N. 270 SENTENZA 8 novembre - 30 dicembre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Pensioni - Riscatto a fini pensionistici del periodo di studi universitari - Computo gratuito degli anni di durata legale del corso di laurea richiesto per l'accesso alle rispettive carriere - Beneficiari - Ufficiali dei corpi militari dello Stato - Applicazione anche ai funzionari della Polizia di Stato - Omessa previsione - Denunciata violazione dei principi di buon andamento della pubblica amministrazione, di adeguatezza del trattamento pensionistico e della sua proporzionalita' al servizio prestato - Manifesta infondatezza della questione. Pensioni - Riscatto a fini pensionistici del periodo di studi universitari - Computo gratuito degli anni di durata legale del corso di laurea richiesto per l'accesso alle rispettive carriere - Beneficiari - Ufficiali dei corpi militari dello Stato - Applicazione anche ai funzionari della Polizia di Stato - Omessa previsione - Denunciata irragionevolezza e violazione del principio di uguaglianza - Non fondatezza della questione. - Decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, artt. 13 e 32. - Costituzione, artt. 3, 36, 38 e 97, secondo comma.(GU n.1 del 4-1-2023 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 13 e 32
del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092
(Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), promosso
dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Puglia,
nel procedimento vertente tra D. A. e altri e l'Istituto nazionale
della previdenza sociale (INPS), con ordinanza del 14 dicembre 2021,
depositata in cancelleria il 15 dicembre 2021, iscritta al n. 224 del
registro ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 4, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione di D. A. e altri e dell'INPS,
nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 2022 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato Romano Cerquetti per D. A. e altri, Lelio
Maritato per l'INPS e l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per
il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 novembre 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 14 dicembre 2021, depositata in cancelleria
il 15 dicembre 2021 (reg. ord. n. 224 del 2021), la Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 36, 38 e 97, secondo comma, della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 13
e 32 del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n.
1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), nella parte
in cui non prevedono anche per i funzionari della Polizia di Stato il
computo gratuito degli anni di durata legale del corso di laurea
magistrale o specialistica richiesto ai fini dell'accesso alle
rispettive carriere, previsto per gli ufficiali dei corpi militari
dello Stato.
1.1.- Il giudice rimettente rappresenta che, con ricorso
depositato in data 27 gennaio 2021, A. D. e altri - funzionari della
Polizia di Stato in servizio, appartenenti alla carriera dei
funzionari che svolgono attivita' di polizia, dei funzionari tecnici,
e dei funzionari medici in possesso del titolo di laurea magistrale o
specialistica richiesto dal rispettivo bando di concorso - hanno
chiesto, previa rimessione degli atti a questa Corte, e previo
annullamento degli atti di diniego opposti dall'Istituto nazionale
della previdenza sociale (INPS), la declaratoria del diritto al
computo gratuito ai fini pensionistici degli anni di durata legale
del corso di laurea magistrale o specialistica, richiesto ai fini
dell'accesso alle rispettive carriere dei funzionari della Polizia di
Stato.
Nell'atto introduttivo del giudizio i ricorrenti avevano esposto:
a) di aver presentato istanza collettiva all'INPS, per il computo
gratuito ai fini pensionistici degli anni di durata legale del corso
di laurea richiesto per l'accesso alla rispettiva carriera,
conformemente al regime di gratuita' previsto dall'art. 32 del d.P.R.
n. 1092 del 1973 per gli ufficiali dell'Arma dei carabinieri, ai
quali e' richiesto il titolo di studio della laurea magistrale o
specialistica per l'accesso al proprio ruolo; b) che la richiesta era
stata rigettata dall'ente previdenziale sul presupposto della
impossibilita' di estendere alla Polizia di Stato una norma
espressamente riservata al personale militare; c) di aver presentato
ricorso amministrativo dichiarato improcedibile a causa del suo
mancato inoltro attraverso i servizi telematici offerti sul portale
dell'INPS stesso.
I ricorrenti avevano quindi adito l'autorita' giudiziaria
competente contestando quanto asserito dall'ente previdenziale in
ordine alla improcedibilita' del ricorso amministrativo e, nel
merito, chiedendo al giudice di sollevare questione di legittimita'
costituzionale per contrasto della disposizione di cui all'art. 32
del d.P.R. n. 1092 del 1973 con gli artt. 3, 36, 38 e 97 Cost.
Il rimettente riferisce, altresi', che l'INPS, nel costituirsi in
giudizio, aveva confutato la fondatezza della pretesa, assumendo che,
a seguito della legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento
dell'Amministrazione della pubblica sicurezza), al personale della
Polizia di Stato e' applicabile il regime previsto per il personale
civile, ivi compresa la disciplina in tema di riscatto degli anni di
durata legale del corso di laurea, poiche' l'art. 32 del d.P.R. n.
1092 del 1973 costituiva norma eccezionale e derogatoria riferita
espressamente al solo personale militare e dunque non estensibile
analogicamente. L'Istituto aveva inoltre rappresentato che la
questione era gia' stata esaminata da questa Corte (ordinanze n. 847
del 1988 e n. 168 del 1995), che aveva escluso la irrazionalita'
della scelta del legislatore in considerazione delle peculiarita'
delle due categorie - impiegati civili dello Stato e militari - e che
la stessa magistratura contabile in numerose decisioni aveva ritenuto
non fondata la questione di legittimita' costituzionale prospettata
in riferimento agli identici parametri evocati nella fattispecie dai
ricorrenti.
1.2.- Rimessa in decisione la causa, il giudice a quo,
accogliendo la richiesta dei ricorrenti, definiva la questione
pregiudiziale sulla ammissibilita' del ricorso, ai sensi dell'art.
102, comma 6, lettera d), dell'Allegato 1 al decreto legislativo 26
agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi
dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124), e, nel merito,
sollevava la questione di legittimita' costituzionale, per violazione
degli artt. 3, 36, 38 e 97, secondo comma, Cost., degli artt. 13 e 32
del d.P.R. n. 1092 del 1973, nella parte in cui non prevedono il
computo gratuito anche ai funzionari della Polizia di Stato degli
anni di durata legale del corso di laurea magistrale o specialistica
richiesto ai fini dell'accesso alle rispettive carriere, previsto per
gli ufficiali dei corpi militari dello Stato.
1.2.1.- In punto di rilevanza, il rimettente afferma che il
giudizio non puo' essere definito indipendentemente dalla risoluzione
della questione, poiche' il dettato normativo esclude la possibilita'
di estendere l'applicazione della disposizione censurata ai
ricorrenti, in quanto riservata espressamente al personale militare
dall'art. 32 del d.P.R. n. 1092 del 1973, richiamato dall'art. 1860
del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento
militare).
Difatti, la legge n. 121 del 1981, nel disporre la soppressione
del Corpo degli agenti di pubblica sicurezza con contestuale
creazione della «Polizia di Stato» ad ordinamento civile, realizzando
la cosiddetta "smilitarizzazione" del personale di pubblica
sicurezza, dispone espressamente (art. 23, quinto comma) che «[a]l
personale appartenente ai ruoli dell'Amministrazione della pubblica
sicurezza, per quanto non previsto dalla presente legge, si
applicano, in quanto compatibili, le norme relative agli impiegati
civili dello Stato».
Conseguentemente, la sezione giurisdizionale rimettente rileva
che, a decorrere dall'entrata in vigore della legge in questione, non
e' piu' applicabile al personale della Polizia di Stato la
disposizione relativa alla computabilita' gratuita ai fini
pensionistici degli anni corrispondenti alla durata legale del corso
di laurea prevista dal citato art. 32 del d.P.R. n. 1092 del 1973, in
quanto riservata al personale militare, bensi' la disposizione di cui
all'art. 13 del medesimo decreto, applicabile al personale pubblico
del comparto civile, che prevede il riscatto a domanda e previo
contributo.
Secondo il giudice a quo il dubbio di legittimita' costituzionale
non puo' quindi essere superato mediante interpretazione adeguatrice,
sicche' allo stato degli atti l'orientamento espresso dall'INPS
appare coerente con il dettato normativo.
1.2.2.- Il rimettente ritiene che la riproposizione della
questione non possa essere preclusa dalle ordinanze di questa Corte
n. 847 del 1988 e n. 168 del 1995 che ne hanno dichiarato la
manifesta infondatezza. Nel richiamare sul punto l'insegnamento di
questa Corte (ex plurimis, sentenza n. 257 del 1991), il giudice a
quo afferma, pertanto, che «e' ben possibile riproporre la questione,
laddove siano prospettati profili di costituzionalita' diversi, anche
alla luce del mutamento del quadro legislativo di riferimento,
circostanza riscontrabile nel caso di specie [...]».
In proposito, il rimettente rileva che nelle predette ordinanze
questa Corte avrebbe «ritenuto prevalente la discrezionalita' del
legislatore in tema di riscatto, a fronte della diversita' e
peculiarita' del regime ordinamentale dei militari rispetto a quello
del personale ad ordinamento civile "... con particolare riguardo ai
piu' bassi limiti di eta' per la cessazione del servizio stabiliti
per i militari (con conseguente maggior difficolta', rispetto ai
civili, di raggiungere il massimo dell'anzianita' per il trattamento
di quiescenza)"».
Tuttavia, ad avviso della Sezione rimettente, tali motivazioni
non sarebbero piu' attuali «alla luce delle profonde modifiche
legislative che hanno portato ad una progressiva omogeneizzazione
della disciplina del rapporto di lavoro e del trattamento
previdenziale tra le due categorie, tale da rendere irrazionale la
disparita' di trattamento in parte qua».
In primo luogo, non risulterebbe «piu' valido l'assunto della
Consulta, secondo cui il diverso regime sarebbe giustificato dalla
previsione di limiti di eta' inferiori previsti per i militari
rispetto al personale della Polizia di Stato». Cio' perche' con il
d.lgs. n. 66 del 2010 i limiti anagrafici degli ufficiali sono stati
elevati a sessantacinque anni per il generale di corpo d'armata e il
generale di divisione; sessantatre' anni per il generale di brigata;
sessant'anni per il colonnello, il tenente colonnello e gli ufficiali
subalterni (art. 928 cod. dell'ordinamento militare) e pertanto
risultano parificati a quelli dei funzionari della Polizia di Stato,
previsti dall'art. 13 del decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334
(Riordino dei ruoli del personale direttivo e dirigente della Polizia
di Stato, a norma dell'articolo 5, comma 1, della legge 31 marzo
2000, n. 78) ovvero: sessantacinque anni per il dirigente generale di
pubblica sicurezza; sessantatre' anni per il dirigente superiore;
sessant'anni per le qualifiche inferiori (commissario, vice-questore
aggiunto, primo dirigente).
Quanto all'evoluzione della normativa nel senso di un
«sostanziale avvicinamento del regime ordinamentale del personale
appartenente al comparto Sicurezza a prescindere dal relativo status
civile/militare», il rimettente evidenzia innanzitutto le forti
analogie tra le funzioni svolte, ai fini della tutela dell'ordine e
della sicurezza pubblica, dalle varie Forze di polizia - costituite
oltre alla Polizia di Stato, dall'Arma dei carabinieri, dal Corpo
della Guardia di finanza, nonche' dal Corpo degli agenti di custodia
- fermi restando i rispettivi ordinamenti.
Tale analogia troverebbe conferma nella regolazione e
nell'assetto ordinamentale degli agenti di polizia, «che pur a fronte
dell'abbandono del paradigma militare, non prevede il ricorso
all'istituto dei livelli funzionali, ma mantiene la categoria dei
ruoli distinti, all'interno dei quali si individuano le singole
qualifiche in ragione della professionalita' richiesta (art. 23,
legge n. 121/1981), cosi' favorendo una struttura piu' rigida, di
tipo gerarchico, sostanzialmente analoga a quella propria di un
ordinamento militare, piu' confacente alle funzioni ed ai compiti da
svolgere, in tempo di pace, da parte di un corpo armato».
Il giudice a quo richiama, quindi, gli interventi normativi piu'
significativi che attesterebbero la rilevata tendenza legislativa
degli ultimi anni volta alla sostanziale omogeneizzazione del regime
ordinamentale del personale del comparto Difesa, sicurezza e soccorso
pubblico: a) l'art. 6-bis del decreto-legge 21 settembre 1987, n. 387
(Copertura finanziaria del decreto del Presidente della Repubblica 10
aprile 1987, n. 150, di attuazione dell'accordo contrattuale
triennale relativo al personale della Polizia di Stato ed estensione
agli altri Corpi di polizia), convertito, con modificazioni, nella
legge 20 novembre 1987, n. 472, il cui comma 5 prevede che al
personale della Polizia di Stato, ai soli fini dell'acquisizione del
diritto al trattamento di pensione ordinario, si applichi l'art. 52
del d.P.R. n. 1092 del 1973, riservato al personale militare; b)
l'estensione ad opera dello stesso d.lgs. n. 66 del 2010 al personale
delle Forze di polizia ad ordinamento civile e al Corpo nazionale dei
vigili del fuoco di alcune disposizioni in tema di trattamento
previdenziale (artt. 2177 e successivi cod. ordinamento militare); c)
l'art. 6 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre
2011, n. 214, che ha escluso il personale appartenente al comparto
Difesa, sicurezza e soccorso pubblico dall'abrogazione degli istituti
dell'accertamento della dipendenza dell'infermita' da causa di
servizio, del rimborso delle spese di degenza per causa di servizio,
dell'equo indennizzo e della pensione privilegiata; d) l'art. 19
della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di
lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative
e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l'impiego, di
incentivi all'occupazione, di apprendistato, di occupazione
femminile, nonche' misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in
tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), i cui primi due
commi prevedono che: «1. Ai fini della definizione degli ordinamenti,
delle carriere e dei contenuti del rapporto di impiego e della tutela
economica, pensionistica e previdenziale, e' riconosciuta la
specificita' del ruolo delle Forze armate, delle Forze di polizia e
del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonche' dello stato
giuridico del personale ad essi appartenente, in dipendenza della
peculiarita' dei compiti, degli obblighi e delle limitazioni
personali, previsti da leggi e regolamenti, per le funzioni di tutela
delle istituzioni democratiche e di difesa dell'ordine e della
sicurezza interna ed esterna, nonche' per i peculiari requisiti di
efficienza operativa richiesti e i correlati impieghi in attivita'
usuranti. 2. La disciplina attuativa dei principi e degli indirizzi
di cui al comma 1 e' definita con successivi provvedimenti
legislativi, con i quali si provvede altresi' a stanziare le
occorrenti risorse finanziarie»; e) l'art. 46 del decreto legislativo
29 maggio 2017, n. 95, recante «Disposizioni in materia di revisione
dei ruoli delle Forze di polizia, ai sensi dell'articolo 8, comma 1,
lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», che ha istituito
l'area negoziale dei dirigenti delle Forze di polizia a status
civile, riguardante la parte normativa del loro rapporto di impiego e
il trattamento accessorio della parte economica, prevedendo procedure
e risorse per l'estensione delle misure definite al tavolo negoziale,
anche agli ufficiali superiori delle Forze di polizia a status
militare e alle Forze armate.
Il rimettente prosegue rilevando che a livello legislativo vi e'
una netta separazione tra i due comparti "sicurezza" (Arma dei
carabinieri, Guardia di finanza e Polizia di Stato) da una parte e
"Forze armate" (Esercito, Marina militare ed Aeronautica militare)
dall'altra. Richiama in proposito l'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 12 maggio 1995, n. 195 (Attuazione dell'art. 2 della
legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di procedure per disciplinare
i contenuti del rapporto di impiego del personale delle Forze di
polizia e delle Forze armate), secondo cui «[l]e procedure di cui al
comma l, da attuarsi secondo le modalita' e per le materie indicate
negli articoli seguenti, si concludono con l'emanazione di separati
decreti del Presidente della Repubblica concernenti rispettivamente
il personale delle Forze di polizia anche ad ordinamento militare e
quello delle Forze armate».
In questa ottica il rimettente richiama, altresi', la sentenza di
questa Corte n. 120 del 2018 poiche', nell'attenuare «le limitazioni
ad alcune liberta' fondamentali del personale militare in ambito
politico e sindacale», costituirebbe «un'ulteriore conferma
dell'ormai pacifica omogeneizzazione degli ordinamenti delle Forze di
Polizia, a prescindere dal relativo status, di fatto eliminando una
delle caratteristiche che avevano giustificato la smilitarizzazione
dell'allora Corpo delle Guardie di Pubblica Sicurezza, ovvero la
possibilita' di godere della rappresentanza sindacale».
Inoltre, il giudice a quo rappresenta che permane per tutte le
amministrazioni della pubblica sicurezza, sia ad ordinamento civile
che militare, il divieto di sciopero e di iscriversi ad associazioni
sindacali non di categoria ed afferma che, alla luce di quanto cosi'
dedotto, l'unica differenza e' costituita dall'assoggettamento del
personale dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di
finanza al codice penale militare.
In ordine alla specifica problematica oggetto di giudizio, la
Sezione giurisdizionale rimettente, a sostegno della rilevata
tendenza legislativa alla omogeneizzazione della posizione del
personale del comparto Difesa, sicurezza e soccorso pubblico,
menziona la nota INPS 10 dicembre 2020, protocollo n.
0013.10/12/2020.0388573, secondo cui «al personale direttivo e
dirigente del ruolo professionale dei sanitari della Polizia di
Stato, immessi in servizio come Ufficiali Medici del disciolto Corpo
delle Guardie di P.S., si applica, per la valutazione del corso
legale di laurea, l'art. 32 del DPR n. 1092/1973, riprodotto
dall'art. 1860 del D.Lgs. n. 66/2010, come da Circolare Inpdap n. 6
del 23 marzo 2005, paragrafo 3.4».
Da ultimo, il rimettente evidenzia che l'art. 28 del disegno di
legge di bilancio 2022 - in corso di approvazione parlamentare al
momento dell'emanazione dell'ordinanza di rimessione - al fine di
allineare il trattamento pensionistico a tutto il personale delle
Forze di polizia e delle Forze armate, la cui pensione sia calcolata
con il sistema "misto", prevede l'estensione, al personale delle
Forze di polizia ad ordinamento civile (Polizia di Stato e Polizia
penitenziaria), della disciplina di cui all'art. 54 del d.P.R. n.
1092 del 1973, prevista per il personale militare, concernente la
determinazione dell'aliquota annua di rendimento sulla parte della
pensione calcolata con il sistema retributivo. Sul punto il giudice a
quo rappresenta, peraltro, di aver sollevato, con ordinanza n. 85 del
2021, questione di legittimita' costituzionale dell'assetto normativo
previsto dal d.P.R. n. 1092 del 1973, in riferimento alla mancata
estensione al personale della Polizia di Stato della citata
disposizione di cui all'art. 54 del medesimo d.P.R.
1.2.3.- Per quanto cosi' illustrato, il rimettente asserisce che
l'assetto normativo delineato dagli artt. 13 e 32 del d.P.R. n. 1092
del 1973 lede innanzitutto l'art. 3 Cost., determinando una
disparita' di trattamento, fondata sul mero status civile/militare,
con riferimento al personale appartenente al medesimo comparto
Difesa, sicurezza e soccorso pubblico, svolgente le medesime funzioni
e disciplinato da ordinamenti ormai sostanzialmente omogenei.
Infatti, nonostante l'analogia delle attivita', l'Arma dei
carabinieri ed il Corpo della Guardia di finanza possono godere di
una maggiore base di anzianita' contributiva, che viene garantita
gratuitamente agli ufficiali, per i quali e' richiesto il titolo di
studio della laurea magistrale o specialistica, rispetto ai
funzionari della Polizia di Stato.
Quanto alla lesione degli artt. 36 e 38 Cost., il rimettente
ritiene che tali parametri siano violati «nella misura in cui,
essendo previsto un contributo per il riscatto degli anni di studi, i
funzionari della Polizia di Stato, che non possono affrontare tale
onere economico, subirebbero il sacrificio dell'interesse al
perseguimento di un trattamento pensionistico proporzionato al
servizio prestato ed adeguato a mantenere lo stesso tenore di vita».
Viene richiamata la giurisprudenza costituzionale sulla natura
del trattamento di quiescenza e sulla proporzionalita' e adeguatezza
dello stesso alle esigenze di vita che «non sono solo quelli che
soddisfano i bisogni elementari e vitali ma anche quelli che siano
idonei a realizzare le esigenze relative al tenore di vita conseguito
dallo stesso lavoratore in rapporto al reddito ed alla posizione
sociale raggiunta» (sono richiamate le sentenze n. 349 del 1985 e n.
26 del 1980).
Secondo il rimettente, il sacrificio determinato dall'onerosita'
del riscatto del periodo di studi universitari del diritto di
conseguire un trattamento pensionistico adeguato e proporzionato da
parte dei funzionari della Polizia di Stato e' accentuato da un
limite ordinamentale di accesso alla pensione di vecchiaia (da
sessanta a sessantacinque anni in relazione alla qualifica) piu'
basso del restante impiego pubblico, «per il quale, per effetto della
riforma di cui al decreto-legge 201/2011, convertito con legge
214/2011 (Legge Fornero), il limite anagrafico per la pensione di
vecchiaia e' stato innalzato a 66 anni per gli uomini e 64 per le
donne».
Infine, in riferimento alla lesione dell'art. 97, secondo comma,
Cost., il giudice a quo ribadisce che il contestato assetto normativo
della materia comporterebbe il rischio di creare un vulnus al
principio di buon andamento della pubblica amministrazione, nella
misura in cui costituisce un disincentivo all'ingresso nei ruoli
della Polizia di personale idoneo per preparazione e cultura.
Pur richiamando la giurisprudenza costituzionale in tema di
discrezionalita' di cui gode il legislatore nella disciplina del
riscatto, il rimettente afferma che l'interesse della pubblica
amministrazione ad acquisire personale qualificato si traduce,
secondo la stessa giurisprudenza, nel riconoscere «alla preparazione,
acquisita anteriormente all'ammissione in servizio e richiesta per
quest'ultimo, ogni migliore considerazione ai fini di quiescenza»
(sono richiamate le sentenze n. 52 del 2000 e n. 112 del 1996).
Ad avviso della Sezione giurisdizionale pugliese, la previsione
di un contributo per il riscatto degli anni di studio, unitamente ai
piu' bassi limiti di anzianita' per la cessazione dal servizio per i
funzionari della Polizia di Stato, determinerebbe una penalizzazione
economica in termini di capitalizzazione dei contributi
pensionistici, che costituisce «un deterrente per l'ingresso in
Polizia di personale qualificato, a tutto discapito del principio di
buon andamento».
2.- Con atto depositato in data 9 febbraio 2022 i ricorrenti nel
giudizio principale si sono costituiti nel giudizio incidentale
aderendo alle argomentazioni e alla richiesta del giudice rimettente.
Le parti private ripercorrono le argomentazioni addotte dal
rimettente, segnatamente, in ordine al percorso di omogeneizzazione
che negli ultimi anni si sarebbe configurato nei confronti del
personale del comparto Difesa, sicurezza e soccorso pubblico, a
prescindere dallo status civile e militare dei suoi appartenenti.
Tale percorso risulterebbe confermato, in materia previdenziale,
dall'intervenuta approvazione, con l'art. 1, comma 101, della legge
30 dicembre 2021, n. 234 (Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio
2022-2024), della disposizione presente nel disegno di legge di
bilancio per l'anno 2022 menzionata dal giudice rimettente,
concernente l'estensione al personale delle Forze di polizia delle
disposizioni recate dall'art. 54, comma 1, del d.P.R. n. 1092 del
1973, gia' riservate al personale militare e a quello del corpo
nazionale dei Vigili del fuoco.
In proposito le parti private evidenziano che nella relazione
illustrativa alla citata proposta normativa viene esplicitato
l'obiettivo generale del legislatore, costituito dall'affermazione di
un principio perequativo in materia pensionistica per tutto il
personale del comparto Difesa, sicurezza e soccorso pubblico. Cio' in
quanto vi si afferma che «[l]a disposizione e' volta ad assicurare il
mantenimento della sostanziale equiordinazione all'interno del
comparto sicurezza e difesa, in relazione alla "specificita'"
prevista dall'articolo 19 della legge 4 novembre 2010, n. 183, anche
con riferimento alle modalita' di determinazione del trattamento
pensionistico del personale in regime di sistema misto, che al 31
dicembre 1995 aveva maturato una anzianita' contributiva inferiore a
18 anni».
Secondo le parti private, l'intervento legislativo di cui
all'art. 1, comma 101, della legge n. 234 del 2021 ha anche le
«caratteristiche di intervento di sistema, perche', con il richiamo
esplicito al principio di specificita', riconosce un contenuto
peculiare a quel principio, cioe' la perequazione dei trattamenti, in
questo caso pensionistici, del personale civile e militare del
comparto sicurezza».
Tale principio, introdotto nel 2010, costituirebbe «l'architrave
di un assetto ordinamentale del personale delle Forze di polizia e
delle Forze armate, fondato sulla omogeneizzazione dei trattamenti,
giuridici, economici e pensionistici riguardanti il citato personale,
e sulla netta distinzione e non estensibilita' degli stessi verso il
pubblico impiego generale».
3.- L'INPS si e' costituito in giudizio con atto depositato il 15
febbraio 2022 nel quale, confutate le argomentazioni addotte dal
giudice rimettente a sostegno della questione di legittimita', chiede
di dichiararne la non fondatezza.
Richiamate le ordinanze di questa Corte n. 847 del 1988 e n. 168
del 1995 in argomento, l'Istituto previdenziale ha rappresentato che
altre sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti si sono
espresse per la non fondatezza della medesima questione, non
ravvisando la violazione prospettata dai ricorrenti dei medesimi
parametri costituzionali evocati nella fattispecie dalla sezione
giurisdizionale per la Regione Puglia (ex plurimis, Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per la Regione Toscana, sentenza 26 gennaio
2021, n. 6).
In particolare, relativamente alla prospettata lesione dell'art.
3 Cost., le richiamate decisioni della magistratura contabile hanno
affermato che le modifiche del quadro ordinamentale menzionate dai
ricorrenti non possono ritenersi idonee a far venir meno le
peculiarita' proprie dello status di militare e la ontologica
differenza di regime giuridico tra il personale militare (nel cui
ambito e' collocata l'Arma dei carabinieri) ed il personale civile
(nel cui ambito e' inserita la Polizia di Stato), essendo indubbio
che lo status giuridico di militare comporta l'adempimento di doveri
ed obblighi e limita alcune prerogative che la Costituzione
garantisce ai cittadini.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto nel
giudizio con atto depositato il 14 febbraio 2022.
4.1.- Preliminarmente, l'Avvocatura generale dello Stato
evidenzia due profili di inammissibilita' della questione
relativamente al petitum.
Un primo profilo di inammissibilita' e' ravvisato nell'ambiguita'
del petitum: il giudice a quo non avrebbe chiarito quale delle due
disposizioni impugnate, l'art. 32 o l'art. 13 del d.P.R. n. 1092 del
1973, dovrebbe essere oggetto della pronuncia richiesta a questa
Corte.
Un secondo profilo di inammissibilita' deriverebbe dall'inesatta
individuazione delle norme oggetto di censura, poiche', secondo la
difesa statale, non sarebbe l'art. 13 del d.P.R. n. 1092 del 1973 ad
impedire un'interpretazione estensiva della disciplina dettata
dall'art. 32 dello stesso d.P.R. Tale preclusione deriverebbe dalla
previsione del quinto comma dell'art. 23 della legge n. 121 del 1981,
previsione che avrebbe, pertanto, dovuto essere oggetto del dubbio di
legittimita' costituzionale nella parte in cui non esclude la
disciplina in tema di riscatto pensionistico dall'applicabilita'
generalizzata al personale della Polizia di Stato delle norme degli
impiegati civili dello Stato.
4.2.- Nel merito la difesa statale afferma la non fondatezza
della questione.
Circa il contrasto con l'art. 3 Cost., ricorda che nelle
richiamate ordinanze n. 847 del 1988 e n. 168 del 1995 questa Corte
ha evidenziato la riconduzione della materia alla discrezionalita'
del legislatore e che la differenza di regime in tema di riscatto tra
impiego civile e impiego militare non e' frutto di una scelta
irrazionale, a fronte della peculiarita' delle due categorie di
impiego.
Inoltre, la difesa dello Stato evidenzia che questa Corte ha
escluso la rilevanza delle argomentazioni volte a rimarcare affinita'
o analogia di funzione del personale in questione, attesa
l'intervenuta modifica dello stato giuridico del personale
dell'amministrazione della pubblica sicurezza. Tale valutazione non
e' modificata dall'intervenuta parificazione dei limiti massimi di
eta' pensionabile tra gli ufficiali dell'Arma dei carabinieri e i
funzionari della Polizia di Stato operata con il d.lgs. n. 66 del
2010, che ha fatto venir meno gli elementi differenziali, poiche' «di
contro, lo scostamento tra retribuzione e pensione, determinato dalla
minore massa contributiva a disposizione del funzionario di Polizia
che non ha potuto riscattare gli anni di studi universitari rispetto
a quanto previsto per l'ufficiale dei carabinieri, non e'
significativamente diverso da quello che attualmente si registra per
tutto il personale civile dello Stato».
A sostegno della non fondatezza della questione anche la difesa
statale richiama le decisioni delle sezioni giurisdizionali regionali
della Corte dei conti che hanno rigettato analoghe richieste volte a
sollevare questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 13 e
32 del d.P.R. n. 1092 del 1973 per motivi coincidenti con quelli
prospettati dalla sezione giurisdizionale rimettente (ex plurimis,
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Sardegna,
sentenza 15 novembre 2021n. 356).
La difesa statale afferma che, peraltro, eventuali equiparazioni
operate fra gli appartenenti alla Polizia di Stato e appartenenti
alle Forze armate vanno rimesse «alla discrezionalita' legislativa
che deve anche tener conto delle varie esigenze nel quadro della
politica economica, perche' "la scelta in concreto del meccanismo di
perequazione e' riservata al legislatore chiamato ad operare il
bilanciamento tra le varie esigenze nel quadro della politica
economica generale e delle concrete disponibilita' finanziarie" (cfr.
le sentenze n. 226 del 1993 e n. 241 del 1996)»; cio' tanto piu' a
seguito dell'introduzione del principio costituzionale
dell'equilibrio di bilancio, sancito dall'art. 81 Cost.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato tali considerazioni
«tolgono rilievo anche alle argomentazioni del rimettente in merito
all'individuazione di una progressiva equi-ordinazione della
disciplina del rapporto di impiego delle Forze di Polizia dello
Stato, da cui conseguirebbe l'esistenza di un principio perequativo
di tutti i trattamenti dall'istituzione del Comparto difesa,
sicurezza, soccorso pubblico».
In ordine alla prospettata violazione degli artt. 36 e 38 Cost.,
la difesa statale deduce che le argomentazioni del rimettente
condurrebbero allora a ritenere, diversamente opinando, che «il
trattamento pensionistico dovrebbe considerarsi inidoneo anche per
tutti i dipendenti civili, ai quali, esattamente come ai funzionari
della Polizia di Stato, il beneficio in questione non e'
riconosciuto».
Inoltre, l'Avvocatura generale dello Stato rileva che
l'affermazione del giudice rimettente «secondo cui il mancato
riscatto degli anni di laurea (si badi bene liberamente scelto dal
soggetto), incida di per se' sull'idoneita' della retribuzione
(pensione) ad assicurare "un'esistenza libera e dignitosa" e' del
tutto apodittica e priva di qualsivoglia sostegno argomentativo di
tipo fattuale e/o economico».
Per analoghe ragioni la difesa statale esclude la lesione del
principio di buon andamento della pubblica amministrazione, di cui
all'art. 97, secondo comma, Cost., poiche' qualora si accedesse alla
considerazione che l'onerosita' del riscatto contrasta con
l'incentivazione della maggiore cultura e formazione professionale
dei funzionari dello Stato, allora dovrebbe ipotizzarsi un diritto
alla gratuita' del riscatto per tutti i dipendenti dello Stato, a
prescindere dalla natura militare o civile del servizio prestato.
5.- L'Associazione nazionale funzionari di polizia (ANFP) in data
14 febbraio 2022 ha depositato un'opinione, ai sensi dell'art. 6
delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, ammessa con decreto della Presidente della Corte in
data 22 settembre 2022.
L'ANFP fa proprie le argomentazioni addotte dal giudice
rimettente e dalle parti private, secondo cui gli interventi
normativi sull'assetto pensionistico delle Forze di polizia pervenuti
negli ultimi anni attesterebbero un'evidente tendenza alla
omogeneizzazione dei contenuti degli specifici istituti
previdenziali, a prescindere dallo status civile o militare, in
considerazione della coincidente attivita' riguardante l'ordine
pubblico e la sicurezza; tendenza che troverebbe conferma da ultimo
nell'art. 1, comma 101, della legge n. 234 del 2021, inteso ad
applicare l'art. 54, comma 1, del d.P.R. n. 1092 del 1973, quale
«misura del trattamento normale», anche alle Forze di polizia ad
ordinamento civile.
Pertanto, l'ANFP conclude ravvisando nell'accoglimento della
questione avanzata dal giudice rimettente lo strumento per rimuovere
la eccepita irragionevole sperequazione tra personale militare e
personale civile della Polizia di Stato.
6.- In prossimita' dell'udienza le parti private hanno depositato
una memoria illustrativa in cui hanno innanzitutto replicato ai
profili di inammissibilita', rispetto al petitum, dedotti nell'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e, nel
confutare le argomentazioni dell'INPS e della difesa statale, hanno
ribadito e integrato quanto gia' sostenuto nell'atto di costituzione.
In particolare, le parti private insistono nell'affermare che
l'applicazione al personale della Polizia di Stato della disposizione
di cui all'art. 32 del d.P.R. n. 1092 del 1973 «non costituirebbe
piu' estensione di una norma eccezionale e derogatoria, ma estensione
di una norma rientrante nell'ambito della comune specificita'
(articolo 19, legge 183 del 2010) dei trattamenti pensionistici del
personale delle forze di polizia, in quanto tale, estranea al regime
generale del restante pubblico impiego».
Ancora, le parti private confutano quanto affermato dall'Istituto
previdenziale e dall'Avvocatura generale dello Stato circa la non
configurabilita' nell'ordinamento di un principio normativo di
perequazione dei trattamenti pensionistici del personale delle Forze
di polizia, a prescindere dallo status civile o militare, perche'
cio' condurrebbe a ritenere che solo il legislatore possa eliminare
le sperequazioni giacche' «un'estensione generalizzata della
qualifica di norma eccezionale fondata sullo status, rispetto a
qualsiasi norma pensionistica che riguardi il personale militare,
farebbe prevalere sempre la discrezionalita' del legislatore, e non
vi sarebbe alcuno spazio per una valutazione della Corte
costituzionale sulla ragionevolezza nell'utilizzo della stessa».
7.- Anche l'Avvocatura generale dello Stato, in prossimita'
dell'udienza, ha depositato una memoria nella quale, ribadita la non
estensibilita' alla Polizia di Stato della disposizione di cui
all'art. 32 del d.P.R. n. 1092 del 1973 in quanto norma eccezionale
avente carattere derogatorio al generale principio di onerosita' del
riscatto del periodo di studi universitari, ha insistito per la
declaratoria di non fondatezza della questione.
8.- All'udienza le parti hanno insistito per l'accoglimento delle
conclusioni formulate nei rispettivi atti.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 224 del
2021), la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Puglia, dubita, in riferimento agli artt. 3, 36, 38 e 97, secondo
comma, Cost., della legittimita' costituzionale degli artt. 13 e 32
del d.P.R. n. 1092 del 1973, nella parte in cui non prevedono, per i
funzionari della Polizia di Stato, il computo gratuito degli anni di
durata legale del corso di laurea magistrale o specialistica
richiesto ai fini dell'accesso alle rispettive carriere, previsto per
gli ufficiali degli «altri corpi militari».
1.1.- Il presente giudizio e' originato da una controversia
promossa nei confronti dell'INPS da funzionari della Polizia di Stato
in possesso del titolo di laurea magistrale o specialistica richiesto
dal rispettivo bando di concorso, che hanno agito in giudizio per
vedersi riconosciuto il diritto al computo gratuito ai fini
pensionistici, previsto dall'art. 32 del d.P.R. n. 1092 del 1973 per
gli ufficiali dei corpi militari dello Stato, degli anni di durata
legale del corso di laurea magistrale o specialistica, previa
rimessione degli atti a questa Corte per veder dichiarare la
illegittimita' costituzionale della predetta disposizione per
violazione degli artt. 3, 36, 38, e 97, secondo comma, Cost., nella
parte in cui non prevede l'applicazione anche ai funzionari della
Polizia di Stato di un tale beneficio.
In accoglimento della prospettata eccezione di illegittimita'
costituzionale, il giudice a quo ha quindi sollevato la questione in
oggetto nei termini innanzi indicati.
In punto di rilevanza il rimettente afferma che il giudizio non
puo' essere definito indipendentemente dalla risoluzione della
questione, poiche' il combinato disposto degli artt. 13 e 32 del
d.P.R. n. 1092 del 1973 esclude la possibilita' di estendere
l'applicazione della disposizione censurata ai ricorrenti, in quanto
riservata espressamente agli ufficiali, e dunque al personale
militare, dal citato art. 32, richiamato dall'art. 1860 del d.lgs. n.
66 del 2010, laddove l'art. 23, quinto comma, della legge n. 121 del
1981 - che ha disposto la soppressione del Corpo degli agenti di
pubblica sicurezza con contestuale creazione della «Polizia di Stato»
ad ordinamento civile, realizzando la cosiddetta "smilitarizzazione"
del personale di pubblica sicurezza - stabilisce espressamente che
«[a]l personale appartenente ai ruoli dell'Amministrazione della
pubblica sicurezza, per quanto non previsto dalla presente legge, si
applicano, in quanto compatibili, le norme relative agli impiegati
civili dello Stato».
In considerazione di tali inequivoci enunciati normativi, il
giudice a quo afferma che il dubbio di legittimita' costituzionale
non puo' quindi essere superato mediante interpretazione adeguatrice,
sicche' allo stato degli atti il diniego opposto dall'INPS alla
richiesta dei ricorrenti appare coerente con l'ordinamento.
1.2.- Riguardo alla non manifesta infondatezza della questione,
il giudice a quo afferma che la sua riproposizione non puo' essere
preclusa dall'esito delle ordinanze n. 847 del 1988 e n. 168 del
1995, che ne hanno dichiarato la manifesta infondatezza a motivo
della discrezionalita' del legislatore nel disciplinare le modalita'
di riscatto a fini pensionistici del periodo di studi universitari,
giacche' tali motivazioni non sarebbero piu' attuali: da un lato, per
effetto della intervenuta equiparazione, ad opera del d.lgs. n. 66
del 2010, dei limiti di eta' per la cessazione dal servizio dei
militari (all'epoca delle ordinanze, inferiori a quelli previsti per
la Polizia di Stato), rispetto a quelli stabiliti dal d.lgs. n. 334
del 2000 per le corrispondenti qualifiche del personale della Polizia
di Stato; dall'altro, a motivo del processo di sostanziale
omogeneizzazione del regime ordinamentale del personale del comparto
di sicurezza a prescindere dallo status militare (in particolare
l'Arma dei carabinieri) o civile quale la Polizia di Stato, stante le
forti analogie tra le funzioni svolte, ai fini della tutela
dell'ordine e della sicurezza pubblica.
In proposito, il rimettente menziona i piu' significativi
interventi che attesterebbero la dedotta tendenza legislativa.
1.3.- Cio' premesso, il giudice a quo afferma che l'assetto
normativo in tema di riscatto del corso di studi applicabile al
personale della Polizia di Stato determinerebbe una lesione dei
parametri costituzionali evocati.
Innanzitutto, la diversita' della normativa in tema di riscatto
del corso di studi di laurea applicabile al personale della Polizia
di Stato rispetto alle Forze di polizia ad ordinamento militare
comporterebbe una discriminazione fra situazioni similari, lesiva del
canone di ragionevolezza e del principio di uguaglianza sostanziale
di cui all'art. 3 Cost.
Il combinato disposto degli articoli censurati violerebbe, poi,
gli artt. 36 e 38 Cost., nella misura in cui, essendo previsto un
contributo per il riscatto degli anni di studio, i funzionari della
Polizia di Stato, che non possono affrontare tale onere economico,
subirebbero il sacrificio dell'interesse al perseguimento di un
trattamento pensionistico proporzionato al servizio prestato e
adeguato a mantenere lo stesso tenore di vita.
Infine, secondo il rimettente, sarebbe leso il principio di buon
andamento della pubblica amministrazione posto dall'art. 97, secondo
comma, Cost., poiche' la differente disciplina relativa al riscatto
degli anni di laurea costituirebbe un disincentivo all'ingresso nei
ruoli della Polizia di Stato di personale idoneo per formazione e
cultura per le carriere direttive.
2.- Nel giudizio incidentale si sono costituiti i ricorrenti nel
giudizio principale aderendo alle argomentazioni e alla richiesta del
giudice rimettente.
Nel giudizio si e', altresi', costituito l'INPS ed e' intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato. Sia l'INPS che la difesa
statale hanno confutato le argomentazioni addotte dal giudice
rimettente a sostegno della questione di legittimita' costituzionale.
L'ANFP ha depositato, ai sensi dell'art. 6 delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale,
un'opinione scritta quale amicus curiae, nella quale ha aderito alle
argomentazioni addotte dal giudice rimettente e dalle parti private,
costituitesi in giudizio.
3.- Il rimettente censura il combinato disposto delle
disposizioni dettate dall'art. 13 e dall'art. 32 del d.P.R. n. 1092
del 1973 nella parte in cui non prevede, e dunque non consente,
l'applicazione anche ai funzionari della Polizia di Stato del computo
gratuito ai fini pensionistici degli anni di durata legale del corso
di laurea richiesto per l'accesso alle rispettive carriere previsto
invece per gli ufficiali dei Corpi militari dello Stato e, dunque,
anche per quelli dell'Arma dei carabinieri.
L'art. 13 del d.P.R. n. 1092 del 1973, recante «Periodi di studi
superiori e di esercizio professionale», al primo comma stabilisce:
«[i]l dipendente civile al quale sia stato richiesto, come condizione
necessaria per l'ammissione in servizio, il diploma di laurea o, in
aggiunta, quello di specializzazione rilasciato dopo la frequenza di
corsi universitari di perfezionamento puo' riscattare in tutto o in
parte il periodo di tempo corrispondente alla durata legale degli
studi universitari e dei corsi speciali di perfezionamento, verso
corresponsione di un contributo pari al 6 per cento, commisurato
all'80 per cento dello stipendio spettante alla data di presentazione
della domanda, in relazione alla durata del periodo riscattato».
Invece l'art. 32, recante «Studi superiori richiesti agli
ufficiali», dispone: «[n]ei confronti degli ufficiali per la cui
nomina in servizio permanente effettivo sia stato richiesto il
possesso del diploma di laurea si computano tanti anni antecedenti
alla data di conseguimento di detto titolo di studio quanti sono
quelli corrispondenti alla durata legale dei relativi corsi. Si
computano altresi' gli anni corrispondenti al corso di studi
universitari, di durata inferiore al corso di laurea, richiesti come
condizione necessaria per la nomina in servizio permanente effettivo
o per l'ammissione ai corsi normali delle accademie militari per la
nomina a ufficiale in servizio permanente effettivo».
E', dunque, evidente la diversa disciplina della valorizzazione a
fini pensionistici del periodo di studi universitari: ai funzionari
della Polizia di Stato, in quanto dipendenti civili ai sensi
dell'art. 23, quinto comma, della legge n. 121 del 1981, si applica
il regime oneroso del riscatto previsto dall'art. 13 e non il
beneficio del computo gratuito di tale periodo a fini pensionistici
previsto dall'art. 32 per gli ufficiali delle Forze armate e, dunque,
anche per quelli dell'Arma dei carabinieri.
4.- La questione, come si e' rilevato, e' stata gia' sottoposta
al vaglio di questa Corte che, con le ordinanze n. 847 del 1988 e n.
168 del 1995, ne ha dichiarato la manifesta infondatezza in base a
due considerazioni principali: in via generale, la discrezionalita'
di cui gode il legislatore in materia di regolazione del riscatto sia
nello scegliere i periodi ammissibili sia nel determinarne le
modalita', sia nello stabilire se porre a carico dell'interessato il
relativo onere finanziario in tutto o in parte; nello specifico, la
diversita' dell'impiego militare rispetto a quello civile, con
particolare riguardo ai piu' bassi limiti di eta' per la cessazione
dal servizio (all'epoca) stabiliti per i militari, con conseguente
maggiore difficolta', rispetto ai civili, di raggiungere il massimo
dell'anzianita' utile per il trattamento di quiescenza.
Pertanto, l'odierno thema decidendum e' costituito dal verificare
se il quid novi rappresentato dal giudice rimettente sia
effettivamente elemento idoneo a incidere sulle predette
argomentazioni addotte nelle menzionate ordinanze, cosi' da condurre
ad esiti diversi.
5.- In ordine all'ammissibilita', non sussistono dubbi sulla
possibilita' per il giudice rimettente di riproporre la questione
gia' scrutinata con giudizio di manifesta infondatezza nelle
ordinanze n. 847 del 1988 e n. 168 del 1995. Nell'odierno giudizio,
alla luce dell'evoluzione del quadro normativo, la questione e'
prospettata in ordine a profili e sulla scorta di argomenti nuovi,
che ne consentono la riproposizione in questa sede.
5.1.- La difesa statale ha ravvisato due profili di
inammissibilita', il primo dei quali sarebbe costituito
dall'ambiguita' della richiesta del giudice a quo, poiche' non
avrebbe chiarito quale delle due disposizioni censurate, l'art. 32 o
l'art. 13 del d.P.R. n. 1092 del 1973, dovrebbe essere oggetto della
pronuncia di illegittimita' costituzionale. Conseguentemente, secondo
la difesa statale, «l'intervento manipolativo invocato presenta
connotati incerti, perche' l'ordinanza non chiarisce la natura della
pronuncia invocata, ovvero se essa debba avere carattere additivo
rispetto alla previsione "speciale" dell'art. 32 del T.U., oppure
carattere ablativo rispetto alla portata generale di quanto stabilito
dall'art. 13 del medesimo testo».
In ordine a tale profilo, le parti private, con la memoria
illustrativa depositata in prossimita' dell'udienza, hanno replicato
rilevando come «il carattere della pronuncia della Corte
costituzionale, invocata dall'ordinanza di rimessione, sia quello
additivo rispetto all'art. 32 del citato testo unico. Questo
intervento, infatti, non farebbe incorrere, nel caso di specie, in
un'illegittima estensione analogica di norma a carattere eccezionale,
perche' il citato art. 32 e' norma eccezionale solo con riferimento
agli impiegati civili dello Stato, e non rispetto al personale della
Polizia di Stato».
5.2.- Un secondo profilo di inammissibilita' consisterebbe,
secondo la difesa statale, nella inesatta individuazione delle norme
oggetto di censura: l'applicazione della disciplina dettata dall'art.
32 del d.P.R. n. 1092 del 1973 non deriverebbe dall'art. 13 del
medesimo d.P.R. n. 1092 del 1973, ma dal ricordato quinto comma
dell'art. 23 della legge n. 121 del 1981, nella parte in cui non
esclude l'applicazione della predetta disciplina concernente il
computo gratuito a fini pensionistici degli anni del corso di laurea
dall'applicabilita' generalizzata al personale della Polizia di Stato
delle norme degli impiegati civili dello Stato.
5.3.- Le eccezioni di inammissibilita' sollevate dalla difesa
statale, che possono essere esaminate congiuntamente poiche'
investono profili tra loro connessi, non sono fondate.
I ricorrenti nel giudizio principale mirano, difatti,
specificamente a conseguire l'applicazione della disciplina speciale
dettata dall'art. 32 del d.P.R. n. 1092 del 1973 per gli ufficiali,
cui si frappone la diversa previsione in materia dettata dall'art. 13
applicabile per i dipendenti civili dello Stato, tra i quali
rientrano, a seguito della legge n. 121 del 1981, gli appartenenti
alla Polizia di Stato, come stabilito dall'art. 23, quinto comma.
Pertanto, tale ultima disposizione ha una portata e funzione piu'
ampia e generale rispetto allo specifico istituto di cui i ricorrenti
hanno chiesto l'applicazione con l'atto introduttivo del giudizio
principale, sebbene sia indubbio che e' tale normativa a costituire
il fattore che ha comportato la differenziazione della disciplina
applicabile alla Polizia di Stato rispetto a quella che opera per i
militari, in relazione - anche - alla fattispecie in esame.
Il rimettente ha dunque individuato in maniera pertinente le
disposizioni che sono all'origine del vulnus denunciato e ha
delineato in termini univoci l'intervento correttivo richiesto a
questa Corte.
6.- Nel merito, la questione sollevata in riferimento all'art. 3
Cost. non e' fondata.
Il giudizio in esame si inserisce nella complessa vicenda, oramai
ultraquarantennale, originata dalla "smilitarizzazione" del Corpo
delle guardie di pubblica sicurezza ad opera della legge n. 121 del
1981 e dalla conseguente estromissione dall'ambito applicativo delle
peculiari e piu' favorevoli disposizioni dettate per i militari, in
particolare dal d.P.R. n. 1092 del 1973, recante la disciplina del
trattamento di quiescenza dei dipendenti dello Stato.
Per i militari, il predetto d.P.R. detta una disciplina che
diverge in modo significativo da quella parallela per gli impiegati
civili, contemplando, come nel caso della disposizione dettata
dall'art. 32, regole piu' favorevoli in considerazione della
peculiarita' dello status militare, del rispettivo ordinamento, delle
caratteristiche del rapporto di servizio e delle funzioni espletate.
Si tratta di un corpus normativo che, pur inquadrandosi in un
contesto profondamente modificato, conserva tuttavia ragioni di
perdurante attualita', attesa la distinzione fra impiego civile e
militare, che continua a comportare significative diversita' di
regolazione, riflesso della differenza strutturale dei rispettivi
ordinamenti.
6.1.- Tali considerazioni conducono a confermare le
argomentazioni che avevano indotto questa Corte, nelle ordinanze n.
848 del 1988 e n. 168 del 1995, a dichiarare non fondata la stessa
questione sollevata in riferimento all'art. 3 Cost.
6.2.- Innanzitutto, permane il carattere eccezionale e
derogatorio della gratuita' del computo degli anni del corso
universitario per conseguire la laurea per gli ufficiali prevista
dall'art. 32 del d.P.R n. 1092 del 1973 rispetto al riscatto a titolo
oneroso degli anni di laurea previsto per i dipendenti civili
dall'art. 13 dello stesso d.P.R., che si colloca nel perimetro della
disciplina generale dettata dall'art. 2 del decreto legislativo 30
aprile 1997, n. 184 (Attuazione della delega conferita dall'articolo
1, comma 39, della legge 8 agosto 1995, n. 335, in materia di
ricongiunzione, di riscatto e di prosecuzione volontaria ai fini
pensionistici).
Il carattere spiccatamente derogatorio ed eccezionale della
disposizione dettata dall'art. 32 del d.P.R. n. 1092 del 1973 osta,
di per se', secondo la giurisprudenza di questa Corte, alla
possibilita' di invocarla quale tertium comparationis. Cosi' come,
analogamente, non costituisce fonte di discriminazione
costituzionalmente rilevante il fatto che il legislatore abbia
delimitato l'ambito di applicazione della suddetta norma (ex
plurimis, sentenze n. 225 del 2014, n. 273 del 2011 e n. 131 del
2009).
D'altro canto, questa Corte ha affermato che la violazione del
principio di uguaglianza sussiste qualora situazioni omogenee siano
disciplinate in modo ingiustificatamente diverso e non quando alla
diversita' di disciplina corrispondano situazioni non assimilabili
(ex multis, sentenza n. 165 del 2020), come si verifica nella
fattispecie, stante la persistente diversita' del complessivo assetto
ordinamentale tra le Forze di polizia ad ordinamento civile e quelle
a ordinamento militare.
6.3.- In via generale, si deve escludere che la complessiva
evoluzione normativa illustrata nell'ordinanza possa condurre a
configurare nell'ordinamento il prospettato principio di piena
omogeneita' di regolazione fra personale militare e personale civile
del comparto di pubblica sicurezza.
Si e' gia' rilevato in precedenza come persista la strutturale
diversita' tra i rispettivi status che determina differenti soluzioni
sul piano normativo e che e' all'origine della dicotomia nelle
discipline previdenziali fra impiego civile e impiego militare
presente nel d.P.R. n. 1092 del 1973.
L'impiego militare e' caratterizzato da una forte compenetrazione
fra i profili ordinamentali e la disciplina del rapporto di servizio,
come attesta lo stesso codice dell'ordinamento militare di cui al
d.lgs. n. 66 del 2010, che, non a caso, ha normato contestualmente i
diversi profili. Nella fattispecie e', difatti, l'art. 1860 del
codice dell'ordinamento militare a richiamare l'art. 32 del d.P.R. n.
1092 del 1973 in tema di valutazione a fini pensionistici del periodo
di studi universitari per gli ufficiali.
Ben diversa e' la disciplina del personale della Polizia di
Stato, riconducibile, pur nelle sue accentuate specificita', a quella
degli impiegati civili dello Stato.
In definitiva, il giudice rimettente, nell'accentuare la comune
appartenenza al comparto Difesa, sicurezza e soccorso pubblico dei
dipendenti della Polizia di Stato e dei militari dell'Arma dei
carabinieri, tralascia di considerare che gli ufficiali dell'Arma dei
carabinieri, avente rango di Forza armata ai sensi dell'art. 155 cod.
ordinamento militare, sono beneficiari della disposizione censurata
proprio in quanto militari, cosi' come, in tale veste, ne fruivano
gli appartenenti alla Polizia di Stato prima della
"smilitarizzazione".
Il rimettente adombra, dunque, una sorta di sostanziale
ultrattivita' del pregresso status militare, condiviso dagli
appartenenti alla Polizia di Stato fino alla riforma del 1981 con
altre forze del comparto Difesa, sicurezza e soccorso pubblico, che
condurrebbe a ritenere ancora dovuta l'applicabilita' nei loro
confronti, a distanza di oltre quarant'anni dalla riforma stessa, del
sistema normativo specificamente previsto per i dipendenti militari
in materia previdenziale dal d.P.R. n. 1092 del 1973.
In tal senso appare sintomatico che il rimettente prospetti la
questione di legittimita' costituzionale nei confronti degli artt. 13
e 32, nella parte in cui non prevedono il computo gratuito anche ai
funzionari della Polizia di Stato degli anni di durata legale del
corso di laurea «previsto per gli ufficiali degli altri Corpi
militari», poiche' l'utilizzo del termine «altri» sottende una
qualificazione della Polizia di Stato oramai da tempo venuta meno.
6.4.- Infine, in ordine alla sopravvenuta parificazione dei
requisiti di eta' di cessazione dal servizio per la Polizia di Stato
e per i militari, questa Corte osserva che, contrariamente a quanto
ritenuto dal giudice a quo, la circostanza non comporta la necessaria
estensione della disciplina di favore ai funzionari della Polizia di
Stato.
7.- In riferimento agli altri parametri costituzionali dedotti
dal rimettente, la questione va dichiarata manifestamente infondata.
7.1.- Relativamente alla violazione dell'art. 36 Cost., questa
Corte rileva che il corso di studi di laurea e' estraneo
all'attivita' lavorativa espletata, cui si riferisce la prestazione
previdenziale e, pertanto, la disposizione censurata esula dal
perimetro presidiato dal parametro costituzionale in oggetto.
7.2.- Per analoghe ragioni non e' evocabile nella fattispecie la
lesione dell'art. 38 Cost., poiche' la disciplina del riscatto a fini
previdenziali del periodo di studi universitari non rientra
nell'ambito di tutela previdenziale cui si riferisce il parametro
stesso.
7.3.- Sono, altresi', manifestamente infondate le argomentazioni
svolte dal giudice rimettente a sostegno della dedotta lesione
dell'art. 97, secondo comma, Cost.
Preliminarmente, si rileva che e' competenza del legislatore
prevedere le diverse forme di incentivazione alla formazione
culturale del personale alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni.
In tale ottica, l'assunto del giudice a quo secondo cui la non
applicazione del beneficio in questione ai funzionari della Polizia
di Stato costituirebbe un disincentivo a una maggiore formazione
professionale varrebbe anche per tutti i dipendenti pubblici che
rivestono una qualifica e svolgono funzioni per le quali e' richiesto
il possesso della laurea. Ne consegue che sotto tale profilo non
sarebbe censurabile l'art. 32 del d.P.R. n. 1092 del 1973 per la
mancata applicazione ai funzionari della Polizia dello Stato, bensi'
il precedente art. 13 laddove, per tutti i dipendenti civili,
stabilisce non la gratuita' del computo degli anni di laurea, ma la
mera facolta' di riscatto a titolo oneroso.
Infine, risulta tautologica e assertiva l'affermazione del
rimettente secondo cui il beneficio accordato dall'art. 32
favorirebbe la propensione di soggetti in possesso di diploma di
laurea ad accedere all'impiego militare presso l'Arma dei carabinieri
a scapito dell'impiego civile presso la Polizia di Stato, cosi'
incidendo negativamente sul buon andamento delle funzioni assegnate a
quest'ultima. Difatti e' appena il caso di osservare che sono
molteplici e ben piu' complessi e variegati i fattori che inducono ad
optare per l'una o l'altra carriera, in primis la stessa acquisizione
dello status militare piuttosto che dello status di impiegato civile,
con tutte le conseguenti implicazioni.
8.- In conclusione, la questione di legittimita' costituzionale
in esame va, pertanto, dichiarata manifestamente infondata, in
riferimento agli artt. 36, 38 e 97, secondo comma, Cost. e non
fondata, in riferimento all'art. 3 Cost.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 13 e 32 del decreto del Presidente della
Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico
delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e
militari dello Stato), sollevata, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Puglia, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 13 e 32 del d.P.R. n. 1092
del 1973, sollevata, in riferimento agli artt. 36, 38 e 97, secondo
comma, Cost., dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Puglia, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 novembre 2022.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 30 dicembre 2022.
Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI