N. 245 SENTENZA 18 ottobre - 9 dicembre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Protezione civile - Meccanismi ordinari di finanziamento del servizio - Novella introdotta per mezzo di decreto-legge a contenuto plurimo, avente ad oggetto norme di carattere tributario - Violazione di principi in materia di decretazione d'urgenza - Illegittimita' costituzionale. - Decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2011, n. 10, art. 2, comma 2-quater, nella parte in cui introduce i periodi secondo e terzo del comma 5-quinquies dell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225. - Costituzione, art. 77, secondo comma.(GU n.50 del 14-12-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
2-quater, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti
in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie),
convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2011, n. 10,
nella parte in cui introduce, in particolare, i periodi secondo e
terzo del comma 5-quinquies dell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile),
promosso dalla Corte di cassazione, sezione quinta civile, nel
procedimento vertente tra l'Agenzia delle dogane e Kuwait Petroleum
Italia spa, con ordinanza del 4 febbraio 2021, iscritta al n. 60 del
registro ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 19, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti l'atto di costituzione di Kuwait Petroleum Italia spa,
nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 18 ottobre 2022 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi l'avvocato Livia Salvini per Kuwait Petroleum Italia spa e
l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 18 ottobre 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 4 febbraio 2021, iscritta al n. 60 del
registro ordinanze 2021, la Corte di cassazione, sezione quinta
civile, ha sollevato, in riferimento all'art. 77, secondo comma,
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n.
225 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di
interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e
alle famiglie), convertito, con modificazioni, nella legge 26
febbraio 2011, n. 10, nella parte in cui introduce, in particolare, i
periodi secondo e terzo del comma 5-quinquies dell'art. 5 della legge
24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della
protezione civile).
Tali periodi prevedono che «[q]ualora sia utilizzato il fondo [di
riserva per le spese impreviste del bilancio dello Stato] di cui
all'articolo 28 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, il fondo e'
corrispondentemente e obbligatoriamente reintegrato in pari misura
con le maggiori entrate derivanti dall'aumento dell'aliquota
dell'accisa sulla benzina e sulla benzina senza piombo, nonche'
dell'aliquota dell'accisa sul gasolio usato come carburante di cui
all'allegato I del testo unico delle disposizioni legislative
concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative
sanzioni penali e amministrative, di cui al decreto legislativo 26
ottobre 1995, n. 504, e successive modificazioni. La misura
dell'aumento, comunque non superiore a cinque centesimi al litro, e'
stabilita con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle dogane
in misura tale da determinare maggiori entrate corrispondenti
all'importo prelevato dal fondo di riserva».
1.1.- La Corte di cassazione rimettente riferisce che la
questione trae origine dalla presentazione da parte della Kuwait
Petroleum Italia spa (in seguito: Kuwait spa) di un'istanza di
rimborso avente ad oggetto il «differenziale di aliquota» dell'accisa
sui carburanti per autotrazione versato per il 28 giugno 2011, giorno
di entrata in vigore della determinazione direttoriale dell'Agenzia
delle dogane prot. 77579, adottata in pari data, che, in applicazione
dei censurati periodi secondo e terzo del comma 5-quinquies dell'art.
5 della legge n. 225 del 1992, ne aveva appunto disposto l'aumento
per il periodo dal 28 al 30 giugno 2011.
Precisa il giudice a quo che la societa' si doleva di non aver
potuto esercitare il proprio diritto di rivalsa sui soggetti
cessionari poiche' la pubblicazione del provvedimento direttoriale
sul sito dell'agenzia fiscale sarebbe avvenuta solo nel pomeriggio
del giorno di entrata in vigore, ancorche' con decorrenza fin dalle
ore 00.00 del giorno medesimo, e «il prezzo di cessione dei prodotti
secondo gli accordi contrattuali, appunto al netto dell'aumento
temporaneo dell'aliquota dell'accisa», sarebbe stato gia' stabilito
il giorno precedente.
1.2.- Riferisce altresi' il rimettente che: a) la Kuwait spa
aveva proposto ricorso dinanzi alla Commissione tributaria
provinciale di Napoli avverso il diniego espresso di rimborso
eccependo, in via preliminare, l'illegittimita' costituzionale del
secondo e terzo periodo dell'art. 5, comma 5-quinquies, della legge
n. 225 del 1992, come introdotti in sede di conversione del d.l. n.
225 del 2010, unitamente alla deduzione di altri vizi; b) l'adita
CTP, ritenuta manifestamente infondata la prospettata questione di
legittimita' costituzionale, aveva rigettato il ricorso; c) la
Commissione tributaria regionale della Campania, investita
dell'appello, aveva accolto le richieste della Kuwait spa, ritenendo
illegittimo il diniego di rimborso per contrasto sia con il principio
di irretroattivita' di cui all'art. 3 della legge 27 luglio 2000, n.
212 (Disposizioni in materia di statuto dei diritti del
contribuente), sia con il principio dell'affidamento e di buona fede
di cui all'art. 10 della medesima legge; d) l'Agenzia delle dogane
aveva impugnato la decisione con ricorso per cassazione, affidandosi
a tre motivi.
1.2.1.- Cio' esposto, la Corte rimettente precisa che all'esame
di questi ultimi deve, d'ufficio, premettere il vaglio della
questione di legittimita' costituzionale «proposta dalla societa'
contribuente fin dal ricorso introduttivo della presente lite».
1.3.- Quanto alla rilevanza, il giudice a quo ritiene sufficiente
constatare che l'istanza di rimborso oggetto della controversia
riguarda l'aumento temporaneo dell'aliquota dell'accisa sui
carburanti per autotrazione disposto dal direttore dell'Agenzia delle
dogane «proprio ed esclusivamente» sulla base delle norme censurate,
essendo peraltro «incontestato in fatto» che la societa' contribuente
non ha esercitato la rivalsa (facoltativa) nei confronti dei propri
clienti cessionari ed essendo «irrilevante in diritto» che cio' fosse
o meno avvenuto, «trattandosi di un rapporto meramente privatistico»,
quindi «non incidente su quello fiscale esclusivamente intercorrente
tra l'Ente impositore e la Kuwait stessa» (e' citata la sentenza
della Corte di cassazione, sezione quinta civile, 7 novembre 2019, n.
28675).
E infatti, a seguito della dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della disciplina censurata, il provvedimento
direttoriale, che nella stessa affonda le proprie radici, smarrirebbe
la propria «base normativa», dando cosi' «sicuro fondamento alla
pretesa creditoria restitutoria azionata dalla societa' contribuente,
sicche' non e' dubbia la rilevanza della questione».
1.4.- Quanto alla non manifesta infondatezza, ad avviso del
rimettente non si potrebbe prescindere dalla gia' intervenuta
dichiarazione d'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
2-quater, del d.l. n. 225 del 2010, come convertito, nella parte in
cui ha aggiunto i commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo,
nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992, pronunciata da questa Corte
con sentenza n. 22 del 2012, in riferimento all'art. 77, secondo
comma, Cost., essendo «palese l'estraneita' delle norme impugnate
rispetto all'oggetto e alle finalita' del decreto-legge cosiddetto
"milleproroghe" [...]».
Si sarebbe, infatti, in presenza della stessa tecnica normativa,
costituita dall'introduzione nel decreto-legge (caratterizzato da un
contenuto omogeneo), ad opera della legge di conversione, di nuove
disposizioni - secondo il rimettente - del tutto «spurie».
Dunque, le motivazioni del richiamato precedente di questa Corte
avrebbero un'evidente «portata generale» nella configurazione dei
limiti di legittimita' costituzionale dell'ampliamento dell'oggetto
normativo di un decreto-legge da parte della legge di conversione.
Da qui, il giudice a quo conclude che, anche con riferimento ai
periodi secondo e terzo del comma 5-quinquies dell'art. 5 della legge
n. 225 del 1992, si rinverrebbero le stesse caratteristiche
«genetiche» e quindi «ontologiche» delle disposizioni gia' dichiarate
costituzionalmente illegittime. Le norme censurate, infatti, ne
condividerebbero la «genesi» e la «ratio», ponendo gli stessi dubbi
di costituzionalita'.
Anzi, proprio la natura «complementare» del potere affidato al
direttore dell'Agenzia delle dogane, di aumento dell'aliquota
dell'accisa, rispetto all'analogo potere conferito al Presidente
della regione dal precedente comma 5-quater renderebbe evidente la
«"comunanza" a dette disposizioni del "vizio procedimentale" in
violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost., quale realizzato con
la loro introduzione nella legge di conversione in aggiunta,
innovativa ed eterogenea, del testo originario del d.l. 225/2010».
Cio' confermerebbe che, come rilevato dalla sentenza n. 22 del
2012, tali disposizioni nulla avevano a che fare con lo scopo del
decreto-legge ovverosia con la proroga dei termini legali in scadenza
di tipo tributario e per il sostegno delle imprese e delle famiglie.
2.- La Kuwait spa ha depositato atto di costituzione in giudizio,
chiedendo l'accoglimento della questione.
A sostegno della non manifesta infondatezza, dopo aver ripercorso
i passaggi fondamentali della citata sentenza n. 22 del 2012, la
parte richiama le numerose pronunce di questa Corte che hanno
confermato il medesimo indirizzo interpretativo.
La Kuwait spa precisa poi che la natura «latamente "tributaria"»
della disciplina censurata non potrebbe consentire di ravvisare una
omogeneita' di fondo con il contenuto del decreto-legge. Cio' sia
perche' l'aumento temporaneo delle accise sarebbe «funzionale al
finanziamento degli interventi di Protezione civile nelle situazioni
di dichiarata emergenza nazionale», sia perche' il potere affidato al
direttore dell'Agenzia delle dogane non sarebbe riferibile «ex ante a
situazioni particolari e contingenti (per le quali sono state pensate
le disposizioni del decreto mille-proroghe)», ma deve essere
esercitato «pro-futuro e in via permanente per una serie indefinita
di situazioni di emergenza nazionale».
3.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.
La difesa statale premette che l'eventuale accoglimento
resterebbe circoscritto al periodo di vigenza della disciplina
censurata. Cio' in quanto il giudizio verte sull'art. 2, comma
2-quater, del d.l. n. 225 del 2010, come convertito, nella parte in
cui ha introdotto i periodi secondo e terzo del comma 5-quinquies
dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992, e quest'ultima disposizione,
all'esito della citata sentenza n. 22 del 2012, e' stata dapprima
interamente sostituita dall'art. 1, comma 1, lettera c), numero 10),
del decreto-legge 15 maggio 2012, n. 59 (Disposizioni urgenti per il
riordino della protezione civile), convertito, con modificazioni,
nella legge 12 luglio 2012, n. 100, e successivamente nuovamente
modificata fino alla definitiva abrogazione disposta con l'art. 48,
comma 1, lettera m), del decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1
(Codice della protezione civile).
Nel merito, l'Avvocatura generale rileva che le motivazioni della
citata pronuncia d'illegittimita' costituzionale non sarebbero
«meccanicamente» applicabili al secondo e al terzo periodo dell'art.
5, comma 5-quinquies, della legge n. 225 del 1992.
In particolare, le disposizioni oggetto di scrutinio avrebbero
«chiaramente natura tributaria, poiche' regol[erebbero] l'aumento
temporaneo dell'accisa sul gasolio, in funzione dell'integrazione del
fondo di riserva di cui all'art. 28 l. 196/2009» e proprio la natura
tributaria di tali disposizioni le renderebbe pienamente omogenee
«sia all'oggetto del D.L. 225/2010, (recante "Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in
materia tributaria ..."), sia alle sue finalita' e alla sua ratio
complessiva, risultanti dalla motivazione contenuta nell'epigrafe»,
secondo quanto emergerebbe anche dal preambolo del provvedimento
legislativo.
A cio' l'interveniente aggiunge che le norme censurate, proprio
in forza del loro carattere tributario, risulterebbero coerenti con
la finalita' e con la ratio complessiva del decreto-legge in quanto,
in sede di conversione, sarebbero state inserite al fine di
provvedere, «anche in via integrativa, alla immediata copertura di
oneri conseguenti all'applicazione delle misure urgenti varate».
4.- In data 26 settembre 2022 la Kuwait spa ha depositato
memoria, con cui replica alle deduzioni dell'Avvocatura generale,
insistendo per l'accoglimento della questione.
La parte contesta che «la natura latamente "tributaria"» della
normativa censurata consenta di affermarne l'omogeneita' al
decreto-legge.
Infatti l'aumento delle accise sarebbe stato previsto a regime
come metodo di finanziamento degli interventi di protezione civile
nelle situazioni di dichiarata emergenza nazionale e solo entro
questo ambito, a differenza di quelli considerati nel testo
originario del decreto-legge, il direttore dell'Agenzia delle dogane
avrebbe esercitato il potere di incrementare l'aliquota dell'accisa
sui carburanti per autotrazione.
5.- All'udienza le parti hanno insistito per l'accoglimento delle
conclusioni rassegnate nei rispettivi atti.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 4 febbraio 2021, iscritta al n. 60 del
registro ordinanze 2021, la Corte di cassazione, sezione quinta
civile, ha sollevato, in riferimento all'art. 77, secondo comma,
Cost., questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
2-quater, del d.l. n. 225 del 2010, inserito in sede di conversione,
nella parte in cui introduce, in particolare, i periodi secondo e
terzo del comma 5-quinquies dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992.
Tali periodi prevedono che «[q]ualora sia utilizzato il fondo [di
riserva per le spese impreviste del bilancio dello Stato] di cui
all'articolo 28 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, il fondo e'
corrispondentemente e obbligatoriamente reintegrato in pari misura
con le maggiori entrate derivanti dall'aumento dell'aliquota
dell'accisa sulla benzina e sulla benzina senza piombo, nonche'
dell'aliquota dell'accisa sul gasolio usato come carburante di cui
all'allegato I del testo unico delle disposizioni legislative
concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative
sanzioni penali e amministrative, di cui al decreto legislativo 26
ottobre 1995, n. 504, e successive modificazioni. La misura
dell'aumento, comunque non superiore a cinque centesimi al litro, e'
stabilita con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle dogane
in misura tale da determinare maggiori entrate corrispondenti
all'importo prelevato dal fondo di riserva».
1.2.- La Corte di cassazione rimettente precisa che all'esame dei
motivi del ricorso deve premettere il vaglio della questione di
legittimita' costituzionale della disciplina censurata, posto che, in
caso di accoglimento, il provvedimento direttoriale, presupposto di
quello inizialmente impugnato e che nella predetta disciplina affonda
le proprie radici, smarrirebbe la propria «base normativa», dando
cosi' «sicuro fondamento alla pretesa creditoria restitutoria
azionata dalla societa' contribuente, sicche' non e' dubbia la
rilevanza della questione».
1.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente
ritiene che non si possa prescindere dalla gia' intervenuta
dichiarazione d'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
2-quater, del d.l. n. 225 del 2010, nella parte in cui ha aggiunto i
commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge
n. 225 del 1992, pronunciata da questa Corte con sentenza n. 22 del
2012, in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost., essendo
«palese l'estraneita' delle norme impugnate rispetto all'oggetto e
alle finalita' del decreto-legge cosiddetto "milleproroghe" [...]».
Secondo il rimettente, le motivazioni di tale precedente
avrebbero una evidente «portata generale» nella configurazione dei
limiti di legittimita' costituzionale dell'ampliamento dell'oggetto
normativo di un decreto-legge da parte della legge di conversione.
Pertanto, esse sarebbero «un riferimento univoco ed ineludibile»
anche nel caso in esame, rispetto al quale, peraltro, si
rinverrebbero le stesse caratteristiche «genetiche» e quindi
«ontologiche» delle disposizioni gia' dichiarate costituzionalmente
illegittime.
In altri termini, la disciplina censurata, inserita in sede di
conversione in legge, violerebbe l'art. 77, secondo comma, Cost., in
quanto del tutto estranea «rispetto all'oggetto e alle finalita' del
decreto-legge cosiddetto "milleproroghe" [...]», che riguardava la
«proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di
interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese o
alle famiglie». E infatti, la legge di conversione, intervenendo
sull'art. 5 della legge n. 225 del 1992, relativo a «stato di
emergenza e potere di ordinanza» nell'ambito della regolamentazione a
regime del servizio della protezione civile, avrebbe «spezza[to] il
legame essenziale tra decretazione di urgenza e potere di
conversione».
In particolare, proprio la natura «complementare» del potere
affidato al Direttore dell'Agenzia delle dogane, di aumento
dell'aliquota dell'accisa, rispetto all'analogo potere conferito al
Presidente della regione dal comma 5-quater del richiamato art. 5,
renderebbe evidente la «"comunanza" a dette disposizioni del "vizio
procedimentale" in violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost.,
quale realizzato con la loro introduzione nella legge di conversione
in aggiunta, innovativa ed eterogenea, del testo originario del d.l.
225/2010».
2.- La questione e' fondata.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, la legge di
conversione deve avere un contenuto omogeneo a quello del
decreto-legge, poiche' l'art. 77, secondo comma, Cost. stabilisce un
nesso di interrelazione funzionale tra il decreto-legge, che e'
adottato dal Governo in casi straordinari di necessita' e urgenza, e
la legge di conversione, che e' caratterizzata da un procedimento di
approvazione peculiare rispetto a quello ordinario (sentenza n. 22
del 2012).
Poiche' la legge di conversione riveste i caratteri di una fonte
«funzionalizzata e specializzata» o «a competenza tipica» (ex
plurimis, sentenza n. 32 del 2014), il decreto-legge e' quindi a
emendabilita' limitata, essendone consentita la modifica, in sede di
conversione, soltanto attraverso disposizioni che siano
ricollegabili, dal punto di vista materiale o da quello finalistico
(ex plurimis, sentenza n. 8 del 2022), a quelle in esso
originariamente contemplate.
La legge di conversione, in altre parole, non puo' aprirsi a
qualsiasi contenuto ulteriore, «essenzialmente per evitare che il
relativo iter procedimentale semplificato, previsto dai regolamenti
parlamentari, possa essere sfruttato per scopi estranei a quelli che
giustificano il decreto-legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche
di confronto parlamentare» (sentenza n. 226 del 2019).
2.1.- Tale conclusione e' stata confermata anche in riferimento a
provvedimenti governativi ab origine a contenuto plurimo,
precisandosi che ogni ulteriore disposizione introdotta in sede di
conversione deve essere collegata a uno dei contenuti gia'
disciplinati dal decreto-legge, ovvero alla sua ratio dominante (ex
plurimis, sentenza n. 32 del 2014).
2.2.- La giurisprudenza di questa Corte ha altresi' precisato che
la violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost. si verifica solo
quando le disposizioni aggiunte in sede di conversione siano
totalmente «estranee» o addirittura «intruse», cioe' tali da
interrompere ogni correlazione tra il decreto-legge e la legge di
conversione (sentenza n. 251 del 2014), rimarcando che solo la palese
estraneita' delle norme impugnate rispetto all'oggetto e alle
finalita' del decreto-legge (sentenza n. 22 del 2012), oppure la
«evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le
disposizioni incorporate nella legge di conversione e quelle
dell'originario decreto-legge» (sentenza n. 154 del 2015), possono
inficiare di per se' la legittimita' costituzionale della norma
introdotta con la legge di conversione (sentenze n. 247 e n. 226 del
2019).
2.3.- Nei termini appena ricordati questa Corte, a partire dalla
sentenza n. 22 del 2012 - che ha riguardato norme contigue a quelle
qui censurate -, ha quindi affermato il divieto, in sede di
conversione, di alterare «l'omogeneita' di fondo della normativa
urgente, quale risulta dal testo originario» e ha precisato che
«resta ovviamente salva la possibilita' che la materia regolata dagli
emendamenti estranei al decreto-legge formi oggetto di un separato
disegno di legge, da discutersi secondo le ordinarie modalita'
previste dall'art. 72 Cost.» (sentenza n. 32 del 2014).
L'esigenza di preservare l'ordinaria funzionalita' del
procedimento legislativo di cui all'art. 72, primo comma, Cost. - che
permette una partecipazione parlamentare ben piu' efficace di quella
consentita dall'iter, peculiare e contratto, della legge di
conversione - si pone, del resto, in tendenziale coerenza, ma per
diversi profili, con la giurisprudenza di questa Corte sull'uso
improprio e strumentale del decreto-legge, gia' indirizzata a evitare
deviazioni dal sistema costituzionale delle fonti normative e in
fondo dalla stessa centralita', in questo riconosciuta, alla legge
ordinaria (ex plurimis, sentenze n. 171 del 2007 e n. 29 del 1995,
nonche' sentenze n. 8 del 2022 e n. 128 del 2008).
3.- Da quanto detto deriva che questa Corte e' chiamata a
verificare se il contenuto delle disposizioni censurate, introdotte
in fase di conversione, sia o meno funzionalmente correlato al d.l.
n. 225 del 2010.
3.1.- A tal fine va osservato che quest'ultimo, nel suo testo
originario, si componeva di quattro articoli: l'art. 1, relativo alle
«Proroghe non onerose di termini in scadenza», l'art. 2, relativo
alle «Proroghe onerose di termini», l'art. 3, relativo alla copertura
finanziaria degli oneri derivanti dal predetto art. 2, e l'art. 4,
relativo all'entrata in vigore.
Si trattava, in sostanza, di un cosiddetto
"decreto-milleproroghe", ovvero di una tipologia di decreto-legge
connotato dalla «ratio unitaria di intervenire con urgenza sulla
scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso per interessi
ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento, o di incidere su
situazioni esistenti - pur attinenti ad oggetti e materie diversi -
che richiedono interventi regolatori di natura temporale» (sentenza
n. 22 del 2012).
In tale provvedimento le norme censurate sono state inserite per
il tramite del comma 2-quater, aggiunto, in sede di conversione,
all'art. 2 del d.l. n. 225 del 2010. Si e' cosi' introdotto il comma
5-quinquies, che include i periodi secondo e terzo oggetto delle
odierne censure e si colloca a monte di altre disposizioni inserite
anch'esse per regolamentare "a regime" diversi aspetti della
disciplina relativa al servizio della protezione civile.
Tale comma 2-quater e' stato inizialmente previsto
nell'emendamento, presentato nella seduta di giovedi' 27 gennaio 2011
delle Commissioni 1ª e 5ª riunite del Senato della Repubblica (A.S.
n. 2518 - XVI Legislatura), ed e' poi confluito, nella versione
definitiva, nel maxiemendamento 1.900 presentato dal Governo il
giorno seguente, sul quale lo stesso Governo ha posto la questione di
fiducia nella seduta del Senato di martedi' 15 febbraio 2011.
3.2.- Da questo punto di vista, la genesi delle norme censurate
si presenta del tutto analoga a quella delle disposizioni gia'
dichiarate costituzionalmente illegittime, per violazione degli artt.
23, 77, secondo comma, 119, primo, quarto e quinto comma, e 123
Cost., con la sentenza n. 22 del 2012.
La comunanza attiene anche ai contenuti, dal momento che le norme
oggetto dell'odierna censura sono andate a modificare, come quelle
considerate nella sentenza n. 22 del 2012, l'art. 5 della legge n.
225 del 1992 con riferimento ai meccanismi ordinari di finanziamento
del Servizio nazionale della protezione civile.
3.3.- Tali elementi di comunanza, invero, non varrebbero a far
ritenere, di per se', che le conclusioni allora raggiunte nel citato
precedente possano «meccanicamente» - come osserva l'Avvocatura
generale dello Stato - essere trasposte alle norme ora censurate.
Secondo la difesa statale queste, avendo «chiaramente natura
tributaria», potrebbero trovare un punto di correlazione con
l'originario contenuto del decreto a motivo del riferimento alla
materia tributaria enunciato, in aggiunta al riferimento alla proroga
dei termini, nell'epigrafe e nel preambolo del d.l. n. 225 del 2010.
L'epigrafe, infatti, reca «Proroga di termini previsti da
disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia
tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie» e il preambolo
fa riferimento alla «straordinaria necessita' ed urgenza di
provvedere alla proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e di adottare misure in materia tributaria e di sostegno
alle imprese e alle famiglie».
Le norme censurate, quindi, proprio in forza del loro carattere
tributario - ad avviso dell'interveniente - risulterebbero coerenti
con la finalita' e con la ratio complessiva del decreto-legge in
quanto, in sede di conversione, sarebbero state inserite al fine di
provvedere, «anche in via integrativa, alla immediata copertura di
oneri conseguenti all'applicazione delle misure urgenti varate».
3.4.- Tuttavia, l'assunto dell'Avvocatura generale dello Stato
non puo' essere condiviso.
In realta', le norme censurate, nel piu' ampio contesto in cui
sono inserite, stabiliscono che, qualora per il finanziamento delle
spese conseguenti alla dichiarazione dello stato di emergenza per
eventi calamitosi non sia sufficiente il ricorso al fondo nazionale
della protezione civile e si renda necessario l'utilizzo del fondo di
riserva per spese impreviste, quest'ultimo deve essere immediatamente
reintegrato per la parte corrispondente all'utilizzo mediante
l'incremento dell'accisa sui carburanti deliberato dall'Agenzia delle
dogane.
Si tratta, nell'insieme, di un meccanismo di carattere
ordinamentale che attiene all'operativita', a regime, del servizio
della protezione civile, cioe' a un oggetto nemmeno latamente
considerato, ab origine, dal decreto-legge essenzialmente relativo
alla proroga di termini, come dimostrato dalle rubriche dei singoli
articoli che lo componevano. Le coperture necessarie per gli oneri
derivanti dagli interventi in essi originariamente contemplati erano,
inoltre, gia' tutte specificamente previste nell'art. 3 del
decreto-legge (senza quindi necessita' delle coperture «anche in via
integrativa» sostenute dalla difesa erariale).
Ne' il punto di correlazione puo' essere ricavato agganciando il
generico riferimento alla «materia tributaria» contenuto
nell'epigrafe e nel preambolo del decreto-legge al profilo fiscale
della disciplina introdotta, in quanto questo e' meramente e
strettamente ancillare alla disciplina sostanziale cui si riferisce,
del tutto estranea, come si e' detto, al contenuto e alle finalita'
del decreto-legge originario.
A ragionare altrimenti, si giungerebbe, infatti, al paradosso che
la semplice evocazione della materia tributaria nell'epigrafe e/o nel
preambolo potrebbe, proprio in un ambito anche storicamente
caratterizzato dal rilievo dei parlamenti (evocato dal principio "no
taxation without representation"), diventare lo strumento per
vanificare i limiti costituzionali all'emendabilita' del
decreto-legge in sede di conversione; cio' a detrimento delle
ordinarie dinamiche del confronto parlamentare, cosi' prefigurando un
procedimento legislativo alternativo a quello ordinario, anche
mediante il ricorso al maxiemendamento e alla questione di fiducia.
3.5.- Del resto, la giurisprudenza di questa Corte ha gia'
precisato, piu' in generale, che la "materia finanziaria" risulta
concettualmente "anodina" «- dal momento che ogni intervento
normativo puo', in se', generare profili che interagiscono anche con
aspetti di natura "finanziaria" -», per cui «il riferimento ad essa,
come identita' di ratio, risulta in concreto non pertinente a fronte
di una disposizione i cui effetti finanziari sono indiretti rispetto
all'oggetto principale che essa disciplina, giacche' - ove cosi' non
fosse - le possibilita' di "innesto" in sede di conversione dei
decreti-legge di norme "intruse" rispetto al contenuto ed alla ratio
complessiva del provvedimento di urgenza risulterebbero, nei fatti,
privat[e] di criteri e quindi anche di scrutinabilita'
costituzionale» (sentenza n. 247 del 2019).
Peraltro, in ogni caso in cui discipline anche tributarie,
estranee alla ratio unitaria del decreto-legge, «presentassero,
secondo il giudizio politico del Governo, profili autonomi di
necessita' e urgenza, le stesse ben potrebbero essere contenute in
atti normativi urgenti del potere esecutivo distinti e separati»
(sentenza n. 22 del 2012).
3.6.- Deve quindi essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater, del d.l. n. 225 del 2010,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 10 del 2011, nella
parte in cui introduce i periodi secondo e terzo del comma
5-quinquies dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992.
4.- Va infine precisato che - come correttamente osservato
dall'Avvocatura generale dello Stato - la pronuncia di accoglimento
spiega i suoi effetti limitatamente al secondo e terzo periodo
dell'art. 5, comma 5-quinquies, della legge n. 225 del 1992, come
introdotti dall'art. 2, comma 2-quater, del d.l. n. 225 del 2010,
come convertito, nel lasso di tempo della loro vigenza, ovverosia dal
27 febbraio 2011 al 16 maggio 2012, stante che, successivamente alla
sentenza n. 22 del 2012 di questa Corte, la disciplina censurata e'
stata sostituita, con decorrenza 17 maggio 2012, dall'art. 1, comma
1, lettera c), numero 10), del d.l. n. 59 del 2012, come convertito,
venendo poi nuovamente modificata, fino all'abrogazione disposta con
l'art. 48, comma 1, lettera m), del d.lgs. n. 1 del 2018.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
2-quater, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti
in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie),
convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2011, n. 10,
nella parte in cui introduce i periodi secondo e terzo del comma
5-quinquies dell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225
(Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 ottobre 2022.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 9 dicembre 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA