N. 192 SENTENZA 21 giugno - 25 luglio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Puglia - Interventi straordinari di ampliamento, demolizione e ricostruzione (c.d. Piano casa per la Puglia) - Possibile applicabilita' ad immobili ubicati in aree sottoposte a vincolo paesaggistico - Necessario rispetto anche delle prescrizioni del Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR) - Omessa previsione, nel testo in vigore prima della novella legislativa - Violazione del principio della prevalenza della pianificazione paesaggistica sugli strumenti urbanistici - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Puglia 30 luglio 2009 n. 14, art. 6, comma 2, lettera c-bis). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s).(GU n.30 del 27-7-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2,
lettera c-bis), della legge della Regione Puglia 30 luglio 2009 n. 14
(Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attivita' edilizia e
per il miglioramento della qualita' del patrimonio edilizio
residenziale), promosso dal Consiglio di Stato, sezione quarta, nel
procedimento vertente tra il Ministero per i beni e le attivita'
culturali e altro e Riccardo Torlai e altro, con sentenza non
definitiva del 14 maggio 2021, iscritta al n. 147 del registro
ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 40, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione di Riccardo Torlai;
udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 2022 il Giudice
relatore Franco Modugno;
udito l'avvocato Gabriella De Giorgi Cezzi per Riccardo Torlai;
deliberato nella camera di consiglio del 21 giugno 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con sentenza non definitiva del 14 maggio 2021 (reg. ord. n.
147 del 2021), il Consiglio di Stato, sezione quarta, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2,
lettera c-bis), della legge della Regione Puglia 30 luglio 2009 n. 14
(Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attivita' edilizia e
per il miglioramento della qualita' del patrimonio edilizio
residenziale), nel testo in vigore anteriormente alla espressa
abrogazione disposta dall'art. 1 della legge della Regione Puglia 24
marzo 2021, n. 3, recante «Modifica all'articolo 6 della legge
regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a
sostegno dell'attivita' edilizia e per il miglioramento della
qualita' del patrimonio edilizio residenziale) e disposizioni in
materia di prezzario regionale delle opere pubbliche», denunciando la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, in relazione all'art. 145, comma 3, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137). La disposizione censurata prevede che i Comuni, mediante
motivata deliberazione del consiglio comunale, possano disporre
«[l]'individuazione di ambiti territoriali nonche' di immobili
ricadenti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico ai sensi del
Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR), approvato con
deliberazione della Giunta regionale n. 176 del 2015, nei quali
consentire, secondo gli indirizzi e le direttive del PPTR, gli
interventi di cui agli articoli 3 e 4 della presente legge, purche'
gli stessi siano realizzati, oltre che alle condizioni previste dalla
presente legge, utilizzando per le finiture, materiali e tipi
architettonici legati alle caratteristiche storico-culturali e
paesaggistiche dei luoghi».
1.1.- Il giudice rimettente riferisce di essere stato chiamato a
giudicare sull'appello proposto dal Ministero per i beni e le
attivita' culturali (oggi Ministero della cultura - MIC) per la
riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la
Puglia, sezione staccata di Lecce, sezione prima, 17 gennaio 2020, n.
39, con la quale il giudice di prime cure ha accolto il ricorso
presentato da Riccardo Torlai ed ha annullato il parere negativo
opposto dalla competente Soprintendenza, ai sensi dell'art. 146,
comma 5, cod. beni culturali, e la conseguente determinazione
negativa assunta dal Comune di Martina Franca, recante il definitivo
diniego dell'autorizzazione paesaggistica sull'istanza edilizia.
Gli atti, impugnati dal ricorrente nel giudizio principale e
annullati dal TAR Puglia, hanno a oggetto la realizzazione di un
progetto di restauro e risanamento di un compendio immobiliare, sito
nel Comune di Martina Franca, in aria tipizzata dal vigente piano
regolatore generale come zona F1 «Zona agricola Valle d'Itria e zona
agricola speciale», di cui all'art. 11 delle relative norme tecniche
di attuazione (NTA); area, questa, costituente patrimonio
dell'UNESCO, denominata Murgia dei Trulli, e sottoposta a numerosi
vincoli.
1.1.1.- Nel dettaglio, il progetto prevedeva un ampliamento
volumetrico ai sensi dell'art. 3 della legge reg. Puglia n. 14 del
2009 (attuativa del cosiddetto piano casa), al fine di consentire la
realizzazione di un pergolato, di una piscina, di un forno, di un
barbecue e altri accessori. Nel progetto era previsto, oltre al
risanamento (con la sostituzione del solaio in cemento), anche
l'ampliamento del deposito degli anni '60, per circa venticinque mq
(pari a settantacinque mc, inferiore cioe' al venti per cento della
volumetria esistente).
Come riferisce ancora il Consiglio di Stato, davanti al giudice
di prime cure, il ricorrente ha sostenuto che l'ampliamento e'
conforme alle previsioni del Piano regolatore generale (PRG) e del
Piano paesaggistico territoriale regionale della Regione Puglia
(PPTR), come risulterebbe dalle Linee guida per il restauro e il
riuso dei manufatti in pietra a secco (elaborato del PPTR 4.4.4 --
punto 4.2. «Criteri e requisiti per gli interventi di ampliamento.
Ampliamenti una tantum»); e che l'intervento e' altresi' conforme
alle previsioni della legge reg. Puglia n. 14 del 2009.
1.1.2.- Nel giudizio dinnanzi al TAR - prosegue il rimettente -
il ricorrente ha esposto che, tanto l'ufficio tecnico comunale,
quanto la commissione locale per il paesaggio, si sono espressi con
preventivi pareri favorevoli; e anche il responsabile dell'Ufficio
paesaggio del Comune di Martina Franca ha affermato che le opere di
progetto, in termini qualitativi, non hanno determinato, in linea di
massima, una significativa variazione della qualita' paesaggistica
complessiva del contesto interessato.
Per quanto rilevante nel presente giudizio, il TAR, con
l'impugnata pronuncia, ha accolto le censure di violazione di legge e
difetto di motivazione e istruttoria, ritenendo erroneo l'assunto
della Soprintendenza, in base al quale nelle zone sottoposte a
vincolo paesaggistico non sarebbe possibile l'applicazione della
legge reg. Puglia n. 14 del 2009, poiche' gli interventi contemplati
dal progetto di restauro e risanamento dovevano ritenersi
realizzabili, proprio in forza del regime derogatorio previsto dalla
norma censurata nel presente giudizio e attuata - in conformita' alla
previsione in parola - dal Comune di Martina Franca.
1.2.- Il MIC ha promosso appello contro la citata decisione del
TAR Puglia con due autonomi motivi di ricorso.
1.2.1.- Con il primo, e' sottoposto a critica il ragionamento
seguito dal giudice di primo grado, nella parte in cui non avrebbe
ritenuto l'intervento edilizio programmato distonico rispetto
all'identita' paesaggistica e ai valori culturali espressi dal
territorio soggetto a vincolo e protetto dall'UNESCO quale patrimonio
dell'umanita'.
La censura non e' accolta dal Consiglio di Stato, poiche',
confermando quanto rilevato dal giudice di prime cure, il parere
espresso dalla Soprintendenza non sarebbe stato adeguatamente
motivato in merito alle ragioni per le quali l'intervento edilizio
non risulterebbe compatibile con i valori espressi dal paesaggio in
cui si inserisce e con le previsioni urbanistiche contenute nel Piano
paesaggistico regionale.
1.2.2.- Con il secondo motivo di appello, e' denunciata la
violazione e l'erronea applicazione degli artt. 3 e 6, comma 1,
lettera f), e comma 2, lettera c-bis), della legge reg. Puglia n. 14
del 2009, poiche' gli interventi straordinari contemplati dalla
menzionata legge regionale non si estenderebbero anche agli immobili
ricadenti nelle aree soggette a vincolo paesaggistico. In altri
termini, il regime derogatorio contemplato dall'art. 6, comma 2,
lettera c-bis), della legge reg. Puglia n. 14 del 2009, sarebbe
riferibile alla sola disciplina urbanistica e non anche a quella
paesaggistica ed ai vincoli da questa previsti.
Secondo il MIC, alla luce della esposta lettura
costituzionalmente conforme della diposizione censurata, l'intervento
non avrebbe potuto essere autorizzato, poiche', e «anche a
prescindere dalla compatibilita' paesaggistica», sarebbe risultato in
ogni caso difforme dalla disciplina di cui agli artt. 77 e 78 NTA del
PPTR.
A parere dell'appellante, quest'ultima sarebbe la corretta
interpretazione e applicazione dell'art. 6, comma 2, lettera c-bis),
della legge reg. Puglia n. 14 del 2009, e, pertanto, ove il Consiglio
di Stato aderisca all'apposto indirizzo, in base al quale la norma
censurata consentirebbe di derogare anche ai vincoli paesaggistici
posti dalla normativa statale o dal PPTR, il MIC chiede, in via
subordinata, di sollevare questione di legittimita' costituzionale.
1.3.- Il giudice a quo, rigettando preliminarmente la censura di
difetto assoluto di attribuzione della Soprintendenza,
originariamente avanzata nel giudizio di primo grado e riproposta
dalla parte appellata, ritiene rilevante e dirimente la questione di
legittimita' costituzionale - che, come si chiarira' piu' avanti, si
fonda sul contrasto tra l'art. 6, comma 2, lettera c-bis), della
legge reg. Puglia n. 14 del 2009 e l'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. - in quanto dal suo eventuale accoglimento deriverebbe
l'accoglimento del secondo motivo di appello, con il quale viene
denunciata la violazione e l'erronea applicazione degli artt. 3 e 6,
comma 1, lettera f), e comma 2, lettera c-bis), della legge reg.
Puglia n. 14 del 2009, e la conseguente riforma della sentenza di
primo grado. Di converso, dal rigetto della questione - prosegue il
rimettente - discenderebbe il rigetto anche di questo motivo di
gravame, con la conseguente conferma della sentenza di primo grado.
1.4.- In punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo,
preliminarmente (e funzionalmente a tale valutazione) inquadra il
contesto normativo in cui si inserisce la disposizione censurata.
A tal fine, ricorda che gli artt. 3 e 4 della legge reg. Puglia
n. 14 del 2009 disciplinano rispettivamente gli interventi
straordinari di ampliamento e quelli straordinari di demolizione e
ricostruzione.
L'art. 6, comma 1, lettera f), della citata legge regionale,
prescrivendo che la realizzazione degli interventi, contemplati dai
richiamati artt. 3 e 4, non e' ammessa su immobili ubicati in area
sottoposta a vincolo paesaggistico, ai sensi degli artt. 136 e 142
cod. beni culturali, recherebbe un generale divieto di realizzare
interventi straordinari di ampliamento, demolizione e ricostruzione
nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico. Principio,
quest'ultimo, che il censurato art. 6, comma 2, lettera c-bis), della
medesima legge regionale aveva, seppur con determinate cautele,
espressamente derogato per l'ipotesi in cui si fossero individuati
ambiti territoriali, ovvero immobili ricadenti in aree sottoposte a
vincolo paesaggistico ai sensi del PPTR.
A parere del giudice a quo, la chiara ed univoca lettera della
diposizione, prima dell'espressa abrogazione avvenuta con la legge
reg. Puglia n. 3 del 2021, consentiva ai Comuni di esercitare un
eccezionale potere di pianificazione e trasformazione del territorio,
tale da incidere, sia sulla competenza esclusiva riservata allo Stato
in materia di tutela paesaggistica, sia sulle prescrizioni del Piano
paesaggistico territoriale pugliese; risultando, inoltre,
l'operativita' della deroga sostanzialmente rimessa «alla decisione
[...] dei Comuni».
Atteso il chiaro tenore letterale della disposizione censurata,
quella appena esposta sarebbe, per il Consiglio di Stato, l'unica
interpretazione possibile, e non sarebbe di conseguenza condivisibile
«l'esegesi 'ortopedica'» prospettata dal MIC (supra, punto 1.2.2.),
mediante la quale si porrebbe in essere il tentativo di rendere il
censurato art. 6, comma 2, lettera c-bis), compatibile con il riparto
costituzionale delle competenze di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
A parere del rimettente, che il chiaro tenore letterale della
disposizione censurata non consentisse di ricavare la menzionata
interpretazione, sarebbe confermato anche da una precedente decisione
del Consiglio di Stato, il quale, nel giudicare su un caso
sostanzialmente analogo, ha ritenuto che l'intervento edilizio non
fosse vietato dalla disposizione sottoposta all'odierno scrutinio di
costituzionalita' (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 6
novembre 2020, n. 6846).
Cio' chiarito, il giudice a quo afferma che, nel caso di specie,
a venire in rilievo, quale norma interposta, e' l'art. 145, comma 3,
cod. beni culturali, il quale, prescrive: l'inderogabilita' delle
previsioni contenute nei piani paesaggistici; la cogenza delle
previsioni di questi ultimi rispetto agli strumenti urbanistici degli
enti territoriali minori; la prevalenza delle stesse previsioni
paesaggistiche sulle disposizioni difformi eventualmente contenute
negli strumenti urbanistici e sulle normative di settore; l'obbligo
di conformazione e di adeguamento degli strumenti di pianificazione
urbanistica e territoriale alle previsioni dei piani paesaggistici.
Con il richiamato art. 145, comma 3, il codice per i beni
culturali definisce, quindi, con efficacia vincolante, i rapporti tra
le prescrizioni del Piano paesaggistico e quelle di carattere
urbanistico ed edilizio, secondo un modello di prevalenza delle
prime, non alterabile dalla legislazione regionale.
L'art. 6, comma 2, lettera c-bis), della legge reg. Puglia n. 14
del 2009 - che, nell'interpretazione ricavabile dal suo chiaro tenore
letterale, prevedrebbe la derogabilita' delle prescrizioni dei piani
paesaggistici e, in particolare, di quelle contenute nel PPTR Puglia
- risulterebbe incompatibile con l'art. 145, comma 3, cod. beni
culturali, e si porrebbe, quindi, in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Inoltre, il giudice a quo, per un verso, segnala di aver
sollevato analoghe questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
12-bis, commi 2, 3 e 4, della legge della Regione Campania 28
dicembre 2009, n. 19, recante «Misure urgenti per il rilancio
economico, per la riqualificazione del patrimonio esistente, per la
prevenzione del rischio sismico e per la semplificazione
amministrativa» (questioni gia' decise, nelle more del presente
giudizio, con la sentenza n. 261 del 2021); per l'altro, ricorda che
questa Corte, con la sentenza n. 74 del 2021, ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di alcune norme della legge della
Regione Puglia 30 novembre 2019, n. 52 (Assestamento e variazione al
bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2019 e pluriennale
2019-2021), in quanto - e sebbene in fattispecie diversa da quella
oggetto dell'odierna questione di costituzionalita' - «violative
[...] della materia della protezione dell'ambiente, sotto il profilo
della incidenza sui presupposti del rilascio della autorizzazione
paesaggistica». Quanto deciso da questa Corte nella richiamata
sentenza n. 74 del 2021 sarebbe estensibile anche alla fattispecie in
oggetto, poiche' la norma regionale censurata consentirebbe ai Comuni
di incidere sui presupposti per il rilascio dell'autorizzazione
paesaggistica in deroga alle previsioni stabilite dal cod. beni
culturali.
Alla luce delle ragioni esposte, il giudice a quo conclude per la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2, lettera c-bis),
della legge reg. Puglia n. 14 del 2009, per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
2.- Si e' costituito in giudizio Riccardo Torlai, parte appellata
nel giudizio a quo, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o, in subordine, manifestamente infondata.
Sul presupposto che l'intervento oggetto del giudizio principale
sia ammissibile sotto il profilo, tanto urbanistico, quanto
paesaggistico, la parte costituita chiede, preliminarmente, di
dichiarare inammissibile la questione per difetto di rilevanza.
Ad avviso della parte, la questione si tradurrebbe in una
prospettazione non adeguata delle conseguenze applicative derivanti
da un suo eventuale accoglimento; il difetto di rilevanza apparirebbe
tanto piu' evidente ove si consideri che, anche «l'interpretazione
costituzionalmente orientata della normativa pugliese proposta dal
Ministero appellante, se pure accolta, non porterebbe per cio' stesso
a definire il giudizio con una decisione di accoglimento del gravame
proposto».
Nel caso di specie, infatti, il vincolo paesaggistico, di tipo
relativo e non assoluto, non solo non impedirebbe, ma espressamente
consentirebbe gli interventi come quello oggetto della controversia;
intervento, peraltro, che risulterebbe altresi' conforme alle
specifiche prescrizioni contenute nel PPTR pugliese.
A parere della parte, la questione, nel merito, sarebbe
manifestamente infondata, poiche' la conclusione del giudice
rimettente, ossia che l'art. 6, comma 2, lettera c-bis), della legge
reg. Puglia n. 14 del 2009 attribuisse, prima della sua abrogazione,
il potere ai Comuni di derogare ai vincoli paesaggistici esistenti in
aree appositamente individuate mediante delibera del consiglio
comunale, sarebbe del tutto erronea.
La parte - ponendo in evidenza quanto espressamente disposto
dalla norma censurata, ossia che i Comuni possono «consentire [...]
gli interventi di cui agli articoli 3 e 4» della legge reg. Puglia n.
14 del 2009 «secondo gli indirizzi e le direttive del PPTR [...]
oltre che alle condizioni previste dalla presente legge, utilizzando
per le finiture, materiali e tipi architettonici legati alle
caratteristiche storico-culturali e paesaggistiche dei luoghi» -
ritiene che l'art. 6, comma 2, lettera c-bis), della citata legge
regionale, non recherebbe alcuna deroga alla disciplina vincolistica
esistente, prevedendo, al contrario di quanto sostenuto dal
rimettente, un obbligo di adeguarsi alle previsioni del PPTR e quindi
di rispettare i vincoli esistenti.
Di conseguenza - si conclude - solo la «interpretazione ultronea
e additiva» della disposizione censurata, prospettata dal giudice
quo, porterebbe a dubitare della sua legittimita' costituzionale.
Considerato in diritto
1.- Con sentenza non definitiva del 14 maggio 2021 (reg. ord. n.
147 del 2021), il Consiglio di Stato, sezione quarta, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2,
lettera c-bis), della legge della Regione Puglia 30 luglio 2009 n. 14
(Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attivita' edilizia e
per il miglioramento della qualita' del patrimonio edilizio
residenziale), nel testo in vigore anteriormente all'abrogazione
disposta dall'art. 1 della legge della Regione Puglia 24 marzo 2021,
n. 3, recante «Modifica all'articolo 6 della legge regionale 30
luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno
dell'attivita' edilizia e per il miglioramento della qualita' del
patrimonio edilizio residenziale) e disposizioni in materia di
prezzario regionale delle opere pubbliche».
Secondo il giudice a quo, la disposizione censurata violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in
relazione all'art. 145, comma 3, del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), poiche'
consentirebbe di porre in essere gli interventi straordinari previsti
dalla stessa legge reg. Puglia n. 14 del 2009 (d'ora in avanti,
anche: Piano casa per la Puglia) in deroga alla disciplina dettata
dal Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR) della Puglia,
cosi' violando il principio di prevalenza della pianificazione
paesaggistica sugli strumenti urbanistici.
2.- In via preliminare, deve essere esaminata l'eccezione di
inammissibilita' per difetto di rilevanza, formulata dalla parte
costituitasi in giudizio.
A parere di quest'ultima, l'accoglimento della questione di
legittimita' costituzionale non esplicherebbe alcun effetto nel
giudizio principale (e neppure determinerebbe un suo diverso esito
«l'interpretazione costituzionalmente orientata della normativa
pugliese proposta dal Ministero appellante»), poiche' la
praticabilita' degli interventi oggetto della fattispecie concreta
non dipenderebbe dalla applicazione o dalla corretta interpretazione
della norma sottoposta a scrutinio di costituzionalita', bensi' dalla
natura stessa del vincolo gravante sul bene, che, avendo natura
relativa e non assoluta, permetterebbe tali interventi.
L'eccezione non e' fondata.
Per costante giurisprudenza costituzionale, la motivazione sulla
rilevanza, formulata dal giudice a quo, e' oggetto di un controllo
meramente esterno ad opera di questa Corte, che si arresta sulla
soglia della non implausibilita' della motivazione stessa, in ordine
tanto all'applicabilita' della norma nel processo principale, quanto
alla possibilita', o non, di definire quest'ultimo «indipendentemente
dalla soluzione della questione sollevata» (sentenza n. 218 del 2020;
in senso analogo, fra le piu' recenti, sentenze n. 109 del 2022, n.
75 del 2022 e n. 183 del 2021), potendo, questa Corte, «interferire
su tale valutazione solo se essa, a prima vista, appaia assolutamente
priva di fondamento (sentenze n. 122 del 2019, n. 71 del 2015)»
(ancora, sentenza n. 218 del 2020).
Cio' non si verifica nel caso di specie.
Il giudice a quo rileva, infatti, che la norma censurata e'
applicabile ratione temporis nel giudizio principale, benche'
abrogata dall'art. 1 della legge reg. Puglia n. 3 del 2021, in quanto
l'istanza edilizia di cui si discute e' stata protocollata il 27
aprile 2017, e dunque anteriormente all'entrata in vigore di tale
legge. Dall'ordinanza di rimessione emerge, altresi', il carattere
pregiudiziale della questione sollevata rispetto alla definizione del
processo principale, argomentandosi, in modo non implausibile, che la
sua fondatezza determinerebbe l'accoglimento del secondo motivo di
appello, con il quale viene denunciata la violazione e l'erronea
applicazione degli artt. 3 e 6, comma 1, lettera f), e comma 2,
lettera c-bis), della legge reg. Puglia n. 14 del 2009, e la
conseguente riforma della sentenza di primo grado; nel caso di
rigetto della questione, anche tale motivo di gravame dovrebbe,
invece, essere respinto, con conseguente conferma della sentenza
appellata.
3.- Prodromica all'esame della questione e' la ricostruzione del
panorama normativo in cui essa si colloca.
3.1.- La legge reg. Puglia n. 14 del 2009 ha dato attuazione al
cosiddetto Piano casa, in relazione a quanto stabilito nell'intesa
raggiunta in sede di Conferenza unificata il 1° aprile 2009,
sull'atto concernente misure per il rilancio dell'economia attraverso
l'attivita' edilizia, in applicazione dell'art. 11 del decreto-legge
25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133.
3.2.- Per cio' che interessa in questa sede, con la legge
regionale in parola si prevede la possibilita' di operare interventi
straordinari di ampliamento (art. 3) e di demolizione e ricostruzione
(art. 4); interventi che vengono, peraltro, sottoposti ad una serie
di limiti, fra i quali quello sancito dall'art. 6, comma 1, lettera
f), della stessa legge, che non li ammette «su immobili ubicati in
aree sottoposte a vincolo paesaggistico ai sensi degli articoli 136 e
142» cod. beni culturali.
Tale previsione configurava, in origine, un limite assoluto,
escludendo in radice l'applicabilita' del Piano casa per la Puglia a
tale tipologia di immobili. Per mitigare, tuttavia, il rigore della
preclusione, con l'art. 4 della legge della Regione Puglia 5 dicembre
2016, n. 37, recante «Modifiche alla legge regionale 30 luglio 2009,
n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attivita'
edilizia e per il miglioramento della qualita' del patrimonio
edilizio residenziale) e alla legge regionale 15 novembre 2007, n. 33
(Recupero dei sottotetti, dei porticati, di locali seminterrati
esistenti e di aree pubbliche non autorizzate)», e' stata inserita
all'art. 6, comma 2, della legge reg. Puglia n. 14 del 2009 la
lettera c-bis), oggi censurata, che permette ai Comuni di
individuare, con deliberazione motivata del consiglio comunale,
«ambiti territoriali nonche' [...] immobili ricadenti in aree
sottoposte a vincolo paesaggistico ai sensi del Piano paesaggistico
territoriale regionale (PPTR), approvato con deliberazione della
Giunta regionale n. 176 del 2015, nei quali consentire, secondo gli
indirizzi e le direttive del PPTR, gli interventi di cui agli
articoli 3 e 4 della presente legge, purche' gli stessi siano
realizzati, oltre che alle condizioni previste dalla presente legge,
utilizzando per le finiture, materiali e tipi architettonici legati
alle caratteristiche storico-culturali e paesaggistiche dei luoghi».
3.3.- Come ricorda lo stesso giudice a quo, l'art. 6, comma 2,
lettera c-bis), della legge reg. Puglia n. 14 del 2009 e' stato
abrogato dall'art. 1 della legge reg. Puglia n. 3 del 2021. Con tale
abrogazione si e' dato seguito ai rilievi provenienti dal Ministero
per i beni e le attivita' culturali (oggi Ministero della cultura)
sulla necessita' di superare tale disciplina, in quanto lesiva della
potesta' legislativa esclusiva statale in materia di tutela
paesaggistica.
3.4.- Da ultimo, e' opportuno ricordare che il legislatore
pugliese e' novamente intervenuto in materia, reintroducendo - con
l'art. 3 della legge della Regione Puglia 30 novembre 2021, n. 39,
recante «Modifiche alla legge regionale 31 maggio 1980, n. 56 (Tutela
ed uso del territorio), disposizioni in materia urbanistica, modifica
alla legge regionale 27 luglio 2001, n. 20 (Norme generali di governo
e uso del territorio), modifica alla legge regionale 6 agosto 2021,
n. 25 (Modifiche alla legge regionale 11 febbraio 1999, n. 11
"Disciplina delle strutture ricettive ex artt. 5, 6 e 10 della legge
17 maggio 1983, n. 217 delle attivita' turistiche ad uso pubblico
gestite in regime di concessione e delle associazioni senza scopo di
lucro" e disposizioni varie) e disposizioni in materia derivazione
acque sotterranee» - un regime derogatorio del generale divieto posto
dall'art. 6, comma 1, lettera f), della legge reg. Puglia n. 14 del
2009, analogo a quello previsto dalla censurata lettera c-bis) ma
maggiormente articolato nei presupposti.
Con il citato art. 3 si prevede, infatti, che, «[a]i sensi
dell'articolo 3, comma 1, lettera d), del decreto del Presidente
della Repubblica del 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico delle
disposizioni legislative e regolamenti in materia edilizia), cosi'
come interpretato con circolare del 2 dicembre 2020 dei Ministeri
delle Infrastrutture, Trasporti e Pubblica Amministrazione e con
parere del Consiglio superiore dei Lavori pubblici dell'8 luglio
2021, sono consentiti, previa deliberazione del Consiglio comunale,
gli interventi previsti dagli articoli 3 e 4 della legge regionale 30
luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno
dell'attivita' edilizia e per il miglioramento della qualita' del
patrimonio edilizio residenziale) in aree individuate dal Piano
paesaggistico territoriale regionale (PPTR), approvato con
deliberazione della Giunta regionale 16 febbraio 2015, n. 176 ed
elaborato attraverso co-pianificazione Stato-Regione unilateralmente
inderogabile, alle condizioni che l'intervento sia conforme alle
prescrizioni, indirizzi, misure di salvaguardia e direttive dello
stesso PPTR e che siano acquisiti nulla osta, comunque denominati,
delle amministrazioni competenti alla tutela paesaggistica».
4.- Cio' premesso, la questione e' fondata nei termini di seguito
precisati.
4.1.- Come si e' gia' ricordato, il giudice a quo ritiene l'art.
6, comma 2, lettera c-bis), della legge reg. Puglia n. 14 del 2009,
costituzionalmente illegittimo, poiche' prevedrebbe la derogabilita'
delle prescrizioni dei piani paesaggistici e, in particolare, di
quelle contenute nel PPTR Puglia, risultando cosi' incompatibile con
l'art. 145, comma 3, cod. beni culturali, e, quindi, in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Il citato art. 145, dedicato al «[c]oordinamento della
pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione»,
nel precisare, al comma 3, che le disposizioni dei piani
paesaggistici sono, comunque sia, prevalenti su quelle contenute
negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle
normative di settore, esprime il cosiddetto principio di prevalenza
delle prime sulle seconde (fra le piu' recenti, sentenze n. 45 del
2022 e n. 261 e n. 141 del 2021).
4.2.- Come questa Corte ha rilevato in piu' occasioni, mediante
tale principio, il codice dei beni culturali ha inteso garantire
l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica, valore
imprescindibile e pertanto non derogabile dal legislatore regionale,
in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una
metodologia uniforme di tutela, conservazione e trasformazione del
territorio (fra le tante, sentenze n. 45 del 2022, n. 74 del 2021 e
n. 240 del 2020). In forza di tale principio, al legislatore
regionale e' impedito di adottare, sia normative che deroghino o
contrastino con norme di tutela paesaggistica che pongono obblighi o
divieti, cioe' con previsioni di tutela in senso stretto (fra le
molte, sentenze n. 261, n. 141 e n. 74 del 2021, e n. 86 del 2019),
sia normative che, pur non contrastando con (o derogando a)
previsioni di tutela in senso stretto, pongano alla disciplina
paesaggistica limiti o condizioni (sentenza n. 74 del 2021), che, per
mere esigenze urbanistiche, escludano o ostacolino il pieno
esplicarsi della tutela paesaggistica.
In altri termini, «i rapporti tra le prescrizioni del piano
paesaggistico e le prescrizioni di carattere urbanistico ed edilizio»
sono definiti «secondo un modello di prevalenza delle prime, non
alterabile ad opera della legislazione regionale» (sentenza n. 11 del
2016; in senso analogo, sentenze n. 45 e n. 24 del 2022, n. 124 e n.
74 del 2021).
4.3.- La disposizione censurata contrasta con il principio di
prevalenza del Piano paesaggistico su tutti gli altri strumenti di
pianificazione territoriale e urbanistica, violando, cosi', il
parametro interposto evocato dal rimettente.
La legge reg. Puglia n. 14 del 2009 disciplina ipotesi
(straordinarie) di demolizione, ricostruzione e ampliamento, ossia
interventi che, quando pure non risultino espressamente vietati, sono
sottoposti a limiti e condizioni, talvolta stringenti, dal PPTR, e in
specie dalle prescrizioni specifiche di quest'ultimo.
In tale contesto, la disposizione censurata, nel prevedere che
detti interventi possano interessare ambiti e immobili sottoposti a
vincolo paesaggistico, non fa alcuna menzione del necessario rispetto
anche delle richiamate prescrizioni specifiche del PPTR, ossia di
quelle prescrizioni che impongono precisi obblighi o divieti inerenti
all'utilizzo e - per cio' che qui rileva - alla trasformazione dei
beni paesaggistici (norme, queste ultime, mediante le quali si
esplica la funzione precettiva del Piano).
Posto il carattere confliggente della normativa censurata con la
disciplina paesaggistica, l'omesso richiamo al generale rispetto
delle prescrizioni specifiche del PPTR non puo' essere inteso alla
stregua di un mero silenzio della legge, colmabile - come sostenuto
dalla parte - in via interpretativa, nel senso che la relativa
disciplina sia implicitamente applicabile, bensi' come una deroga, o
meglio come la facolta' per i Comuni e i privati, rispettivamente, di
consentire e porre in essere tali interventi non osservando il
contenuto precettivo del PPTR.
4.4.- La conclusione e' avvalorata, a contrario, dalla
circostanza che la norma censurata si limita a richiedere il rispetto
dei soli «indirizzi» e «direttive» del PPTR: previsione che non vale
a escludere il rilevato contrasto con il principio di prevalenza del
Piano paesaggistico, proprio perche' il rinvio e' circoscritto alla
parte programmatica del Piano, a traverso la quale quest'ultimo non
detta specifiche regole sull'utilizzo e sulla trasformazione dei beni
paesaggistici, ma pone gli obiettivi di qualita' della
pianificazione.
4.5.- Parimente inidonea a garantire la prevalenza del Piano
paesaggistico sugli strumenti urbanistici e' la generica previsione,
contenuta sempre nella disposizione censurata, in base alla quale gli
interventi in questione debbono essere realizzati «utilizzando per le
finiture, materiali e tipi architettonici legati alle caratteristiche
storico-culturali e paesaggistiche dei luoghi».
Una simile previsione non vale certamente ad assicurare
l'osservanza delle prescrizioni del PPTR, e rende anzi evidente il
carattere derogatorio della norma in esame rispetto a queste ultime.
Il PPTR, laddove ammette interventi sui beni paesaggistici, puo'
contemplare una ben piu' ampia e dettagliata serie di regole sulla
loro trasformazione: basti pensare, a titolo meramente
esemplificativo, alle regole sul colore degli edifici, all'obbligo di
rimuovere, nell'effettuazione degli interventi, gli elementi
artificiali, ovvero, infine, al divieto di compromettere i coni
visivi.
4.6.- Come ha gia' ricordato questa Corte, «la normativa sul
Piano casa, pur nella riconosciuta finalita' di agevolazione
dell'attivita' edilizia, non puo' far venir meno la natura cogente e
inderogabile delle previsioni del codice dei beni culturali e del
paesaggio, adottate dal legislatore statale nell'esercizio della
propria competenza esclusiva in materia di "tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali"» (sentenza n. 261 del 2021; in
senso analogo, sentenza n. 86 del 2019).
Anche per tale ragione il PPTR deve essere messo al riparo dalla
pluralita' e dalla parcellizzazione degli interventi delle
amministrazioni locali, che possono mettere in discussione la
complessiva ed unitaria efficacia del Piano paesaggistico (fra le
varie, sentenze n. 261 e n. 74 del 2021, e n. 11 del 2016).
5.- Al fine di rimuovere il vulnus costituzionale denunciato, non
e' peraltro necessario eliminare in toto la norma censurata
(operazione che ripristinerebbe, nella sua originaria assolutezza, il
divieto di interventi straordinari sugli immobili ricompresi in aree
soggette a vincolo paesaggistico), ma e' sufficiente introdurre in
essa, con pronuncia a carattere additivo, la previsione inerente
all'esigenza di rispetto (anche) delle prescrizioni del PPTR.
L'art. 6, comma 2, lettera c-bis), della legge reg. Puglia n. 14
del 2009, nel testo in vigore anteriormente all'abrogazione ad opera
dell'art. 1 della legge reg. Puglia n. 3 del 2021, va dichiarato,
pertanto, costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non
prevede che gli interventi edilizi disciplinati dalla stessa legge
regionale debbano essere realizzati anche nel rispetto delle
specifiche prescrizioni del PPTR.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2,
lettera c-bis), della legge della Regione Puglia 30 luglio 2009 n. 14
(Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attivita' edilizia e
per il miglioramento della qualita' del patrimonio edilizio
residenziale), nel testo in vigore anteriormente all'abrogazione
disposta dall'art. 1 della legge Regione Puglia 24 marzo 2021, n. 3,
recante «Modifica all'articolo 6 della legge regionale 30 luglio
2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attivita'
edilizia e per il miglioramento della qualita' del patrimonio
edilizio residenziale) e disposizioni in materia di prezzario
regionale delle opere pubbliche», nella parte in cui non prevede che
gli interventi edilizi disciplinati dalla stessa legge debbano essere
realizzati anche nel rispetto delle specifiche prescrizioni del Piano
paesaggistico territoriale della Puglia.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2021.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 25 luglio 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA