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                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta dai signori: 
Presidente:Silvana SCIARRA; 
Giudici :Daria de  PRETIS,  Nicolo'  ZANON,  Franco  MODUGNO,  Giulio
  PROSPERETTI, Giovanni  AMOROSO,  Luca  ANTONINI,  Stefano  PETITTI,
  Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,  Maria  Rosaria  SAN  GIORGIO,
  Filippo PATRONI GRIFFI,

      
    ha pronunciato la seguente 
 
                              SENTENZA 
 
    nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 3,
della legge della Regione Liguria 7 febbraio 2008, n. 2 (Testo  unico
in  materia  di  strutture  turistico-ricettive  e  balneari),   come
modificato dall'art. 4, comma 1, della legge della Regione Liguria 11
maggio  2009,  n.  16  (Disposizioni  urgenti  di  adeguamento  della
normativa regionale), promosso dal Tribunale amministrativo regionale
per la Liguria nel procedimento vertente tra Bonfor srl e  il  Comune
di Finale Ligure  e  altro,  con  ordinanza  del  20  novembre  2020,
iscritta al n. 161 del registro ordinanze  2021  e  pubblicata  nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica  n.  43,  prima  serie  speciale,
dell'anno 2021. 
    Visti gli atti di costituzione di Bonfor  srl  e  del  Comune  di
Finale Ligure; 
    udita nell'udienza pubblica del  14  settembre  2022  la  Giudice
relatrice Daria de Pretis; 
    uditi gli avvocati Paolo Gaggero per Bonfor  srl  e  Massimiliano
Rocca per il Comune di Finale Ligure; 
    deliberato nella camera di consiglio del 14 settembre 2022. 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria  solleva
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 3,  della
legge della Regione Liguria 7 febbraio 2008, n.  2  (Testo  unico  in
materia di strutture turistico-ricettive e balneari), come modificato
dall'art. 4, comma 1, della legge della  Regione  Liguria  11  maggio
2009, n. 16 (Disposizioni  urgenti  di  adeguamento  della  normativa
regionale), per violazione degli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione.
L'intera legge reg. Liguria n. 2 del 2008 e' stata abrogata dall'art.
72, comma 1, della legge della Regione Liguria 12 novembre  2014,  n.
32 (Testo unico in materia di strutture turistico ricettive  e  norme
in materia di imprese turistiche), ma il contenuto della disposizione
censurata dal TAR e' riprodotto nell'art. 7,  comma  3,  della  legge
reg. Liguria n. 32 del 2014. 
    La   disposizione   contestata    disciplinava    le    residenze
turistico-alberghiere (di seguito: RTA) e stabiliva che  «[l]e  nuove
strutture sono costituite da un'unica unita'  immobiliare  catastale,
anche articolata in piu' edifici,  soggetta  a  specifico  vincolo  a
R.T.A. e non  possono  essere  oggetto  di  successivi  mutamenti  di
destinazione d'uso in residenza, pure in assenza di opere edilizie». 
    Il TAR riferisce  che,  a  seguito  di  una  procedura  esecutiva
immobiliare, la Bonfor srl ha acquisito  un  edificio  destinato  nel
titolo edilizio a RTA,  situato  nel  Comune  di  Finale  Ligure.  Al
momento della realizzazione, l'allora proprietaria si impegnava,  con
atto  notarile  del  15  maggio  2009,  a  mantenere   l'immobile   a
destinazione  turistico-alberghiera,  in  applicazione  della   norma
censurata e delle norme di attuazione del piano urbanistico comunale. 
    Il 21  dicembre  2018  la  Bonfor  srl  chiedeva  al  Comune  una
valutazione  preliminare   sull'ammissibilita'   del   mutamento   di
destinazione d'uso, con variante urbanistica, da RTA a  residenziale.
L'8 maggio 2019 il Comune  rispondeva  negando  la  possibilita'  del
mutamento di destinazione d'uso, a causa  della  normativa  regionale
vigente. 
    La Bonfor srl ha impugnato  tale  provvedimento  davanti  al  TAR
Liguria, ritenendo che l'art. 7 della legge reg. Liguria  n.  32  del
2014 (avente, come detto,  lo  stesso  contenuto  della  disposizione
censurata dal TAR)  abbia  lo  scopo  di  impedire  il  mutamento  di
destinazione d'uso delle RTA mediante «normali procedimenti edilizi»,
non quello di impedire  ai  comuni  di  adottare  una  variante  «che
stabilisca la possibile destinazione a residenza di un immobile  gia'
destinato  a   R.T.A.».   In   subordine,   la   societa'   lamentava
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 7 della legge reg.  Liguria
n. 32 del 2014. 
    2.- Il  TAR  solleva  questioni  di  legittimita'  costituzionale
dell'art. 7, comma 3, della legge reg. Liguria n. 2  del  2008,  come
modificato dall'art. 4, comma 1, della legge reg. Liguria n.  16  del
2009, per violazione degli artt. 3, 41 e 42 Cost. 
    Secondo il rimettente, le questioni sono  rilevanti  giacche'  la
valutazione preliminare  negativa  del  Comune  si  e'  basata  sulla
«valenza ostativa assoluta» dell'art. 7, comma 3,  della  legge  reg.
Liguria  n.  2  del  2008.  Lo  stesso  rimettente  respinge  inoltre
l'eccezione  di  inammissibilita'   del   ricorso,   richiamando   la
giurisprudenza  amministrativa  secondo  la  quale  i   pareri   «che
realizzano un arresto procedimentale» sono impugnabili. 
    Il  TAR  argomenta  poi  la  non  manifesta  infondatezza   delle
questioni sollevate. 
    Quanto alla violazione dell'art. 41 Cost., osserva che il divieto
posto dalla norma censurata «ha natura perpetua, non essendo previsto
alcun termine di efficacia, ne' alcuna procedura di svincolo», con la
conseguenza che essa introdurrebbe «un vincolo a  destinazione  d'uso
produttivo  perpetuo  e  illimitato»,  in  quanto  -  in  base   alla
disciplina sia statale che regionale - le destinazioni d'uso  diverse
dalla residenza (unica destinazione preclusa dalla  norma  censurata)
avrebbero natura produttiva. Cio' si tradurrebbe in «un irragionevole
vincolo alla liberta' di iniziativa economica privata», da intendersi
anche nel senso «negativo del suo non esplicarsi, ovvero  cessare  di
esplicarsi, quando le condizioni siano  tali  da  sconsigliarlo».  La
scelta di proseguire un'attivita' dovrebbe dunque essere rimessa alle
valutazioni dell'imprenditore. 
    Il TAR richiama le sentenze di questa Corte n. 29 del 1957  e  n.
30 del 1965, dalle quali risulterebbe che la garanzia posta dall'art.
41 Cost. riguarda non solo la fase iniziale dell'attivita' economica,
ma anche il suo successivo svolgimento.  Secondo  il  rimettente,  le
limitazioni alla libera iniziativa economica consentite dall'art.  41
Cost. dovrebbero avere durata  ragionevole,  e  non  essere  comunque
perpetue. Inoltre, le «ragioni di utilita' sociale» alla  base  della
norma censurata sarebbero «di non agevole comprensione». 
    Quanto alla violazione dell'art. 3  Cost.,  il  TAR  osserva  che
l'art. 2, comma 1, della legge della Regione Liguria 7 febbraio 2008,
n. 1 (Misure per la salvaguardia e la valorizzazione degli alberghi e
disposizioni  relative  alla   disciplina   e   alla   programmazione
dell'offerta   turistico-ricettiva   negli   strumenti    urbanistici
comunali),  ha  imposto  un  vincolo  alberghiero  analogo  a  quello
stabilito dalla norma censurata, prevedendone tuttavia  la  possibile
rimozione in alcune ipotesi (indicate nel comma 2). Per le RTA invece
il vincolo oggetto di censura sarebbe  perpetuo  e  non  rimuovibile.
Poiche'   alberghi   e   RTA   sarebbero   strutture   analoghe,   la
«discriminazione attuata dal legislatore regionale»  si  porrebbe  in
contrasto con l'art. 3 Cost., non essendo rinvenibile alcuna  ragione
che la giustifichi. 
    Infine, quanto all'art. 42 Cost., il rimettente  osserva  che  il
vincolo  perpetuo  di  destinazione   produttiva   su   un   immobile
realizzerebbe  «una  espropriazione  delle  facolta'  inerenti   alla
proprieta',  in  particolare  quella  di  godimento,   senza   alcuna
previsione di indennizzo». Il TAR  richiama,  a  tale  proposito,  la
giurisprudenza costituzionale sulla necessita' di un  indennizzo  nel
caso di reiterazione  di  vincoli  urbanistici  di  inedificabilita'.
Osserva in generale che ogni soppressione delle  facolta'  essenziali
del diritto di  proprieta'  sarebbe  ammessa  solo  se  temporanea  o
accompagnata da un indennizzo, requisiti che  mancherebbero  entrambi
nel caso di specie. Rammenta inoltre la sentenza di questa Corte n. 4
del  1981,  secondo  la  quale  un'eccessiva   durata   del   vincolo
alberghiero violerebbe il principio di ragionevolezza. 
    3.- Il  12  novembre  2021  si  e'  costituita  nel  giudizio  di
legittimita' costituzionale la ricorrente nel giudizio a quo. 
    La parte sintetizza la vicenda all'origine del ricorso e i motivi
di questo, e nota poi che il TAR ha  censurato  l'art.  7,  comma  3,
della legge reg. Liguria n. 2 del 2008, come modificato dall'art.  4,
comma 1, della legge reg. Liguria  n.  16  del  2009,  «evidentemente
riferendosi alla normativa vigente al momento del rilascio del titolo
edilizio legittimante l'edificio»,  sebbene,  in  base  al  principio
tempus  regit  actum,  la  norma  applicabile  all'impugnato   parere
negativo del Comune sia l'art. 7 della legge reg. Liguria n.  32  del
2014, avente lo stesso contenuto  della  disposizione  censurata  dal
TAR. Secondo la Bonfor srl, data la «totale  coincidenza»  delle  due
disposizioni, il giudizio  di  legittimita'  costituzionale  dovrebbe
investirle entrambe. 
    Quanto alle questioni sollevate dal TAR, la parte osserva che «la
residenza e' l'unica possibile destinazione non ricettiva  verso  cui
ragionevolmente puo' mutare una R.T.A. (certamente non adatta ad  una
destinazione  produttiva  o  commerciale)»  e  che,  comunque,  anche
considerando l'astratta possibilita' di destinare l'immobile ad altri
usi  produttivi,  la  norma  sarebbe  costituzionalmente  illegittima
perche' stabilirebbe un «vincolo permanente ad  esercitare  attivita'
di impresa». 
    Anch'essa richiama poi la sentenza n. 4 del 1981 di questa Corte,
che avrebbe sancito la «ontologica natura temporalmente limitata» dei
vincoli a uso ricettivo, con la conseguenza che  il  requisito  della
temporaneita'  e  della  «potenziale   modificabilita',   sebbene   a
stringenti condizioni» (come in Liguria e' previsto per gli  alberghi
dalla norma indicata dal TAR come  tertium  comparationis),  dovrebbe
ritenersi intrinseco al vincolo d'uso ricettivo. 
    La Bonfor srl ricorda altresi' la  giurisprudenza  amministrativa
secondo cui il vincolo alberghiero previsto dalla legge reg.  Liguria
n. 1 del 2008 e' compatibile con  la  Costituzione  solo  perche'  la
legge contempla la sua possibile cessazione, in certe circostanze. Il
vincolo posto dalla norma censurata avrebbe invece «natura di vero  e
proprio  vincolo  urbanistico  a   contenuto   espropriativo»:   esso
contrasterebbe con l'art. 42 Cost. per l'assenza di indennizzo  o  di
altre misure compensative. 
    Quanto   all'art.   41   Cost.,   osserva   che   la   previsione
costituzionale contempla anche «la  liberta'  di  non  esercizio»  di
un'attivita' economica, sicche' non sarebbe consentito alla legge  di
imporre lo  svolgimento  sine  die  di  un'attivita'  produttiva  per
un'intera categoria di immobili. 
    La stessa parte, dopo aver condiviso la censura avanzata dal  TAR
con  riferimento  all'art.  3  Cost.,  per  il  diverso   trattamento
riservato alle RTA dalla norma  censurata  rispetto  alla  disciplina
prevista per gli alberghi, ripropone  a  questa  Corte  le  questioni
relative agli artt. 5, 117 e 118 Cost., prospettate davanti al TAR ma
non recepite  nell'ordinanza  di  rimessione,  e  lamenta  ancora  la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto
la norma censurata  introdurrebbe  «una  nuova  forma  di  proprieta'
immobiliare  limitata»,  invadendo  cosi'  la  competenza   esclusiva
statale in materia di ordinamento civile. 
    4.- Il  15  novembre  2021  si  e'  costituito  nel  giudizio  di
legittimita' costituzionale anche il Comune  di  Finale  Ligure,  che
argomenta per l'accoglimento delle questioni sollevate. 
    In primo luogo,  richiama  il  parere  del  Consiglio  di  Stato,
sezione prima, 24 marzo 2021, n. 475, secondo  il  quale  il  vincolo
alberghiero  non  potrebbe  essere  perpetuo,  e  osserva  che,  data
l'analogia tra alberghi e RTA, la discriminazione attuata dalla norma
censurata violerebbe l'art. 3 Cost. 
    Quanto alle censure relative agli artt. 41 e 42 Cost.,  la  parte
ribadisce gli argomenti contenuti nell'ordinanza di rimessione. 
    Il Comune lamenta poi la violazione degli  artt.  5,  117  e  118
Cost., in quanto la norma censurata, impedendo ai comuni di  incidere
sul vincolo in  questione  anche  mediante  una  modifica  del  piano
regolatore,  arrecherebbe  un  evidente   «vulnus   alle   competenze
pianificatorie comunali», favorendo «il fenomeno di  desertificazione
di alcune zone urbane». 
    5.- Il 20 luglio 2022 la parte privata ha depositato una  memoria
integrativa, esponendo ulteriori argomenti per  l'accoglimento  delle
questioni sollevate. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria  solleva
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 3,  della
legge reg. Liguria n. 2 del 2008, come modificato dall'art. 4,  comma
1, della legge reg. Liguria n. 16  del  2009,  per  violazione  degli
artt. 3, 41 e 42 Cost. L'intera legge reg. Liguria n. 2 del  2008  e'
stata abrogata dall'art. 72, comma 1, della legge reg. Liguria n.  32
del 2014, la quale riproduce in altra  sua  disposizione,  l'art.  7,
comma 3, il contenuto di quella censurata dal TAR. 
    La   disposizione   contestata    disciplinava    le    residenze
turistico-alberghiere (di seguito: RTA) e stabiliva che  «[l]e  nuove
strutture sono costituite da un'unica unita'  immobiliare  catastale,
anche articolata in piu' edifici,  soggetta  a  specifico  vincolo  a
R.T.A. e non  possono  essere  oggetto  di  successivi  mutamenti  di
destinazione d'uso in residenza, pure in assenza di opere edilizie». 
    Secondo il TAR rimettente tale norma  violerebbe:  a)  l'art.  41
Cost., ledendo la liberta' di iniziativa economica privata intesa  in
senso negativo,  in  quanto  la  norma  censurata  introdurrebbe  «un
vincolo a destinazione d'uso produttivo perpetuo  e  illimitato»;  b)
l'art.   3   Cost.,   non   essendo   rinvenibile   alcuna    ragione
giustificatrice del diverso trattamento riservato alle  RTA  rispetto
agli alberghi, per i quali l'art. 2 della legge reg. Liguria n. 1 del
2008 ha imposto un vincolo alberghiero  analogo  a  quello  stabilito
dalla norma censurata, consentendone tuttavia la rimozione in  alcune
ipotesi; c) l'art.  42  Cost.,  in  quanto  il  vincolo  perpetuo  di
destinazione   produttiva   su   un   immobile   realizzerebbe   «una
espropriazione  delle   facolta'   inerenti   alla   proprieta',   in
particolare  quella  di  godimento,  senza   alcuna   previsione   di
indennizzo». 
    2.- In via preliminare, vanno  ritenute  inammissibili,  in  base
alla costante giurisprudenza costituzionale (da ultimo,  sentenze  n.
198, n. 186, n. 182 e n. 180 del 2022), le questioni sollevate  dalle
parti al di  la'  del  thema  decidendum  fissato  nell'ordinanza  di
rimessione: si tratta della lamentata violazione degli artt. 5, 117 e
118 Cost. (per  lesione  delle  competenze  comunali  in  materia  di
pianificazione urbanistica) e dell'art. 117, secondo  comma,  lettera
l), Cost. (per invasione  della  competenza  statale  in  materia  di
ordinamento civile). 
    3.- Anche le questioni sollevate dal  TAR,  in  riferimento  agli
artt.  3,  41  e  42  Cost.,  sono  inammissibili  per   la   carente
ricostruzione del quadro normativo  alla  base  della  prospettazione
della questione, ricostruzione che non  consente  di  comprendere  le
ragioni per le quali il giudice a quo ritiene di dover  applicare  la
disposizione oggetto di censura. 
    Nell'ordinanza di rimessione il TAR riferisce che  il  Comune  di
Finale Ligure ha negato la possibilita' del mutamento di destinazione
d'uso  «ai  sensi  della  normativa  regionale  vigente»,  e   dunque
dell'art. 7, comma 3, della  legge  reg.  Liguria  n.  32  del  2014,
essendo il provvedimento di diniego  dell'8  maggio  2019.  Cio'  che
corrisponde  anche  a  quanto  precisato  in   un   altro   passaggio
dell'ordinanza in cui si riferisce che a fondamento  del  ricorso  e'
stata dedotta la violazione dell'art. 7 della legge reg.  Liguria  n.
32 del 2014. 
    A fronte di tali affermazioni, che indurrebbero a ritenere che il
provvedimento  impugnato  nel  giudizio  a  quo  sia  stato  reso  in
applicazione di tale ultima disposizione, il  rimettente  appunta  le
sue censure sull'art. 7, comma 3, della legge reg. Liguria n.  2  del
2008, omettendo - prima ancora di spiegare perche' ritiene che questa
sia stata  invece  la  norma  applicata  dal  Comune  per  negare  il
richiesto mutamento di destinazione d'uso - di offrire  una  completa
ricostruzione del quadro normativo rilevante nella fattispecie. 
    La norma contenuta nella  disposizione  censurata,  risalente  al
2008  e  modificata  nel  2009,  e'  stata   invero   successivamente
interessata da varie vicende riguardanti sia la sua vigenza, sia  una
sua parziale perdurante operativita', delle quali non vi  e'  traccia
nell'ordinanza di rimessione. In essa infatti il TAR non menziona ne'
l'avvenuta abrogazione dell'intera legge reg. Liguria n. 2 del 2008 -
e dunque anche della disposizione contestata - ad opera dell'art. 72,
comma 1, della legge reg. Liguria n. 32 del 2014, ne' la riproduzione
nell'art. 7, comma 3, di questa seconda  legge  del  contenuto  della
medesima  norma  censurata,  ne'  infine  la  previsione,   contenuta
all'art.  70  della  legge  reg.  Liguria  n.  32   del   2014,   che
espressamente stabilisce la permanente operativita' per  le  RTA  dei
vincoli imposti in base alla normativa abrogata. 
    La  complessita'  della  vicenda  normativa   avrebbe   richiesto
quantomeno il riferimento ai descritti passaggi, alla luce dei  quali
si sarebbero poi  dovuti  sciogliere  vari  dubbi  circa  la  portata
dell'abrogazione  operata  dalla  legge  regionale   del   2014,   la
permanente operativita' della legge regionale del  2008  e  il  ruolo
della  stessa  previsione  transitoria  dell'art.  70   della   legge
regionale del 2014 e la  sua  eventuale  applicabilita'  al  caso  di
specie. 
    L'assenza di una congrua  e  completa  ricostruzione  del  quadro
normativo,  che  non  consente  di  giungere  a  conclusioni  precise
sull'effettiva applicabilita' nel giudizio a  quo  -  apoditticamente
postulata dal TAR - dell'art. 7, comma 3, della legge reg. Liguria n.
2 del 2008, determina dunque l'inammissibilita' delle  questioni  (da
ultimo, sentenze n. 193, n. 182 e n. 136 del 2022).

      
 
                          per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    dichiara   inammissibili    le    questioni    di    legittimita'
costituzionale dell'art.  7,  comma  3,  della  legge  della  Regione
Liguria 7 febbraio 2008, n. 2 (Testo unico in  materia  di  strutture
turistico-ricettive e balneari), come modificato dall'art.  4,  comma
1,  della  legge  della  Regione  Liguria  11  maggio  2009,  n.   16
(Disposizioni urgenti  di  adeguamento  della  normativa  regionale),
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 41 e 42  della  Costituzione,
dal  Tribunale  amministrativo  regionale   per   la   Liguria,   con
l'ordinanza indicata in epigrafe. 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 settembre 2022. 
 
                                F.to: 
                     Silvana SCIARRA, Presidente 
                     Daria de PRETIS, Redattrice 
             Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria 
 
    Depositata in Cancelleria il 18 ottobre 2022. 
 
                   Il Direttore della Cancelleria 
                        F.to: Roberto MILANA