esito del secondo.
2.2.- Con la propria seconda eccezione, l'Avvocatura generale
dello Stato osserva in sostanza che lo stesso giudice rimettente
avrebbe potuto fare applicazione dei principi elaborati dalla
giurisprudenza di legittimita' in materia di abusi di mercato,
disapplicando totalmente o parzialmente le norme che definiscono il
trattamento sanzionatorio per il delitto che viene in considerazione
nel giudizio a quo, ove cio' sia necessario per ricondurre a
proporzionalita' il complessivo trattamento sanzionatorio irrogabile
all'imputato. E cio' in forza di una diretta applicazione dell'art.
50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE).
A tale possibilita' ha peraltro fatto riferimento anche la difesa
dell'imputato nel giudizio principale, nella propria discussione
orale, allorche' ha chiesto - in via subordinata - che la questione
sia dichiarata non fondata sul presupposto, appunto, che il giudice a
quo gia' disponga della possibilita' di evitare la lesione al diritto
convenzionale evocato, applicando direttamente l'art. 50 CDFUE e
disapplicando in mitius - in tutto o in parte - le disposizioni
penali previste dalla legge n. 633 del 1941.
L'eccezione non puo', tuttavia, essere accolta.
2.2.1.- Non v'e' dubbio, invero, che la materia della tutela del
diritto d'autore sia disciplinata dal diritto derivato dell'Unione
europea, e in particolare dalla direttiva 2001/29/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio del 22 maggio 2001 sull'armonizzazione di
taluni aspetti del diritto d'autore e dei diritti connessi nella
societa' dell'informazione, che all'art. 8 impone segnatamente agli
Stati membri l'obbligo di prevedere «sanzioni efficaci, proporzionate
e dissuasive» contro le violazioni dei diritti e degli obblighi
previsti dalla direttiva stessa.
Cio' implica che la disciplina sanzionatoria prevista,
nell'ordinamento italiano, tanto dall'art. 171-ter quanto dall'art.
174-bis della legge n. 633 del 1941 ricade nell'ambito di attuazione
del diritto dell'Unione europea ai sensi dell'art. 51 CDFUE, con
conseguente obbligo, da parte delle competenti autorita'
amministrative e giudiziarie italiane, di rispettare i diritti
riconosciuti dalla Carta, compreso l'art. 50 CDFUE che sancisce a
livello unionale il diritto al ne bis in idem. Diritto, quest'ultimo,
che la giurisprudenza della Corte di giustizia ha gia' riconosciuto
essere provvisto di effetto diretto nell'ordinamento degli Stati
membri (grande sezione, sentenza 20 marzo 2018, in causa C-537/16,
Garlsson Real Estate SA e altri, causa C-537/16, paragrafo 66).
In applicazione di tale principio, la giurisprudenza di
legittimita' ha piu' volte riconosciuto, come giustamente rileva
l'Avvocatura generale dello Stato, l'effetto diretto dell'art. 50
CDFUE in procedimenti di opposizione alle sanzioni amministrative
irrogate dalla Commissione nazionale per la societa' e la borsa
(CONSOB) per fatti gia' giudicati in via definitiva dalla
giurisdizione penale (Corte di cassazione, sezione seconda civile,
sentenza 17 dicembre 2019, n. 33426; sezione seconda civile, sentenza
6 dicembre 2018, n. 31632; sezione quinta civile, sentenza 30 ottobre
2018, n. 27564), nonche' in procedimenti penali relativi a fatti gia'
oggetto di sanzioni irrogate in via definitiva dalla stessa CONSOB
(Corte di cassazione, sezione quinta penale, sentenze 15 aprile 2019,
n. 39999; 9 novembre 2018-5 febbraio 2019, n. 5679; 21 settembre
2018, n. 49869).
2.2.2.- Cionondimeno, la diretta applicabilita' dell'art. 50
CDFUE non puo' essere di ostacolo all'intervento di questa Corte,
puntualmente sollecitato dal giudice a quo.
Secondo un'ormai copiosa giurisprudenza costituzionale,
l'eventuale effetto diretto negli ordinamenti degli Stati membri dei
diritti riconosciuti dalla Carta (e delle norme di diritto derivato
attuative di tali diritti) non rende inammissibili le questioni di
legittimita' costituzionale che denuncino il contrasto tra una
disposizione di legge nazionale e quei medesimi diritti, i quali
intersecano in larga misura i principi e i diritti garantiti dalla
stessa Costituzione italiana. Questioni siffatte, una volta
sollevate, debbono invece essere scrutinate nel merito da questa
Corte, cui unicamente spetta il compito di dichiarare, con effetti
erga omnes, l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni che
risultassero contrarie alla Carta, in forza degli artt. 11 e 117,
primo comma, Cost. (sentenze n. 54 del 2022, n. 182 del 2021, n. 49
del 2021, n. 11 del 2020, n. 63 del 2019, n. 20 del 2019 e n. 269 del
2017; ordinanze n. 182 del 2020 e n. 117 del 2019). Tale rimedio non
si sostituisce, ma si aggiunge a quello rappresentato dalla
disapplicazione nel singolo caso concreto, da parte del giudice
comune, della disposizione contraria a una norma della Carta avente
effetto diretto (sentenza n. 67 del 2022: «il sindacato accentrato di
costituzionalita', configurato dall'art. 134 Cost., non e'
alternativo a un meccanismo diffuso di attuazione del diritto
europeo»). E cio' in un'ottica di arricchimento degli strumenti di
tutela dei diritti fondamentali che, «per definizione, esclude ogni
preclusione» (ancora, sentenza n. 20 del 2019), e che vede tanto il
giudice comune quanto questa Corte impegnati a dare attuazione al
diritto dell'Unione europea nell'ordinamento italiano, ciascuno con i
propri strumenti e ciascuno nell'ambito delle rispettive competenze.
Nel presente procedimento, peraltro, il giudice rimettente ha
chiesto a questa Corte di dichiarare l'illegittimita' costituzionale
della disciplina censurata in ragione del suo asserito contrasto non
gia' con l'art. 50 CDFUE, bensi' - unicamente - con l'art. 4 Prot. n.
7 CEDU, per il tramite dell'art. 117, primo comma, Cost. A maggior
ragione, dunque, questa Corte non puo' sottrarsi al proprio compito
di scrutinare nel merito la questione, e se del caso dichiarare
l'illegittimita' costituzionale della disposizione censurata, secondo
i principi costantemente osservati a partire dalle sentenze n. 348 e
n. 349 del 2007.
Rispetto alla disapplicazione, totale o parziale, delle
disposizioni sanzionatorie da parte del singolo giudice, in ragione
del loro contrasto con l'art. 50 CDFUE, la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale cui aspira il giudice rimettente
assicurerebbe del resto al diritto al ne bis in idem - riconosciuto
assieme dalla Costituzione italiana (sentenza n. 200 del 2016),
dall'art. 4 Prot. n. 7 CEDU e dall'art. 50 CDFUE - una tutela certa e
uniforme nell'intero ordinamento. Il che e' tanto piu' essenziale in
una materia, come quella penale, dominata dal principio di stretta
legalita' (sentenze n. 98 del 2021, n. 115 del 2018, n. 109 del 2017
e ordinanza n. 24 del 2017).
2.3.- Le ulteriori eccezioni formulate dall'Avvocatura generale
dello Stato sono, infine, poco piu' che accennate, e non meritano
comunque accoglimento.
Non coglie nel segno l'interveniente allorche' rimprovera al
rimettente di non avere adeguatamente motivato circa l'inesistenza di
una connessione sostanziale e temporale sufficientemente stretta tra
i due procedimenti sanzionatori, e di non essersi confrontato con il
dato dell'estraneita' della tutela del diritto d'autore al "nucleo
duro" del diritto penale. A differenza di quanto era accaduto
nell'ordinanza che ha a suo tempo sollevato le questioni decise con
la sentenza n. 222 del 2019, l'odierno rimettente si e', in effetti,
confrontato funditus con tutti i criteri enumerati dalla grande
camera della Corte EDU, nel paragrafo 132 della sentenza del 15
novembre 2016, A e B contro Norvegia quali indicatori della
sussistenza o meno di una «close connection in substance and time»,
concludendo nel senso del radicale difetto di una tale connessione.
Cio' sarebbe sufficiente per dar luogo a una violazione del diritto
al ne bis in idem anche in una materia estranea al "nucleo duro" del
diritto penale, tale criterio essendo evidentemente evocato dal
paragrafo 133 della sentenza in parola soltanto in chiave
sussidiaria, per l'ipotesi in cui gli altri indicatori non consentano
di pervenire a una conclusione univoca circa la sussistenza della
violazione del diritto convenzionale in parola.
Ne' coglie nel segno l'Avvocatura generale dello Stato quando
eccepisce che al risultato auspicato dal rimettente si potrebbe e si
dovrebbe giungere denunciando l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 174-bis della legge n. 633 del 1941, nella parte in cui
dispone «[f]erme le sanzioni penali applicabili». Il giudice a quo
non e', infatti, chiamato a fare applicazione dell'art. 174-bis, che
disciplina le sanzioni amministrative gia' applicate in via
definitiva all'imputato, e non sarebbe stato legittimato, pertanto, a
sollevare questione su tale disposizione. D'altra parte, la mera
ablazione dell'inciso in parola in esito a una questione di
legittimita' costituzionale sollevata, in ipotesi, da altro giudice
su tale disposizione condurrebbe a una situazione di radicale
incertezza sulla disposizione in concreto applicabile tra quella di
cui all'art. 171-ter e quella di cui all'art. 174-bis della legge n.
633 del 1941, posto che entrambe hanno quali presupposti i medesimi
fatti, di talche' nessuna puo' dirsi speciale rispetto all'altra ai
sensi dell'art. 9 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al
sistema penale).
Individuando, invece, nell'art. 649 cod. proc. pen. il bersaglio
dei propri dubbi di legittimita' costituzionale, il giudice
rimettente non ha posto in discussione la coesistenza delle due norme
sanzionatorie ne' la loro concreta applicabilita', ma si e' - del
tutto plausibilmente - limitato a invocare un rimedio idoneo a
evitare lo svolgimento (o la prosecuzione) di un giudizio penale
allorche' l'imputato sia gia' stato sanzionato in via definitiva per
il medesimo fatto ai sensi dell'art. 174-bis della legge n. 633 del
1941, in violazione del suo allegato diritto al ne bis in idem:
rimedio individuato nella pronuncia di proscioglimento o non luogo a
procedere, gia' prevista in via generale dall'art. 649 cod. proc.
pen. per il caso in cui l'imputato sia gia' stato giudicato
penalmente, in via definitiva, per il medesimo fatto.
3.- Non puo' parimenti essere presa in considerazione la
richiesta, formulata dalla parte nei propri scritti difensivi ma non
riproposta in udienza, di una pronuncia di parziale illegittimita'
costituzionale dell'art. 171-ter, primo comma, lettera b), della
legge n. 633 del 1941. Tale disposizione non e' infatti stata oggetto
di censure da parte dell'ordinanza di rimessione, la quale soltanto
definisce l'oggetto del giudizio innanzi a questa Corte (ex multis,
sentenze n. 203 e n. 49 del 2021).
4.- Sempre in via preliminare, e' necessario precisare i confini
del petitum formulato dal giudice a quo.
Per quanto il dispositivo dell'ordinanza di rimessione formuli
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 649 cod. proc.
pen. con riferimento a tutti i casi in cui, con riguardo ad uno
stesso fatto, «sia stata gia' irrogata in via definitiva, nell'ambito
di un procedimento amministrativo non legato a quello penale da un
legame materiale e temporale sufficientemente stretto, una sanzione
avente carattere sostanzialmente penale ai sensi della [CEDU] e dei
relativi protocolli», l'intero sviluppo argomentativo della parte
motiva dell'ordinanza evidenzia, come giustamente rilevato dalla
difesa dell'imputato, che il rimettente ha inteso censurare l'art.
649 cod. proc. pen. con specifico riferimento al regime di "doppio
binario" sanzionatorio previsto in materia di tutela del diritto
d'autore. Tutti gli argomenti del giudice a quo miranti a dimostrare
l'insussistenza di una connessione sostanziale e temporale
sufficientemente stretta tra i due procedimenti sono, infatti,
calibrati su questa peculiare disciplina, e non si estendono
necessariamente a tutte le variegate altre ipotesi in cui, nel nostro
ordinamento, sono disciplinati regimi di "doppio binario"
sanzionatorio per i medesimi illeciti.
Dal momento che, secondo la costante giurisprudenza di questa
Corte, l'oggetto del giudizio costituzionale deve essere individuato
interpretando il dispositivo dell'ordinanza di rimessione alla luce
della sua motivazione (ex multis, sentenza n. 33 del 2019), la
questione deve dunque essere intesa come mirante unicamente a
estendere la disciplina di cui all'art. 649 cod. proc. pen.
all'ipotesi in cui l'imputato di uno dei delitti previsti dall'art.
171-ter della legge n. 633 del 1941 sia gia' stato sottoposto in via
definitiva a sanzione amministrativa per il medesimo fatto ai sensi
dell'art. 174-bis della medesima legge.
5.- In questi termini, la questione e' fondata.
5.1.- Il diritto al ne bis in idem, gia' considerato da una
risalente giurisprudenza di questa Corte come immanente alle garanzie
di cui agli artt. 24 e 111 Cost. (sentenza n. 200 del 2016 e numerosi
precedenti ivi citati), trova esplicito riconoscimento, a livello
internazionale, nell'art. 4, paragrafo 1, Prot. n. 7 CEDU, ove si
prevede che «[n]essuno puo' essere perseguito o condannato penalmente
dalla giurisdizione dello stesso Stato per un reato per il quale e'
gia' stato assolto o condannato a seguito di una sentenza definitiva
conformemente alla legge e alla procedura penale di tale Stato».
5.1.1.- Come risulta evidente gia' in base al dato letterale di
tale disposizione, la garanzia convenzionale in parola mira - lo si
e' gia' poc'anzi osservato - a tutelare l'imputato non solo contro la
prospettiva dell'inflizione di una seconda pena, ma ancor prima
contro la prospettiva di subire un secondo processo per il medesimo
fatto: e cio' a prescindere dall'esito del primo processo, che
potrebbe anche essersi concluso con un'assoluzione. La ratio primaria
della garanzia - declinata qui non quale principio "ordinamentale" a
valenza oggettiva, funzionale alla certezza dei rapporti giuridici,
ma quale diritto fondamentale della persona - e' dunque quella di
evitare l'ulteriore sofferenza, e i costi economici, determinati da
un nuovo processo in relazione a fatti per i quali quella persona sia
gia' stata giudicata.
Il ne bis in idem non si oppone, invece, alla possibilita' che
l'imputato sia sottoposto, in esito a un medesimo procedimento, a due
o piu' sanzioni distinte per il medesimo fatto (ad esempio, a pene
detentive, pecuniarie e interdittive), ferma la diversa garanzia
rappresentata dalla proporzionalita' della pena: garanzia,
quest'ultima, fondata su basi giuridiche distinte da quelle su cui si
fonda il diritto al ne bis in idem (in particolare, sugli artt. 3 e
27 Cost. a livello interno, e sull'art. 49, paragrafo 3, CDFUE a
livello unionale).
5.1.2.- Come e' noto, essenziali presupposti per l'operativita'
del ne bis in idem convenzionale sono:
- la sussistenza di un idem factum: presupposto che la
giurisprudenza ormai costante della Corte EDU, a partire almeno dalla
sentenza della grande camera del 10 febbraio 2009, Zolotoukhine
contro Russia (paragrafi 79-84), identifica nei medesimi fatti
materiali sui quali si fondano le due accuse penali,
indipendentemente dalla loro eventuale diversa qualificazione
giuridica;
- la sussistenza di una previa decisione, non importa se di
condanna o di assoluzione, che concerna il merito della
responsabilita' penale dell'imputato e sia divenuta irrevocabile, non
essendo piu' soggetta agli ordinari rimedi impugnatori (Corte EDU,
sentenza Zolotoukhine, paragrafo 107);
- la sussistenza di un bis, ossia di un secondo procedimento o
processo di carattere penale per quei medesimi fatti.
5.1.3.- Per quanto poi la lettera dell'art. 4 Prot. n. 7 CEDU
enunci un divieto di «perseguire» o «punire» nuovamente taluno
dell'ambito di «procedimenti penali» per un «reato», la costante
giurisprudenza della Corte di Strasburgo afferma che tali concetti
devono essere interpretati alla luce dei noti criteri Engel, da tempo
utilizzati dalla Corte EDU per fissare il perimetro applicativo della
"materia penale" ai fini degli artt. 6 e 7 della Convenzione
(sentenze Zolotoukhine, paragrafo 52; A e B contro Norvegia,
paragrafi 105-107). Decisiva non e', dunque, la qualificazione della
procedura e della sanzione come "penale" da parte dell'ordinamento
nazionale, ma la sua natura sostanzialmente "punitiva" da
apprezzarsi, appunto, sulla base dei criteri Engel.
D'altra parte, come gia' in varie occasioni rilevato da questa
Corte (sentenze n. 145 del 2020, n. 222 del 2019, n. 43 del 2018), a
partire almeno dalla citata pronuncia A e B contro Norvegia, la Corte
EDU afferma che non necessariamente l'inizio o la prosecuzione di un
secondo procedimento di carattere sostanzialmente punitivo in
relazione a un fatto per il quale una persona sia gia' stata
giudicata in via definitiva nell'ambito di un diverso procedimento,
pure di carattere sostanzialmente punitivo, da' luogo a una
violazione del ne bis in idem. Una tale violazione deve, infatti,
essere esclusa allorche' tra i due procedimenti vi sia una
«connessione sostanziale e temporale sufficientemente stretta», cosi'
che essi rappresentino una risposta coerente e sostanzialmente
unitaria al medesimo illecito (Corte EDU, sentenza A e B, paragrafo
130).
Al fine di verificare se una tale connessione sussista, la Corte,
nella sentenza ora indicata, ha enunciato in particolare i criteri
seguenti (paragrafo 132):
- se i diversi procedimenti perseguano scopi complementari e
pertanto concernano diversi aspetti del comportamento illecito in
questione;
- se la duplicita' di procedimenti in conseguenza della stessa
condotta sia prevedibile, in astratto e in concreto;
- se i due procedimenti siano condotti in modo da evitare, nella
misura del possibile, ogni duplicazione nella raccolta e nella
valutazione delle prove;
- se siano previsti meccanismi che consentano, nel secondo
procedimento, di tenere in considerazione la sanzione eventualmente
gia' inflitta nel primo procedimento, in modo da evitare che
l'interessato sia sottoposto a un trattamento sanzionatorio
complessivo eccessivamente gravoso.
La sentenza A e B ha altresi' precisato, da un lato, che una
violazione del ne bis in idem sara' tanto meno probabile quanto meno
i procedimenti concorrenti comportino la stigmatizzazione
caratteristica del "nucleo duro" del diritto penale, e sara' invece
tanto piu' probabile quanto piu' lo stesso procedimento formalmente
"amministrativo" presenti connotati stigmatizzanti simili a quelli
propri del processo penale in senso stretto (paragrafo 133); e,
dall'altro, che anche allorche' tra i due procedimenti sussista un
nesso sostanziale sufficientemente stretto, una violazione del
diritto convenzionale in parola potrebbe ugualmente verificarsi
allorche' difetti, in concreto, una sufficiente connessione
cronologica tra gli stessi: requisito, quest'ultimo, funzionale a
tutelare la persona contro una ingiustificatamente protratta
situazione di incertezza circa la propria sorte (paragrafo 134).
Sulla base di questi criteri, la giurisprudenza della Corte EDU
successiva alla sentenza A e B ha in numerose occasioni ravvisato
violazioni dell'art. 4 Prot. n. 7 CEDU determinate dalla pendenza di
un procedimento penale (in senso stretto) per fatti gia' oggetto di
provvedimenti sanzionatori formalmente amministrativi, ma dalla
ritenuta natura sostanzialmente punitiva, valorizzando di volta in
volta l'assenza di una connessione temporale sufficientemente stretta
tra i due procedimenti (sentenze 18 maggio 2017, Johannesson e altri
contro Islanda; 16 aprile 2019, Bjarni Armannsson contro Islanda; 6
giugno 2019, Nodet contro Francia), e/o l'assenza di una sufficiente
connessione sostanziale tra i procedimenti, perseguendo gli stessi le
medesime finalita' e in considerazione dell'assenza di meccanismi che
consentissero di evitare duplicazione delle prove nonche' di tenere
conto, nel secondo procedimento, delle sanzioni gia' irrogate
(sentenze Nodet contro Francia, cit.; 21 luglio 2020, Velkov contro
Bulgaria; 6 aprile 2021, Tsonyo Tsonev contro Bulgaria (n. 4); 31
agosto 2021, Milošević contro Croazia). La violazione e' stata invece
esclusa in altre occasioni, ove la Corte EDU ha negato la natura
punitiva delle sanzioni gia' irrogate in sede di procedimento
disciplinare nei confronti di un medico (decisione 29 settembre 2020,
Faller e Steinmetz contro Francia), ovvero ha ritenuto che i due
procedimenti avessero finalita' distinta, l'uno sanzionando l'eccesso
di velocita' e l'altro la causazione colposa della morte di un pedone
(sentenza 8 ottobre 2020, Bajčić contro Croazia).
Conviene qui incidentalmente notare che ad approdi assai simili
negli esiti a quelli, appena riassunti, della giurisprudenza di
Strasburgo e' pervenuta la Corte di giustizia dell'Unione europea
sulla corrispondente garanzia apprestata dall'art. 50 CDFUE (grande
sezione, sentenze 20 marzo 2018, Garlsson Real Estate SA e altri,
cit.; in causa C-524/15, Menci; in cause C-596/16 e C-597/16, Di Puma
e altri).
5.2.- E' dunque sulla base di questi criteri che deve vagliarsi
la censura del rimettente, che investe - come si e' detto (supra,
punto 4) - lo specifico sistema di "doppio binario" sanzionatorio
previsto dalla legislazione italiana in materia di protezione del
diritto d'autore.
Al riguardo, non e' inutile precisare in limine che tali criteri
debbono essere qui declinati in relazione alla logica peculiare del
giudizio innanzi a questa Corte, il cui compito non e' quello di
verificare la sussistenza di violazioni del diritto fondamentale in
esame nel singolo caso concreto, bensi' quello di stabilire se il
meccanismo normativo disegnato dal legislatore sia tale da
determinare violazioni di tale diritto fondamentale in un numero
indeterminato di casi.
5.2.1.- La disciplina della legge n. 633 del 1941, nella versione
oggi vigente, in materia di tutela del diritto d'autore e'
interamente costruita attorno a un sistema di "doppio binario"
sanzionatorio, in cui le medesime condotte illecite in molti casi
costituiscono, al tempo stesso, delitti e illeciti amministrativi.
In particolare, l'art. 171-ter della legge n. 633 del 1941
prevede oggi ai commi 1 e 2 una vasta gamma di fattispecie
delittuose, punite con la pena della reclusione (da sei mesi a tre
anni per le ipotesi del primo comma, e da uno a quattro anni per
quelle del secondo comma) congiunta con la multa da euro 2.582 a euro
15.493.
Il parallelo art. 174-bis della medesima legge n. 633 del 1941,
introdotto dall'art. 8, comma 1, della legge 18 agosto 2000, n. 248
(Nuove norme di tutela del diritto di autore), dispone che, «[f]erme
le sanzioni penali applicabili, la violazione delle disposizioni
previste nella presente sezione» - incluse, dunque, quelle di cui al
precedente art. 171-ter - «e' punita con la sanzione amministrativa
pecuniaria pari al doppio del prezzo di mercato dell'opera o del
supporto oggetto della violazione, in misura comunque non inferiore a
euro 103,00. Se il prezzo non e' facilmente determinabile, la
violazione e' punita con la sanzione amministrativa da euro 103,00 a
euro 1032,00. La sanzione amministrativa si applica nella misura
stabilita per ogni violazione e per ogni esemplare abusivamente
duplicato o riprodotto».
Le due disposizioni - l'art. 171-ter e l'art. 174-bis della legge
n. 633 del 1941 - sanzionano dunque esattamente le medesime condotte
materiali; e l'art. 174-bis stabilisce espressamente, a scanso di
ogni equivoco interpretativo, che le sanzioni amministrative da esso
previste si applichino «[f]erme le sanzioni penali», indicando cosi'
l'inequivoca volonta' del legislatore di cumulare in capo al medesimo
trasgressore le due tipologie di sanzioni (cosi' anche Corte di
cassazione, sezione seconda civile, sentenza 18 dicembre 2017, n.
30319).
5.2.2.- La disciplina all'esame di questa Corte, pertanto, crea
strutturalmente le condizioni perche' uno stesso soggetto possa
essere sanzionato, in sede penale e amministrativa, per la medesima
condotta.
In effetti, il mero richiamo compiuto dall'art. 174-bis della
legge n. 633 del 1941 alle «violazioni previste nella presente
sezione», e dunque anche a quelle contemplate come delitto dall'art.
171-ter, rende gli ambiti dei due illeciti - quello amministrativo e
quello penale - in larga misura sovrapponibili. Vero e' che, sul
piano dell'elemento psicologico, il delitto deve essere
necessariamente qualificato dal dolo dell'agente, che non e'
viceversa necessario ai fini dell'integrazione del corrispondente
illecito amministrativo. Tuttavia, rispetto all'area in cui i due
illeciti si sovrappongono - rappresentata dall'insieme dei fatti
materiali descritti dall'art. 171-ter in concreto commessi con dolo -
le due disposizioni fanno si' che il loro autore sia sanzionato piu'
volte per un idem factum: concetto, quest'ultimo, da apprezzarsi
secondo il criterio riferito al medesimo accadimento storico e non
alla sua qualificazione legale, che e' costantemente adottato dalla
giurisprudenza della Corte EDU a partire dalla poc'anzi menzionata
sentenza Zolotoukhine, e che e' del resto stato accolto in termini
inequivoci anche dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenza n.
200 del 2016).
La previsione di due distinte classi di sanzioni (l'una penale,
l'altra amministrativa) per le medesime condotte comporta poi,
altrettanto fisiologicamente, la prospettiva di piu' procedimenti
sanzionatori che si sviluppano parallelamente o consecutivamente nei
confronti del loro autore: l'uno condotto dal pubblico ministero,
l'altro dal prefetto. Sicche', non appena uno di tali procedimenti
giunga a conclusione attraverso l'adozione di una decisione
definitiva sulla responsabilita' (penale o amministrativa)
dell'interessato, e' altrettanto fisiologico che il procedimento
ancora aperto - o ancora da iniziarsi - divenga un bis rispetto al
procedimento gia' concluso ai fini della garanzia all'esame.
Ne' appare dubbia, a giudizio di questa Corte, la natura punitiva
delle sanzioni amministrative previste dall'art. 174-bis della legge
n. 633 del 1941 alla luce dei criteri Engel e della stessa
giurisprudenza costituzionale, che tali criteri ha adottato e
autonomamente sviluppato, a partire almeno dalla sentenza n. 196 del
2010 (da ultimo, sentenze n. 185 e n. 68 del 2021). La sanzione
amministrativa pecuniaria prevista dall'art. 174-bis della legge n.
633 del 1941 e' determinata di regola assumendo come base del calcolo
il doppio del prezzo di mercato dell'opera o del supporto oggetto
della violazione, moltiplicato per il numero di esemplari
abusivamente duplicati o replicati, in modo da infliggere al
trasgressore un sacrificio economico superiore al profitto ricavato
dall'illecito. Cio' rende evidente la funzione accentuatamente
dissuasiva della sanzione, come si evince dalla relazione al disegno
di legge A.S. 1496, poi sfociato nella legge n. 248 del 2000 alla
quale si dovette l'introduzione dell'art. 174-bis. In tale relazione
si sottolinea come l'obiettivo perseguito dalla novella fosse quello
di «incrementare il grado di dissuasivita' delle misure di contrasto»
alle violazioni del diritto d'autore, attraverso sanzioni
amministrative «che appaiono dotate di autonoma deterrenza in quanto
rapidamente applicabili», «a prescindere [...] dai "benefici" che si
possono ottenere in sede penale». Una finalita', dunque, in tutto e
per tutto sovrapponibile a quella caratteristica delle sanzioni
penali.
5.2.3.- Cio' posto, resta dunque soltanto da verificare, alla
luce dei criteri enunciati dalla Corte EDU nella sentenza A e B
contro Norvegia (supra, punto 5.1.3.), se i due procedimenti
finalizzati all'irrogazione delle sanzioni - penali e amministrative,
ma entrambe di natura punitiva - previste rispettivamente dagli artt.
171-ter e 174-bis della legge n. 633 del 1941 possano ritenersi
avvinti da una connessione sostanziale e temporale sufficientemente
stretta, cosi' che tali procedimenti appaiano come parti di un unico
sistema integrato di tutela dei medesimi beni giuridici,
insuscettibile di produrre effetti sproporzionati sui diritti
fondamentali dell'interessato. Ove cosi' fosse, il sistema di "doppio
binario" disegnato dal legislatore non risulterebbe di per se'
incompatibile con l'art. 4 Prot. n. 7 CEDU e, conseguentemente, con
l'art. 117, primo comma, Cost.
Al riguardo, non c'e' dubbio che il sistema normativo congegnato
dalla legge n. 633 del 1941 consenta al destinatario dei suoi
precetti di prevedere la possibilita' di essere soggetto a due
procedimenti distinti, e conseguentemente a due distinte classi di
sanzioni.
Tuttavia, non puo' ritenersi che i due procedimenti perseguano
scopi complementari, o concernano diversi aspetti del comportamento
illecito. Quanto allo scopo perseguito dal legislatore mediante la
sanzione amministrativa, si e' gia' osservato come i lavori
preparatori della legge n. 248 del 2000, che introdusse l'art.
174-bis nella legge n. 633 del 1941, dichiarino l'intenzione di
potenziare l'efficacia generalpreventiva dei divieti gia' contenuti
nella legge, compresi quelli per i quali erano gia' previste sanzioni
penali: queste ultime anch'esse finalizzate, strutturalmente, a
dissuadere potenziali autori dal commettere gli illeciti in parola.
Quanto poi alla condotta sanzionata, si e' parimenti sottolineato
come i fatti puniti dagli artt. 171-ter e 174-bis della legge n. 633
del 1941 siano esattamente i medesimi, salvo che nell'ipotesi -
verosimilmente di rilievo poco piu' che teorico, data la tipologia di
illecito in questione - di condotte meramente colpose, rilevanti
soltanto ai sensi della seconda disposizione. Nemmeno poi e'
previsto, come tipicamente avviene nella materia tributaria, un
sistema di soglie in grado di selezionare le sole condotte che per la
loro gravita' appaiano meritevoli anche della sanzione penale.
Il sistema normativo non prevede, d'altra parte, alcun meccanismo
atto a evitare duplicazioni nella raccolta e nella valutazione delle
prove, e ad assicurare una ragionevole coordinazione temporale dei
procedimenti. La giurisprudenza di legittimita' ha anzi escluso, in
mancanza di rapporto di pregiudizialita' tra illecito penale e
illecito amministrativo, l'operativita' della clausola di connessione
di cui all'art. 24 della legge n. 689 del 1981, che - ove applicabile
- conferirebbe invece al giudice penale la competenza a irrogare
anche la sanzione amministrativa (Cass., sentenza n. 30319 del 2017).
Ne' e' previsto, infine, alcun meccanismo che consenta al giudice
penale (ovvero all'autorita' amministrativa in caso di formazione
anticipata del giudicato penale) di tenere conto della sanzione gia'
irrogata ai fini della commisurazione della pena, in modo da evitare
che una medesima condotta sia punita in modo sproporzionato. La
(severa) multa che il giudice penale e' tenuto oggi a irrogare viene,
infatti, semplicemente a sovrapporsi alla gia' gravosa sanzione
pecuniaria amministrativa, senza che si possa discernere una
qualsiasi autonomia di ratio, ne' alcun coordinamento funzionale, tra
di esse.
Da tutto cio' discende che il sistema di "doppio binario" in
esame non e' normativamente congegnato in modo da assicurare che i
due procedimenti sanzionatori previsti apprestino una risposta
coerente e sostanzialmente unitaria agli illeciti in materia di
violazioni del diritto d'autore, gia' penalmente sanzionati dall'art.
171-ter della legge n. 633 del 1941. I due procedimenti originano
dalla medesima condotta, ma seguono poi percorsi autonomi, che non si
intersecano ne' si coordinano reciprocamente in alcun modo, creando
cosi' inevitabilmente le condizioni per il verificarsi di violazioni
sistemiche del diritto al ne bis in idem.
6.- A tali violazioni e' possibile porre almeno parzialmente
rimedio attraverso l'intervento sull'art. 649 cod. proc. pen.
auspicato dal rimettente.
Piu' in particolare, tale disposizione deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima nella parte in cui non prevede che il
giudice pronunci sentenza di proscioglimento o di non luogo a
procedere nei confronti di un imputato per uno dei delitti previsti
dall'art. 171-ter della legge n. 633 del 1941 che, in relazione al
medesimo fatto, sia gia' stato sottoposto a procedimento,
definitivamente conclusosi, per l'illecito amministrativo di cui
all'art. 174-bis della medesima legge.
7.- Questa Corte e', peraltro, consapevole che tale rimedio non
e' idoneo a evitare tutte le possibili violazioni del diritto al ne
bis in idem fisiologicamente create dalla legge n. 633 del 1941, in
particolare nell'ipotesi inversa in cui l'autore della violazione sia
stato gia' definitivamente giudicato per uno dei delitti di cui
all'art. 171-ter della legge, e sia successivamente sottoposto a
procedimento amministrativo ai sensi dell'art. 174-bis.
Ne' il rimedio ora apprestato - pur necessario a evitare il
prodursi di violazioni del diritto fondamentale nell'eventualita' in
cui il processo penale segua quello amministrativo - e' idoneo di per
se' a conferire razionalita' complessiva al sistema, che consente
comunque l'apertura di due procedimenti e il loro svolgimento
parallelo, con conseguente duplicazione in capo all'interessato dei
costi personali ed economici di cui si e' detto.
Spetta dunque al legislatore rimodulare la disciplina in esame in
modo da assicurare un adeguato coordinamento tra le sue previsioni
procedimentali e sanzionatorie, nel quadro di un'auspicabile
rimeditazione complessiva dei vigenti sistemi di doppio binario
sanzionatorio alla luce dei principi enunciati dalla Corte EDU, dalla
Corte di giustizia e da questa stessa Corte.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 649 del codice
di procedura penale, nella parte in cui non prevede che il giudice
pronunci sentenza di proscioglimento o di non luogo a procedere nei
confronti di un imputato per uno dei delitti previsti dall'art.
171-ter della legge 22 aprile 1941, n. 633 (Protezione del diritto
d'autore e di altri diritti connessi al suo esercizio), che, in
relazione al medesimo fatto, sia gia' stato sottoposto a
procedimento, definitivamente conclusosi, per l'illecito
amministrativo di cui all'art. 174-bis della medesima legge.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 maggio 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Francesco VIGANO', Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 giugno 2022.
Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI