N. 249 SENTENZA 9 novembre - 13 dicembre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Pianificazione - Norme della Provincia autonoma di Trento - Convenzioni di lottizzazione stipulate fino al 31 dicembre 2012 - Proroga triennale - Asserito mancato adeguamento alla normativa statale - Denunciata violazione del principio di uguaglianza - Inammissibilita' della questione. - Legge della Provincia autonoma di Trento 4 agosto 2015, n. 15, artt. 54, comma 1, e 121, comma 17. - Costituzione, art. 3; statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 5.(GU n.50 del 14-12-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 54, comma
1, e 121, comma 17, della legge della Provincia autonoma di Trento 4
agosto 2015, n. 15 (Legge provinciale per il governo del territorio),
promosso dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa del
Trentino-Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, nel procedimento
vertente tra Fallimento Edilarcense srl e il Comune di Arco e altri,
con ordinanza del 2 luglio 2020, iscritta al n. 220 del registro
ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 3, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Trento;
udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 2022 il Giudice
relatore Filippo Patroni Griffi;
udito l'avvocato Francesco Saverio Bertolini per la Provincia
autonoma di Trento;
deliberato nella camera di consiglio del 9 novembre 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del
Trentino-Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, con l'ordinanza
indicata in epigrafe ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 54, comma 1, e 121, comma 17, della legge
della Provincia autonoma di Trento 4 agosto 2015, n. 15 (Legge
provinciale per il governo del territorio), «per contrasto con il
principio di uguaglianza e parita' di trattamento di cui all'art. 3
Cost., espressamente richiamato dagli articoli 4 e 5 dello Statuto
della Regione Trentino-Alto Adige come limite all'esercizio della
potesta' normativa primaria della Provincia autonoma di Trento nella
materia dell'urbanistica». Le disposizioni censurate non prevedono la
proroga triennale dei termini di validita' ed efficacia delle
convenzioni di lottizzazione stipulate fino al 31 dicembre 2012, a
differenza di quanto disposto per il resto del territorio nazionale
dall'art. 30, comma 3-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69
(Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98.
1.1.- Il giudice a quo riferisce di essere chiamato a decidere
sull'impugnazione della delibera del Consiglio comunale del Comune di
Arco 7 agosto 2019, n. 31, con la quale e' stata adottata una
variante al piano regolatore generale (PRG), nella parte in cui tale
variante e tutti gli elaborati allegati danno atto dell'avvenuta
decadenza di un piano di lottizzazione e, modificando la disciplina
del vigente PRG, destinano le aree di proprieta' della societa'
ricorrente, sulle quali sorge un complesso industriale dismesso, a
verde agricolo di interesse locale.
Le aree in questione, unitamente ad altre adiacenti, sono incluse
dal PRG all'interno del perimetro di un piano di lottizzazione che ha
individuato tre comparti edificatori, un ambito destinato a verde
pubblico e un ambito destinato alla nuova viabilita' di accesso
all'area. Nel luglio 2008, il Comune di Arco ha approvato il piano di
lottizzazione relativo a due dei tre comparti edificatori, che
comprendono una porzione del citato complesso industriale;
nell'ottobre 2008 il Comune e i proprietari interessati hanno
sottoscritto la convenzione annessa al piano di lottizzazione.
Nel 2016, la societa' proprietaria delle aree su cui sorge il
complesso industriale (Edilarcense srl) e' stata dichiarata fallita;
Fallimento Edilarcense srl con istanza dell'aprile 2017 ha chiesto al
Comune di Arco «la sospensione dei termini di attuazione del suddetto
piano di lottizzazione per motivi di forza maggiore, stante la
pendenza della procedura fallimentare»; nel maggio 2017 il Comune ha
rigettato l'istanza, ritenendo di non potere disporre della durata
dei piani di lottizzazione, fissata per legge. Nell'agosto 2019, con
l'impugnata variante, sul presupposto dell'intervenuta decadenza del
piano di lottizzazione, il Comune di Arco ha modificato nei sensi
anzidetti la destinazione urbanistica dell'area su cui insiste il
complesso immobiliare. Nel settembre 2019 il Comune ha pubblicato
l'avviso di adozione della variante e nel successivo ottobre
Fallimento Edilarcense srl ha presentato osservazioni «per contestare
la modifica della destinazione dell'area in questione, lamentando
l'illogicita' della destinazione a verde agricolo di un'area
produttiva, dismessa e circondata da insediamenti residenziali».
1.2.- Il giudice rimettente da' ampiamente conto, tanto dei
motivi che sorreggono la richiesta di annullamento della delibera
impugnata e della subordinata richiesta di sollevare questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 54, comma 1, e 121, comma 17,
della legge prov. Trento n. 15 del 2015, quanto degli argomenti
contrari spesi dal Comune di Arco e dalla Provincia autonoma di
Trento, entrambi costituitisi nel giudizio amministrativo.
1.2.1.- Il TRGA riferisce, peraltro, che, con sentenza non
definitiva del 30 giugno 2020, n. 98 di cui riporta integralmente la
motivazione in parte qua, ha rigettato il ricorso li' dove lamenta
l'illegittimita' della delibera impugnata per il fatto che sarebbe
stata adottata sul falso presupposto dell'avvenuta decadenza del
piano di lottizzazione, che non si sarebbe invece verificata in
ragione della proroga di cui all'art. 30, comma 3-bis, del d.l. n. 69
del 2013, come convertito.
In tale decisione, il giudice rimettente ha escluso che detta
disposizione statale sia riconducibile, come prospettato dal
ricorrente, alla materia di competenza legislativa esclusiva
dell'«ordinamento civile», perche' le convenzioni di lottizzazione
rientrano nella materia «urbanistica e piani regolatori» che lo
statuto speciale attribuisce alle Province autonome di Trento e di
Bolzano: convenzioni che trovano disciplina negli artt. 49 e seguenti
della legge prov. Trento n. 15 del 2015.
La riconducibilita' della richiamata disposizione statale alla
materia dell'urbanistica sarebbe dimostrata, inoltre, dalla
circostanza che il legislatore nazionale «intendeva senz'altro
ampliare l'efficacia temporale dei piani di lottizzazione e non solo
delle convenzioni che [...] sono parte integrante dei piani di
lottizzazione». D'altra parte, l'art. 49, comma 1, della legge prov.
Trento n. 15 del 2015 stabilirebbe che «gli strumenti urbanistici
attuativi assolvono, prevalentemente, alla funzione di specificare e
sviluppare le previsioni degli strumenti urbanistici generali», cosi'
come i successivi articoli «disciplinano prevalentemente proprio la
c.d. funzione urbanistica di regolazione».
L'ascrizione delle convenzioni alla materia dell'urbanistica
troverebbe conferma, d'altro canto, nella circostanza che «secondo la
unanime giurisprudenza della Corte costituzionale, delle Sezioni
unite della Corte di cassazione e dell'Adunanza plenaria del
Consiglio di Stato, tali accordi non possono essere qualificati come
strumenti di matrice civilistica».
Nella medesima sentenza non definitiva, il TRGA ha inoltre
affermato che la possibilita' o meno di ricondurre l'art. 30, comma
3-bis, del d.l. n. 69 del 2013, come convertito, alle materie «tutela
della concorrenza» o «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale» - come altresi' sostenuto
dal ricorrente - non puo' portare ad annullare la delibera impugnata:
e cio' perche' in tali materie, in base all'art. 10 della legge di
revisione costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), il legislatore statale non
puo' adottare leggi direttamente applicabili nelle regioni a statuto
speciale.
1.2.2.- Diverse devono essere, sostiene il giudice a quo, le
considerazioni per quel che concerne la subordinata richiesta del
ricorrente di sollevare questione di legittimita' costituzionale.
A tale riguardo, il giudice trentino osserva che Fallimento
Edilarcense srl lamenta che la legislazione provinciale non si sia
adeguata, nel termine di sei mesi fissato dall'art. 2, comma 1, del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche'
la potesta' statale di indirizzo e coordinamento), alla disciplina
posta dall'art. 30, comma 3-bis, del d.l. n. 69 del 2013, come
convertito. A parere della societa' ricorrente, infatti, tale ultima
disposizione rientrerebbe tra le norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica, sicche' gli artt. 54, comma 1, e
121, comma 17, della legge prov. Trento n. 15 del 2015 - non
prevedendo la proroga triennale delle convenzioni di lottizzazione
stipulate sino al 31 dicembre 2012, disposta invece dalla norma
statale - sarebbero costituzionalmente illegittimi per violazione
tanto degli artt. 4 e 5 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige,
quanto dell'art. 3 Cost., perche' la predetta proroga si applica su
tutto il territorio nazionale ma non anche in quello regionale.
1.3.- Il giudice a quo, ampiamente richiamata la sentenza di
questa Corte n. 93 del 2019 che avrebbe «illustrato» il meccanismo di
cui all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, osserva che per valutare
la non manifesta infondatezza della riferita questione di
legittimita' costituzionale «assume rilievo decisivo [stabilire] se
l'adozione, da parte del legislatore statale, di una misura
emergenziale come la proroga triennale del termine di efficacia delle
convenzioni di lottizzazione stipulate sino al 31 dicembre 2012 abbia
determinato o meno, in capo al legislatore provinciale, l'obbligo di
adeguare la propria legislazione a quella sopravvenuta statale».
Con riferimento a tale aspetto, il TRGA osserva che, se e' vero
che la «fissazione di norme in materia di attivita' amministrativa
non figura tra le materie espressamente rimesse alla competenza
esclusiva o concorrente dello Stato», pur tuttavia a far propendere
per la competenza statale starebbe l'art. 117, secondo comma, lettere
l) e m), Cost., laddove attribuisce allo Stato il compito di
disciplinare in via esclusiva le materie, rispettivamente,
«giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale;
giustizia amministrativa» e «determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale». Cio' troverebbe
conferma tanto nell'art. 29 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi) - che indica, ai commi 2-bis e
2-ter, le disposizioni della medesima legge che attengono ai livelli
essenziali delle prestazioni - quanto nella sentenza n. 207 del 2012
di questa Corte, la quale avrebbe affermato che anche l'attivita'
amministrativa puo' assurgere alla qualifica di prestazione della
quale lo Stato deve fissare un livello essenziale.
Cio' premesso, il giudice amministrativo rimettente rileva che le
cosiddette convenzioni urbanistiche rientrano «nel piu' ampio genus
degli accordi sostitutivi di cui all'art. 11 della legge n.
241/1990», articolo quest'ultimo che e' indicato dal predetto art. 29
tra le disposizioni che si applicano a tutte le amministrazioni
pubbliche, ivi comprese le regioni a statuto speciale e le Province
autonome di Trento e di Bolzano. Poiche' le norme di cui all'art. 11
non si limiterebbero a fissare livelli essenziali delle prestazioni,
ma richiederebbero «un'uniforme ed omogenea applicazione su tutto il
territorio nazionale, perche' attengono all'efficacia e
all'invalidita' dell'accordo amministrativo, al pari di quelle
inserite nel capo IV-bis della legge n. 241/1990», ne conseguirebbe
che dovrebbe incontrare uniforme ed omogenea applicazione sul
territorio nazionale anche la proroga triennale di cui all'art. 30,
comma 3-bis, del d.l. n. 69 del 2013, come convertito, benche' si
tratti di «norma ad efficacia temporanea e con riferimento ad una
specifica categoria di accordi sostitutivi, quelli che attengono alla
formazione dei piani di lottizzazione». D'altra parte, osserva il
TRGA, anche la Provincia autonoma di Trento in atti avrebbe rilevato
che tale proroga «costituisce un limite al c.d. potere conformativo
dell'Amministrazione».
1.4.- Al contempo, il giudice rimettente esclude abbiano
fondamento gli argomenti della Provincia autonoma di Trento volti a
escludere l'applicabilita' nel territorio provinciale della
disposizione statale e, in subordine, a prospettare l'illegittimita'
costituzionale di quest'ultima per contrasto con il principio di
proporzionalita'. L'art. 30, comma 3-bis, del d.l. n. 69 del 2013,
come convertito, infatti, andrebbe collocato nell'ambito delle
raccomandazioni rivolte all'Italia nel quadro del semestre europeo
2013, incentrate sulla necessita' di potenziare l'efficienza della
pubblica amministrazione e di semplificare il quadro amministrativo e
normativo, necessita' non a caso - sostiene il TRGA rimettente -
riprese dal legislatore nazionale nelle premesse al richiamato
decreto-legge.
Il giudice a quo conviene con le amministrazioni resistenti nel
giudizio principale che il citato art. 30, comma 3-bis, non possa
includersi tra le «norme fondamentali delle riforme economico-sociali
della Repubblica», in quanto per essere tale dovrebbe costituire «un
elemento coessenziale alla riforma economico-sociale, in quanto la
[caratterizza] o [forma] la base del suo sviluppo normativo» (e'
citata la sentenza n. 482 del 1995 di questa Corte). Allo stesso
tempo, si pone in evidenza che lo stesso Tribunale rimettente, in
altra pronuncia, ha gia' rilevato la natura eccezionale della
normativa statale e la conseguente necessita' di interpretare in
senso restrittivo il suo ambito applicativo, anche al fine di
contenere entro quanto strettamente necessario «la compressione
dell'autonomia costituzionalmente garantita ai comuni nella
disciplina dell'assetto del proprio territorio».
Secondo il giudice rimettente, peraltro, tutto cio' non esclude
che l'art. 30, comma 3-bis, del d.l. n. 69 del 2013, come convertito,
sia volto «a perseguire rilevanti "interessi nazionali"», che pure
condizionano la potesta' legislativa provinciale ai sensi degli artt.
4 e 5 dello statuto speciale, e che debba ricevere uniforme e
omogenea applicazione sul territorio nazionale «in ragione della
cornice in cui si inserisce», poiche' altrimenti si legittimerebbe
«un'irragionevole e ingiustificata disparita' di trattamento, in
contrasto con il principio di uguaglianza, sancito dall'art. 3 Cost.
e richiamato dagli articoli 4 e 5 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 670/1972». Conclusioni, queste, che portano il TRGA di
Trento a escludere che la disposizione statale valga per le sole
regioni a statuto ordinario, come sostenuto dalla Provincia autonoma
di Trento sulla base del fatto che il legislatore statale non ha
«palesato tale intendimento», come invece ha fatto al comma 1 del
medesimo art. 30 del d.l. n. 69 del 2013, come convertito,
l'interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione
statale «impone di ritenere che il legislatore nazionale abbia preso
in considerazione l'intero territorio nazionale, si' da non incorrere
in una palese violazione del principio d'uguaglianza». Il giudice
rimettente esclude, dunque, che abbiano fondamento i dubbi di
legittimita' costituzionale prospettati, sulla normativa statale,
dalla Provincia autonoma di Trento.
1.5.- Il giudice a quo, pertanto, ritiene non manifestamente
infondata la seguente questione: «se gli articoli 54, comma 1, e 121,
comma 7 (recte: comma 17), della legge provinciale n. 15/2015, nella
parte in cui non prevedono, a differenza di quanto si verifica sul
resto del territorio nazionale, la proroga triennale dei termini di
validita' ed efficacia delle convenzioni di lottizzazione stipulate
fino al 31 dicembre 2012, siano costituzionalmente illegittimi - per
contrasto con il principio di uguaglianza e parita' di trattamento di
cui all'art. 3 Cost., espressamente richiamato dagli articoli 4 e 5
dello Statuto della Regione Trentino-Alto Adige come limite
all'esercizio della potesta' normativa primaria della Provincia
autonoma di Trento nella materia dell'urbanistica - in ragione del
mancato adeguamento (ai sensi dell'art. 2, del decreto legislativo n.
266/1992) degli stessi articoli 54, comma 1, e 121, comma 7 (recte:
17), della legge provinciale n. 15/2015 a quanto previsto dall'art.
30, comma 3-bis, del decreto-legge n. 69/2013, convertito dalla legge
n. 98/2013, nonostante il decorso del termine di sei mesi successivi
alla pubblicazione della legge di conversione n. 98/2013 nella
Gazzetta Ufficiale».
1.6.- In punto di valutazione sulla rilevanza della prospettata
questione di legittimita' costituzionale, il TRGA di Trento osserva
che la declaratoria di illegittimita' costituzionale delle norme
censurate «determinerebbe il venir meno del presupposto in base al
quale e' stata adottata l'impugnata delibera». Il Comune di Arco,
inoltre, avrebbe correttamente escluso l'applicazione dell'art. 54,
comma 1-bis, della legge prov. Trento n. 15 del 2015, inserito
dall'art. 22, comma 7, lettera a), della legge della Provincia
autonoma di Trento 23 dicembre 2019, n. 12 (Legge collegata alla
manovra di bilancio provinciale 2020) - il quale prevede che il
Comune possa prorogare, al ricorrere di taluni presupposti,
l'efficacia dei piani attuativi - in quanto detta possibilita' e'
riferita ai soli piani attuativi non ancora scaduti, quando invece
nella fattispecie per cui e' causa «il piano attuativo risulta ad
oggi scaduto proprio per effetto della sua mancata ricomprensione nel
regime di proroga contemplato dall'art. 30, comma 3-bis».
2.- Con atto del 2 febbraio 2022, si e' costituita in giudizio la
Provincia autonoma di Trento, parte nel giudizio a quo, chiedendo che
sia dichiarata l'inammissibilita' o, comunque, la non fondatezza
della sollevata questione di legittimita' costituzionale.
2.1.- In punto di ammissibilita', la difesa provinciale rileva,
innanzitutto e diffusamente, che sarebbe erronea l'interpretazione
della disposizione statale invocata a parametro, con conseguente
mancata dimostrazione della rilevanza. L'art. 30, comma 3-bis, del
d.l. n. 69 del 2013, come convertito, infatti, non conterrebbe «la
previsione della proroga triennale della validita' degli strumenti di
pianificazione cui accedono le convenzioni di lottizzazione», che il
giudice a quo ricava invece attraverso un'interpretazione in via
estensiva del dettato normativo. Interpretazione, questa, ritenuta
non condivisibile essenzialmente perche' piani e convenzioni di
lottizzazione avrebbero una diversa efficacia.
La Provincia autonoma di Trento ritiene inoltre, anche alla luce
della ricostruzione dei fatti di causa proposta nell'atto difensivo,
che il TRGA non avrebbe motivato sulla rilevanza, in quanto non ha
chiarito perche' la disposizione statale sarebbe applicabile nel
giudizio a quo. Il giudice rimettente, infatti, non avrebbe dato
conto «dei termini di efficacia e di fine e inizio lavori stabiliti
nella convenzione di lottizzazione, ne' della attuazione della
convenzione stessa», considerato che l'inattuazione nei termini della
convenzione la rende «del tutto inefficace».
2.2.- Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale
sarebbe comunque non fondata, innanzitutto perche' la normativa
statale «non reca la previsione della proroga dell'efficacia dei
piani di lottizzazione».
Richiamati gli argomenti gia' offerti a dimostrazione della
distinzione tra efficacia delle convenzioni e efficacia dei piani, la
difesa provinciale osserva che anche nell'ordinamento provinciale e'
stata mantenuta ferma tale distinzione, stabilendo che le convenzioni
devono fissare i termini, non superiori a dieci anni, per
l'esecuzione delle opere di urbanizzazione, mentre i piani hanno
efficacia decennale: cio' tanto ai sensi degli artt. 54 e 67 della
legge della Provincia autonoma di Trento 5 settembre 1991, n. 22
(Ordinamento urbanistico e tutela del territorio), tanto ai sensi
degli artt. 41 e 52 della legge della Provincia autonoma di Trento 4
marzo 2008, n. 1 (Pianificazione urbanistica e governo del
territorio), quanto, infine, ai sensi dei vigenti artt. 49, 54 e 121
della legge prov. Trento n. 15 del 2015.
Vero e', continua la Provincia autonoma, che «tra convenzione di
lottizzazione e corrispondente piano (di lottizzazione o di
attuazione ad iniziativa privata) sussiste una relazione di
accessorieta'», ma cio' non significa che esse si pongano in un
rapporto sinallagmatico. Secondo la giurisprudenza, «solo
l'attuazione degli obblighi di urbanizzazione consente al lottizzante
di procedere nella realizzazione degli interventi edilizi di suo
interesse anche oltre il termine di efficacia del piano» (Consiglio
di Stato, sezione sesta, sentenza 5 dicembre 2013, n. 5807). Tale
principio giurisprudenziale di tutela del lottizzante adempiente, che
troverebbe peraltro esplicitazione nell'art. 54, comma 2, della legge
prov. Trento n. 15 del 2015, consentirebbe dunque «di ritenere che la
proroga triennale della convenzione di lottizzazione non implichi
necessariamente la proroga del relativo piano, posto che in via
pretoria l'interesse del lottizzante adempiente trova comunque
tutela».
Al contempo, ancora la giurisprudenza ha affermato che del
mancato rispetto degli obblighi di urbanizzazione il comune puo'
chiamare a risponderne il lottizzante, pretendendone l'adempimento
anche oltre il termine previsto dalla convenzione. Da cio' se ne deve
ricavare, a parere della Provincia autonoma di Trento, che lo scopo
perseguito dal legislatore statale con la proroga delle convenzioni
sia soltanto quello di «sottrarre i lottizzanti all'esercizio, da
parte dei comuni, delle azioni convenzionalmente ad essi spettanti
per compulsare l'adempimento delle convenzioni», senza incidere sui
termini di efficacia dei piani rimessi invece ai comuni competenti.
Tutto cio' considerato, secondo la difesa provinciale non e'
fondata la pretesa del giudice a quo «dell'adeguamento della
disciplina legislativa provinciale relativa all'efficacia dei piani
attuativi alla disciplina statale di proroga dell'efficacia delle
convenzioni di lottizzazione».
2.3.- La Provincia autonoma di Trento, ad ogni modo, reputa non
fondata la questione di legittimita' costituzionale anche ove si
volesse ritenere che l'art. 30, comma 3-bis, del d.l. n. 69 del 2013,
come convertito, abbia comportato la proroga triennale dei piani di
lottizzazione.
Proprio in ragione della diversita' degli strumenti di
pianificazione urbanistica nell'ordinamento provinciale trentino,
questa Corte avrebbe gia' escluso, con la sentenza n. 1164 del 1988,
che possa darsi una disparita' di trattamento ove la disciplina
provinciale sia diversa da quella statale.
2.4.- La difesa provinciale, comunque, conclude ribadendo che la
normativa statale non ha prorogato l'efficacia dei piani attuativi,
ma soltanto quella delle convenzioni urbanistiche, che e' espressione
dell'autonomia negoziale dei contraenti.
3.- In data 18 ottobre 2022, la Provincia autonoma di Trento ha
depositato memoria con la quale ha ribadito la richiesta di
dichiarare l'inammissibilita' o la non fondatezza della questione di
legittimita' costituzionale.
3.1.- Sinteticamente richiamati gli argomenti proposti nell'atto
di costituzione, la difesa provinciale, per quel che concerne
l'ambito di applicazione dell'art. 30, comma 3-bis, del d.l. n. 69
del 2013, come convertito, riferisce di due sentenze del Consiglio di
Stato (sezione quarta, 23 dicembre 2021, n. 8550 e n. 8549) che hanno
ritenuto operante la proroga anche con riferimento ai termini di
validita' dei piani, «i quali rappresentano, sul piano giuridico,
l'antefatto rispetto al quale le convenzioni, gli accordi ed i
contratti accedono, nell'ottica, oramai dominante nella gestione del
governo del territorio, della programmazione negoziata e
dell'urbanistica consensuale». Quest'approdo ermeneutico sarebbe
stato oggi possibile in ragione di quanto previsto dall'art. 10,
comma 4-bis, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (Misure urgenti
per la semplificazione e l'innovazione digitale), convertito, con
modificazioni, nella legge 11 settembre 2020, n. 120, nonche'
dall'art. 10-septies, comma 1, lettera b), del decreto-legge 21 marzo
2022, n. 21 (Misure urgenti per contrastare gli effetti economici e
umanitari della crisi ucraina), convertito, con modificazioni, nella
legge 20 maggio 2022, n. 51: si tratta di due disposizioni che hanno
previsto un'ulteriore proroga triennale, riferendola espressamente
anche ai piani e disponendone l'applicabilita' anche a convenzioni e
piani prorogati con l'art. 30, comma 3-bis, del d.l. n. 69 del 2013,
come convertito. Secondo la Provincia autonoma di Trento, la piu'
recente normativa statale dovrebbe qualificarsi quale interpretazione
autentica.
Pur tuttavia, secondo la Provincia autonoma, il giudice a quo
avrebbe dovuto dimostrare l'applicabilita' della proroga di cui al
piu' volte richiamato art. 30, comma 3-bis, tanto alla convenzione,
quanto al piano, mentre il TRGA «non ha minimamente dato conto del
termine di efficacia della convenzione urbanistica (ossia del termine
di sei anni per la realizzazione delle opere ivi previsto oltre che
della facolta' di proroga gia' prevista in convenzione e non
richiesta dal ricorrente)». Se, infatti, il termine di efficacia
della convenzione fosse gia' scaduto alla data di instaurazione del
contenzioso giurisdizionale - il che e' quanto ritiene la Provincia
autonoma di Trento, anche ove lo si ritenesse prorogato - «al Comune
sarebbe in ogni caso preclusa la proroga convenzionale del termine di
realizzazione delle edificazioni e dell'urbanizzazione, in quanto
gia' scaduto, ed il lottizzante si troverebbe esposto
all'applicazione delle sanzioni per il ritardo previste in
convenzione oltre che all'esercizio, doveroso da parte del comune, di
azioni volte all'adempimento della convenzione». Ne discende che il
giudice rimettente avrebbe dovuto accertare prima l'effetto della
proroga sulla convenzione e solo in un secondo momento quella sul
piano.
3.2.- Per quel che concerne il merito della questione di
legittimita' costituzionale, la Provincia autonoma rammenta, per un
verso, di avere potesta' legislativa primaria in materia di
«urbanistica e piani regolatori», ai sensi dell'art. 8, numero 5),
dello statuto reg. Trentino-Alto Adige, e di avere potesta'
amministrativa in tale materia ai sensi dell'art. 16 del medesimo
statuto; per un altro, che la materia urbanistica e' altresi'
disciplinata dal d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione
dello Statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia
di urbanistica ed opere pubbliche).
3.2.1.- Cio' premesso, rileva che la disciplina provinciale delle
convenzioni urbanistiche e dei piani di attuazione e' riconducibile
alla potesta' legislativa primaria di cui all'art. 8, numero 5),
dello statuto speciale, in quanto nel concludere le convenzioni
l'amministrazione esercita il potere amministrativo di attuazione
dello strumento urbanistico primario.
Non sarebbe d'ostacolo a questa valutazione il fatto che il
potere amministrativo sia esercitato nella forma consensuale degli
accordi tra pubblica amministrazione e privato, i quali, secondo la
giurisprudenza amministrativa, non possono essere considerati
strumenti di matrice civilistica, sicche' gli accordi ex art. 11
della legge n. 241 del 1990 non ricadono sotto la disciplina del
diritto privato.
Tutto cio' considerato, «la durata delle convenzioni urbanistiche
e dei piani attuativi non e' riconducibile alla materia del diritto
civile, bensi' alla materia dell'urbanistica», sicche' non si
porrebbe - sostiene la difesa provinciale - un'esigenza di
uguaglianza di trattamento, sottesa alla materia «ordinamento
civile», tale da ritenere necessaria anche nell'ordinamento
provinciale la proroga triennale delle convenzioni di lottizzazione.
3.2.2.- La Provincia autonoma di Trento esclude, altresi', che
l'art. 30, comma 3-bis, del d.l. n. 69 del 2013, come convertito,
integri «una norma di tutela di un interesse nazionale» cui il
legislatore provinciale si sarebbe dovuto adeguare.
A tale proposito, ulteriormente richiamata la sentenza di questa
Corte n. 1164 del 1988 gia' citata nell'atto di costituzione, la
difesa provinciale osserva che a escludere la violazione del
principio d'eguaglianza starebbe anche la circostanza che
l'applicazione della proroga triennale sul territorio trentino
avrebbe riguardato due sole fattispecie, una delle quali e' quella di
cui al giudizio a quo, la cui convenzione e' «completamente
inattuata».
La normativa statale, inoltre, non potrebbe considerarsi - come
fa invece il giudice a quo - una misura di semplificazione o di
riduzione di oneri amministrativi, ma deve invece ritenersi «una
misura di agevolazione economica, in quanto sottrae il lottizzante
alla responsabilita' patrimoniale derivante dal ritardo
nell'adempimento delle obbligazioni assunte». Peraltro, di una tale
esigenza il legislatore provinciale avrebbe tenuto conto tanto con
l'art. 22, comma 7, lettera a), della legge prov. Trento n. 12 del
2019, il quale ha inserito il comma 1-bis all'art. 54 della legge
prov. Trento n. 15 del 2015, quanto con l'art. 41, comma 2, della
legge della Provincia autonoma di Trento 13 maggio 2020, n. 3
(Ulteriori misure di sostegno per le famiglie, i lavoratori e i
settori economici connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 e
conseguente variazione al bilancio di previsione della Provincia
autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2020-2022), che hanno
attribuito ai comuni la possibilita' di prorogare i termini previsti
nella convenzione per l'adempimento delle obbligazioni assunte.
La difesa provinciale conclude, infine, rilevando che questa
Corte avrebbe gia' affermato che un interesse nazionale potrebbe
condizionare la potesta' legislativa regionale solo se
«insuscettibile di frazionamento o localizzazione territoriale» (sono
richiamate le sentenze n. 49 del 1987 e n. 177 del 1986) o quando
appaia cosi' «imperativo o stringente oppure esiga una soddisfazione
cosi' urgente da non poter essere adeguatamente perseguito, avendo
sempre presenti i valori costituzionali da garantire, dall'intervento
normativo di singole regioni (o province autonome)» (sentenza n. 177
del 1988): non corrispondendo la proroga di cui all'art. 30, comma
3-bis, del d.l. n. 69 del 2013, come convertito, a un imperativo
stringente del genere, il legislatore provinciale non era obbligato a
recepirla nell'esercizio della competenza legislativa primaria in
materia di «urbanistica e piani regolatori».
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del
Trentino-Alto Adige, sede di Trento, con l'ordinanza indicata in
epigrafe ha sollevato questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 54, comma 1, e 121, comma 17, della legge prov. Trento n. 15
del 2015, «nella parte in cui non prevedono, a differenza di quanto
si verifica sul resto del territorio nazionale, la proroga triennale
dei termini di validita' ed efficacia delle convenzioni di
lottizzazione stipulate fino al 31 dicembre 2012». Il mancato
adeguamento dell'ordinamento provinciale, entro il termine semestrale
di cui all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, a quanto stabilito
dall'art. 30, comma 3-bis, del d.l. n. 69 del 2013, come convertito -
che ha stabilito detta proroga - renderebbe costituzionalmente
illegittime le disposizioni censurate «per contrasto con il principio
di uguaglianza e parita' di trattamento di cui all'art. 3 Cost.,
espressamente richiamato dagli articoli 4 e 5 dello Statuto della
Regione Trentino-Alto Adige come limite all'esercizio della potesta'
normativa primaria della Provincia autonoma di Trento nella materia
dell'urbanistica».
1.1.- Il giudice rimettente riferisce di essere chiamato a
decidere sull'impugnazione d'una delibera del Comune di Arco del 7
agosto 2019 con la quale e' stata adottata una variante al piano
regolatore generale (PRG), nella parte in cui tale variante e tutti
gli elaborati allegati danno atto dell'avvenuta decadenza di un piano
di lottizzazione e, modificando il vigente PRG, destinano le aree di
proprieta' della societa' ricorrente nel giudizio a quo a verde
agricolo di interesse locale.
Secondo il TRGA, la richiesta declaratoria d'illegittimita'
costituzionale, estendendo anche al territorio provinciale la proroga
triennale delle convenzioni di lottizzazione disposta dal legislatore
statale, farebbe venire meno il presupposto - la decadenza del piano
di lottizzazione, approvato il 28 luglio 2008 - in base al quale e'
stato adottato l'atto impugnato.
2.- La difesa della Provincia autonoma di Trento, costituitasi in
giudizio, nel ricostruire i fatti di causa e i contenuti
dell'ordinanza di rimessione, riferisce che la convenzione di cui al
giudizio principale e' stata sottoscritta in data 23 ottobre 2008,
prevedeva l'urbanizzazione e l'edificazione entro 6 anni dalla
sottoscrizione, contemplava la possibilita' di prorogare detto
termine fino a dieci anni, in caso di necessita', dietro accordo tra
le parti e previa autorizzazione della Giunta comunale. Viene
precisato, poi, che la delibera comunale impugnata nel giudizio a quo
e' stata adottata a fronte della completa inattuazione del piano.
Cio' premesso, la Provincia autonoma di Trento eccepisce
l'inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale. Il
TRGA non avrebbe motivato sulla rilevanza, in quanto non avrebbe
chiarito perche' la proroga delle convenzioni di lottizzazione
disposta dal legislatore statale, ove estesa all'ordinamento
provinciale, dovrebbe trovare applicazione anche nel giudizio a quo,
che verte sull'impugnazione di una delibera di variante del PRG
adottata sul presupposto della decadenza del piano di lottizzazione.
Il giudice rimettente, infatti, non ha dato conto «dei termini di
efficacia e di fine e inizio lavori stabiliti nella convenzione di
lottizzazione, ne' della attuazione della convenzione stessa»,
circostanze rilevanti, in quanto, fra l'altro, l'inattuazione nei
termini della convenzione la rende, secondo la giurisprudenza
amministrativa, «del tutto inefficace».
2.1.- L'eccezione e' fondata.
Le convenzioni di lottizzazione, assieme ai correlati piani, sono
espressive del crescente ruolo che ha assunto il soggetto privato
nella gestione del governo del territorio, secondo l'ottica della
cosiddetta urbanistica consensuale. L'adozione dei piani di
lottizzazione, infatti, e' proposta dai titolari delle aree oggetto
di regolazione urbanistica, i quali si impegnano a realizzare le
opere di urbanizzazione primaria e a concorrere alla realizzazione di
quelle di urbanizzazione secondaria: impegno che e' formalizzato con
la sottoscrizione della convenzione di lottizzazione (art. 28 della
legge 17 agosto 1942, n. 1150, recante «Legge urbanistica»). Si e'
dunque dinanzi a due atti diversi, per quanto connessi: il piano di
lottizzazione, approvato dal comune, e la convenzione di
lottizzazione, che del primo e' eventuale attuazione, stipulata
dall'ente locale e dal proprietario delle aree.
Quanto ai termini di efficacia dell'uno e delle altre, che e'
quanto qui piu' rileva, l'art. 28, quinto comma, numero 3), della
legge urbanistica del 1942 espressamente stabilisce che e' la
convenzione stessa a dover prevedere «i termini non superiori ai
dieci anni» entro i quali devono essere ultimate le opere di
urbanizzazione. Quanto ai piani di lottizzazione, la giurisprudenza
amministrativa, in assenza di espressa indicazione legislativa,
pacificamente applica agli stessi il termine decennale previsto
dall'art. 16, quinto comma, della medesima legge per i piani
particolareggiati.
Nell'esercizio della propria potesta' normativa primaria in
materia di «urbanistica e piani regolatori», la Provincia autonoma di
Trento ha similmente disciplinato i termini di efficacia. L'art. 54,
comma 1, della legge prov. Trento n. 15 del 2015 dispone, infatti,
che «[i] piani attuativi hanno efficacia decennale, a decorrere dalla
data di efficacia della delibera che li approva»; l'art. 49, comma 6,
lettera e), numero 5), stabilisce che e' la convenzione a dover
individuare i termini, non superiori a dieci anni dalla data di
approvazione del piano, per l'esecuzione delle opere di
urbanizzazione. Tale disciplina provinciale, che il giudice
rimettente reputa applicabile alla fattispecie del giudizio a quo in
base a quanto disposto dall'art. 121, comma 17, della medesima legge
provinciale, e' peraltro sostanzialmente identica a quanto gia'
stabilivano al riguardo, rispettivamente, gli artt. 52, comma 3, e 41
della legge prov. Trento n. 1 del 2008.
2.2.- A fronte della possibilita', legislativamente prevista, che
la convenzione di lottizzazione abbia termini d'efficacia diversi, e
piu' brevi, di quello decennale del relativo piano, il giudice
rimettente non da' conto, in alcun modo, dei termini previsti dalla
convenzione stipulata tra la societa' ricorrente e il Comune di Arco.
La lacunosita' nella descrizione della fattispecie dell'ordinanza
di rimessione, su questo punto, non consente a questa Corte di
effettuare il controllo circa la non implausibilita' della
motivazione addotta sulla rilevanza della questione.
Nel giudizio a quo, infatti, e' impugnata una delibera di
variante del PRG del Comune di Arco adottata nell'agosto del 2019, a
circa undici anni dall'approvazione del piano di lottizzazione. In
punto di rilevanza, il TRGA rimettente avrebbe dovuto dimostrare che
l'accoglimento della sollevata questione di legittimita'
costituzionale - con conseguente previsione anche nell'ordinamento
provinciale, a far data dal sesto mese successivo alla pubblicazione
in Gazzetta Ufficiale della normativa statale, di una proroga
triennale delle convenzioni di lottizzazione stipulate entro il 31
dicembre 2012 - avrebbe reso illegittima la delibera innanzi a se'
impugnata, in quanto adottata a convenzione non scaduta. L'ordinanza
di rimessione, invece, non offre alcuna indicazione circa i termini
di efficacia previsti dalla convenzione de qua e, dunque, sugli
effetti che l'eventuale proroga avrebbe su di essa.
Deve rilevarsi, peraltro, che tali indicazioni sarebbero state
tanto piu' necessarie alla luce di quanto affermato in atti dalla
Provincia autonoma di Trento, la quale ha riferito che la convenzione
di cui al giudizio a quo aveva stabilito in sei anni dalla data della
sottoscrizione, avvenuta il 23 ottobre 2008, i termini per
l'esecuzione delle opere di urbanizzazione. Se ne deve trarre che,
anche ove nell'ordinamento provinciale fosse prevista una proroga
identica a quella di cui alla normativa statale, come richiesto dal
giudice rimettente, i termini di cui alla convenzione relativa al
caso di specie sarebbero spirati il 23 ottobre 2017, ovvero circa due
anni prima dell'adozione della delibera impugnata; a tacer d'ogni
altra considerazione, va rammentato che secondo la giurisprudenza
amministrativa «costituisce jus receptum che la scadenza [della
convenzione] determini la riespansione della piena potesta'
pianificatoria del Comune, in modo da escludere che gli originari
lottizzanti possano vantare aspettative giuridicamente qualificate»
(in questi termini, di recente, Consiglio di Stato, sezione seconda,
sentenza 4 maggio 2020, n. 2843).
La carente descrizione della fattispecie del giudizio principale
determina, per costante giurisprudenza di questa Corte,
l'inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale per
difetto di motivazione sulla rilevanza (da ultimo, sentenze n. 196,
n. 33 e n. 28 del 2022; n. 137 e n. 114 del 2021).
3.- La questione di legittimita' costituzionale e' inammissibile
anche sotto altro profilo.
Il TRGA, al termine dell'ordinanza di rimessione, formula
espressamente i termini della questione sollevata, ritenendo che la
normativa provinciale censurata sia in «contrasto con il principio
d'eguaglianza e parita' di trattamento di cui all'art. 3 Cost.,
espressamente richiamato dagli articoli 4 e 5 dello Statuto della
Regione Trentino-Alto Adige come limite all'esercizio della potesta'
normativa primaria della Provincia autonoma di Trento nella materia
dell'urbanistica». Che il dubbio di legittimita' costituzionale del
giudice rimettente sia riferito alla violazione dell'art. 3 Cost.
parrebbe confermato da quelle considerazioni, piu' volte offerte in
motivazione, dirette a lamentare l'irragionevole e ingiustificata
disparita' di trattamento che vi sarebbe ove la proroga delle
convenzioni di lottizzazione ex art. 30, comma 3-bis, del d.l. n. 69
del 2013, come convertito, non valesse anche nell'ordinamento
provinciale trentino.
Al contempo, larga parte dell'ordinanza di rimessione sembrerebbe
lamentare non tanto una diretta violazione dell'art. 3 Cost., quanto
un superamento da parte del legislatore provinciale dei limiti che lo
statuto speciale pone all'esercizio della potesta' legislativa
primaria nella materia «urbanistica e piani regolatori». Cio' non
solo perche', nell'ambito della motivazione offerta dal giudice a
quo, e' ricorrente il riferimento a detta potesta' legislativa
primaria, ma soprattutto perche' viene espressamente esclusa la
possibilita' di far rientrare il citato art. 30, comma 3-bis, tra le
«norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica», ma non anche quella di considerarla disposizione volta a
perseguire «interessi nazionali»: formule, queste, entrambe adoperate
dall'art. 4 dello statuto speciale nell'individuare i limiti cui e'
sottoposta la potesta' legislativa regionale e, merce' il richiamo
adoperato nel successivo art. 5, la potesta' legislativa provinciale.
L'irrisolta individuazione, da parte del giudice rimettente, del
parametro costituzionale, alla stregua del quale questa Corte e'
chiamata a scrutinare la legittimita' costituzionale delle
disposizioni censurate, rende la motivazione contraddittoria in
ordine alla non manifesta infondatezza della questione, che risulta
dunque inammissibile anche sotto questo profilo (sentenze n. 136 del
2022 e n. 46 del 2018).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 54, comma 1, e 121, comma 17, della legge
della Provincia autonoma di Trento 4 agosto 2015, n. 15 (Legge
provinciale per il governo del territorio), sollevata, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, dal Tribunale regionale di giustizia
amministrativa del Trentino-Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 novembre 2022.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Filippo PATRONI GRIFFI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 13 dicembre 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA