N. 53 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 agosto 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 agosto 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Professioni - Albi professionali - Norme della Regione Molise - Istituzione dell'Albo unico degli assistenti per l'autonomia e la comunicazione degli alunni con disabilita' fisiche o sensoriali - Possibilita' di iscrizione per le figure professionali in possesso dei requisiti stabiliti - Previsione che la Giunta regionale, previo parere dell'Ufficio scolastico regionale, stabilisce i criteri di accesso al conseguimento del titolo di assistente per l'autonomia e la comunicazione, i requisiti per l'iscrizione all'Albo, nonche' le modalita' di tenuta e di aggiornamento dello stesso - Previsione che e' fatto obbligo agli enti locali territorialmente competenti di garantire agli alunni con disabilita' fisiche o sensoriali appartenenti alle scuole di ogni ordine e grado, legittimati a farne richiesta, l'assegnazione di assistenti per l'autonomia e la comunicazione attingendo esclusivamente dall'albo tali figure professionali. - Legge della Regione Molise 10 giugno 2022, n. 10 (Istituzione dell'Albo unico degli assistenti per l'autonomia e la comunicazione degli alunni con disabilita' fisiche o sensoriali), artt. 2, commi 1 e 2, e 5, comma 1.(GU n.39 del 28-9-2022 )
Ricorso (ex art. 127, comma 1, della Costituzione) per il Presidente del Consiglio dei ministri (c.f. 80188230587), rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f. 80224030587), presso i cui uffici domicilia in Roma - via dei Portoghesi n. 12 (pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), giusta delibera del Consiglio dei ministri adottata nella riunione del 28 luglio 2022 ricorrente contro la Regione Molise (c.f. 00169440708; pec: regionemolise@cert.regione.molise.it), in persona del Presidente della giunta regionale pro tempore, con sede in Campobasso alla via Genova 11 - intimata per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 1 e 2, e dell'art. 5, comma 1, della legge della Regione Molise del 10 giugno 2022, n. 10, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Molise n. 30 del 10 giugno 2022, recante «Istituzione dell'albo unico degli assistenti per l'autonomia e la comunicazione degli alunni con disabilita' fisiche o sensoriali» per violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in relazione all'art. 2, comma 3, del decreto legislativo n. 30/2006. Con la legge 10 giugno 2022, n. 10, recante «Istituzione dell'albo unico degli assistenti per l'autonomia e la comunicazione degli alunni con disabilita' fisiche o sensoriali», la Regione Molise ha istituito l'albo unico degli assistenti per l'autonomia e la comunicazione degli alunni con disabilita' fisiche o sensoriali, al proclamato scopo di «favorire l'integrazione e la partecipazione alle attivita' scolastiche, l'interazione all'interno dell'ambiente scolastico, sociale e culturale dell'alunno disabile, mediando al fine di renderne agevole la comunicazione, apprendimento, l'integrazione e la relazione, ponendosi come tramite tra lo studente disabile e la sua famiglia, la scuola, la classe ed i servizi territoriali specialistici» (art. 1). L'art. 2, comma 1, della citata legge n. 10/2022 stabilisce che tale albo e' istituito presso la giunta regionale, assessorato alle politiche sociali, e che ad esso possono iscriversi le figure professionali che possiedono i requisiti di cui al comma 2. Il secondo comma assegna alla giunta il compito di individuare, previo parere dell'ufficio scolastico regionale, i criteri di accesso al conseguimento del titolo di assistente per l'autonomia e la comunicazione, i requisiti per l'iscrizione al nuovo albo, le modalita' di tenuta e di aggiornamento dello stesso. Il comma 3 stabilisce che la graduatoria degli iscritti all'albo e' definita in virtu' dei punteggi di ciascun iscritto sulla base dei titoli posseduti. In base agli articoli 3 e 4 della legge in esame, l'universita' e gli enti di formazione organizzano a proprie spese corsi di aggiornamento professionale a cadenza biennale, che tutti coloro che sono iscritti all'albo hanno l'obbligo di seguire, a pena di esclusione dall'albo stesso. L'art. 5 sancisce l'obbligo per gli enti locali territorialmente competenti di garantire agli alunni disabili, legittimati a farne richiesta, l'assegnazione dei suddetti assistenti, attingendo tali figure professionali esclusivamente dal suddetto albo. Le disposizioni contenute nell'art. 2, commi 1 e 2, e nell'art. 5, comma 1, della legge in esame presentano profili di illegittimita' costituzionale, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, perche', in contrasto con la normativa nazionale che riserva alla competenza legislativa dello Stato l'individuazione di nuove figure professionali e l'istituzione di nuovi albi professionali, limita (peraltro ingiustificatamente) l'esercizio della professione in questione, cosi' esorbitando dai limiti della legislazione concorrente in materia di professioni. Il Presidente del Consiglio dei ministri propone pertanto il presente ricorso, esponendo quanto segue in Diritto Illegittimita' dell'art. 2, commi 1 e 2, e dell'art. 5, comma 1, della legge della Regione Molise del 10 giugno 2022, n. 10, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in riferimento all'art. 1, comma 3, del decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30. 1.1. La normativa regionale impugnata incide in via principale e diretta sulla disciplina delle professioni, che l'art. 117, comma 3, della Costituzione inserisce tra le materia di legislazione concorrente e per la quale e' attribuita alla competenza legislativa dello Stato la determinazione dei principi fondamentali. Invero, il riparto delle competenze legislative fra Stato e regioni in materia di «professioni», trova fonte nel decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30, recante la «Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell'art. 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131», il cui art. 1, comma 3, espressamente stabilisce che «la potesta' legislativa regionale si esercita sulle professioni individuate e definite dalla normativa statale». Da cio' consegue che la potesta' legislativa regionale nella materia concorrente delle professioni deve rispettare il principio secondo cui l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, e' riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato, rientrando invece nella competenza regionale la disciplina degli aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realta' regionale. Si rileva al riguardo che la figura di assistente per l'autonomia e la comunicazione e' prevista dalla legge quadro del 5 febbraio 1992, n. 104, per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate, che all'art. 13, comma 3, prevede che «nelle scuole di ogni ordine e grado, fermo restando, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e successive modificazioni, l'obbligo per gli enti locali di fornire l'assistenza per l'autonomia e la comunicazione personale degli alunni con handicap fisici o sensoriali, sono garantite attivita' di sostegno mediante l'assegnazione di docenti specializzati». La figura e' richiamata anche dall'art. 42 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, rubricato «Assistenza scolastica», per il quale «Le funzioni amministrative relative alla materia dell'"assistenza scolastica" [...] concernono fra l'altro: [...] l'assistenza ai minorati psicofisici [...]». 1.2. Le impugnate disposizioni della legge della Regione Molise n. 10/2022, nella misura in cui prevedono l'istituzione dell'albo unico regionale, al quale possono iscriversi i soli soggetti che hanno conseguito il titolo sulla base dei criteri fissati dalla giunta e che possiedono i requisiti stabiliti dalla giunta stessa, si pongono in contrasto con la citata normativa nazionale, che riserva allo Stato la competenza riguardo all'individuazione di nuove figure professionali e all'istituzione di nuovi albi professionali. In tal modo, il legislatore regionale, in violazione dell'art. 117, comma 3, della Costituzione, ha esorbitato dai limiti della propria legislazione in materia di professioni, peraltro limitando eccessivamente e ingiustificatamente l'esercizio della professione di cui trattasi. Invero, l'art. 2, comma 1, della legge regionale prevede che le figure professionali che possiedono i requisiti di cui al comma 2 possono iscriversi all'istituendo albo; il predetto secondo comma demanda alla giunta regionale l'indicazione dei criteri di accesso al conseguimento del titolo di assistente per l'autonomia e la comunicazione, i requisiti per l'iscrizione all'albo, nonche' le modalita' di tenuta e aggiornamento dello stesso. Tale disposizione normativa denota la natura costitutiva del predetto albo e conferma l'esorbitanza dai poteri attribuiti alla regione dal citato art. 117, comma 3, della Costituzione: invero, se dall'espressione «possono iscriversi» contenuta nell'art. 2 si potrebbe desumere che l'albo abbia una valenza ricognitiva, il successivo art. 5, comma 1, attribuisce ad esso una indubbia capacita' selettiva e limitativa dei professionisti che possono svolgere la suddetta professione nell'ambito della regione. 1.3. La questione della natura giuridica dell'albo e' dirimente al fine di valutare la legittimita' costituzionale dell'intervento legislativo regionale, con particolare riguardo alla compatibilita' con l'art. 117, comma 3, della Costituzione, che inserisce la materia delle professioni nel profilo della legislazione concorrente. Quanto alla natura giuridica dell'albo regionale in esame, e quindi alle competenze esercitate dalla regione, dal tenore dell'intero corpus della legge emerge che l'iscrizione nel suddetto albo costituisce requisito per l'esercizio dell'attivita' di assistente per l'autonomia e la comunicazione degli alunni con disabilita' fisiche o sensoriali nelle scuole della regione: in tal senso devono essere intese le previsioni relative alla formazione di una «graduatoria degli iscritti all'albo» e dell'attribuzione di «punteggi» (art. 2, comma 3), l'obbligatorieta' dei corsi di aggiornamento professionale per gli iscritti (art. 4), il riferimento all'assegnazione di «incarichi» da parte degli enti territoriali locali agli iscritti dell'albo (art. 5, comma 2). In altri termini, l'utilita' di tale albo, ai fini dell'esercizio della professione sul territorio regionale, e' legata all'obbligatorieta' dell'iscrizione ad esso, in guisa che l'albo non ha una funzione meramente ricognitiva. Si richiama, sul punto, l'orientamento espresso da codesta Corte costituzionale in materia di creazione di albi professionali con sentenza del 29 ottobre 2009, n. 271 secondo cui «Come sottolineato da questa Corte (sentenza n. 355 del 2005) esula dai limiti della competenza legislativa concorrente delle regioni in materia di professioni soltanto l'istituzione di nuovi e diversi albi rispetto a quelli gia' istituiti dalle leggi statali, per l'esercizio di attivita' professionali. Tali albi, infatti, hanno una funzione individuatrice delle professioni, preclusa, in quanto tale, alla competenza regionale. Quando pero' gli albi regionali svolgono funzioni meramente ricognitive o di comunicazione ed aggiornamento non si pongono al di fuori dell'ambito delle competenze regionali, dovendo intendersi riferiti a professioni gia' riconosciute dalla legge statale». 1.4. Anche il secondo comma dell'art. 2, che demanda alla giunta regionale l'individuazione dei criteri di accesso al conseguimento del titolo, risulta in contrasto con l'art. 117, comma terzo, della Costituzione e con il riparto di competenze specificato dal citato art. 1, comma 3, del decreto legislativo n. 30/2006. Infatti, sia attraverso la previsione di un albo, sia con l'attribuzione alla giunta regionale del compito di integrare, con proprio provvedimento, i requisiti necessari per tale iscrizione, la regione ha illegittimamente invaso la competenza statale. In tal senso, come piu' volte affermato da codesta Corte costituzionale, non spetta alla legge regionale ne' creare nuove professioni, ne' introdurre diversificazioni in seno alla figura professionale disciplinata dalla legge dello Stato (sentenza n. 328 del 2009), ne', infine, assegnare una tale competenza alla giunta (Corte costituzionale sentenze n. 93 del 2008 e n. 449 del 2006, richiamate dalla sentenza n. 230/2011). 1.5. L'art. 5, comma 1, dell'impugnata legge regionale prevede inoltre che «In ottemperanza a quanto stabilito dall'art. 3, comma 3, della legge n. 104/1992 e dall'art. 1, comma 947, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, e' fatto obbligo agli enti locali territorialmente competenti di garantire agli alunni con disabilita' fisiche o sensoriali appartenenti alle scuole di ogni ordine e grado, legittimati a farne richiesta, l'assegnazione di assistenti per l'autonomia e la comunicazione attingendo esclusivamente dall'albo tali figure professionali». Come si e' gia' detto, tale disposizione, in combinato disposto con l'art. 2, comma 1, sopra illustrato, dimostra che l'istituendo albo professionale non ha una funzione meramente ricognitiva o di comunicazione e di aggiornamento di professioni gia' riconosciute dalla legge statale, come e' invece consentito disporre al legislatore regionale (secondo la citata sentenza della Corte costituzionale n. 271 del 2009), ma, all'esito di un percorso formativo cui e' subordinata la iscrizione, assume una particolare capacita' selettiva all'interno della medesima professione, che ne conferma l'illegittimita' costituzionale, «anche prescindendo dal fatto che la iscrizione nel suddetto registro si ponga come condizione necessaria ai fini dell'esercizio dell'attivita' da esso contemplata» (sentenze della Corte costituzionale n. 132 del 2010, n. 138 del 2009 e n. 93 del 2008). Alla luce delle sopra esposte argomentazioni, le disposizioni contenute nell'art. 2, comma 1 e 2, e nell'art. 5, comma 1, della legge in esame, risultano in contrasto con l'art. 1, comma 3, del decreto legislativo n. 30/2006, e violano l'art. 117, comma 3, della Costituzione, avendo il legislatore regionale esorbitato dai limiti della competenza legislativa concorrente in materia di professioni.
P.Q.M. Per questi motivi il Presidente del Consiglio dei ministri propone il presente ricorso e confida nell'accoglimento delle seguenti conclusioni: Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare costituzionalmente illegittimi gli articoli 2, comma primo e secondo, e 5, comma primo, della legge della Regione Molise del 10 giugno 2022, n. 10, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Molise n. 30 del 10 giugno 2022, recante «Istituzione dell'albo unico degli assistenti per l'autonomia e la comunicazione degli alunni con disabilita' fisiche o sensoriali» per violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione. Si producono: 1. Copia della legge regionale impugnata; 2. Copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri adottata nella riunione del 28 luglio 2022, recante la determinazione di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione illustrativa. Roma, 2 agosto 2022 Il Vice avvocato generale: Guida