N. 246 SENTENZA 9 novembre - 9 dicembre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Circolazione stradale - Codice della strada - Circolazione abusiva con veicolo sottoposto a sequestro - Sanzione amministrativa accessoria della revoca della patente di guida a carico del custode del mezzo - Applicazione automatica, anziche' discrezionale - Violazione del principio di proporzionalita' della sanzione all'illecito commesso - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Codice della strada (decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285), art. 213, comma 8, come modificato dall'art. 23-bis del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, introdotto, in sede di conversione, dalla legge 1° dicembre 2018, n. 132. - Costituzione, art. 3.(GU n.50 del 14-12-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 213, comma
8, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), promossi dal Giudice di pace di Sondrio con ordinanza del 22
ottobre 2021 e dal Tribunale ordinario di Padova, seconda sezione
civile, con ordinanza dell'11 marzo 2022, iscritte, rispettivamente,
al n. 221 del registro ordinanze 2021 e al n. 56 del registro
ordinanze 2022 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
numeri 4 e 21, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 9 novembre 2022 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
deliberato nella camera di consiglio del 9 novembre 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 22 ottobre 2021 (reg. ord. n. 221 del
2021), il Giudice di pace di Sondrio ha sollevato, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 213, comma 8, del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), come modificato
dall'art. 23-bis del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113
(Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e
immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita'
del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata),
introdotto, in sede di conversione, dalla legge 1° dicembre 2018, n.
132, «nella parte in cui prevede la sanzione amministrativa
accessoria della revoca della patente».
1.1.- Il rimettente premette di dover decidere sulla impugnazione
proposta dal ricorrente avverso l'ordinanza del prefetto che ha
disposto la revoca della patente di guida, in aggiunta alla sanzione
amministrativa, per aver violato la disposizione di cui all'art. 213,
comma 8, cod. strada.
Il giudice a quo riferisce che, ai sensi della disposizione
censurata, il ricorrente e' stato sanzionato per aver circolato con
un'autovettura gia' oggetto di sequestro a causa della pregressa
violazione dell'art. 193, comma 2, cod. strada, consistita nell'aver
condotto il medesimo mezzo sprovvisto di copertura assicurativa.
Pertanto, in punto di rilevanza, il rimettente sottolinea come
sia evidente il collegamento giuridico tra la norma sospettata di
illegittimita' costituzionale e l'atto impugnato (ordinanza
prefettizia di revoca della patente), ne' sarebbe possibile alcuna
interpretazione adeguatrice della prima.
1.2.- Il rimettente, poi, evidenzia che la norma censurata
stabilisce «una prima sanzione pecuniaria, formalmente definita
amministrativa "principale", ed una seconda, la revoca della patente,
appunto, sempre ritenuta amministrativa, ma di carattere accessorio».
A tal riguardo il giudice a quo deduce la violazione del
principio di proporzionalita' e ragionevolezza per essere la sanzione
accessoria notevolmente afflittiva essendo di gravita', se non
superiore, almeno pari alla sanzione principale, quella pecuniaria.
Sussisterebbe, quindi, una marcata sproporzione tra
l'inosservanza dell'obbligo di custodia del veicolo oggetto di
sequestro e la sanzione formalmente definita accessoria, la revoca
della patente appunto, che determina una limitazione della liberta'
personale eccessiva rispetto alla carica di offensivita' della
condotta contra legem. Da cio', secondo il rimettente, conseguirebbe
anche che colui il quale viola l'obbligo di custodia non possa che
percepire di subire una sanzione (quella accessoria) ingiusta,
perche' svincolata dalla gravita' della propria condotta e dal
disvalore da essa espresso e irrogata in modo automatico come
conseguenza afflittiva ulteriore rispetto alla sanzione principale.
Il giudice a quo osserva, poi, come il testo dell'art. 213 cod.
strada, vigente prima della modifica introdotta dall'art. 23-bis del
d.l. n. 113 del 2018, come convertito, prevedeva, al comma 4, per la
medesima infrazione, accanto alla sanzione principale pecuniaria,
quella amministrativa accessoria della sospensione della patente di
guida da uno a tre mesi; sanzione da ritenersi complementare rispetto
alla pena pecuniaria principale, posto che si limitava a comprimere,
per un periodo comunque limitato, la liberta' di locomozione.
A tal riguardo, il rimettente sottolinea come la sospensione in
luogo della revoca aveva una minore afflittivita' tale da temperare
il rigore del complessivo trattamento sanzionatorio.
La violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalita',
ad avviso del rimettente, emergerebbe con maggiore evidenza dal
confronto con altre norme del codice della strada, che prevedono la
medesima sanzione accessoria a fronte di condotte decisamente piu'
gravi.
A tal proposito, il rimettente osserva che la revoca della
patente e' disposta nei confronti di colui che si mette alla guida di
un veicolo sotto l'effetto di alcol o stupefacenti (artt. 186,
186-bis e 187 cod. strada) o di chi sia privo, con carattere
permanente, dei requisiti psichici e fisici abilitanti alla guida
(art. 130 cod. strada). Si tratta di condotte che giustificano la
revoca della patente in ogni caso, in ragione anche del pericolo per
l'incolumita' dei cittadini nella circolazione stradale e per
l'ordine pubblico.
Invece, il trattamento sanzionatorio previsto dalla disposizione
censurata appare sproporzionato rispetto alla condotta di chi abbia,
seppur abusivamente, circolato con veicolo sequestrato, violando un
obbligo, quello di custodia del veicolo, che non e' diretto a
tutelare l'incolumita' dei cittadini o l'ordine pubblico e che non
puo' di conseguenza giustificare una limitazione della liberta'
personale del trasgressore, qual e' quella che consegue alla revoca
della patente.
Anche se il compito di fissare la misura della sanzione e'
attribuito alla discrezionalita' del legislatore, e' parimenti
incontestato che tale discrezionalita' non possa essere assoluta, ma
debba misurarsi con il principio di proporzionalita' della pena.
2.- Con atto depositato il 15 febbraio 2022, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, e' intervenuto nel presente giudizio, chiedendo
che la questione sia dichiarata inammissibile per difetto di adeguata
motivazione in punto di non manifesta infondatezza, o, in ogni caso,
non fondata.
La difesa statale osserva che l'aver condotto un veicolo
sottoposto alla misura cautelare del sequestro, prevista in tutte le
ipotesi di violazione delle norme del codice della strada che
comportano l'irrogazione della sanzione della confisca
amministrativa, costituisce un'ulteriore infrazione tale da
giustificare la comminatoria delle sanzioni previste dall'art. 213,
comma 8, cod. strada.
In particolare, evidenzia che tali sanzioni scattano nei
confronti di chi - gia' resosi responsabile di una condotta illecita,
che presenti rischi per la sicurezza della circolazione stradale e,
dunque, per l'incolumita' dei cittadini e per l'ordine pubblico -
avendo assunto la custodia del veicolo sequestrato, abbia violato gli
obblighi discendenti da detta assunzione. Non e' irragionevole la
scelta del legislatore di comminare la sanzione accessoria della
revoca della patente di guida anche per un illecito amministrativo
che non puo' essere qualificato, di per se', come un abuso del titolo
di guida.
3.- Con ordinanza dell'11 marzo 2022 (reg. ord. n. 56 del 2022),
il Tribunale ordinario di Padova, seconda sezione civile, ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 Cost., analoga questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 213, comma 8, cod. strada, come
modificato dall'art. 23-bis del d.l. n. 113 del 2018, come
convertito, nella parte in cui prevede la sanzione amministrativa
accessoria della revoca della patente a carico del custode di un
mezzo sequestrato che circoli abusivamente con il medesimo o,
comunque, consenta che altri vi circolino abusivamente.
3.1.- In punto di fatto il rimettente, dopo aver puntualmente
riferito in ordine alle vicende del giudizio a quo, premette di dover
decidere sull'appello avverso la sentenza del Giudice di pace di
Padova che ha rigettato l'opposizione promossa, ai sensi dell'art.
204-bis cod. strada, nei confronti del verbale di accertamento della
violazione dell'art. 213, comma 8, cod. strada, da cui consegue la
sanzione accessoria della revoca della patente di guida.
In particolare, sotto il profilo della rilevanza, il giudice
rimettente afferma che l'appello andrebbe rigettato in quanto il
veicolo posto in circolazione dall'appellante, custode dello stesso,
risultava ancora sotto sequestro al momento della contestazione della
violazione di cui alla disposizione censurata, che prevede la
sanzione pecuniaria principale con conseguente necessita' di
applicare anche quella accessoria della revoca della patente di
guida.
3.2.- Inoltre, il giudice a quo, accogliendo l'eccezione
sollevata dall'appellante, afferma che la previsione della automatica
revoca della patente di guida comporta, di per se', una sensibile
compressione delle concrete modalita' di estrinsecazione della
liberta' di movimento, senza presentare alcuna immediata attinenza
con la violazione dell'obbligo di custodia. Tale violazione, non
essendo collegata alla conduzione del veicolo che cagioni pericolo
alla circolazione stradale, e' sanzionata in modo del tutto
sproporzionato rispetto al rischio in concreto ingenerato dalla
condotta sanzionata.
Questa conclusione, nell'opinione del rimettente, sarebbe ancora
piu' evidente ove si consideri che la sanzione risulta applicabile in
via automatica e senza alcuna possibilita' di modulazione da parte
dell'autorita' amministrativa o del giudice; di qui lo stridente
contrasto con l'art. 3 Cost., sotto il profilo della violazione del
principio di proporzionalita'.
Sarebbe, dunque, evidente la sproporzione della sanzione rispetto
alla trasgressione posta in essere dal custode del veicolo in
sequestro, in quanto sebbene si tratti, formalmente, di una sanzione
amministrativa accessoria, essa presenterebbe connotati di
afflittivita' tali da superare il disvalore della condotta contra
legem.
La disposizione censurata, quindi, si porrebbe in contrasto con
l'art. 3 Cost., nella parte in cui prevede che debba essere
necessariamente irrogata la sanzione amministrativa accessoria della
revoca, senza che sia prevista la possibilita' di modulare in maniera
congrua e attinente alla singola fattispecie, eventualmente
applicando, in luogo della revoca, anche la mera sospensione della
patente.
4.- Con atto depositato il 14 giugno 2022, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, e' intervenuto anche in questo giudizio di
legittimita' costituzionale, chiedendo a questa Corte di dichiarare
la questione non fondata con argomentazioni analoghe a quelle gia'
ricordate sopra al punto 2.
La violazione degli obblighi, gravanti sul soggetto che ha
assunto l'onere della custodia di un bene sequestrato, vanifica le
ragioni di tutela di interessi primari sottesi alla custodia stessa e
cio' giustifica la sanzione accessoria della revoca della patente di
guida.
La scelta di prevedere la revoca della patente e' preordinata a
garantire l'efficacia della misura cautelare del sequestro, prevista
in tutte le ipotesi in cui e' comminata la sanzione amministrativa
della confisca.
Si tratterebbe quindi di una scelta riservata alle valutazioni
discrezionali del legislatore.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 221 del
2021), il Giudice di pace di Sondrio ha sollevato, in riferimento
all'art. 3 Cost., questione di legittimita' costituzionale dell'art.
213, comma 8, cod. strada, come modificato dall'art. 23-bis del d.l.
n. 113 del 2018, come convertito, «nella parte in cui prevede la
sanzione amministrativa accessoria della revoca della patente».
Secondo il rimettente la disposizione censurata si porrebbe in
contrasto con l'art. 3 Cost., sotto il profilo della violazione dei
principi di proporzionalita' e di ragionevolezza.
In proposito, si osserva che la sanzione della revoca della
patente, sebbene qualificata come accessoria, risulta di tale
afflittivita' da essere superiore o, comunque, pari a quella
principale pecuniaria.
Sussisterebbe, poi, una sproporzione tra l'inosservanza
dell'obbligo di custodia del veicolo oggetto di sequestro e la
sanzione della revoca della patente, in quanto da essa consegue una
limitazione della liberta' individuale, eccessiva rispetto alla
carica di offensivita' della condotta sanzionata.
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile per le
medesime ragioni per cui con l'ordinanza n. 159 del 2021 questa Corte
ha dichiarato la manifesta inammissibilita' di una analoga questione.
Nel merito, la questione sarebbe comunque non fondata.
3.- Con l'altra ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 56
del 2022), il Tribunale ordinario di Padova, seconda sezione civile,
ha parimenti sollevato, in riferimento all'art. 3 Cost., la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 213, comma 8, cod. strada,
come modificato dall'art. 23-bis del d.l. n. 113 del 2018, come
convertito, nella parte in cui prevede la sanzione amministrativa
accessoria della revoca della patente a carico del custode di un
mezzo sequestrato che circoli abusivamente con il medesimo o,
comunque, consenta che altri vi circolino abusivamente.
Anche secondo il Tribunale di Padova la norma censurata
violerebbe l'art. 3 Cost., in riferimento ai principi di
proporzionalita', di ragionevolezza e di uguaglianza.
In particolare - osserva il rimettente - il provvedimento di
revoca della patente di guida, che comporta una sensibile
compressione della liberta' di movimento, e' conseguenza della mera
violazione dell'obbligo di custodia, non risultando affatto collegato
ad una conduzione del veicolo tale da cagionare pericolo alla
circolazione stradale.
Inoltre, la sanzione e' applicabile in via automatica e senza
alcuna possibilita' di modulazione in relazione alla singola
fattispecie, da parte dell'autorita' amministrativa, non essendo
prevista la possibilita' della mera sospensione della patente in
luogo della sua revoca.
Tale scelta legislativa di politica sanzionatoria determina anche
una disparita' di trattamento rispetto a situazioni dotate di
maggiore offensivita' e disvalore.
4.- Anche in questo giudizio e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non
fondata.
5.- In via preliminare, deve disporsi la riunione dei predetti
giudizi perche' le ordinanze di rimessione sollevano la stessa
questione e si fondano su argomentazioni sostanzialmente comuni.
6.- Le questioni sono ammissibili.
In primo luogo, entrambi i rimettenti hanno adeguatamente
motivato in ordine alla necessita' di fare applicazione della norma
censurata nei giudizi a quibus (ex plurimis, sentenze n. 211 del
2022, n. 182 e n. 55 del 2021).
In ciascuna ordinanza, poi, l'impossibilita' di procedere ad una
interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione - la
quale testualmente stabilisce che «[s]i applica la sanzione
amministrativa accessoria della revoca della patente» - e'
correttamente evidenziata, a cio' ostando il suo dato letterale (ex
plurimis, sentenze n. 174 del 2022 e n. 151 del 2020).
Anche la non manifesta infondatezza delle questioni e'
puntualmente e diffusamente motivata da entrambi i rimettenti.
Deve, pertanto, disattendersi l'eccezione di inammissibilita' per
l'inadeguata motivazione in punto di non manifesta infondatezza,
formulata dalla difesa dello Stato in relazione all'ordinanza del
Giudice di pace del Tribunale di Sondrio, non rinvenendosi le lacune
motivazionali rilevate da questa Corte nell'ordinanza n. 159 del
2021.
7.- Prima di passare all'esame delle censure e' opportuno
ripercorrere, per gradi linee, l'evoluzione normativa dell'art. 213
cod. strada, che contempla la violazione di natura amministrativa in
esame, il cui trattamento sanzionatorio accessorio e' oggetto di
censura da parte dei rimettenti.
7.1.- Alla data di entrata in vigore del «Nuovo codice della
strada», recato dal d.lgs. n. 285 del 1992, l'art. 213 cod. strada,
prevedeva, al comma 4, il reato di «[c]hiunque, durante il periodo in
cui il veicolo e' sottoposto al sequestro, circola abusivamente con
il veicolo stesso» stabilendo la pena dell'arresto da uno a otto mesi
e l'ammenda da lire duecentomila a lire ottocentomila. La
disposizione prevedeva altresi': «Si applica la sanzione
amministrativa accessoria della sospensione della patente da uno a
tre mesi».
Successivamente, l'art. 19 del decreto legislativo 30 dicembre
1999, n. 507 (Depenalizzazione dei reati minori e riforma del sistema
sanzionatorio, ai sensi dell'articolo 1 della legge 25 giugno 1999,
n. 205) ha depenalizzato tale condotta, trasformandola in illecito
amministrativo, punito «con la sanzione amministrativa del pagamento
di una somma da lire tre milioni a lire dodici milioni»; ha lasciato,
invece, inalterata la norma quanto all'applicazione della sanzione
amministrativa accessoria della sospensione della patente da uno a
tre mesi.
Nel prosieguo, alcuni decreti ministeriali hanno provveduto
all'adeguamento delle sanzioni amministrative pecuniarie applicabili
alla condotta in esame.
E' intervenuto, poi, il decreto-legge 30 giugno 2005, n. 115
(Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalita' di settori
della pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 agosto 2005, n. 168, che ha modificato la disciplina
dell'affidamento della custodia dei mezzi e della eventuale confisca,
ma non ha apportato alcuna variazione al comma 4 dell'art. 213 cod.
strada, il quale ha continuato a sanzionare sul piano amministrativo
la circolazione abusiva del mezzo sottoposto a sequestro.
7.2.- Peraltro, in passato, secondo la (non univoca, ma
prevalente) giurisprudenza di legittimita', la condotta consistente
nella circolazione abusiva di un mezzo sottoposto a sequestro era
generalmente inquadrata nelle fattispecie incriminatrici previste
rispettivamente dall'art. 334 del codice penale (Sottrazione o
danneggiamento di cose sottoposte a sequestro disposto nel corso di
un procedimento penale o dall'Autorita' amministrativa) e dall'art.
335 cod. pen (Violazione colposa di doveri inerenti alla custodia di
cose sottoposte a sequestro disposto nel corso di un procedimento
penale o dall'autorita' amministrativa).
Successivamente, in sede di composizione del contrasto di
giurisprudenza, le sezioni unite penali della Corte di cassazione
(sentenza 28 ottobre 2010-21 gennaio 2011, n. 1963) hanno invece
affermato che la condotta di chi circola abusivamente con il veicolo
sottoposto a sequestro amministrativo, ai sensi dell'art. 213 cod.
strada, «integra esclusivamente l'illecito amministrativo previsto
dal quarto comma dello stesso articolo e non anche il delitto di
sottrazione di cose sottoposte a sequestro di cui all'art. 334 cod.
pen., atteso che la norma sanzionatoria amministrativa risulta
speciale rispetto a quella penale, con la conseguenza che il concorso
tra le stesse deve essere ritenuto solo apparente».
Tale arresto ha, poi, trovato continuita' nella successiva
giurisprudenza di legittimita' (ex plurimis, Corte di cassazione,
sezione sesta penale, sentenza 24 settembre-13 ottobre 2014, n.
42752).
7.3.- E' solo con il decreto sicurezza del 2018 (d.l. n. 113 del
2018, come convertito) che il trattamento sanzionatorio della
violazione del codice della strada subisce un forte inasprimento.
Infatti, l'art. 23-bis di tale decreto ha sostituito l'intero
art. 213 cod. strada, facendo confluire nel comma 8 la violazione
amministrativa prima sanzionata al comma 4 e apportandovi, al
contempo, sostanziali modifiche.
Per effetto di tale intervento legislativo, infatti, della
violazione di cui al comma 8 dell'art. 213 cod. strada risponde non
piu' «chiunque», ma solo «il soggetto che ha assunto la custodia», il
quale, durante il periodo in cui il veicolo e' sottoposto alla misura
cautelare, «circola abusivamente con il veicolo stesso o consente che
altri vi circolino abusivamente».
Inoltre, ed e' cio' che in questa sede piu' rileva, in
sostituzione della sanzione accessoria della sospensione del titolo
abilitativo alla guida da uno a tre mesi, il legislatore ha
contemplato quella, parimenti accessoria, della revoca della patente.
Infine, a integrazione del trattamento sanzionatorio, il
legislatore ha, altresi', previsto che «l'organo di polizia dispone
l'immediata rimozione del veicolo e il suo trasporto presso uno dei
soggetti di cui all'articolo 214-bis, prevedendosi altresi' che il
veicolo e' trasferito in proprieta' al soggetto a cui e' consegnato,
senza oneri per l'erario».
Come risulta dai lavori parlamentari concernenti l'art. 23-bis
del d.l. n. 113 del 2018, come convertito, la riformulazione della
intera disposizione di cui all'art. 213 cod. strada sulla disciplina
del sequestro amministrativo dei veicoli, trova la sua ratio nella
necessita' di «ridurre le ingenti spese sostenute dallo Stato per la
giacenza dei veicoli nelle depositerie e di generare nuove entrate
derivanti dalla alienazione dei veicoli».
Il dibattito si e', infatti, focalizzato sulla verifica che la
nuova disposizione (art. 23-bis del d.l. n. 113 del 2018, come
convertito) «non produce nuovi oneri ma ulteriori entrate, sebbene
eventuali e non facilmente quantificabili», evidenziandosi in
particolare che la procedura di cui al nuovo art. 215-bis cod. strada
concerne il censimento dei veicoli giacenti presso le depositerie.
Quanto al trattamento sanzionatorio, nella relazione tecnica, si
e' evidenziato soltanto che la norma in questione - che prevede la
sostituzione (alle lettere a e b) degli artt. 213 e 214 cod. strada -
opera «una minima rimodulazione delle attuali sanzioni», fatta salva
quella prevista al comma 8 del nuovo art. 214, che e' invece
aggravata rispetto a quella vigente. Nessun riferimento vi e',
invece, alla sanzione accessoria della revoca della patente
introdotta in sostituzione della sospensione della stessa.
7.4.- In relazione alla violazione in esame, non piu' configurata
come fattispecie di rilievo penale, deve quindi registrarsi, da
ultimo, un complessivo inasprimento del trattamento sanzionatorio
articolato nell'irrogazione della sanzione pecuniaria del pagamento
di una somma da euro 1.984 ad euro 7.937, nell'applicazione
automatica della sanzione amministrativa accessoria della revoca
della patente, nell'immediata rimozione del veicolo da parte degli
organi di polizia e, dopo che sia divenuto definitivo il
provvedimento di confisca emesso dal prefetto, nell'alienazione del
veicolo al custode acquirente.
8.- Cio' premesso, le sollevate questioni di legittimita'
costituzionale sono fondate.
9.- Le censure dei giudici rimettenti richiamano la
giurisprudenza di questa Corte in tema di sanzioni amministrative, e
in particolare di revoca della patente di guida, e convergono nella
richiesta di una pronuncia di illegittimita' costituzionale della
disposizione censurata che elimini l'automatismo della sanzione
accessoria.
9.1.- In generale va ribadito che il principio di necessaria
proporzionalita' della sanzione alla condotta illecita trova
applicazione anche al trattamento sanzionatorio di natura
amministrativa.
Questa Corte, nelle sentenze n. 112 e n. 212 del 2019, in
relazione a sanzioni amministrative diverse dalla revoca della
patente, oggi in esame, ha affermato che il principio di
proporzionalita' rispetto alla gravita' dell'illecito deve trovare
applicazione con riferimento «alla generalita' delle sanzioni
amministrative».
In particolare, la prima delle pronunce appena indicate - nel
dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 187-sexies del
decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle
disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi
degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), nella
parte in cui prevedeva, in caso di abuso di informazioni
privilegiate, la confisca obbligatoria, diretta o per equivalente,
del prodotto dell'illecito e dei beni utilizzati per commetterlo, e
non invece del solo profitto - ha affermato che il principio di
proporzionalita' delle sanzioni amministrative «non trae la propria
base normativa dal combinato disposto degli artt. 3 e 27 Cost.,
bensi' dall'art. 3 Cost. in combinato disposto con le norme
costituzionali che tutelano i diritti di volta in volta incisi dalla
sanzione», cosi' concludendo che «[n]on erra, pertanto, il giudice
rimettente nell'identificare nel combinato disposto degli artt. 3 e
42 Cost. il fondamento domestico del principio di proporzionalita' di
una sanzione che, come la confisca di cui e' discorso, incide in
senso limitativo sul diritto di proprieta' dell'autore
dell'illecito».
Anche nella sentenza n. 115 del 2019, in riferimento alla
sanzione amministrativa pecuniaria prevista per l'illecito
amministrativo di cui all'art. 98, comma 9, del decreto legislativo
1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche),
questa Corte ha sottolineato che «possono essere infatti estesi alla
materia delle sanzioni amministrative gli approdi della
giurisprudenza costituzionale in tema di ampiezza e di limiti degli
interventi di questa Corte sulla misura delle sanzioni penali fissata
dal legislatore».
9.2.- In particolare, poi, questa Corte, piu' volte, anche di
recente, e' stata chiamata a scrutinare disposizioni legislative che
prevedevano la revoca, in via automatica, del titolo abilitativo alla
guida, sia quale sanzione accessoria disposta dal giudice penale con
la sentenza di condanna, sia quale sanzione amministrativa applicata
dal prefetto, in relazione a fattispecie di rilievo, in senso lato
penale, dichiarandone la illegittimita' costituzionale per contrasto
con l'art. 3 Cost.
Con le sentenze n. 99 e n. 24 del 2020 - concernenti la
legittimita' costituzionale dell'art. 120, comma 2, cod. strada, in
riferimento alla violazione dell'art. 3 Cost., in relazione
all'automatica applicazione da parte del prefetto della sanzione
della revoca della patente nei confronti, rispettivamente, di
soggetti sottoposti a misure di sicurezza e a misure di prevenzione -
questa Corte ha ritenuto l'automatismo del provvedimento prefettizio
contrario a principi di eguaglianza, proporzionalita' e
ragionevolezza, «attesa la varieta' (per contenuto, durata e
prescrizioni) delle misure di sicurezza irrogabili, oltreche'
contraddittorio rispetto al potere riconosciuto al magistrato di
sorveglianza, il quale, nel disporre la misura di sicurezza, "puo'"
consentire al soggetto che vi e' sottoposto di continuare - in
presenza di determinate condizioni - a fare uso della patente di
guida» (sentenza n. 99 del 2020); ed analogamente, questa Corte ha
affermato la violazione dei sopra richiamati principi in riferimento
ai destinatari delle misure di prevenzione, in quanto il
provvedimento di revoca automatica e' stato ritenuto idoneo a
«innescare un corto circuito all'interno dell'ordinamento, nel caso
in cui l'utilizzo della patente sia funzionale alla "ricerca di un
lavoro" che al destinatario della misura di prevenzione sia
prescritta dal Tribunale» (ancora sentenza n. 99 del 2020).
Con riferimento ad una fattispecie di automatica applicazione
della sanzione amministrativa della revoca della patente, quale
sanzione accessoria alla condanna in sede penale, questa Corte, con
la sentenza n. 88 del 2019, ha, parimenti, dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 222, comma 2, cod. strada
nella parte in cui prevedeva «la sanzione amministrativa della revoca
della patente, estesa indistintamente a tutte le ipotesi - sia
aggravate dalle circostanze "privilegiate" sia non aggravate - di
omicidio stradale e di lesioni personali stradali gravi o
gravissime». A fronte della gravita' delle condotte poste in essere
in violazione delle norme della circolazione stradale e, quindi, del
disvalore «articolato secondo una precisa graduazione», nella
sentenza indicata si e' affermato che la disposizione censurata dava
luogo ad «un indifferenziato automatismo sanzionatorio, che
costituisce possibile indice di disparita' di trattamento e
irragionevolezza intrinseca».
Con la sentenza n. 22 del 2018, avente ad oggetto la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 120, commi 1 e 2, cod. strada,
in relazione all'automatismo della revoca della patente di guida,
conseguente alla condanna per reati in materia di stupefacenti,
questa Corte ha dichiarato la questione fondata per violazione dei
principi di eguaglianza, proporzionalita' e ragionevolezza. In
particolare, ha affermato che «[l]a disposizione denunciata - sul
presupposto di una indifferenziata valutazione di sopravvenienza di
una condizione ostativa al mantenimento del titolo di abilitazione
alla guida - ricollega, infatti, in via automatica, il medesimo
effetto, la revoca di quel titolo, ad una varieta' di fattispecie,
non sussumibili in termini di omogeneita', atteso che la condanna,
cui la norma fa riferimento, puo' riguardare reati di diversa, se non
addirittura di lieve, entita'. Reati che, per di piu', possono (come
nella specie) essere assai risalenti nel tempo, rispetto alla data di
definizione del giudizio. Il che dovrebbe escluderne l'attitudine a
fondare, nei confronti del condannato, dopo un tale intervallo
temporale, un giudizio, di assenza dei requisiti soggettivi per il
mantenimento del titolo di abilitazione alla guida, riferito, in via
automatica, all'attualita'».
10.- In tale contesto normativo (punti da 7 a 7.4.) e
giurisprudenziale (punti 9.1. e 9.2.) si colloca anche la
disposizione censurata che, a carico del custode di un veicolo
sottoposto a sequestro, il quale abusivamente circoli con il medesimo
o, comunque, consenta ad altri di circolare, prevede, tra l'altro,
l'applicazione automatica della revoca della patente di guida come
sanzione accessoria di quella principale pecuniaria.
10.1.- Orbene, per un verso, la circostanza che il legislatore
abbia ricompreso, nel complessivo trattamento sanzionatorio
dell'illecito amministrativo in esame, anche una sanzione accessoria,
oltre quella principale, risponde ad una non irragionevole scelta,
riconducibile a valutazioni di politica sanzionatoria che sfuggono al
sindacato di legittimita' costituzionale di questa Corte. Ne' i
giudici rimettenti dubitano della legittimita' in se' di una sanzione
accessoria che si affianca, aggiungendosi, a quella principale.
Del resto e' indubitabile la funzione di forte deterrenza che ha
la sanzione della revoca della patente di guida, prevista da varie
disposizioni del codice della strada per contrastare comportamenti
pericolosi al fine di garantire la sicurezza della circolazione
stradale, come nel caso di guida sotto l'influenza dell'alcool (artt.
186 e 186-bis cod. strada) o in stato di alterazione psico-fisica per
uso di sostanze stupefacenti (art. 187 cod. strada).
10.2.- Per altro verso, pero', e' censurabile, nella fattispecie
in esame, la scelta del legislatore di applicare, sempre e comunque,
tale sanzione accessoria, stante che la previsione di un
indifferenziato automatismo della revoca della patente, che si
aggiunge alla sanzione pecuniaria principale quale che sia la
gravita' del fatto, da' luogo ad un trattamento sanzionatorio
uniforme per qualsivoglia condotta di messa in circolazione di un
veicolo assoggettato al vincolo del sequestro, in ragione di una
precedente violazione dello stesso codice.
In vero, fin dall'originaria formulazione dell'art. 213 cod.
strada (risalente all'anno 1992), alla sanzione pecuniaria principale
se ne e' sempre accompagnata una amministrativa accessoria, che per
lungo tempo e' consistita nella sospensione della patente di guida di
chi poneva in essere tale condotta; misura questa che aveva una
intrinseca flessibilita' quanto alla durata, perche' compresa tra un
minimo di un mese e un massimo di tre mesi, sicche' ben poteva essere
graduata in relazione alle circostanze del caso e alla maggiore o
minore gravita' della condotta.
Questo assetto - come gia' rilevato - e' radicalmente mutato con
il decreto sicurezza del 2018 (d.l. n. 113 del 2018, come convertito)
lungo una duplice, ma non convergente, direttrice.
Da una parte si e' abbassato il livello di contrasto di siffatti
comportamenti abusivi, nel senso che si e' ridotta l'area di quelli
assoggettati a sanzione, limitandoli alle condotte poste in essere
solo da chi ha assunto la custodia del veicolo in sequestro, pur se
in ipotesi non autore della trasgressione che ha giustificato il
sequestro del veicolo; mentre, in precedenza, la circolazione con il
veicolo in sequestro era sanzionata per chiunque l'avesse posta in
essere. Peraltro, fuori dalle fattispecie previse dal codice della
strada, le condotte abusive su cose sottoposte a sequestro sono
sanzionate (penalmente) per chiunque le pone in essere e, se la
condotta e' riferibile, in particolare, al proprietario custode, cio'
costituisce un'aggravante (art. 334 cod. pen.).
Dall'altra parte, si e' inasprita la sanzione accessoria
sostituendo, alla sospensione della patente di guida, la sua revoca
in ogni caso; sanzione notevolmente piu' gravosa della prima perche'
chi la subisce e' a lungo inabilitato alla guida potendo richiedere
nuovamente la patente solo dopo due anni (art. 219, comma 3-bis, cod.
strada). A cio' si e' aggiunto che del veicolo in sequestro,
illegittimamente posto in circolazione, sono disposti l'immediata
rimozione e il trasporto presso uno dei soggetti di cui alle
depositerie convenzionate previste dall'art. 214-bis cod. strada per
essere ad esso successivamente trasferito in proprieta' senza oneri
per l'erario.
Risulta, allora, che l'effettivita' della custodia del veicolo
costituisce il bene giuridico protetto, la cui violazione (per aver
circolato abusivamente con il veicolo in sequestro) e' punita
severamente (con sanzione pecuniaria principale, revoca della patente
di guida e alienazione del veicolo), mentre rimane in ombra
l'esigenza di sicurezza della circolazione stradale, tanto che non
rileva ne' quale sia stata la (piu' o meno grave) pregressa
trasgressione che ha dato luogo al sequestro, ne' chi l'abbia
commessa, non essendoci necessariamente coincidenza tra trasgressore
e custode (atteso che l'art. 213, comma 2, cod. strada prescrive che
possono essere nominati custodi, alternativamente, il proprietario,
il conducente del veicolo o altro soggetto obbligato in solido), ne'
l'idoneita', o no, del veicolo alla circolazione, anche sotto il
profilo della sua copertura assicurativa.
Quindi, le circostanze specifiche della violazione dell'obbligo
di custodia, da parte del custode, che ne connotano la maggiore o
minore gravita', possono, in concreto, essere le piu' varie; riguardo
ad esse la previsione rigida e automatica della revoca della patente
di guida in ogni caso si appalesa carente sotto il profilo della
necessaria proporzionalita' della sanzione all'illecito commesso.
A fronte della compromissione dell'effettivita' della custodia
del veicolo in sequestro, puo' rivelarsi, in concreto,
sproporzionata, tenuto conto delle circostanze del caso, la
prolungata preclusione all'abilitazione alla guida, conseguente alla
revoca della patente, la quale puo' gravemente compromettere esigenze
lavorative, personali e di relazioni sociali, potendo anche incidere
sull'esercizio di diritti fondamentali.
11.- Si ha quindi che, sul presupposto di una indifferenziata
valutazione della condotta di circolazione abusiva del veicolo
sottoposto a sequestro, la norma censurata vi ricollega, in modo
uniforme e automatico, non graduabile secondo la gravita' del fatto,
il medesimo effetto, ossia la sanzione accessoria della revoca del
titolo di guida, pur in presenza di una possibile eterogeneita' di
ragioni, sottese alla condotta integrante l'illecito amministrativo,
senza che cio' possa essere valutato dall'organo preposto alla
applicazione della sanzione accessoria medesima.
Il denunciato automatismo preclude al prefetto, e al giudice in
sede di impugnazione, di valutare la necessita' della revoca della
patente, sia in riferimento alle circostanze del caso concreto,
impedendo di considerare la gravita' della violazione dei doveri di
custodia nel caso specifico, sia con riguardo alle ripercussioni che
la revoca della patente ha su aspetti essenziali della vita, nella
sua quotidianita', e del lavoro.
Cio' costituisce violazione dell'art. 3 Cost. sotto il profilo
del difetto di necessaria proporzionalita' della sanzione
amministrativa.
La reductio ad legitimitatem, come soluzione costituzionalmente
adeguata, non puo' che essere individuata - come nei precedenti
citati (sentenze n. 22 del 2018, n. 24 e n. 99 del 2020) -
nell'eliminazione dell'automatismo, si' che la revoca della patente
"puo'", e non gia' necessariamente "deve", essere applicata come
sanzione accessoria in aggiunta a quella principale.
E' rimesso alla discrezionalita' del legislatore affinare la
flessibilita' di questa sanzione accessoria, in ipotesi anche
modulando maggiormente la durata nel tempo dell'inabilita' alla guida
secondo la gravita' del fatto; durata che attualmente ha una
modulazione temporale assai limitata (due e tre anni nelle ipotesi
rispettivamente previste dai commi 3-bis e 3-ter dell'art. 219 cod.
strada).
12.- In conclusione, la sanzione accessoria della revoca della
patente del custode che abbia posto in circolazione il veicolo
sequestrato, a lui affidato, non puo' essere automatica conseguenza
accessoria della sanzione principale, dovendo consentirsi
all'autorita' amministrativa preposta di valutare le complessive
circostanze del caso concreto, affinche' tale sanzione non risulti
essere sproporzionata rispetto al fatto di cui all'art. 213, comma 8,
cod. strada.
Per i profili di contrasto con l'art. 3 Cost. va, pertanto,
dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 213, comma 8,
cod. strada, nella parte in cui dispone che «Si applica», anziche'
«Puo' essere applicata», la sanzione accessoria della revoca della
patente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 213, comma 8,
del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), come modificato dall'art. 23-bis del decreto-legge 4 ottobre
2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione
internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per
la funzionalita' del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il
funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita'
organizzata), introdotto, in sede di conversione, dalla legge 1°
dicembre 2018, n. 132, nella parte in cui dispone che «Si applica»,
anziche' «Puo' essere applicata», la sanzione accessoria della revoca
della patente.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 novembre 2022.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 9 dicembre 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA