N. 258 SENTENZA 22 novembre - 20 dicembre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Indennita' di fine rapporto - Trattamento di fine servizio - Potere di rettifica dell'ente previdenziale - Errore nel calcolo dell'importo liquidato, imputabile alla pubblica amministrazione - Previsione di un termine di decadenza annuale, a far data dall'emanazione del provvedimento - Denunciata irragionevole disparita' di trattamento e violazione del principio di buona amministrazione, quale buona gestione del pubblico danaro - Non fondatezza delle questioni. - Decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1032, art. 30, primo comma, lettera b). - Costituzione, artt. 3 e 97.(GU n.51 del 21-12-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Daria de PRETIS;
Giudici :Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 30, commi
primo, lettera b), e secondo, del decreto del Presidente della
Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1032 (Approvazione del testo unico
delle norme sulle prestazioni previdenziali a favore dei dipendenti
civili e militari dello Stato), promosso dalla Corte d'appello di
Roma, quarta sezione lavoro, nel procedimento vertente tra A. P. e
l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), con ordinanza
del 27 aprile 2021, iscritta al n. 118 del registro ordinanze 2021 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, prima
serie speciale, dell'anno 2021.
Visti l'atto di costituzione dell'INPS, nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 2022 il Giudice
relatore Maria Rosaria San Giorgio;
uditi l'avvocato Piera Messina per l'INPS e l'avvocato dello
Stato Giammario Rocchitta per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 22 novembre 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza iscritta al n. 118 del registro ordinanze 2021,
la Corte d'appello di Roma, quarta sezione lavoro, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 30, commi primo, lettera b), e
secondo, del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre
1973, n. 1032 (Approvazione del testo unico delle norme sulle
prestazioni previdenziali a favore dei dipendenti civili e militari
dello Stato), «nella parte in cui sia applicabile all'errore di
calcolo determinato da fatto imputabile all'amministrazione di
appartenenza del pubblico dipendente».
Il Collegio rimettente riferisce di dover decidere, in grado di
appello, sulla domanda azionata da A. P., gia' professore associato
presso l'Universita' «La Sapienza» di Roma, che ha contestato una
pretesa restitutoria avanzata, nei suoi confronti, dall'Istituto
nazionale per la previdenza sociale (INPS). Cessato dal servizio in
data 1° novembre 2011, A. P. aveva ottenuto dall'INPS la liquidazione
del trattamento di fine servizio con provvedimenti dell'8 febbraio e
del 1° marzo 2012. Successivamente, con lettera del 12 aprile 2017,
l'INPS gli aveva tuttavia comunicato di aver proceduto alla
riliquidazione del trattamento, con conguaglio a suo debito pari ad
euro 75.509,64, in quanto l'Universita' (come da missive in data 1° e
10 marzo 2017) aveva dovuto rideterminare i compensi erogati in
costanza del rapporto di lavoro.
Nel contestare la pretesa restitutoria dell'INPS, A. P. aveva
sostenuto, preliminarmente, l'intervenuta decadenza del potere di
modifica, per effetto della scadenza del termine annuale previsto
dall'art. 30, secondo comma, del d.P.R. n. 1032 del 1973. In primo
grado, tuttavia, il Tribunale di Roma aveva rigettato tale
«eccezione», sostenendo che il dies a quo di quel termine si sarebbe
dovuto individuare, per il caso in esame, nel giorno in cui
l'amministrazione di appartenenza aveva comunicato all'INPS i nuovi
dati retributivi rettificati. Con il primo motivo di appello, A. P.
si e' doluto pertanto dell'errata individuazione del dies a quo,
sostenendo che il termine annuale decorre (come precisa il dettato
normativo) «dalla data di emanazione» del provvedimento errato.
Richiamato il contenuto delle norme sottoposte a censura (le
quali, precisa il rimettente, avrebbero «valore di legge ordinaria,
in quanto emanat[e] ai sensi dell'art. 6 della L. n. 775/1970, che
delego' il Governo ad emanare testi unici [...] espressamente "aventi
valore di leggi ordinarie"»), il giudice a quo ricostruisce il
panorama normativo di riferimento, osservando che, ai sensi dell'art.
26, secondo comma, del d.P.R. n. 1032 del 1973, ai fini della
liquidazione dell'indennita' di buonuscita, l'amministrazione di
appartenenza del dipendente trasmette all'ente previdenziale un
«progetto di liquidazione». Nel caso in cui «vi sia stato errore nel
computo dei servizi o nel calcolo del contributo di riscatto o nel
calcolo dell'indennita' di buonuscita o dell'assegno vitalizio»
(cosi' l'art. 30, primo comma, lettera b, del medesimo d.P.R.),
l'art. 30, secondo comma, stabilisce che «il provvedimento e'
revocato, modificato o rettificato non oltre il termine di un anno
dalla data di emanazione».
Osserva il rimettente che il terzo comma dell'art. 30 individua,
poi, un diverso termine di decadenza (pari a «sessanta giorni dalla
ricevuta comunicazione dell'amministrazione statale») per l'ipotesi
prevista dall'art. 26, sesto comma, del medesimo d.P.R., che si
riferisce alle «[e]ventuali modifiche relative a provvedimenti
dell'amministrazione statale, che comportino variazioni concernenti
l'indennita' di buonuscita gia' erogata» (modifiche che, precisa la
norma, «saranno comunicate all'amministrazione del Fondo di
previdenza, ai fini del pagamento di supplementi dell'indennita'
predetta ovvero del recupero, mediante trattenute sul trattamento di
quiescenza, delle somme non dovute»). La fattispecie cosi' descritta
dall'art. 26, sesto comma, tuttavia, non corrisponderebbe a quella
oggetto del giudizio a quo, perche' essa - a giudizio del Collegio
rimettente - si riferirebbe «a modifiche dei provvedimenti
dell'amministrazione di appartenenza adottati come "datore di
lavoro"», destinati cioe' ad incidere «sul rapporto di lavoro (ad
esempio una ricostruzione di carriera)», dai quali derivi una diversa
quantificazione dell'indennita' di buonuscita. Tale interpretazione
sarebbe suffragata dal verbo «comportino» utilizzato dalla
disposizione in esame.
Nel caso di specie, osserva il rimettente, l'errore nella
liquidazione «e' dipeso proprio da un errore commesso a suo tempo
dall'Universita' - a rapporto di lavoro del P. ormai estinto -
nell'elaborazione del "progetto di liquidazione" del t.f.s.». Esso e'
derivato, si precisa, da un'errata quantificazione dell'indennita' di
perequazione, di cui all'art. 31 del decreto del Presidente della
Repubblica 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del personale
delle unita' sanitarie locali). In altri termini, il provvedimento
correttivo adottato dall'Universita' costituirebbe «un diverso
"progetto di liquidazione"», al quale tornerebbe ad essere
applicabile il regime previsto dai primi due commi dell'art. 30 del
d.P.R. n. 1032 del 1973, con conseguente termine annuale di
decadenza.
Ne', secondo il rimettente, potrebbe accedersi alla tesi,
«sostenuta da una parte della giurisprudenza capitolina di merito»,
secondo cui il potere di rettifica dell'INPS, di cui al predetto art.
30, sarebbe limitato ai soli "errori di fatto", con esclusione di
quelli "di diritto" (i quali resterebbero, pertanto, imputabili
all'INPS senza possibilita' di rimedio). Cio' in quanto la «nozione
omnicomprensiva» dell'art. 30 abbraccerebbe, secondo il rimettente,
tutti gli errori «"a valle"», indipendentemente dalle ragioni «"a
monte"» (di fatto o di diritto) che possano averli determinati.
Ne deriverebbe la rilevanza delle questioni di legittimita'
costituzionale, «in quanto dalla [loro] soluzione dipende l'esito
dell'appello e, in particolare, del suo primo motivo, avente
carattere preliminare e assorbente».
Cosi' ricostruita «l'astratta applicabilita'» del citato art. 30,
il giudice a quo passa a esporre i dubbi di illegittimita'
costituzionale che fonderebbero il requisito della non manifesta
infondatezza.
La prima censura involge l'art. 3 Cost., sotto il profilo della
disparita' di trattamento rispetto al lavoro subordinato privato e
alle «altre tipologie previste per il pubblico impiego». Per le
fattispecie cosi' richiamate, assume il rimettente, troverebbe
applicazione la disciplina dell'indebito oggettivo (art. 2033 del
codice civile), sottoposta all'ordinario termine di prescrizione
decennale (e non, dunque, al termine di decadenza annuale). Ed anzi -
sottolinea il rimettente - assumerebbe rilevanza la circostanza che,
nel pubblico impiego, non vi e' coincidenza tra soggetto obbligato a
pagare il trattamento di fine servizio e datore di lavoro
(coincidenza che, invece, sussiste nel lavoro privato), sicche'
l'imposizione di un termine di decadenza a carico del primo, ossia
l'ente previdenziale, per eventuali rettifiche disposte tardivamente
dal secondo, «si rivela irragionevole, in quanto pone il debitore
(INPS) alla merce' dei possibili errori e/o omissioni del datore di
lavoro». Nonostante l'inerzia rilevante, ai fini della decadenza, sia
quella di quest'ultimo, la conseguenza ricade a danno dell'INPS, che
non e' messo nelle condizioni «di recuperare l'eccedenza corrisposta
illegittimamente per errore, anche di diritto, dipeso da un fatto ad
esso non imputabile». In tal caso, pur essendo salvo il diritto
dell'istituto previdenziale di chiedere il risarcimento del danno
all'amministrazione di appartenenza dell'ex dipendente, tale rimedio,
«pur laddove configurabile, non escluderebbe l'irragionevolezza della
disparita' di trattamento e, quindi, la violazione dell'art. 3
Cost.».
Il rimettente passa poi ad esporre il dubbio di illegittimita'
costituzionale incentrato sull'art. 97 Cost., sostenendo la
violazione del «principio di buona amministrazione» - «e, quindi, di
buona gestione del pubblico danaro» istituzionalmente affidato
all'ente previdenziale - derivante da un regime, quale quello in
esame, «che tuteli esclusivamente l'affidamento del beneficiario del
t.f.s., senza alcuna giustificazione legata alle peculiarita' del suo
rapporto di pubblico impiego». Si evidenzia nuovamente che «per altre
categorie di pubblici dipendenti (come quelli degli enti locali),
nonche' per i dipendenti privati, l'ordinamento giuridico non prevede
alcun termine di decadenza, ma solo quello ordinario di
prescrizione».
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'inammissibilita' e, comunque, per la non
fondatezza delle questioni di legittimita' costituzionale.
La difesa erariale, preliminarmente, eccepisce l'inammissibilita'
della questione sollevata in riferimento all'art. 97 Cost., per
difetto di motivazione sulla non manifesta infondatezza. Cio', in
quanto il ritenuto contrasto con tale parametro costituzionale
sarebbe affermato dal giudice remittente in maniera del tutto
generica, in particolare senza specificare «se la violazione del
principio di buon andamento sia riferibile all'organizzazione dei
pubblici uffici sub specie degli uffici previdenziali, ovvero
all'apparato burocratico». L'ordinanza di rimessione non chiarirebbe
«a quale norma contenuta nell'art. 97 Cost.» essa intenda far
riferimento, cio' che impedirebbe «l'immediata percezione dei
precetti costituzionali che si assumono violati». In ogni caso,
risulterebbero richiamati in modo del tutto generico i principi di
buon andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione.
Un'ulteriore eccezione di inammissibilita' coinvolge poi entrambi
i profili di censura sollevati dal rimettente in riferimento agli
artt. 3 e 97 Cost. Secondo la difesa erariale, il giudice rimettente
avrebbe omesso la ricerca di un'interpretazione costituzionalmente
orientata della disciplina in esame, non avendo affrontato, se non in
modo estremamente sommario, l'esame di «diverse opzioni ermeneutiche»
della norma, ed anzi, pur avendo richiamato un orientamento
giurisprudenziale «all'apparenza consolidato», se ne sarebbe
discostato, tuttavia omettendo «di esplorare anche altre
interpretazioni, per cercarne una piu' aderente ai parametri stessi».
In particolare, si rimprovera al Collegio rimettente di aver omesso
di accertare «la natura e la funzione dell'ipotesi di decadenza
prevista dall'art. 26, sesto comma, d.P.R. n. 1032 del 1973» e di non
aver esplicitato il ragionamento che l'ha condotto a ritenere che
l'utilizzo, da parte della norma, della forma verbale «comportino» si
riferisca solo alle modifiche dei provvedimenti adottati
dall'amministrazione come "datore di lavoro", e che, quindi, incidono
sul rapporto di lavoro. Quest'ultima conclusione, «all'apparenza
contraria alla lettera della legge», non sembrerebbe «corroborata da
alcun chiarimento ulteriore rispetto all'argomento supra riferito»,
in definitiva rimanendo sorretta da un iter logico-argomentativo poco
chiaro.
Nel merito, le censure sollevate dal rimettente sarebbero
comunque non fondate.
Quanto a quella ex art. 3 Cost., sarebbe la stessa Corte
rimettente a costruire una possibile soluzione, laddove essa ha
enunciato l'ipotesi che l'INPS chieda all'amministrazione di
appartenenza dell'ex dipendente il risarcimento del danno: si
tratterebbe di «un'alternativa alla tutela del diritto dell'ente
previdenziale al recupero di quanto indebitamente corrisposto,
diversa dalla declaratoria di incostituzionalita' della disposizione
comminante la decadenza».
Inoltre, l'identificazione, quale tertium comparationis, del
rapporto di lavoro subordinato privato non si confronterebbe con
l'indirizzo giurisprudenziale secondo il quale quella tipologia di
lavoro non puo' completamente assimilarsi al lavoro pubblico. Il
principio di uguaglianza - osserva la difesa erariale - postula
l'omogeneita' delle situazioni giuridiche messe a confronto e non
potrebbe, pertanto, essere invocato in presenza di situazioni
intrinsecamente eterogenee. Ne' - sotto altro profilo - sarebbe
riscontrabile una piena coincidenza tra il trattamento di fine
servizio e l'indennita' premio di servizio che e' corrisposta,
all'atto della cessazione dal servizio, ai dipendenti degli enti
locali, del Servizio sanitario nazionale e degli altri enti iscritti
al fondo di previdenza ex Istituto nazionale per i dipendenti degli
enti locali (INADEL).
Quanto, poi, alla censura ex art. 97 Cost., a parere
dell'Avvocatura generale dello Stato le argomentazioni addotte dal
rimettente ridondano nella violazione dell'art. 3 Cost., e, dunque,
per esse possono valere le medesime osservazioni di cui si e' gia'
riferito. Di seguito, comunque, la difesa erariale passa a confutare
l'argomento dell'ordinanza di rimessione secondo cui (come si legge
nell'atto di intervento) «la decadenza disposta dalla norma tutela
esclusivamente l'affidamento del beneficiario del tfs», e osserva che
simile ragionamento non si confronta con la giurisprudenza
costituzionale «che ha costantemente riconosciuto il valore del
legittimo affidamento, che trova copertura costituzionale nell'art. 3
Cost.». Tale giurisprudenza - evidenzia la difesa erariale - ha
escluso che l'interesse al contenimento della spesa pubblica sia
sufficiente, da solo, a sacrificare l'affidamento del privato. Nel
caso di specie, non emergerebbero «situazioni di gravita'» tali da
imporre la prevalenza del principio di buona amministrazione.
Infine, si osserva (con argomento che e' comune ad entrambe le
censure di illegittimita' costituzionale), che la Corte d'appello
rimettente sarebbe incorsa in un'errata interpretazione dell'art. 26,
sesto comma, del d.P.R. n. 1032 del 1973, che andrebbe inteso nel
senso di riferirsi a «un qualunque provvedimento dell'amministrazione
cui appartiene il dipendente che abbia come conseguenza una
variazione dell'indennita' di buonuscita». In aderenza a quanto
sostenuto anche dalla giurisprudenza amministrativa (e' citata la
sentenza del Consiglio di Stato, sezione sesta, 26 giugno 2012, n.
3748), quella disposizione e' applicabile al caso di specie poiche'
il termine decadenziale puo' iniziare a decorrere soltanto dal
momento in cui l'ente previdenziale acquisisce i dati corretti per
effettuare i calcoli ai fini della determinazione dell'indennita' di
buonuscita.
3.- Nel giudizio di legittimita' costituzionale si e' costituito
l'INPS, concludendo per l'ammissibilita' e la fondatezza delle
questioni sollevate dalla Corte d'appello di Roma.
L'Istituto ricostruisce anzitutto i fatti oggetto del giudizio a
quo, evidenziando che, con un primo prospetto di liquidazione
(comunicato, nel 2011, dall'Universita' di Roma), era stata indicata,
quale parametro stipendiale, utile ai fini della liquidazione, la
somma di euro 100.428,16, con conseguente importo dell'indennita' di
buonuscita pari ad euro 260.882,49. Successivamente, a seguito del
nuovo prospetto di liquidazione (comunicato nel 2017), era stata
fornita ad esso una nuova e diversa base contributiva dell'indennita'
spettante a A. P., come rielaborata a seguito di nuovi dati acquisiti
in data 13 febbraio 2017, che risultava inferiore a quella
precedentemente comunicata. A seguito della conseguente
riliquidazione dell'indennita' di buonuscita, era emerso un importo
negativo pari ad euro 75.509,64.
In diritto, l'INPS ritiene condivisibili le argomentazioni
dell'ordinanza di rimessione. Al caso di specie non sarebbe
applicabile l'art. 26, sesto comma, del d.P.R. n. 1032 del 1973,
trattandosi di norma «riferibile unicamente a provvedimenti della
amministrazione di appartenenza dell'iscritto, adottati in qualita'
di datore di lavoro, e che quindi incidano in modo diretto ed
immediato sul rapporto di servizio come, ad esempio, una
ricostruzione di carriera». Il raggio di applicazione di tale norma,
in altri termini, sarebbe limitato solo alle «ipotesi in cui venga
modificato non il prospetto di liquidazione quanto un provvedimento
datoriale che a sua volta comporti una modifica del prospetto di
liquidazione della indennita' di buonuscita». Tale sarebbe «il solo
significato logico, prima ancora che giuridico, del predicato verbale
"comportino" contenuto nella disposizione in rassegna». Al caso di
specie, piuttosto, sarebbe applicabile l'art. 30 del medesimo d.P.R.,
con il termine di decadenza annuale.
Cio' premesso, a parere dell'INPS la censura riferita alla
violazione dell'art. 3 Cost. troverebbe il tertium comparationis «in
tutte le altre prestazioni previdenziali di Trattamento di fine
servizio e/o di fine rapporto previste dal nostro ordinamento
giuridico», per le quali l'azione di recupero di somme indebitamente
corrisposte e' sempre assoggettata all'ordinario termine di
prescrizione. Cio' varrebbe anche per i dipendenti del comparto Stato
assunti dopo la data del 31 dicembre 2000, per i quali trova oggi
applicazione il regime del trattamento di fine rapporto ai sensi del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 20 dicembre 1999
(Trattamento di fine rapporto e istituzione dei fondi pensione dei
pubblici dipendenti). Di conseguenza, emergerebbe una disparita' di
trattamento anche tra i dipendenti statali assunti prima del 31
dicembre 2000 (per i quali vale il regime dell'indennita' di
buonuscita di cui al d.P.R. n. 1032 del 1973, con il termine di
decadenza) e quelli assunti successivamente (per i quali, invece,
vale il diverso regime del trattamento di fine rapporto, senza alcuna
decadenza, ma solo con il termine ordinario di prescrizione). Ne'
tale disparita' potrebbe ritenersi giustificata dal solo naturale
fluire del tempo.
In tale quadro, la previsione del termine di decadenza annuale
sarebbe irrazionale e illogica, posto che l'istituto previdenziale
vede preclusa la propria azione di ripetizione per fatto imputabile
solo all'amministrazione statale datrice di lavoro. Del resto, si fa
notare, l'INPS, nel calcolare la liquidazione dei trattamenti di fine
servizio, provvede sulla scorta dei dati economici e giuridici che
gli sono forniti dall'amministrazione (che trasmette il «progetto di
liquidazione», ai sensi dell'art. 26, secondo comma, del d.P.R. n.
1032 del 1973).
Fondata sarebbe anche la censura di cui all'art. 97 Cost., in
quanto l'azione di recupero di somme indebitamente erogate
«rappresenta il corollario del fondamentale interesse alla corretta
gestione del pubblico denaro che, a sua volta, e' l'estrinsecazione
del principio costituzionale di buona amministrazione», come piu'
volte sottolineato dalla giurisprudenza amministrativa.
Considerato in diritto
1.- La Corte d'appello di Roma, quarta sezione lavoro, ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 30,
commi primo, lettera b), e secondo, del d.P.R. n. 1032 del 1973,
«nella parte in cui sia applicabile all'errore di calcolo determinato
da fatto imputabile all'amministrazione di appartenenza del pubblico
dipendente», per violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
Le disposizioni censurate consentono all'istituto previdenziale
di revocare, modificare o rettificare d'ufficio i provvedimenti di
liquidazione, afferenti alle prestazioni previdenziali disciplinate
dal testo unico del 1973, e ne fissano, all'uopo, sia le condizioni,
sia la tempistica. In particolare, a norma del primo comma dell'art.
30, la revoca, la modifica o la rettifica sono consentite quando: «a)
vi sia stato errore di fatto o si sia omesso di tener conto di
elementi risultanti dagli atti; b) vi sia stato errore nel computo
dei servizi o nel calcolo del contributo di riscatto o nel calcolo
dell'indennita' di buonuscita o dell'assegno vitalizio; c) siano
stati rinvenuti documenti nuovi dopo l'emissione del provvedimento;
d) il provvedimento sia stato emesso in base a documenti riconosciuti
o dichiarati falsi». Per le ipotesi di cui alle lettere a) e b), il
secondo comma dell'art. 30 stabilisce che la revoca, la modifica o la
rettifica possono intervenire «non oltre il termine di un anno dalla
data di emanazione». Per le ipotesi di cui alle lettere c) e d),
invece, la medesima disposizione stabilisce che «il termine e' di
sessanta giorni dal rinvenimento di documenti nuovi o dalla notizia
della riconosciuta o dichiarata falsita' dei documenti».
A giudizio del rimettente, dette previsioni violerebbero
anzitutto l'art. 3 Cost., sotto il profilo di un'irragionevole
disparita' di trattamento che si verrebbe a determinare tra gli
impiegati pubblici in regime di trattamento di fine servizio (TFS),
per i quali vale il regime di rettifica appena menzionato, e le altre
categorie di lavoratori che risultano assoggettate al diverso regime
del trattamento di fine rapporto (TFR), nonche' di impiegati pubblici
che beneficiano di diverse tipologie di indennita' di fine servizio
(come ad esempio l'indennita' premio di servizio dei dipendenti degli
enti locali). Per tali categorie di lavoratori, indicate dal
rimettente quali tertia comparationis, l'ordinanza di rimessione
osserva che l'eventuale eccedenza dell'importo liquidato, rispetto a
quello effettivamente spettante a seguito di un provvedimento di
rettifica, «puo' sempre essere chiest[a] in ripetizione secondo la
disciplina dell'indebito oggettivo (art. 2033 c.c.), sottoposto
unicamente all'ordinario termine decennale di prescrizione».
Sotto un diverso profilo, il rimettente denuncia la violazione
dell'art. 97 Cost., in quanto il descritto regime di rettifica del
TFS, che tutela esclusivamente l'affidamento del beneficiario, si
paleserebbe «contrario al principio di buona amministrazione di un
ente pubblico previdenziale, e, quindi, di buona gestione del
pubblico danaro, istituzionalmente affidato a quell'ente», senza che
cio' possa trovare «alcuna giustificazione legata alle peculiarita'
del rapporto di pubblico impiego.
2.- L'Avvocatura generale dello Stato, per conto del Presidente
del Consiglio dei ministri, ha eccepito l'inammissibilita' della
questione sollevata in riferimento all'art. 97 Cost. per difetto di
motivazione sul requisito della non manifesta infondatezza, in quanto
l'ordinanza di rimessione sarebbe, sul punto, «del tutto generica»,
omettendo di precisare se la violazione del principio di buon
andamento debba riferirsi all'organizzazione dei pubblici uffici, sub
specie degli uffici previdenziali, «ovvero all'apparato burocratico».
La difesa erariale ha, inoltre, eccepito l'inammissibilita' delle
questioni sollevate in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost. per omessa
ricerca, da parte della Corte d'appello, di una interpretazione
costituzionalmente orientata della disciplina della cui legittimita'
costituzionale si dubita e, in particolare, per aver omesso di
accertare la natura e la funzione dell'ipotesi di decadenza prevista
dall'art. 26, sesto comma, d.P.R. n. 1032 del 1973 (ipotesi che, a
parere della difesa erariale, dovrebbe trovare applicazione nel caso
di specie).
2.1.- Nessuna delle due eccezioni e' fondata.
2.1.1.- Sotto il primo profilo, non appare affatto generica la
motivazione resa dal rimettente sul parametro di cui all'art. 97
Cost. Egli si e' riferito, invero, al principio di buona
amministrazione dell'ente previdenziale e ha richiamato la «buona
gestione del pubblico danaro, istituzionalmente affidato a
quell'ente». Tali riferimenti sono compiuti con immediato
collegamento alla tematica del legittimo affidamento di colui che ha
gia' percepito le somme liquidate dall'amministrazione e sono volti a
sottolineare la (ritenuta) esclusiva protezione, da parte delle norme
censurate, dell'interesse del percettore, a totale discapito del
contrapposto interesse pubblico, ritenuto insito nell'art. 97 Cost.,
volto al recupero delle somme indebite. I contorni della censura,
pertanto, sono ben chiari.
2.1.2.- Sotto il secondo profilo, vi e' da rilevare che
l'ordinanza di rimessione ha considerato espressamente la
possibilita' di applicare, nel caso di specie, la diversa causa di
decadenza collegata alla disposizione di cui all'art. 26, sesto
comma, del d.P.R. n. 1032 del 1973 (che si riferisce al provvedimento
di rettifica dell'INPS derivante da «modifiche relative a
provvedimenti dell'amministrazione statale, che comportino variazioni
concernenti l'indennita' di buonuscita gia' erogata» e che si
produce, come prevede l'art. 30, ultimo comma, alla scadenza del
termine di sessanta giorni decorrente «dalla ricevuta comunicazione
dell'amministrazione statale»), ma l'ha esclusa sulla base di una
motivazione non implausibile. In punto di rilevanza, il rimettente ha
infatti ritenuto che la previsione dell'art. 26, sesto comma, «si
riferisce a modifiche dei provvedimenti dell'amministrazione di
appartenenza adottati come "datore di lavoro"», come tali quindi
incidenti in via immediata e diretta «sul rapporto di lavoro (ad
esempio, una ricostruzione di carriera), dai quali deriva, come
conseguenza ulteriore, una diversa quantificazione dell'indennita' di
buonuscita». Ha pertanto ritenuto applicabile, al caso di specie, la
fattispecie di rettifica dell'errore di calcolo, quale prevista
dall'art. 30, primo comma, lettera b), del d.P.R. n. 1032 del 1973,
e, con essa, il termine di decadenza annuale previsto dall'art. 30,
secondo comma, decorrente dalla data dell'originario provvedimento di
liquidazione, salvo poi dubitare della legittimita' costituzionale di
tali disposizioni.
La diversa interpretazione propugnata dalla difesa erariale non
risulta, del resto, supportata da orientamenti univoci della
giurisprudenza, tale da farla assurgere al rango di "diritto
vivente". Non puo', pertanto, rimproverarsi al giudice rimettente di
non averla seguita.
3.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
3.1.- In linea generale, va ricordato che, come gia' precisato da
questa Corte, «[l]e indennita' di fine rapporto, pur nella differente
configurazione che hanno assunto nel volgere degli anni, si
atteggiano come "una categoria unitaria connotata da identita' di
natura e funzione e dalla generale applicazione a qualunque tipo di
rapporto di lavoro subordinato e a qualunque ipotesi di cessazione
del medesimo" (sentenza n. 243 del 1993, punto 5. del Considerato in
diritto). L'evoluzione normativa, "stimolata dalla giurisprudenza
costituzionale" (sentenza n. 243 del 1993, punto 4. del Considerato
in diritto), ha ricondotto le indennita' di fine rapporto erogate nel
settore pubblico al paradigma comune della retribuzione differita con
concorrente funzione previdenziale, nell'ambito di un percorso di
tendenziale assimilazione alle regole dettate nel settore privato
dall'art. 2120 del codice civile (decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 20 dicembre 1999, recante "Trattamento di fine
rapporto e istituzione dei fondi pensione dei pubblici dipendenti"»
(sentenza n. 159 del 2019).
Tale processo di armonizzazione, contraddistinto anche da un
ruolo rilevante dell'autonomia collettiva (sentenza n. 213 del 2018),
rispecchia la finalita' unitaria dei trattamenti di fine rapporto,
che si prefiggono di accompagnare il lavoratore nella delicata fase
dell'uscita dalla vita lavorativa attiva.
Tuttavia la comune matrice non implica necessariamente una totale
uniformita' di disciplina. Ciascuna figura di indennita', ritagliata
nel settore lavoristico cui accede, non puo' che mantenere
caratteristiche proprie e peculiari, legate a quel settore, con
conseguente coesistenza «di diverse regolamentazioni riguardanti i
meccanismi di provvista, nonche' i soggetti gravati dall'onere
contributivo e quelli tenuti ad erogare il trattamento» (sentenza n.
458 del 2005), senza che cio' naturalmente trasmodi nella negazione
dei tratti fondamentali teste' indicati.
3.2.- L'odierno rimettente, di fronte a una disciplina (quella
della decadenza dal potere di rettifica dell'ente previdenziale) che
si riferisce a un aspetto del tutto particolare della materia,
chiede, mediante la censura ai sensi dell'art. 3 Cost., che siano
uniformati i regimi giuridici del potere di rettifica rimesso
all'INPS. In particolare, viene prospettata l'estensione al TFS della
regola, che risulta attualmente vigente per il TFR e per altre figure
di indennita' di fine rapporto (viene richiamata l'indennita' premio
di fine servizio, prevista per i dipendenti degli enti locali),
secondo la quale la rettifica puo' essere disposta dall'ente
previdenziale entro il piu' largo termine di prescrizione ordinario,
anziche' entro il termine di decadenza imposto attualmente, per il
solo TFS, dall'art. 30, secondo comma, del d.P.R. n. 1032 del 1973.
Tale estensione, qualora operata, determinerebbe un abbassamento
della soglia di protezione del beneficiario del trattamento, il quale
si troverebbe maggiormente esposto alle azioni di recupero dell'ente
previdenziale.
Cosi' posta la questione, il rimettente non considera, tuttavia,
che le figure messe a raffronto - il TFS, da un lato, tuttora
previsto per determinate categorie di lavoratori del settore
pubblico, e il TFR, dall'altro lato, che costituisce l'istituto di
applicazione generale sia per i lavoratori privati sia, in
prospettiva, per gli stessi lavoratori del settore pubblico - non
sono tra di loro comparabili quanto alla disciplina che, negli
aspetti di dettaglio, regolamenta le modalita' di calcolo e di
erogazione dei relativi assegni. La disciplina del TFS,
caratterizzata anche da sostanziali differenze rispetto a quella del
TFR, e' stata dal legislatore introdotta - e, attualmente, viene
ancora mantenuta - in considerazione sia della peculiarita' del
settore lavoristico cui accede, sia soprattutto della non ancora
compiuta armonizzazione con la disciplina generale del settore
privato.
3.3.- Nel descritto quadro, questa Corte - nello scrutinare una
questione di legittimita' costituzionale riguardante i diversi tempi
di liquidazione previsti, rispettivamente, per il TFS e per il TFR -
ha gia' sottolineato «la peculiarita' del regime applicabile in tale
materia al settore pubblico, in considerazione della preminente
esigenza di ordinata e trasparente programmazione nell'impiego delle
limitate risorse disponibili», peculiarita' che, di per se', e' tale
da «rendere ragione delle differenze censurate» tra le due discipline
poste a raffronto e, conseguentemente, e' sufficiente «per escludere
la denunciata violazione dell'art. 3 Cost. sotto il profilo della
dedotta disparita' di trattamento» (sentenza n. 159 del 2019, punto 6
del Considerato in diritto). Analogamente, questa Corte ha escluso
che i diversi regimi del TFS e del TFR possano essere tra di loro
equiparati relativamente alla questione degli adeguamenti economici
necessari ad assistere il passaggio dall'uno all'altro: si e' quindi
esclusa la violazione dell'art. 3 Cost., anche allora prospettata
dall'autorita' rimettente, proprio perche' «l'eterogeneita' della
struttura, della base di calcolo e della disciplina dei regimi del
TFR e del TFS, confermata anche dal laborioso processo di
armonizzazione e dalla necessaria gradualita' che lo ha governato,
preclude la valutazione comparativa sollecitata dal rimettente»
(sentenza n. 213 del 2018).
In definitiva, secondo la giurisprudenza di questa Corte, non
puo' che spettare al legislatore la previsione di discipline
ragionevolmente differenziate delle singole figure di indennita' di
fine rapporto, in considerazione del complessivo contesto in cui esse
vanno a inserirsi e dell'evoluzione normativa che punta ad
armonizzarle, ferma restando, in una prospettiva piu' generale, la
loro riconduzione a una comune matrice unitaria, di natura
previdenziale, che questa Corte ha costantemente riconosciuto. La
conseguente discrezionalita' del legislatore si apprezza
particolarmente proprio nel settore del lavoro pubblico,
caratterizzato, come gia' accennato, da un percorso di graduale
passaggio dal precedente regime di TFS, che ancor oggi sopravvive, e
che risulta regolato proprio dalle norme dettate dal d.P.R. n. 1032
del 1973, a quello del TFR, «tuttora ritagliato all'interno del
medesimo regime pubblicistico che connotava il rapporto di lavoro
alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni prima della
privatizzazione dello stesso» (sentenza n. 244 del 2020, punto 4.1.2.
del Considerato in diritto).
3.4.- Nel caso di specie, la censurata disciplina dell'art. 30
del d.P.R. n. 1032 del 1973 che regola, per il TFS, i tempi entro i
quali l'ente previdenziale puo' procedere alla rettifica
dell'originario assegno di liquidazione, pur differenziandosi da
quella dettata per il TFR o per altre figure affini di indennita',
non e' tale da intaccare la funzione fondamentale dell'istituto.
Essa, anzi, si svela pienamente in linea con la funzione
previdenziale dell'indennita' - da intendersi, come detto, «in tutta
la pregnanza delle sue implicazioni» (sentenza n. 159 del 2019) -
posto che circoscrive ragionevolmente il potere di rettifica
dell'INPS mediante la previsione di due diversi termini di decadenza
(annuale o di sessanta giorni), cui corrispondono due diversi dies a
quibus (calibrati a seconda della tipologia di errore oggetto di
emenda). In tal modo la disciplina risulta opportunamente ispirata
alla ratio della tutela dell'affidamento, meritevole di particolare
attenzione nel settore delle prestazioni previdenziali. La normativa
scrutinata, sotto questo aspetto, opera un ragionevole bilanciamento
tra le ragioni dell'Erario e l'interesse del beneficiario del
trattamento.
La opzione per la eliminazione di siffatta disciplina allo scopo
di favorire il complessivo percorso di riavvicinamento del TFS alle
regole attualmente dettate per il settore privato, ovvero per il
mantenimento della stessa, in quanto ritenuta piu' rispondente al
perseguimento della finalita' previdenziale dell'istituto, ed
eventualmente estesa al TFR o alle altre figure di indennita'
esistenti nel nostro ordinamento, e' una valutazione che, per quanto
sopra rilevato, non puo' che spettare al prudente apprezzamento del
legislatore (sentenza n. 148 del 2017, riferita a questione del tutto
sovrapponibile a quella all'odierno esame, relativa alla lamentata
disparita' di trattamento tra i lavoratori del settore pubblico e
quelli del settore privato quanto alla decadenza dalla possibilita'
di rettifica dei provvedimenti di liquidazione definitiva del
trattamento di quiescenza).
4.- Le suesposte argomentazioni danno conto, altresi', della non
fondatezza della censura incentrata sull'art. 97 Cost.
La violazione del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione non puo', infatti, essere invocata se non attraverso
la denuncia di arbitrarieta' e di manifesta irragionevolezza della
disciplina censurata, combinandosi, sotto questo profilo, con il
riferimento all'art. 3 Cost. ed implicando lo svolgimento di un
giudizio di ragionevolezza sulla legge censurata (sentenze n. 208 del
2014, n. 243 del 2005, n. 306 e n. 63 del 1995 e n. 250 del 1993;
ordinanze n. 100 e n. 47 del 2013).
Come questa Corte ha gia' avuto occasione di affermare, con
riguardo a una fattispecie parzialmente assimilabile a quella
odierna, il termine decadenziale di cui si tratta (un anno
dall'adozione dell'originario provvedimento di liquidazione), lungi
dal porsi in contrasto con il principio del buon andamento della
pubblica amministrazione, rappresenta uno strumento volto, sia pure
indirettamente, ad accrescere l'efficienza dell'azione
amministrativa, «senza incidere, ovviamente, nel caso di errore non
tempestivamente rettificato, sulle eventuali responsabilita'
individuali» (sentenza n. 191 del 2005).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 30, commi primo, lettera b), e secondo, del decreto del
Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1032 (Approvazione
del testo unico delle norme sulle prestazioni previdenziali a favore
dei dipendenti civili e militari dello Stato), sollevate, in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla Corte
d'appello di Roma, quarta sezione lavoro, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2022.
F.to:
Daria de PRETIS, Presidente
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 20 dicembre 2022.
Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI