N. 202 SENTENZA 5 - 28 luglio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Assicurazione contro gli infortuni in ambito domestico - Definizione di "lavoro svolto in ambito domestico" svolto senza vincolo di subordinazione e a titolo gratuito - Inclusione degli immobili di civile abitazione dove le attivita' di cura delle persone vengono prestate in favore di stretti familiari non conviventi (nel caso di specie: dei genitori), a tutela dei "caregivers"- Omessa previsione - Denunciata irragionevole disparita' di trattamento, violazione dei doveri di solidarieta', della tutela della famiglia, del diritto al lavoro e della tutela previdenziale, anche sul piano comunitario - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 3 dicembre 1999, n. 493, art. 6. - Costituzione, artt. 2, 3, primo comma, 29, 35, primo comma, 38, secondo comma, e 117, primo comma; Risoluzione del Parlamento europeo del 13 settembre 2016, sulla creazione di condizioni del mercato del lavoro favorevoli all'equilibrio tra vita privata e vita professionale.(GU n.31 del 3-8-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2,
lettera b), della legge 3 dicembre 1999, n. 493 (Norme per la tutela
della salute nelle abitazioni e istituzione dell'assicurazione contro
gli infortuni domestici), promosso dalla Corte d'appello di Salerno,
sezione lavoro, nel procedimento vertente tra L. S. e l'Istituto
nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro
(INAIL), con ordinanza del 26 novembre 2021, iscritta al n. 2 del
registro ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione dell'INAIL;
udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 2022 il Giudice relatore
Maria Rosaria San Giorgio;
udito l'avvocato Emilia Favata per l'INAIL;
deliberato nella camera di consiglio del 5 luglio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 26 novembre 2021, iscritta al n. 2 del
registro ordinanze del 2022, la Corte d'appello di Salerno, sezione
lavoro, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 6, comma 2, lettera b), della legge 3 dicembre 1999, n. 493
(Norme per la tutela della salute nelle abitazioni e istituzione
dell'assicurazione contro gli infortuni domestici), nella parte in
cui limita l'"ambito domestico", all'interno del quale opera
l'assicurazione di chi svolge, «senza vincolo di subordinazione e a
titolo gratuito», attivita' «finalizzate alla cura delle persone e
dell'ambiente domestico» «al solo "insieme degli immobili di civile
abitazione e delle relative pertinenze ove dimora il nucleo familiare
dell'assicurato", ivi incluse le eventuali "parti comuni
condominiali", senza inclusione degli altri immobili di civile
abitazione nei quali le suddette attivita' vengano prestate in favore
di stretti familiari non conviventi per quanto bisognosi di
assistenza domestica».
La norma denunciata violerebbe gli artt. 2, 3, 29, 35, 38 e 117,
primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione alla
Risoluzione del Parlamento europeo del 13 gennaio 1986 [recte: 13
settembre 2016], sulla creazione di condizioni del mercato del lavoro
favorevoli all'equilibrio tra vita privata e vita professionale.
2.- La rimettente riferisce che con ricorso depositato il 14
gennaio 2015 S. L., «vedovo ed erede» di C. C., aveva adito il
Tribunale ordinario di Vallo della Lucania, in funzione di giudice
del lavoro, per ottenere la condanna dell'Istituto nazionale per
l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) a
corrispondergli la rendita da infortunio e l'assegno funerario
maturato in seguito al decesso della propria dante causa, titolare di
assicurazione contro gli infortuni domestici, ex legge n. 493 del
1999, gestita dall'INAIL, all'esito di un grave incidente domestico
occorsole presso l'abitazione dei genitori.
Nel giudizio si era costituito l'INAIL, che aveva resistito
deducendo che l'infortunio era intervenuto in un ambito spaziale
diverso da quello in cui viveva e dimorava il nucleo familiare
dell'assicurata.
Con sentenza pubblicata il 25 gennaio 2019, il Tribunale aveva
respinto il ricorso sul rilievo che l'infortunio era occorso presso
l'abitazione dei genitori dell'assicurata e non presso la sua casa
coniugale, e che era rimasto non provato che la stessa dimorasse
abitualmente presso i genitori.
2.1.- La Corte rimettente, investita dell'appello avverso la
decisione di primo grado, argomenta, a sostegno della rilevanza della
questione sollevata, dall'accertamento operato dal Tribunale circa la
non convivenza dell'infortunata con i genitori, non contestando le
parti, nel resto, l'applicabilita' della disposizione censurata
nell'inequivoco suo tenore testuale.
2.2.- In punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo
ipotizza il contrasto della disposizione censurata con una pluralita'
di parametri costituzionali: l'art. 3, per la disciplina
irragionevolmente differenziata di situazioni sostanzialmente eguali;
gli artt. 2 e 29, per la violazione dei doveri di solidarieta' su cui
si conformano i rapporti tra genitori e figli all'interno della
famiglia; gli artt. 35 e 38, per la lesione della tutela riservata
dalla Costituzione al lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni e
al diritto dei lavoratori a godere degli strumenti previdenziali ed
assicurativi adeguati alle loro esigenze di vita; l'art. 117, primo
comma, per il vulnus ai vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali.
2.2.1.- La rimettente ricorda, quale ragione del dibattito al cui
esito fu adottata la legge in scrutinio, la sentenza di questa Corte
n. 28 del 1995, con la quale venne affermata «l'equiparabilita' del
lavoro eseguito nell'ambito familiare, con il relativo elevato valore
sociale ed economico, ad altre forme di lavoro»; e di quella stessa
sentenza ripropone le argomentazioni, per sostenere la necessita'
costituzionale della estensione della tutela assicurativa del lavoro
domestico a quello prestato al di fuori del nucleo familiare.
Nel ripercorrere la motivazione dell'indicato precedente,
nell'ordinanza di rimessione si richiama la disciplina dell'impresa
familiare di cui all'art. 230-bis del codice civile, nella parte in
cui il lavoro reso all'interno della famiglia viene valutato alla
stregua di quello prestato nell'impresa senza necessita' di una
convivenza «nella stessa abitazione dei familiari partecipanti
all'impresa».
Viene richiamata, altresi', la Risoluzione del Parlamento europeo
13 gennaio 1986 (citata nella predetta sentenza n. 28 del 1995) sulla
creazione di condizioni di mercato del lavoro favorevoli
all'equilibrio tra vita privata e vita professionale, individuata
come norma interposta. In realta', l'oggetto della risoluzione, come
riportato dalla ordinanza di rimessione, e' piuttosto riferibile alla
risoluzione 13 settembre 2016.
Della richiamata risoluzione il giudice a quo indica i contenuti,
relativamente ai paragrafi n. 34 e n. 37, in cui «si invitavano gli
Stati membri a riconoscere il valore del lavoro svolto dai prestatori
di assistenza ai familiari (non solo conviventi) "per la societa' nel
suo complesso» e quello delle «persone che dedicano il proprio tempo
e le proprie competenze alla cura delle persone anziane e non
autosufficienti, senza alcuna limitazione all'assistenza ai soli
familiari conviventi», e tanto nel rilievo che la risoluzione muova,
anche, dalle «considerazioni della messa in discussione del "concetto
tradizionale ... di famiglia nucleare" e della necessita' di favorire
la "solidarieta' tra le generazioni" nel rispondere "alle sfide
dell'invecchiamento della societa'"», rimarcato, in detta cornice, il
ruolo assunto dalle donne, chiamate a far fronte «a un certo punto
della loro vita, alla cura di nipoti e/o genitori anziani».
Sottolinea quindi la Corte territoriale come la solidarieta' tra
generazioni, ispiratrice della citata risoluzione europea, venga in
considerazione nella fattispecie in esame, in cui una figlia,
nell'osservanza dei propri doveri familiari ed evitando il ricorso a
dispendiose prestazioni assistenziali, da porsi altrimenti a carico
della collettivita', si era recata presso l'abitazione, non distante
dalla propria, dei genitori, con problemi di salute, per «aiutarli».
2.2.2.- L'identita' di ratio tra le descritte situazioni di
lavoro renderebbe non comprensibile il riconoscimento, ai sensi
dell'art. 35 Cost. e con la tutela previdenziale di cui al successivo
art. 38, della sola attivita' svolta in favore del nucleo familiare
convivente nella medesima dimora e non anche di quella resa agli
anziani genitori dimoranti altrove.
Una incoerenza intrinseca connoterebbe, dunque, i contenuti della
norma, nell'operato raffronto tra i commi 1 e 2 dell'art. 6 della
legge n. 493 del 1999, la' dove il legislatore, da una parte,
riconosce e tutela il lavoro svolto in ambito domestico, affermandone
il valore sociale per i vantaggi che l'intera collettivita' ne trae,
e dall'altra, in modo discriminatorio, limita il perimetro
applicativo dello strumento assicurativo previsto a riconoscimento
del primo confinando l'«ambito domestico» agli immobili in cui dimora
il nucleo familiare convivente dell'assicurato, con esclusione di
quello dei familiari, stretti e non conviventi, «per quanto bisognosi
di assistenza domestica».
2.3.- Nel giudizio innanzi a questa Corte si e' costituito
l'INAIL, chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o,
in subordine, manifestamente infondata.
2.3.1.- L'Istituto rileva il carattere non «pertinente» della
sentenza di questa Corte n. 28 del 1995, evocata nell'ordinanza di
rimessione a sostegno del sollevato dubbio di legittimita'
costituzionale, per essere stata resa in una fattispecie in cui
veniva riconosciuto specifico rilievo all'attivita' lavorativa
casalinga svolta da una cittadina extracomunitaria in ambito
familiare - prestazione che era stata assimilata alle forme di
"occupazione" legittimanti l'attivazione dell'istituto del
ricongiungimento familiare - nell'affermazione, di principio, che
«anche la cittadina extracomunitaria che presti, nel nostro Paese,
lavoro all'interno della propria famiglia deve essere ricompresa nel
novero dei lavoratori che hanno diritto al ricongiungimento con i
figli minori che risiedono all'estero».
2.3.2.- La disciplina contenuta nella disposizione censurata,
prosegue l'INAIL, non si pone in contrasto con il valore sociale
assegnato dalla legge al lavoro «domestico» familiare, ma vale solo a
fissare i limiti soggettivi ed oggettivi dell'introdotta tutela
assicurativa, e tanto nella «peculiarita'» della riconosciuta
prestazione lavorativa.
La disposizione medesima indica a definizione dell'infortunio
domestico la «dimora» del nucleo familiare e non la «residenza», con
esclusione della «abituale residenza» di cui all'art. 43 cod. civ., e
con la conseguenza che l'infortunio e' tutelato anche se avviene in
un luogo di «temporanea dimora», purche' il lavoro domestico sia
finalizzato, in via esclusiva, alla cura delle persone e
dell'ambiente domestico del nucleo familiare.
Per «ambiente domestico», pertanto, deve intendersi un concetto
«piu' articolato» che include le persone che dimorano nell'ambito
domestico e le loro esigenze di vita, anche di relazione, e per
«nucleo familiare» il complesso di persone caratterizzato da
convivenza e reciproca assistenza.
Dette evidenze troverebbero conferma nel decreto attuativo del
Ministero del lavoro e della previdenza sociale 15 settembre 2000
(Modalita' di attuazione dell'assicurazione contro gli infortuni in
ambito domestico), ove si e' stabilito che l'assicurazione e'
obbligatoria per ciascun componente il nucleo familiare che svolga in
via esclusiva e a titolo gratuito attivita' di lavoro in ambito
domestico, e nelle circolari INAIL (si cita la n. 6 dell'11 febbraio
2021, la quale dispone che, ai fini assicurativi, per nucleo
familiare deve intendersi la famiglia anagrafica come definita
dall'art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio
1989, n. 223, recante «Approvazione del nuovo regolamento anagrafico
della popolazione residente»: «un insieme di persone legate da
vincoli di matrimonio, unione civile, parentela, affinita', adozione,
tutela o da vincoli affettivi, coabitati e aventi dimora abituale
nello stesso comune», con la precisazione che «il nucleo familiare
puo' essere costituito da una sola persona»).
2.3.3.- Il lavoro domestico-familiare, prosegue l'INAIL, non ha
ricevuto nella norma in scrutinio un riconoscimento formale come
attivita' lavorativa «in senso proprio», e, nel suo carattere
«speciale», non inquadrabile ne' nel lavoro autonomo ne' in quello
subordinato, esso non e' assoggettabile alla previsione di cui
all'art. 38, secondo comma, Cost., con la conseguenza che
l'infortunio in ambito domestico non puo' essere equiparato
all'infortunio sul lavoro.
La natura di strumento di «assistenza sociale», piuttosto che di
«previdenza», della attuata tutela del lavoro domestico - che esclude
l'applicabilita' della disciplina degli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali contenuta nel decreto del Presidente della
Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni
per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali), e nel decreto legislativo 23 febbraio 2000,
n. 38 (Disposizioni in materia di assicurazione contro gli infortuni
sul lavoro e le malattie professionali, a norma dell'articolo 55,
comma 1, della legge 17 maggio 1999, n. 144), intesa a garantire
tutela privilegiata a tutti i lavoratori infortunati e tecnopatici -
risulterebbe provato dalla mancata previsione della cosiddetta
automaticita' delle prestazioni, che garantisce copertura
assicurativa anche in mancanza del pagamento del premio da parte del
prestatore di lavoro domestico-familiare.
Andrebbe, poi, esclusa la violazione dell'art. 35 Cost., non
potendo la situazione dei lavoratori domestico-familiari essere
equiparata a quella dei «lavoratori tutelati in generale», ai quali
la protezione assicurativa e' «garantita rispetto ad ogni rischio
cagionato dal lavoro».
La obiettiva diversita' di situazioni tra il lavoro domestico
reso in favore del familiare convivente presso l'abitazione della
famiglia e quello prestato in favore di altri soggetti, ancorche'
legati da vincoli affettivi, nei diversi ambienti in cui costoro
dimorano, escluderebbe la violazione del principio di uguaglianza e
la dedotta disparita' di trattamento.
2.3.4.- La differente disciplina riservata ai lavoratori, in
genere, ed ai lavoratori domestico-familiari, questi ultimi nei
diversi contesti familiari di convivenza, o meno, poggia, pertanto,
conclude l'Istituto, su di un bilanciamento di valori, che, di
competenza del legislatore, nella norma in scrutinio non appare
affatto irragionevole e non sostiene il dedotto dubbio di
legittimita' costituzionale. L'ampliamento oggettivo e soggettivo
della tutela comporterebbe - pena gli squilibri di bilancio cui
andrebbe incontro l'INAIL, che provvede a gestire questa forma di
tutela erogando, in via straordinaria, prestazioni ai destinatari
della legge - un inevitabile aumento dei costi dell'assicurazione,
necessario ad alimentare il fondo con cui vengono corrisposti gli
indennizzi, la' dove il cosiddetto premio assicurativo unitario,
gravante sui soggetti assicurati e ritenuto congruo, e' stato fissato
in termini molto contenuti e posto a carico della fiscalita' generale
per i non abbienti.
2.3.5.- L'intervento richiesto a questa Corte non risponderebbe,
pertanto, ad una omissione del legislatore rispetto ad «una diversa
possibile soluzione desumibile dal contesto normativo» (vengono
richiamate le sentenze n. 308 e n. 258 del 1994 e n. 298 del 1993, su
pronunce additive e a rime obbligate), toccando, piuttosto, nel
bilanciamento dei diritti garantiti, inevitabili riflessi di ordine
finanziario, per scelte attribuite alla discrezionalita' del
legislatore, salva la loro patente irragionevolezza.
Considerato in diritto
1.- La Corte d'appello di Salerno, sezione lavoro, ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2,
lettera b), della legge 3 dicembre 1999, n. 493 (Norme per la tutela
della salute nelle abitazioni e istituzione dell'assicurazione contro
gli infortuni domestici), nella parte in cui limita l'"ambito
domestico", all'interno del quale opera l'assicurazione di chi
svolge, «senza vincolo di subordinazione e a titolo gratuito»,
attivita' «finalizzate alla cura delle persone e dell'ambiente
domestico» «al solo "insieme degli immobili di civile abitazione e
delle relative pertinenze ove dimora il nucleo familiare
dell'assicurato", ivi comprese le eventuali "parti comuni
condominiali", senza inclusione degli altri immobili di civile
abitazione nei quali le suddette attivita' vengano prestate in favore
di stretti familiari non conviventi per quanto bisognosi di
assistenza domestica».
La disposizione in esame viene censurata per contrasto con gli
artt. 2, 3, 29, 35, 38 e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione alla Risoluzione del Parlamento europeo del
13 gennaio 1986 [recte: 13 settembre 2016], sulla creazione di
condizioni del mercato del lavoro favorevoli all'equilibrio tra vita
privata e vita professionale.
1.1.- Il giudice a quo premette di essere stato investito
dell'appello avverso la sentenza con cui il Tribunale ordinario di
Vallo della Lucania, pronunciando in funzione di giudice del lavoro,
aveva rigettato la domanda di riconoscimento della rendita da
infortunio domestico e dell'assegno funerario proposta da S. L. in
seguito all'intervenuto decesso del coniuge, C. C., assicurato, per
un incidente occorso mentre si trovava nell'abitazione dei propri
genitori, attendendo alla loro cura.
1.1.1.- La rimettente ritiene di non poter decidere la
fattispecie sottoposta al suo esame indipendentemente dalla soluzione
della questione di legittimita' costituzionale della norma che ne e'
oggetto, in ragione dell'inequivoco tenore letterale della stessa,
che ne porta ad escludere ogni interpretazione estensiva, nella
incontestata non convivenza dell'assicurata presso l'abitazione dei
genitori, in cui si era verificato l'infortunio domestico.
1.1.2.- In punto di non manifesta infondatezza, ad avviso della
Corte rimettente la norma censurata limiterebbe, in modo
discriminatorio, trattando in modo diseguale situazioni omogenee
(art. 3 Cost.), l'applicabilita' dello strumento assicurativo contro
gli infortuni occorsi al lavoratore casalingo, confinando l'«ambito
domestico» agli immobili in cui dimora il nucleo familiare convivente
dell'assicurato ed escludendo quello dei familiari, pure se stretti,
in quanto non conviventi, anche se bisognosi di assistenza domestica.
La denunciata limitazione confliggerebbe con la valorizzazione di
principio dell'attivita' domestico-familiare quale prestazione
lavorativa (art. 35 Cost.), mancando poi di fare applicazione degli
strumenti previdenziali posti a presidio delle esigenze di vita del
lavoratore (art. 38 Cost.).
Verrebbero, altresi', violati i doveri di solidarieta' tra
generazioni che, propri della famiglia e dei rapporti tra genitori e
figli (artt. 2 e 29 Cost.), ricevono riconoscimento anche
nell'ordinamento comunitario ed internazionale (art. 117, primo
comma, Cost.) che resterebbe violato per la norma interposta
integrata dalla indicata Risoluzione del Parlamento europeo del 13
settembre 2016 (paragrafi n. 34 e n. 37).
2.- Va, anzitutto, rilevato che la sentenza di questa Corte n. 28
del 1995, richiamata dalla ordinanza di rimessione a fondamento del
sollevato dubbio di legittimita' costituzionale, non e' in realta'
pertinente.
I principi affermati in quella sentenza traevano origine,
infatti, da un diverso contesto, relativo alla pari dignita' tra il
lavoro casalingo e quello svolto al di fuori dell'abitazione
familiare e contrassegnato dalla pure affermata parita' di genere tra
donna e uomo, nel quale si stabiliva l'assimilazione dell'attivita'
lavorativa casalinga resa da una cittadina extracomunitaria alle
forme di "occupazione" legittimanti l'attivazione dell'istituto del
ricongiungimento dei figli minori residenti all'estero (art. 4, comma
1, della legge 30 dicembre 1986, n. 943, recante «Norme in materia di
collocamento e trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati e
contro le immigrazioni clandestine» abrogato, a far data dal 2
settembre 1998, dall'art. 47, comma 1, del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286, recante «Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero» e sostituito dall'art. 29 dello stesso decreto
legislativo).
3.- Va, preliminarmente, dichiarata la inammissibilita' della
questione in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., perche'
sollevata in relazione ad un parametro, la Risoluzione del Parlamento
europeo del 13 settembre 2016, non idoneo a tal fine.
4.- Le sollevate questioni di legittimita' costituzionale rendono
necessaria una ricognizione del quadro normativo e giurisprudenziale
all'interno del quale si inserisce la legge n. 493 del 1999.
4.1.- Essa si radica, nell'intento di darvi completamento,
nell'ambito di quel percorso di riconoscimento di pari dignita',
rispetto alle forme di lavoro svolto fuori casa, alla prestazione
domestico-familiare, nella sua importante valenza sociale e
giuridica, anche in quanto portatrice di un risparmio di elevati
costi sociali.
4.1.1.- Il cammino era stato intrapreso con la legislazione
adottata in materia pensionistica, e, in particolare, con l'art. 9
della legge 5 marzo 1963, n. 389 (Istituzione della «Mutualita'
pensioni» a favore delle casalinghe), poi oggetto di intervento di
questa Corte, che, con la sentenza n. 78 del 1993, ne aveva
dichiarato l'illegittimita' costituzionale nella parte in cui non
prevedeva un meccanismo di adeguamento dell'importo nominale dei
contributi versati.
Nel tempo, quella disciplina ha ricevuto un riordino con il
decreto legislativo 16 settembre 1996, n. 565 (Attuazione della
delega conferita dall'art. 2, comma 33, della L. 8 agosto 1995, n.
335, in materia di riordino della disciplina della gestione
«Mutualita' pensioni» di cui alla L. 5 marzo 1963, n. 389), che ha
sostituito la previgente mutualita' pensioni con un «Fondo di
previdenza per le persone che svolgono lavori di cura non retribuiti
derivanti da responsabilita' familiari», nella previsione che a tale
fondo «possono altresi' iscriversi, su base volontaria, i soggetti
che svolgono, senza vincolo di subordinazione, lavori non retribuiti
in relazione a responsabilita' familiari e che non prestano attivita'
lavorativa autonoma o alle dipendenze di terzi e non sono titolari di
pensione diretta» (art. 1, comma 2).
4.1.2.- Nel percorso di valorizzazione del lavoro
domestico-familiare si e' inserita anche la giurisprudenza di
legittimita', che si e' spesa nell'affermazione dell'autonoma
risarcibilita' del danno patrimoniale subito da chi svolge attivita'
casalinga.
In quanto conseguenza della riduzione della capacita' lavorativa
"specifica", l'attivita' domestico-familiare non e' piu' destinata a
convergere, ai fini risarcitori, nella diversa categoria del danno
biologico (Corte di cassazione, sezione terza civile, sentenze 3
marzo 2005, n. 4657, 13 luglio 2010, n. 16392).
In siffatto contesto storico, il tema del lavoro casalingo
diviene altresi' occasione per l'affermazione di piu' articolati
principi sul rilievo costituzionale del lavoro e dei diritti della
donna lavoratrice di cui agli artt. 4 e 37 Cost. (Corte di
cassazione, sezione terza civile, sentenze 11 dicembre 2000, n.
15580, 20 ottobre 2005, n. 20324) e in tema di incombenze domestiche
(Corte di cassazione, sezione terza civile, sentenza 8 novembre 2014,
n. 24471).
5.- Il quadro di riferimento consente di cogliere nella legge in
esame l'occasione per il legislatore nazionale - in una prospettiva
segnata dall'esigenza di far fronte al fenomeno degli infortuni
domestici con la finalita' di arginarne i costi per la collettivita'
- di superare la contrapposizione tra lavoro domestico ed
extradomestico, attribuendo al primo, nell'intento di colmare un
vuoto di tutela, pari dignita' rispetto alle altre forme di lavoro
svolte fuori casa, attraverso il riconoscimento di uno strumento di
garanzia assicurativa.
6.- All'interno di una piu' ampia cornice definita, anche, dalla
necessita' di dare risposta ad esigenze di prevenzione - la cui
soddisfazione e' affidata nella legge in esame agli strumenti
dell'informazione ed educazione della platea dei destinatari (Capo
II, rubricato «Prevenzione degli infortuni negli ambienti di civile
abitazione», artt. 3, 4 e 5) -, il legislatore del 1999 ha provveduto
ad istituire una forma assicurativa obbligatoria per la tutela dal
rischio infortunistico, con il riconoscimento della invalidita'
permanente derivante dal lavoro svolto in ambito domestico (Capo III,
rubricato «Assicurazione contro gli infortuni in ambito domestico»,
articoli da 6 a11).
6.1.- L'opzione esercitata attribuisce peraltro una garanzia
assicurativa nella perseguita finalita' di accordare piu' ampia
tutela al disciplinato fenomeno all'interno di un perimetro fattuale
contrassegnato dalla registrata imputabilita' degli incidenti
domestici, appartenenti alla "quotidianita'" degli individui, alla
mera casualita' o alla stessa disattenzione della vittima o dei suoi
familiari.
6.2.- La legge provvede quindi ad individuare, per richiamo a
fasce di eta', i destinatari della norma, e, insieme agli eventi
assicurati, le percentuali di "inabilita' permanente" cui riconoscere
copertura assicurativa, il premio annuo, di importo assai contenuto
(fissato in 25.000 lire, pari a 12,91 euro, e portato ad euro 24,00
annui dall'art. 1 , comma 534, della legge 30 dicembre 2018, n. 145,
recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019- 2021») ed i
soggetti onerati, prevedendo, altresi', un meccanismo che, per i non
abbienti, pone a carico della fiscalita' generale l'intero importo
(articoli da 6 a 9).
6.3.- La natura obbligatoria del mezzo, che diviene operativo se
ed in quanto l'assicurato iscritto versi annualmente il premio
prestabilito, lo sottrae al principio dell'automaticita' della
protezione, destinato, invece, a valere per tutti gli altri
lavoratori, soggetti alla generale tutela previdenziale di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124
(Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria
contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali).
6.4.- L'andamento del «Fondo autonomo speciale» (art. 10),
istituito presso l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro (INAIL) con contabilita' separata, e nel quale
confluiscono i premi versati, ha consentito, in un contesto di
attuazione definito da leggi finanziarie e di bilancio, decreti
interministeriali di attuazione della norma primaria e circolari
esplicative, nel tempo susseguitisi (da ultimo, la legge 30 n. 145
del 2018; la circolare INAIL dell'11 febbraio 2021, n. 6; il decreto
del Ministro del lavoro e delle politiche sociali adottato di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, del 13
novembre 2019), di migliorare ed estendere le prestazioni erogate,
ampliando le fasce di eta' della platea dei beneficiati, rivedendo al
ribasso le percentuali di invalidita' ammesse a garanzia, e
diversificando i prodotti assicurativi offerti, nel tempo comprensivi
della rendita da infortunio mortale (decreto del Ministro del lavoro
e delle politiche sociali, 31 gennaio 2006, recante «Estensione
dell'assicurazione contro gli infortuni in ambito domestico ai casi
di infortunio mortale»).
6.5.- Come esposto dalla difesa dell'INAIL, costituito in
giudizio, nella «Nota tecnica» depositata in pubblica udienza in
risposta agli «specifici quesiti» di cui all'art. 10, comma 3, delle
Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, la
gestione infortuni in ambito domestico resta sorretta da un sistema
finanziario «a capitalizzazione» che rinviene la sua condizione di
equilibrio su di un «Premio Medio Generale», costante per tutta la
durata della gestione, in via teorica illimitata, e uguale per ogni
assicurato. Il «premio medio», in quanto commisurato al rischio
proprio dell'intera collettivita' garantita, e non calibrato in modo
specifico sul singolo assicurato, rispetta il principio della
solidarieta' oltre che della mutualita' tra assicurati, consentendo
la copertura assicurativa anche di coloro per i quali maggiore e' il
bisogno di tutela.
7.- Tanto premesso, nella definizione e tipizzazione degli
infortuni assicurati, la legge n. 493 del 1999 ripartisce il rischio
indennizzabile all'interno di una "solidarieta' di categoria",
cosicche' gli eventi coperti da garanzia assicurativa non
ricomprendono tutti gli incidenti che si verificano negli ordinari
luoghi di vita del soggetto assicurato, ma solo quelli che derivano
«dal lavoro svolto in ambito domestico» (art. 1), nel riconosciuto
valore sociale ed economico della prestazione.
7.1.- L'art. 6 della legge n. 493 del 1999, dopo aver previsto,
al comma 1, che «[l]o Stato riconosce e tutela il lavoro svolto in
ambito domestico, affermandone il valore sociale ed economico
connesso agli indiscutibili vantaggi che da tale attivita' trae
l'intera collettivita'», affida alle successive proposizioni,
contenute al comma 2, rispettivamente sub lettere a) e b), la
definizione del lavoro domestico e, a mezzo delle sue affermate
coordinate soggettive e oggettive - rispettivamente integrate dal
"nucleo familiare" dell'assicurato e dall'"ambiente domestico" in cui
il primo dimora - la tipizzazione del rischio assicurato.
L'infortunio indennizzabile resta cosi' fissato in quello occorso
all'assicurato impegnato, nella resa prestazione casalinga, in favore
del/dei componente/i del nucleo familiare convivente nel medesimo
ambiente domestico.
Il legislatore, dopo avere precisato, alla lettera a) del comma 2
dell'art. 6, che per «lavoro svolto in ambito domestico» si intende
l'insieme delle attivita' prestate «senza vincolo di subordinazione e
a titolo gratuito, finalizzate alla cura delle persone e
dell'ambiente domestico», individua alla successiva lettera b) -
disposizione all'odierno scrutinio - l'«ambito domestico» come
l'«insieme degli immobili di civile abitazione e delle relative
pertinenze ove dimora il nucleo familiare dell'assicurato» ivi
incluse le eventuali «parti comuni condominiali».
7.2.- Per gli indicati contenuti la nozione di famiglia di cui si
avvale il legislatore del 1999 nel disciplinare il rischio assicurato
in materia di infortuni domestici e' quella gia' utilizzata da una
risalente sentenza della Corte di cassazione.
Chiamato a pronunciare sulla decadenza del conduttore dal diritto
alla proroga legale della locazione immobiliare per disponibilita' di
altra abitazione familiare (art. 3 della legge 23 maggio 1950, n.
253, recante «Disposizioni per le locazioni e sublocazioni di
immobili urbani»), il giudice di legittimita' richiama espressamente
il principio secondo il quale per nucleo familiare deve intendersi il
complesso delle persone abitualmente conviventi, legate da vincoli di
sangue o di affinita' o da obblighi di mutua assistenza (Corte di
cassazione, sezione terza civile, sentenza 5 settembre 1963, n.
2431).
L'abitualita' della convivenza e della dimora del nucleo
familiare segna anche la stretta dimensione anagrafica del fenomeno
(ex art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio
1989, n. 223, recante «Approvazione del nuovo regolamento anagrafico
della popolazione residente» nella versione modificata dall'art. 3,
comma 1, lettera a), del decreto legislativo 19 gennaio 2017, n. 5
recante «Adeguamento delle disposizioni dell'ordinamento dello stato
civile in materia di iscrizioni, trascrizioni e annotazioni, nonche'
modificazioni ed integrazioni normative per la regolamentazione delle
unioni civili, ai sensi dell'articolo 1, comma 28, lettere a) e c),
della legge 20 maggio 2016, n. 76», la famiglia e' «un insieme di
persone legate da vincoli di matrimonio, unione civile, parentela,
affinita', adozione, tutela o da vincoli affettivi, coabitanti e
aventi dimora abituale nello stesso comune» e puo' essere costituito
da una sola persona).
Non qualsiasi condivisione di spazi rileva, pertanto, al fine di
riconoscere il diritto all'indennizzo assicurativo per infortunio
domestico ex art. 6 qui scrutinato, ma solo quella che, dovendosi
apprezzare per una sua raggiunta stabilita', chiama in gioco, per
cio' stesso, convivenze familiari integrate, quanto meno, da comuni
regole di vita e condivisioni di mezzi.
8.- Cio' posto, deve essere preliminarmente esaminata la
eccezione di inammissibilita' sollevata dall'INAIL, che ha sostenuto
il carattere eccessivamente manipolativo della pronuncia sollecitata,
in una materia caratterizzata dalla discrezionalita' delle scelte del
legislatore.
8.1. - La eccezione e' fondata nei termini che seguono.
8.1.1. - L'ordinanza di rimessione, nel raffronto tra la
situazione denunciata e i rilievi di illegittimita' costituzionale
svolti, propone due distinti piani di scrutinio: l'uno, segnato dal
riconoscimento di uno strumento assicurativo a tutela di posizioni
previdenziali insorte in ambito domestico-familiare, e l'altro, che
si collega al welfare statale, contraddistinto dalla creazione di una
rete di servizi di preferenziale accesso e di un sistema di benefici,
anche fiscali, a sostegno dei cittadini che, impegnati in favore
delle persone inabili e non autosufficienti, vengono in tal modo
sollevati dalla stringente quotidianita' di cura dell'altro,
bisognoso.
Il carattere autonomo delle due prospettive di tutela, che pure
potrebbero presentare profili convergenti, non consente a questa
Corte la individuazione di una soluzione diretta ad alterare l'intero
sistema assicurativo introdotto dalla legge n. 493 del 1999, che si
presenta, per i contenuti e le finalita' sue proprie, come sopra
esposti, compiuto. Esso denuncia, per i suoi stessi contenuti - che
sono connotati da un chiaro aggancio ad una prestazione lavorativa,
quella casalinga, sia pure sui generis in quanto gratuita e senza
vincolo di subordinazione -, la propria appartenenza alle tutele
previdenziali, per un meccanismo diretto a precostituire i mezzi
necessari a soddisfare bisogni futuri del prestatore di lavoro.
Il dubbio di legittimita' costituzionale della rimettente
oggettivamente coinvolge, invece, il diverso settore segnato da
esigenze assistenziali e solidaristiche che rinvengono soddisfazione
nelle politiche del welfare nazionale, intese come complesso di
iniziative statali e pubbliche, in genere, volte a tutelare il
benessere della popolazione al fine di migliorarne la vita lavorativa
e privata, garantendo l'accesso alla fruizione dei servizi pubblici
essenziali.
8.1.2. - Con il progressivo invecchiamento della popolazione
all'interno degli Stati europei e l'accresciuto bisogno di assistenza
a lungo termine, si e' affermato il modello dei "caregivers",
integrato da figure di familiari ed amici che si prendono cura, in
maniera gratuita e continuativa, di una persona anziana, non
autosufficiente e/o disabile.
8.1.3.- Il legislatore nazionale ha dato ingresso, con la legge
27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020), al Fondo per il sostegno del ruolo di cura e di
assistenza del caregiver familiare (art. 1, comma 254), nel contempo
introducendo la figura della persona che assiste e si prende cura del
coniuge, convivente dello stesso sesso, o di fatto, del familiare,
entro il terzo grado, o affine, non autosufficiente per malattia,
infermita' o disabilita', anche croniche e degenerative, che sia
stato riconosciuto invalido perche' bisognoso di assistenza globale e
continua di lunga durata, ai sensi dell'art. 3, comma 3, della legge
5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per l'assistenza,
l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate), o sia
titolare di indennita' di accompagnamento ai sensi della legge 11
febbraio 1980, n. 18 (Indennita' di accompagnamento agli invalidi
civili totalmente inabili).
Nel tempo sono stati presentati vari disegni di legge (Atto
Senato n. 1461 - XVIII Legislatura; Atti Senato n. 2128 e n. 2266 -
XVII Legislatura) ed una pluralita' di proposte di legge (Atti Camera
n. 3527 e n. 3414 - XVII Legislatura) finalizzati al riconoscimento e
al sostegno del "caregiver familiare", in cui si inserisce
l'attribuzione al familiare impegnato nell'assistenza di una tutela
previdenziale e di agevolazioni fiscali, ed il riconoscimento al
"caregiver" lavoratore del diritto di rimodulare l'orario di lavoro
esterno e di scegliere, con preferenza, la sede piu' vicina alla casa
del familiare assistito e l'accesso, per percorsi preferenziali, alle
prestazioni sanitarie.
8.1.4.- A tali interventi si sono aggiunte iniziative
sovranazionali quale, da ultimo, la direttiva (UE) 2019/1158 del
Parlamento europeo e del Consiglio del 20 giugno 2019, relativa
all'equilibrio tra attivita' professionale e vita familiare per i
genitori e i prestatori di assistenza e che abroga la direttiva
2010/18/UE del Consiglio, adottata sui principi di parita' di genere
e di equilibrio tra attivita' professionale e vita familiare, in
riaffermazione ed elaborazione dei principi del pilastro europeo dei
diritti sociali, proclamato dal Parlamento europeo, dal Consiglio e
dalla Commissione il 17 novembre 2017.
Si tratta di temi che, correndo lungo la comune direttrice del
sostegno e della cura, finiscono per accostare - nella convergenza di
ratio delle correlate discipline - alle posizioni dei soggetti
bisognosi quelle di coloro che gratuitamente prestano assistenza.
8.1.5. - E' evidente l'attenzione attribuita da questa Corte al
tema della solidarieta' e dell'aiuto destinati a valere anche tra
generazioni all'interno della famiglia (si leggano in particolare le
affermazioni di principio sui valori di solidarieta' familiare di cui
alla sentenza n. 232 del 2018, con cui si e' dichiarata
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 42, comma 5, del decreto
legislativo 26 marzo 2001, n. 151, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della
maternita' e della paternita', a norma dell'articolo 15 della legge 8
marzo 2000, n. 53», con ampliamento della platea dei beneficiari del
congedo straordinario dal lavoro ivi previsto al figlio che, al
momento della presentazione della richiesta, ancora non conviva con
il genitore in situazione di disabilita' grave).
Cio' non consente, pero', di coniugare lo strumento assicurativo
di cui alla legge n. 493 del 1999 con il piu' ampio individuato
contesto.
8.1.6. - Della disciplina dell'indennizzo assicurativo si
chiederebbe, infatti, nella richiamata piu' ampia cornice, una
riforma di sistema, che amplierebbe le categorie dei destinatari
implicando scelte discrezionali (quale, ad esempio, la decisione se
ad individuare i soggetti beneficiati valgano le sole relazioni
familiari e di parentela - e quali - o, anche, ragioni di amicizia e
riconoscenza).
8.1.7.- L'esigenza di evitarne un utilizzo in frode non
consentirebbe l'estensione incontrollata della misura e dovrebbe
suggerire, ad esempio, un obbligo di registrazione per i
"caregivers", quali fruitori di polizza, che operino per persone in
situazione di comprovato bisogno, il tutto per una disciplina gia'
nota a contesti stranieri (si pensi, in particolare, alla esperienza
tedesca, con la registrazione come "Pflegeperson" o persona dedita
alla cura del familiare o di altra persona - a sua volta formalmente
inquadrata come persona bisognosa di cosiddetto secondo livello - che
opera presso la propria o altrui abitazione e che per legge viene
assicurata contro gli infortuni durante tutte le attivita' di cura
svolte, ivi incluse quelle domestiche, senza dover versare alcun
contributo, paragrafo 19 dell'undicesimo Libro del Codice Sociale,
SGB XI).
8.1.8.- Resterebbe poi da valutare l'operativita'
dell'ampliamento della categoria dei beneficiari all'interno della
logica assicurativa che presiede al riconoscimento dell'indennizzo
infortuni ex legge n. 493 del 1999, in cui all'allargamento della
platea dei destinatari dovrebbe, come rilevato dall'INAIL, conseguire
l'incremento del premio versato in una misura che avrebbe l'effetto
di scardinare gli equilibri tra entrate ed uscite in un sistema
guidato, nella gestione finanziaria, dall'applicazione del metodo
della capitalizzazione dei contributi.
8.1.9.- La molteplicita' delle soluzioni praticabili quanto a
soggetti e contesti assicurabili, non contenuta e univocamente
veicolata, nella sua composizione, dalle esigenze di cura ed
assistenza dell'altro, non puo' essere assunta come grandezza o
misura di riferimento da parte di questa Corte, con la conseguenza
che il sollecitato intervento si denuncia, come tale, inammissibile,
dovendo invece ricadere sul legislatore la scelta dei mezzi piu'
idonei a realizzare la tutela del fine costituzionalmente necessario
(sentenza n. 151 del 2021).
8.1.10.- Nel senso di una conclusione di inammissibilita' della
sollevata questione converge la necessita' di operare una «revisione
organica della materia in esame» nella composizione della pluralita'
degli interessi in gioco, altrimenti affidata a scelte
"eccessivamente manipolative" di questa Corte, destinate ad incidere
sulla stessa funzionalita' dell'assetto previsto dalla norma, con
conseguenti disarmonie di sistema (sulla necessita' di una revisione
di sistema quale limite di ammissibilita' della questione con cui si
solleciti l'intervento della Corte costituzionale: sentenza n. 101
del 2022 ed in senso analogo: sentenze n. 143, n. 100 e n. 1 del
2022; sentenze n. 151, n. 33 e n. 32 del 2021; sentenze n. 80 e n. 47
del 2020 e sentenza n. 23 del 2013).
8.2.- Purtuttavia, la doverosa attenzione e sensibilita' ai temi
della solidarieta' e dell'aiuto rispetto a posizioni di bisogno
segnalati dalla ordinanza di rimessione interpellano questa Corte, in
una diversa prospettiva di valutazione, ad un forte richiamo al
legislatore, affinche' la rete sociale sia rinsaldata attraverso la
individuazione dei piu' idonei strumenti e delle piu' adeguate
modalita' di fruizione delle prestazioni in esame.
9.- Conclusivamente, le questioni sollevate devono essere
dichiarate inammissibili.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 6, comma 2, lettera b), della legge 3
dicembre 1999, n. 493 (Norme per la tutela della salute nelle
abitazioni e istituzione dell'assicurazione contro gli infortuni
domestici), sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 29, 35, 38 e
117, primo comma, della Costituzione, dalla Corte d'appello di
Salerno, sezione lavoro, con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 luglio 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 28 luglio 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA