N. 155 SENTENZA 11 maggio - 20 giugno 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Lavoro - Rapporto di lavoro - Norme della Regione Siciliana - Personale dipendente della societa' Servizi ausiliari Sicilia scpa - Svolgimento di servizi sanitari ausiliari in attivita' afferenti a pazienti COVID-19 - Estensione dell'indennita' prevista per gli operatori del SSR impegnati nell'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile - Non fondatezza della questione. Sanita' pubblica - Personale sanitario - Norme della Regione Siciliana - Direzione amministrativa delle aziende sanitarie regionali - Elenco degli idonei - Requisiti per l'iscrizione - Violazione dei principi fondamentali in materia di tutela della salute - Illegittimita' costituzionale. Lavoro - Rapporto di lavoro - Norme della Regione Siciliana - Personale degli enti locali che gode dei trasferimenti a carico dell'Assessorato regionale delle autonomie locali e della funzione pubblica - Nuova opzione per la fuoriuscita, in alternativa alla stabilizzazione - Violazione dell'obbligo di copertura delle spese - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Siciliana 3 agosto 2021, n. 22, artt. 7, 11 e 12. - Costituzione, artt. 81, terzo comma, 97 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo.(GU n.25 del 22-6-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 7, 11 e
12 della legge della Regione Siciliana 3 agosto 2021, n. 22
(Disposizioni urgenti in materia di concessioni demaniali marittime,
gestione del servizio idrico integrato nell'ambito territoriale
ottimale di Agrigento e di personale di Sicilia Digitale S.p.A.
Disposizioni varie), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 5 ottobre 2021, depositato in
cancelleria il 12 ottobre 2021, iscritto al n. 61 del registro
ricorsi 2021 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 45, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2022 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giuseppa Mistretta per la
Regione Siciliana, quest'ultima in collegamento da remoto, ai sensi
del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 18 maggio
2021;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 maggio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 5 ottobre 2021 e depositato 12
ottobre 2021 (reg. ric. n. 61 del 2021) il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso, in riferimento, complessivamente, agli artt. 81,
terzo comma, 97 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo, della
Costituzione e all'art. 17, lettere b) e c), del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito nella legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (Approvazione dello statuto
della Regione siciliana), questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 7, 11 e 12 della legge della Regione Siciliana 3 agosto
2021, n. 22 (Disposizioni urgenti in materia di concessioni demaniali
marittime, gestione del servizio idrico integrato nell'ambito
territoriale ottimale di Agrigento e di personale di Sicilia Digitale
S.p.A. Disposizioni varie).
Con il primo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio dei
ministri impugna l'art. 7 della legge reg. Siciliana n. 22 del 2021,
che estende al personale dipendente della societa' Servizi ausiliari
Sicilia scpa, che abbia svolto servizi sanitari ausiliari in
attivita' afferenti a pazienti COVID-19, le disposizioni di cui
all'art. 5, comma 8, della legge della Regione Siciliana 12 maggio
2020, n. 9 (Legge di stabilita' regionale 2020-2022), che prevedono
l'attribuzione di un riconoscimento economico speciale agli operatori
del servizio sanitario regionale impegnati nell'emergenza
epidemiologica da COVID-19.
Il ricorrente ritiene, infatti, che la disposizione impugnata,
incidendo su un profilo del trattamento retributivo del personale
dipendente di una societa' a partecipazione pubblica, disciplinato
dai contratti individuali e collettivi di lavoro, si porrebbe in
contrasto con la competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di ordinamento civile, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., operante come tale sia «con riferimento a
fattispecie inerenti all'impiego pubblico privatizzato», sia «a
maggior ragione, con riguardo ai rapporti di lavoro privato, quali
sono, pur con profili di specialita', quelli intercorrenti con le
societa' a partecipazione pubblica».
Con il secondo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio dei
ministri impugna l'art. 11 della legge reg. Siciliana n. 22 del 2021,
che aggiunge, all'art. 122 della legge della Regione Siciliana 26
marzo 2002, n. 2 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per
l'anno 2002), il comma 1-bis, contenente disposizioni in materia di
requisiti per essere inseriti nell'elenco degli idonei alla direzione
amministrativa delle aziende sanitarie regionali.
Il ricorrente evidenzia, in particolare, che la norma impugnata,
prevedendo requisiti di qualificazione «meno rigorosi e selettivi»
rispetto a quelli prescritti dall'art. 3, comma 7, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre
1992, n. 421) si porrebbe in contrasto con l'art. 17, primo comma,
lettere b) e c), dello statuto reg. Siciliana, e con gli artt. 97,
117, commi secondo, lettera l), e terzo, Cost.
Piu' precisamente, ad avviso dell'Avvocatura generale dello
Stato, la norma impugnata, disciplinando i requisiti di idoneita'
soggettiva che sono richiesti agli aspiranti direttori amministrativi
delle aziende sanitarie per essere parte del contratto di diritto
privato di affidamento dell'incarico dirigenziale, invaderebbe la
potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento
civile, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Sotto altro profilo, il ricorrente rileva che le disposizioni
dell'art. 3, comma 7, del d.lgs. n. 502 del 1992 debbono ritenersi
espressione di un principio fondamentale della legislazione in
materia di tutela della salute, ai sensi del terzo comma dell'art.
117 Cost.
Cio' in quanto la disciplina statale sarebbe, evidentemente,
ispirata dall'intento di circoscrivere la scelta dei dirigenti,
rimessa alle Regioni, ai «candidati in possesso di comprovati titoli
e capacita' professionali, iscritti in appositi elenchi, allo scopo
di affrancare la dirigenza sanitaria da condizionamenti di carattere
politico e di privilegiare criteri di selezione che assicurino
effettive capacita' gestionali e un'elevata qualita' manageriale».
Tale esigenza rappresenterebbe, inoltre, ad avviso
dell'Avvocatura generale, una indubbia «espressione del principio di
buon andamento dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 Cost.,
data l'incidenza che la professionalita' delle persone che ricoprono
gli incarichi dirigenziali apicali esplica sul funzionamento delle
strutture cui sono preposte, con inevitabili riflessi sulla qualita'
delle prestazioni sanitarie rese».
Da cio' il ricorrente trae la conclusione che, con la norma
impugnata, la Regione Siciliana avrebbe «oltrepassato i limiti della
competenza legislativa ad essa riconosciuta», attribuendo ai
direttori generali delle aziende sanitarie regionali il potere «di
conferire gli incarichi di direttore amministrativo delle aziende
sanitarie in maniera ampiamente discrezionale sulla base di requisiti
meno rigorosi e selettivi rispetto al sistema delineato dal
legislatore statale, mettendo quindi a rischio le finalita'
perseguite da quest'ultimo».
Infine, con il terzo ed ultimo motivo di ricorso, il Presidente
del Consiglio dei ministri impugna, in riferimento all'art. 81, terzo
comma, Cost., l'art. 12 della legge reg. Siciliana n. 22 del 2021.
La norma impugnata aggiunge all'art. 3 della legge della Regione
Siciliana 29 dicembre 2016, n. 27 (Disposizioni in materia di
autonomie locali e per la stabilizzazione del personale precario) il
comma 19-bis, ai sensi del quale «[i] soggetti di cui al comma 19,
titolari di contratto di lavoro subordinato attualmente in servizio
presso gli enti locali che godono dei trasferimenti a carico
dell'Assessorato regionale delle autonomie locali e della funzione
pubblica, dipartimento regionale delle autonomie locali, per i quali
il numero di anni necessari al raggiungimento dei requisiti di
pensionabilita' non risulta inferiore a cinque anni computati alla
data di entrata in vigore della presente legge e non siano stati
soggetti alla stabilizzazione presso l'ente locale di appartenenza,
possono esercitare l'opzione per la fuoriuscita a fronte della
corresponsione di un'indennita' omnicomprensiva di importo
corrispondente a cinque anni della retribuzione gia' in godimento,
calcolata in relazione agli emolumenti corrisposti in dipendenza del
rapporto di lavoro a titolo non occasionale, saltuario e transitorio.
L'accertamento del possesso dei requisiti e' condizione necessaria
per consentire la corresponsione dell'indennita' secondo le
specifiche procedure indicate al comma 20».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata, pur
prevedendo oneri finanziari a carattere obbligatorio derivanti dalle
nuove e maggiori spese, conseguenti all'introduzione di una nuova
opzione per la fuoriuscita del personale attualmente in servizio
presso gli enti locali che godono dei trasferimenti a carico
dell'Assessorato regionale delle autonomie locali e della funzione
pubblica, non provvederebbe alla quantificazione e copertura di tali
oneri, in palese violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost.
Secondo l'Avvocatura generale sarebbe, inoltre, violato
«l'obbligo di copertura finanziaria cosi' come declinato dall'art.
38, comma 1, del D.Lgs. n. 118 del 2011 che richiede al legislatore
regionale di assicurare, alle spese a carattere obbligatorio e
ripetitivo, immediata copertura per tutti e tre gli esercizi
considerati dal bilancio di previsione pluriennale».
2.- Con memoria depositata in data 10 novembre 2021, si e'
costituita in giudizio la Regione Siciliana, senza articolare
specifiche deduzioni difensive in riferimento alle censure relative
agli artt. 7 e 11 della legge reg. Siciliana n. 22 del 2021, di cui
si limita a contestare, genericamente, la fondatezza, evidenziando
l'avvio di un tavolo di confronto con il Governo per superare le
questioni sollevate con il ricorso.
La difesa regionale sostiene, invece, con specifici argomenti,
l'inammissibilita' ovvero la non fondatezza della censura avente ad
oggetto l'art. 12 della legge reg. Siciliana n. 22 del 2021, che
aggiunge, come detto, all'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 27 del
2016, il comma 19-bis.
Secondo la Regione Siciliana la censura sarebbe, innanzitutto,
inammissibile, in quanto il ricorrente non avrebbe chiarito i motivi
di contrasto della disposizione impugnata con l'art. 81, terzo comma,
Cost.
Nel merito, la difesa regionale sostiene, poi, che la norma
impugnata si limiterebbe ad introdurre solo una opzione ulteriore
della disciplina delineata dall'art. 3, comma 19, della legge reg.
Siciliana n. 27 del 2016 e che il legislatore siciliano, in
particolare con l'art. 26, comma 8, della legge della Regione
Siciliana 8 maggio 2018, n. 8 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2018. Legge di stabilita' regionale), avrebbe
gia' previsto la copertura finanziaria dei processi di
stabilizzazione e di fuoriuscita dei precari delle autonomie locali.
La detta disposizione avrebbe, infatti, assicurato la copertura
finanziaria dell'intervento per l'intero periodo considerato,
prevedendo l'istituzione del capitolo di spesa n. 215754, la cui
competenza pluriennale nel periodo 2020-2023 sarebbe stata cosi'
specificata: euro 226.700.000,00 per l'anno finanziario 2020 ed euro
201.281.709,57, rispettivamente, per gli anni finanziari 2021, 2022 e
2023.
Ad avviso della Regione, pertanto, la disposizione impugnata
sarebbe perfettamente in linea con i requisiti evidenziati dalla
giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo cui «le leggi
regionali che prevedono spese obbligatorie a carattere continuativo
[...] debbono quantificarne l'onere annuale per ciascuno degli
esercizi compresi nel bilancio di previsione, che deve avere "un
orizzonte temporale almeno triennale"» (e' citata la sentenza n. 235
del 2020).
3.- In data 20 aprile 2022, l'Avvocatura generale dello Stato ha
depositato una memoria integrativa in cui ribadisce le proprie
conclusioni e replica alle eccezioni della difesa della Regione
Siciliana.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 61 del
2021), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento, complessivamente, agli artt. 81, terzo comma, 97 e 117,
commi secondo, lettera l), e terzo, della Costituzione e all'art. 17,
lettere b) e c), del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n.
455, convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana), questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 7, 11 e 12 della legge della
Regione Siciliana 3 agosto 2021, n. 22 (Disposizioni urgenti in
materia di concessioni demaniali marittime, gestione del servizio
idrico integrato nell'ambito territoriale ottimale di Agrigento e di
personale di Sicilia Digitale S.p.A. Disposizioni varie).
1.1.- Con il primo motivo di ricorso viene impugnato l'art. 7
della legge della Regione Siciliana n. 22 del 2021, che estende al
personale dipendente della societa' Servizi ausiliari Sicilia scpa,
che abbia svolto servizi sanitari ausiliari in attivita' afferenti a
pazienti COVID-19, le disposizioni di cui all'art. 5, comma 8, della
legge della Regione Siciliana 12 maggio 2020, n. 9 (Legge di
stabilita' regionale 2020-2022), che prevedono l'attribuzione di un
riconoscimento economico speciale agli operatori del servizio
sanitario regionale impegnati nell'emergenza epidemiologica da
COVID-19.
Il ricorrente ritiene, infatti, che la disposizione impugnata si
ponga in contrasto con la riserva di competenza legislativa allo
Stato in materia di ordinamento civile di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., trattandosi di disciplina incidente sui
profili economici del rapporto di lavoro dei dipendenti di una
societa' a partecipazione pubblica, regolamentato dai contratti
individuali e collettivi di lavoro e al quale deve applicarsi la
disciplina del codice civile e delle leggi sui rapporti di lavoro
subordinato nelle imprese.
1.2.- Con il secondo motivo di ricorso, l'Avvocatura generale
dello Stato impugna l'art. 11 della legge reg. Siciliana n. 22 del
2021, che aggiunge, all'art. 122 della legge della Regione Siciliana
26 marzo 2002, n. 2 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per
l'anno 2002), il comma 1-bis, contenente disposizioni in materia di
requisiti per essere inseriti nell'elenco degli idonei alla direzione
amministrativa delle aziende sanitarie regionali.
Il ricorrente evidenzia che la norma censurata, prevedendo
requisiti di qualificazione «meno rigorosi e selettivi» rispetto a
quelli prescritti dall'art. 3, comma 7, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421) si porrebbe in contrasto con gli artt. 17, lettere b) e c),
dello statuto reg. Siciliana, e con gli artt. 97, 117, commi secondo,
lettera l), e terzo, Cost.
1.3.- Infine, con il terzo ed ultimo motivo di ricorso, il
Presidente del Consiglio dei ministri impugna, in riferimento
all'art. 81, terzo comma, Cost., l'art. 12 della legge reg. Siciliana
n. 22 del 2021.
La norma impugnata aggiunge all'art. 3 della legge della Regione
Siciliana 29 dicembre 2016, n. 27 (Disposizioni in materia di
autonomie locali e per la stabilizzazione del personale precario) il
comma 19-bis, ai sensi del quale «[i] soggetti di cui al comma 19,
titolari di contratto di lavoro subordinato attualmente in servizio
presso gli enti locali che godono dei trasferimenti a carico
dell'Assessorato regionale delle autonomie locali e della funzione
pubblica, dipartimento regionale delle autonomie locali, per i quali
il numero di anni necessari al raggiungimento dei requisiti di
pensionabilita' non risulta inferiore a cinque anni computati alla
data di entrata in vigore della presente legge e non siano stati
soggetti alla stabilizzazione presso l'ente locale di appartenenza,
possono esercitare l'opzione per la fuoriuscita a fronte della
corresponsione di un'indennita' omnicomprensiva di importo
corrispondente a cinque anni della retribuzione gia' in godimento,
calcolata in relazione agli emolumenti corrisposti in dipendenza del
rapporto di lavoro a titolo non occasionale, saltuario e transitorio.
L'accertamento del possesso dei requisiti e' condizione necessaria
per consentire la corresponsione dell'indennita' secondo le
specifiche procedure indicate al comma 20».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata, pur
prevedendo oneri finanziari a carattere obbligatorio derivanti dalle
nuove e maggiori spese conseguenti dall'introduzione di una nuova
opzione per la fuoriuscita, in alternativa alla stabilizzazione, per
il personale degli enti locali, non provvederebbe alla loro
quantificazione e copertura, in palese violazione dell'art. 81, terzo
comma, Cost.
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Siciliana che, in via
preliminare, eccepisce l'inammissibilita' della censura relativa
all'art. 12 della legge reg. Siciliana n. 22 del 2021, in quanto il
ricorrente non avrebbe chiarito i motivi di contrasto della
disposizione con l'art. 81, terzo comma, Cost. e, in particolare, «le
ragioni per le quali la delineata copertura finanziaria non possa
risultare idonea allo scopo perseguito per il triennio 2020-2022».
L'eccezione deve essere rigettata.
E' costante orientamento di questa Corte quello secondo cui il
ricorrente ha l'onere di individuare le disposizioni impugnate e i
parametri costituzionali, dei quali lamenta la violazione, e di
svolgere una motivazione che non sia meramente assertiva e che rechi
una specifica e congrua indicazione delle ragioni per le quali vi
sarebbe il contrasto con i parametri evocati, dovendo contenere una
sia pur sintetica argomentazione di merito a sostegno delle censure
(ex plurimis, sentenze n. 25 del 2020, n. 261 e n. 32 del 2017, n.
239 del 2016).
Nel caso in esame, il ricorrente non si e' limitato a indicare la
violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost. da parte della norma
regionale censurata, ma ha sviluppato le argomentazioni
dell'impugnazione, evidenziando, in particolare, che detta norma
«determina oneri non quantificati e privi della relativa copertura
sui saldi di finanza pubblica, in violazione dell'articolo 81, terzo
comma, della Costituzione», consistenti nelle «nuove e maggiori spese
che discendono da una modifica a regime dei casi di cessazione del
rapporto di lavoro a tempo determinato, in alternativa alla
stabilizzazione, del personale degli enti locali».
3.- Nel merito, la questione avente ad oggetto l'art. 7 della
legge reg. Siciliana n. 22 del 2021 non e' fondata.
La norma impugnata non contiene, infatti, a differenza di quanto
sostenuto dal ricorrente, previsioni direttamente incidenti sulla
regolamentazione del rapporto di lavoro attribuita alla
contrattazione collettiva e, quindi, sulla disciplina in materia di
ordinamento civile, riservata alla competenza esclusiva dello Stato
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Se, invero, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
deve ritenersi che qualunque norma regionale intenda sostituirsi alla
negoziazione delle parti, quale imprescindibile fonte di disciplina
del rapporto di pubblico impiego, comporta un'illegittima intrusione
nella sfera di attribuzione del legislatore statale in materia di
ordinamento civile, nel caso in questione tale ingerenza non
sussiste.
La norma impugnata, infatti, opera un rinvio all'art. 5, comma 8,
della legge reg. Siciliana n. 9 del 2020 che non stabilisce
l'attribuzione diretta agli operatori sanitari impegnati
nell'emergenza epidemiologica da COVID-19 di un riconoscimento
economico, ma autorizza le aziende del servizio sanitario regionale a
liquidarlo, previo accordo tra l'Assessorato regionale della salute e
le rappresentanze sindacali dei lavoratori.
Pertanto, deve ritenersi che la disposizione impugnata preveda un
importo massimo, stabilendo la copertura della relativa spesa, ma
senza attribuirlo direttamente, anche con riferimento al personale
dipendente dalla societa' Servizi ausiliari Sicilia scpa, impegnato
in servizi sanitari ausiliari presso aziende sanitarie in attivita'
afferenti a pazienti COVID-19.
La norma impugnata si colloca, pertanto, in una fase, quella
attinente alla determinazione delle risorse disponibili, distinta e a
monte rispetto a quella volta alla concreta determinazione del
trattamento economico accessorio del personale, riservata alla
contrattazione collettiva, ricadente nella materia dell'ordinamento
civile.
4.- E', invece, fondata la questione avente ad oggetto l'art. 11
della legge reg. Siciliana n. 22 del 2021, in relazione alle censure
di violazione degli artt. 97 e 117, terzo comma, Cost.
4.1.- Questa Corte ha gia' avuto modo di ricondurre alla materia
«tutela della salute» la disciplina degli incarichi della dirigenza
sanitaria (sentenze n. 129 del 2012, n. 233 e n. 181 del 2006),
rilevando in particolare «la stretta inerenza che tutte le norme de
quibus presentano con l'organizzazione del servizio sanitario
regionale e, in definitiva, con le condizioni per la fruizione delle
prestazioni rese all'utenza, essendo queste ultime condizionate,
sotto molteplici aspetti, dalla capacita', dalla professionalita' e
dall'impegno di tutti i sanitari addetti ai servizi, e segnatamente
di coloro che rivestono una posizione apicale (sentenze n. 181 del
2006 e n. 50 del 2007)» (sentenza n. 371 del 2008).
Peraltro, a norma dell'art. 17 dello statuto reg. Siciliana, la
potesta' legislativa regionale in materia di «sanita' pubblica» si
esercita «entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si
informa la legislazione dello Stato», per cui l'ampiezza di tale
competenza legislativa coincide, comunque, con quella delle Regioni
ordinarie in materia di «tutela della salute» (sentenze n. 159 del
2018 e n. 430 del 2007; nello stesso senso, sentenza n. 448 del
2006).
4.2.- Le disposizioni contenute nell'art. 3, comma 7, del d.lgs.
n. 502 del 1992, che, come gia' rilevato, stabiliscono i requisiti
per l'iscrizione negli elenchi dei soggetti idonei alla nomina di
direttore amministrativo delle aziende sanitarie regionali,
costituiscono, indubbiamente, un principio fondamentale della
legislazione statale in materia di tutela della salute, vincolante,
come tale, rispetto alla potesta' legislativa regionale in materia di
sanita' pubblica e una chiara espressione, nel settore sanitario, del
principio di buon andamento dell'azione amministrativa.
Invero, questa Corte ha gia' avuto modo di notare che «la
previsione di un elenco in cui devono essere iscritti i soggetti che
intendono partecipare alle singole selezioni regionali e' da
ricondursi all'esigenza di garantire un alto livello di
professionalita' dei candidati, i quali debbono possedere requisiti
curriculari unitari» e che tale esigenza deve ritenersi «espressione
del principio di buon andamento dell'azione amministrativa, data
l'incidenza che la professionalita' delle persone che ricoprono gli
incarichi apicali esplica sul funzionamento delle strutture cui sono
preposte, con inevitabili riflessi sulla qualita' delle prestazioni
sanitarie rese» (cosi' la sentenza n. 159 del 2018).
L'art. 3, comma 7, del d.lgs. n. 502 del 1992, nella sua versione
originaria, prevedeva, tra i requisiti per la nomina a direttore
sanitario, che questi avesse svolto per almeno cinque anni una
qualificata attivita' di direzione tecnico-sanitaria in enti o
strutture sanitarie, pubbliche o private, di media o grande
dimensione, mentre al direttore amministrativo era richiesto di avere
svolto, per almeno cinque anni, una qualificata attivita' di
direzione tecnica o amministrativa in enti o strutture pubbliche o
private di media o grande dimensione.
La disposizione era, pertanto, chiara nel differenziare, quanto
all'esperienza, il requisito soggettivo richiesto, rispettivamente,
al direttore sanitario e a quello amministrativo, perche' solo per
quest'ultimo il legislatore aveva ritenuto di non dovere inserire
alcuna specificazione in merito al settore dove fosse maturata la
richiesta esperienza.
L'art. 4, comma 1, lettera e), del decreto legislativo 7 dicembre
1993, n. 517 (Modificazioni al decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502, recante riordino della disciplina in materia sanitaria, a
norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) ha, pero',
riformulato la detta disposizione, richiedendo per il direttore
sanitario una qualificata attivita' di «direzione tecnico-sanitaria»
e per quello amministrativo la «direzione tecnica o amministrativa»,
ma sempre, per entrambi, in «enti o strutture sanitarie pubbliche o
private di media o grande dimensione».
E in tutte le successive versioni del d.lgs. n. 502 del 1992,
quest'ultimo inciso e' rimasto immutato, sia per il direttore
sanitario, sia per quello amministrativo.
Dalla comparazione fra i due testi normativi, quello originario e
quello risultante all'esito delle modifiche apportate dal d.lgs. n.
517 del 1993, si desume, pertanto, che il legislatore, a partire
dalla data di entrata in vigore di quest'ultimo decreto, ha voluto
rendere coincidenti le due figure dirigenziali quanto al settore di
maturazione dell'esperienza pregressa, limitandola al solo ambito
sanitario.
Da questa evoluzione normativa, oggetto di specifici e puntuali
interventi del legislatore statale, consegue che le disposizioni in
esame debbono, indubbiamente, ritenersi espressione di un principio
fondamentale in materia di tutela della salute che impone la scelta
dei dirigenti sanitari e, per quanto qui interessa, del direttore
amministrativo, tra i candidati in possesso di comprovati titoli e
capacita' professionali, omogenei a livello nazionale e, comunque,
acquisiti solo nello specifico settore sanitario.
Cio' all'evidente scopo di privilegiare criteri di selezione che
assicurino l'effettiva capacita' gestionale del dirigente, che opera
in un ambito, quello sanitario, connotato da problematiche specifiche
che hanno una evidente, e significativa, ricaduta sulla qualita'
delle prestazioni rese.
4.3.- La norma impugnata richiede invece «un'adeguata esperienza
di direzione tecnica amministrativa» a fronte della previsione
statale di «una qualificata attivita' di direzione tecnica o
amministrativa» e stabilisce, genericamente, che detta esperienza
possa essere acquisita «nel campo delle strutture sanitarie,
sociosanitarie o in altri settori, caratterizzata da autonomia
gestionale e diretta responsabilita' delle risorse umane, tecniche o
finanziarie, in strutture di media o grande dimensione», mentre la
disposizione statale prevede una competenza specifica che vada
acquisita solo «in enti o strutture sanitarie pubbliche o private di
media o grande dimensione».
La norma censurata si pone, dunque, in evidente contrasto con il
principio fondamentale dettato dal legislatore statale, non solo
perche' modifica la tipologia di esperienza richiesta ai soggetti che
richiedono di accedere all'elenco degli idonei alla direzione
amministrativa, ma anche, soprattutto, in quanto amplia,
significativamente, l'area in cui tale esperienza puo' essere
acquisita, estendendola a settori del tutto estranei all'ambito della
sanita'.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 11 della legge reg. Siciliana n. 22 del 2021, in
riferimento agli artt. 97 e 117, terzo comma, Cost. L'accoglimento
della questione sotto questi profili determina l'assorbimento delle
altre censure.
5.- E', altresi', fondata, con riferimento alla censura di
violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost., la questione avente ad
oggetto l'art. 12 della legge reg. Siciliana n. 22 del 2021.
La disposizione impugnata aggiunge all'art. 3 della legge reg.
Siciliana n. 27 del 2016 il comma 19-bis, estendendo la facolta',
gia' prevista in capo ai dipendenti di cui al precedente comma 19, di
esercitare l'opzione per la fuoriuscita a fronte della corresponsione
di un'indennita'.
La norma censurata amplia l'ambito dei soggetti per cui e'
prevista tale opzione, richiedendo cinque anni, invece che dieci, al
raggiungimento dell'eta' pensionabile perche' questi la possano
esercitare.
E, in assenza di una qualsivoglia quantificazione e
documentazione sugli oneri derivanti dalla norma impugnata, non puo',
evidentemente, essere accolta la tesi sostenuta dalla difesa
regionale sulla sua pretesa invarianza finanziaria, in quanto la
disposizione non puo' essere considerata semplice applicazione
dell'art. 3, comma 19, della legge reg. Siciliana n. 27 del 2016, a
cui sono riferite le originarie previsioni di spesa contenute
nell'art. 3, comma 21, della medesima legge regionale e nell'art. 26,
comma 8, della legge della Regione Siciliana 8 maggio 2018, n. 8
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di
stabilita' regionale).
D'altronde, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
la mancata considerazione degli oneri vale a rendere la legge
costituzionalmente illegittima per mancanza di copertura non soltanto
per spese obbligatorie, ma anche se si tratta di oneri solo
"ipotetici", in quanto l'art. 81 Cost. «impone che, ogniqualvolta si
introduca una previsione legislativa che possa, anche solo in via
ipotetica, determinare nuove spese, occorr[e] sempre indicare i mezzi
per farvi fronte» (ex multis, sentenze n. 163 del 2020 e n. 307 del
2013).
Invero, secondo questa Corte, devono essere dichiarate
costituzionalmente illegittime quelle leggi in cui «l'individuazione
degli interventi e la relativa copertura finanziaria, e' stata
effettuata dal legislatore regionale in modo generico e risulta priva
di quella chiarezza finanziaria minima richiesta dalla costante
giurisprudenza di questa Corte in riferimento all'art. 81 Cost.» (ex
multis, sentenza n. 227 del 2019).
In proposito, deve essere ribadito che l'equilibrio finanziario
«presuppone che ogni intervento programmato sia sorretto dalla previa
individuazione delle pertinenti risorse: nel sindacato di
costituzionalita' copertura finanziaria ed equilibrio integrano "una
clausola generale in grado di operare pure in assenza di norme
interposte quando l'antinomia [con le disposizioni impugnate]
coinvolga direttamente il precetto costituzionale" [...] (sentenza n.
184 del 2016)» (sentenza n. 274 del 2017).
Nel caso di specie, peraltro, il ricorrente ha anche,
correttamente, evidenziato il contrasto della norma impugnata con
l'art. 38, comma 1, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), ai sensi del quale le leggi regionali, che prevedono spese a
carattere continuativo, debbono quantificare l'onere annuale previsto
per ciascuno degli esercizi finanziari compresi nel bilancio di
previsione e indicare l'onere a regime, potendo rinviare la
quantificazione alla legge di bilancio nel solo caso in cui si tratti
di spese non obbligatorie.
Tale regola, nel caso della Regione Siciliana, risulta presente
nello stesso ordinamento regionale, considerato che l'art. 7, comma
8, della legge della Regione Siciliana 8 luglio 1977, n. 47 (Norme in
materia di bilancio e contabilita' della Regione siciliana) e l'art.
14, comma 8, del decreto presidenziale 17 marzo 2004 (Testo
coordinato delle norme in materia di bilancio e di contabilita'
applicabili alla Regione siciliana), prevedono espressamente che le
leggi della Regione che autorizzano spese correnti a carattere
permanente quantificano l'onere annuale previsto per ciascuno degli
anni compresi nel bilancio pluriennale vigente e ne indicano la
relativa copertura finanziaria a carico del bilancio medesimo.
Per tali ragioni la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 12 della legge reg. Siciliana n. 22 del 2021, promossa in
riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., e' fondata.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 11 della
legge della Regione Siciliana 3 agosto 2021, n. 22 (Disposizioni
urgenti in materia di concessioni demaniali marittime, gestione del
servizio idrico integrato nell'ambito territoriale ottimale di
Agrigento e di personale di Sicilia Digitale S.p.A. Disposizioni
varie);
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 12 della
legge reg. Siciliana n. 22 del 2021;
3) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 7 della legge reg. Siciliana n. 22 del 2021,
promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 maggio 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 20 giugno 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA