N. 28 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 gennaio 2023
Ordinanza del 30 gennaio 2023 del Tribunale di Firenze nel procedimento penale a carico di P. G.. Reati e pene - Misure a tutela del decoro di particolari luoghi - Previsione che chiunque ponga in essere condotte che impediscono l'accessibilita' e la fruizione delle infrastrutture relative ai trasporti, in violazione dei divieti di stazionamento o di occupazione di spazi, e' soggetto ad una sanzione amministrativa pecuniaria e al contestuale ordine di allontanamento dal luogo in cui e' stato commesso il fatto rivolto per iscritto dall'organo accertatore, la cui trasgressione comporta un'ulteriore sanzione amministrativa pecuniaria - Previsione che, nei casi di reiterazione delle suddette condotte, il questore, qualora dalla condotta tenuta possa derivare pericolo per la sicurezza, puo' disporre, con provvedimento motivato, per un periodo non superiore a dodici mesi, il divieto di accesso ad una o piu' delle aree espressamente specificate nel provvedimento - Previsione, in caso di violazione del divieto, della pena dell'arresto da sei mesi ad un anno. - Decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14 (Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle citta'), convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017, n. 48, artt. 9, comma 1, e 10, commi 1 e 2.(GU n.11 del 15-3-2023 )
TRIBUNALE DI FIRENZE Prima Sezione penale Il Giudice, dott. Franco Attina', nel procedimento sopra indicato a carico di: A) P. G. - (...) - nato in.... il...., cittadino italiano; elettivamente dom.to presso l'avv. Costanza Brusa del foro di Firenze (elezione e accettazione nel verbale CC Firenze Peretola del 5 aprile 2020, affog. 10): detenuto per altra causa, rinunciante a comparire; difeso dall'avv. di ufficio Costanza Brusa del foro di Firenze (nomina nel verbale CC Firenze Peretola del 5 aprile 2020, affog. 10); imputato dci seguenti reati: del reato p. e p. dall'art. 10, comma 2, decreto-legge n. 14 del 2017 perche' non osservava il provvedimento n. ... emesso dal questore della Provincia di Firenze in data .... notificato l'.... per motivi di sicurezza pubblica, ex art. 10, decreto-legge n. 14/2017, con cui gli si vietava di accedere per un periodo di mesi sei ai luoghi della stazione di Santa Maria Novella, via Valfonda, via Alemanni e piazza della Stazione. In... il.... sentite le parti: premesso che: con decreto del Pm dell'8 marzo 2021 G. P. era citato a giudizio per il reato sopra indicato (inizialmente qualificato ex art. 650 c.p., imputazione poi modificata all'udienza del 31 gennaio 2022 allorche' era contestata espressamente la norma dell'art. 10, comma 2, d.l. n. 14/2017); nelle udienze del 7 marzo 2022, del 9 maggio 2022 e del 14 novembre 2022 si svolgeva l'istruttoria (audizione di un teste di P.G. e acquisizione di documentazione); all'esito le parti illustravano le rispettive conclusioni (il PM chiedeva la condanna dell'imputato alla pena di mesi sette di arresto; la Difesa chiedeva l'assoluzione); all'udienza odierna, cui il processo era rinviato per eventuali repliche, le parti vi rinunciavano; rilevato che: A) con provvedimento del.... il Questore di Firenze vietava a G. P. - per la durata di mesi sei dalla data della relativa notifica - di accedere alla Stazione ferroviaria di Santa Maria Novella, primo piano e piano sotto terra, via Valfonda, via Alemanni, piazza della Stazione; il provvedimento era motivato dal fatto che in tre occasioni - in data....., - il P. ...., soggetto gravato da precedenti di polizia per numerosi reati,. era stato oggetto di sanzione amministrativa ai sensi dell'art. 9, d.l. n. 14/2017 e contestuale ordine di allontanamento perche' stava impedendo l'accessibilita' e la fruizione di infrastrutture del servizio pubblico dci trasporti; si riteneva inoltre che dalle condotte poste in essere dal P. potesse derivare un pericolo per la sicurezza; il provvedimento era notificato al P. in data....; B) sono stati acquisiti verbali di accertamento c contestazione e gli ordini di allontanamento del...., del.... e del....; da tali atti risulta che in tali date il prevenuto, in violazione dei divieti di stazionamento, mendicava con atteggiamento insistente e fastidioso avvicinando le persone intente ad acquistare i titoli di viaggio presso le emettitrici automatiche, cosi' impedendo la regolare fruizione delle stesse e in generale dell'area interna della stazione di Firenze Santa Maria Novella (... e ...), o chiedeva insistentemente denaro agli utenti della citata stazione sulla scalinata di accesso alla medesima cosi' impedendo la fruizione e l'accessibilita' all'area interna di predetta infrastruttura (...); C) in data ... i Carabinieri, nell'ambito di un ordinario giro di controllo, rinvenivano l'imputato in piazza della Stazione, nel piazzale antistante lo scalo ferroviario di Firenze Santa Maria Novella; il prevenuto in quel momento non stava facendo alcunche'; il carabiniere autore del controllo in sede di testimonianza ha riferito che le condizioni in cui il P. versava facevano trasparire come si trattasse di un soggetto che viveva per strada; in ordine alla propria presenza sul posto, l'imputato non forniva alcuna giustificazione; D) il prevenuto ha dunque violato il provvedimento del Questore del... accedendo, nonostante il divieto impostogli, al piazzale della stazione di Firenze Santa Maria Novella; E) il fatto deve qualificarsi ai sensi della previsione specifica di cui all'art. 10, d.l. n. 14/2017 e non ai sensi dell'art. 650 c.p. originariamente indicato in imputazione (che secondo la consolidata giurisprudenza di legittimita' ha carattere residuale); F) quanto all'affermazione della responsabilita' dell'imputato relativamente al reato in questione, pare pero' necessario il pronunciamento della Corte costituzionale in ordine alla legittimita' costituzionale delle norme di cui agli articoli 9, commi 1 e 10, commi 1 e 2, d.l. n. 14/2027; cio' premesso, Osserva 1. Rilevanza della questione 1.1 G. P. era destinatario di un provvedimento del Questore di Firenze, con cui - ai sensi dell'art. 10, d.l. n. 14/2017 - gli si vietava di accedere ad alcune aree cittadine e in particolare alla stazione di Santa Maria Novella, al relativo piazzale e alle vie immediatamente limitrofe. Il provvedimento era motivato sulla base di tre precedenti episodi del..., del... e del..., in cui il prevenuto era stato sanzionato dalla Polizia ferroviaria e dalla Polizia municipale ex art. 9, d.l. n. 14/2017 perche', violando gli obblighi di stazionamento e occupazione degli spazi della citata stazione ferroviaria, aveva impedito la regolare accessibilita' e fruizione delle aree della stazione stessa, chiedendo insistentemente denaro alle persone intente ad accedere alla stazione stessa o a fruire dei relativi servizi di biglietteria automatica. Sulla base di tali risultanze e ritenendo sussistente un pericolo per la sicurezza, anche in ragione dci precedenti del P. ..., il Questore vietava allo stesso l'accesso ai citati luoghi per un periodo di sei mesi. Il provvedimento era regolarmente notificato. 1.2 Nel periodo in cui perdurava il divieto l'imputato era rinvenuto all'interno del piazzale della Stazione, in violazione quindi del provvedimento del Questore. Sussisterebbe quindi il reato in contestazione. 1.3 Tuttavia, ove sopravvenisse la dichiarazione d'incostituzionalita' delle disposizioni ex art. 9, comma 10, d.l. n. 14/2017, e cioe' della normativa che da' fondamento al potere del Questore di adottare la misura di prevenzione la cui inosservanza e' oggetto di accertamento nel giudizio principale, cio' varrebbe a «porre nel nulla» la misura medesima, con conseguente ricaduta sulla sussistenza o meno del reato (in tal senso, da ultimo, Corte costituzionale sentenza n. 2 del 2023). 2. Il quadro normativo Pare opportuno preliminarmente procedere ad una breve ricognizione del quadro normativo. Il decreto-legge n. 14/2017 («Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle citta'», c.d. decreto Minniti), come convertito con la legge n. 48/2017, agli articoli 9 e 10 ha previsto nuove «Misure a tutela del decoro di particolari luoghi». In particolare, l'art. 9, comma 1 prevede che chiunque ponga in essere condotte che impediscano l'accessibilita' e la fruizione delle infrastrutture relative ai trasporti, in violazione dei divieti di stazionamento o di occupazione di spazi ivi previsti, e' soggetto ad una sanzione amministrativa pecuniaria. Inoltre, contestualmente all'accertamento della condotta illecita, al trasgressore viene ordinato l'allontanamento dal luogo in cui e' stato commesso il fatto (l'art. 10, comma 1 specifica che l'efficacia di detto allontanamento cessa dopo 48 ore e che la violazione dello stesso comporta un'ulteriore sanzione amministrativa pecuniaria). L'art. 9, comma 2, d.l. n. 14/2017 prevede che il provvedimento di allontanamento di cui all'art. 9, comma 1 e' adottato altresi' nei confronti di chi - nelle stesse aree di cui all'art. 9, comma 1 (infrastrutture ferroviarie, marittime, ecc. e relative pertinenze) - commetta gli illeciti di cui agli articoli 688 c.p. (ubriachezza), 726 c.p. (atti contrari alla pubblica decenza), 29 decreto legislativo n. 114/1998 (commercio abusivo), 7, comma 15-bis CdS (attivita' di parcheggiatore abusivo), 1-sexies, d.l. n. 28/2003 (vendita senza autorizzazione di biglietti di accesso a manifestazioni sportive). L'art. 9, comma 3 prevede che i regolamenti di Polizia urbana possano individuare aree urbane particolari (su cui insistono presidi sanitari, scuole, mercati, ecc.) alle quali altresi' si applichino le disposizioni di cui ai predetti commi 1 e 2. L'art. 10, comma 1 disciplina l'ordine di allontanamento adottato dagli organi accertatori ai sensi dell'art. 9, comma 1-3 e prevede altresi' che copia del provvedimento sia trasmessa al Questore (con contestuale segnalazione ai competenti servizi socio-sanitari, ove ne ricorrano le - non meglio precisate - condizioni). L'art. 10, comma 2 infine prevede che «Nei casi di reiterazione delle condotte di cui all'art. 9. commi 1 e 2, il questore, qualora dalla condotta tenuta possa derivare pericolo per la sicurezza, puo' disporre, con provvedimento motivato, per un periodo non superiore a dodici mesi, il divieto di accesso ad una o piu' delle aree di cui all'art. 9, espressamente specificate nel provvedimento, individuando, altresi', modalita' applicative del divieto compatibili con le esigenze di mobilita', salute e lavoro del destinatario dell'atto». Per la violazione di detto divieto e' prevista la pena dell'arresto da sei mesi ad un anno. In definitiva, i citati articoli delineano una fattispecie a formazione progressiva in cui le varie misure preventive approntate dall'ordinamento a tutela della c.d. sicurezza urbana sono via via aggravate, fino a culminare - nel caso di violazione del provvedimento del Questore (c.d. «Daspo urbano») - in un reato contravvenzionale (quello per l'appunto previsto dall'art. 10, comma 2, d.l. n. 14/2017 e non il reato di carattere piu' generale di cui all'art. 650 c.p. indicato originariamente in imputazione). La normativa in questione fa sorgere plurimi dubbi di compatibilita' con costituzionali. 3. I vari profili di illegittimita' 3.1 Un primo profilo di possibile illegittimita' viene in rilievo rispetto al disposto dell'art. 16 e dell'art. 3 della Costituzione, nonche' dell'art. 117 Cost. in relazione all'art. 2 del prot. n. 4 CEDU. 3.1.1 Il provvedimento del Questore, disciplinato dall'art. 10, comma 2, d.l. n. 14/2017, comporta per il suo destinatario una limitazione della liberta' di circolazione: gli inibisce infatti l'accesso per un lungo periodo di tempo ad alcune aree cittadine. Nel caso di specie si tratta della principale stazione ferroviaria di Firenze, alcuni spazi della quale sono normalmente accessibili liberamente, non essendovi cancelli, porte o altro tipo di barriere. In base al combinato disposto dell'art. 9, commi 1, 2 e 3 e dell'art. 10, d.l. n. 14/2017, in presenza di apposite previsioni nei regolamenti di Polizia urbana, si potrebbe peraltro trattare anche di aree su cui insistano presidi sanitari, scuole, plessi scolastici esiti universitari, musei, aree e parchi archeologici, complessi monumentali o altri istituti e luoghi della cultura o comunque interessati da consistenti flussi turistici, aree destinate allo svolgimento di fiere, mercati, pubblici spettacoli, ovvero adibite a verde pubblico. 3.1.2 L'art. 16 della Costituzione garantisce la liberta' di circolazione delle persone, facendo salve solo «le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanita' o di sicurezza». Con riguardo alla disciplina qui censurata non si pone con tutta evidenza una questione afferente a «motivi di sanita'». Occorre allora esaminare se le limitazioni previste dall'art. 10, comma 2, d.l. n. 14/2017 possano trovare la propria legittimazione in motivi di «sicurezza». La Corte costituzionale in piu' occasioni ha affrontato la questione di quale sia il significato da attribuire a tal fine al termine «sicurezza». In particolare, fin dagli inizi della sua attivita', la Corte - occupandosi di altra misura di prevenzione - ha affermato che «sembra razionale e conforme allo spirito della Costituzione dare alla parola «sicurezza» il significato di situazione nella quale sia assicurato ai cittadini, per quanto e' possibile, il pacifico esercizio di quei diritti di liberta' che la Costituzione garantisce con tanta forza. Sicurezza si ha quando il cittadino puo' svolgere la propria lecita attivita' senza essere minacciato da offese alla propria personalita' fisica e morale; e' l'«ordinato vivere civile», che e' indubbiamente la meta di uno Stato di diritto, libero e democratico» (cosi' sentenza n. 2 del 1956). 3.1.3 L'art. 10, comma 2, d.l. n. 14/2017 subordina l'adozione del citato provvedimento del Questore, oltre che alla reiterazione delle condotte di cui all'art. 9, commi 1 e 2, anche alla circostanza che «dalla condotta tenuta possa derivare pericolo per la sicurezza». 3.1.4 In primo luogo, il concetto di sicurezza recepito dal d.l. n. 14/2017 appare molto piu' esteso di quello fatto proprio dall'art. 16 Cost. 3.1.4.1 Il d.l. n. 14/2017 fornisce all'art. 1 una definizione della «sicurezza integrata». «Ai fini del presente decreto, si intende per sicurezza integrata l'insieme degli interventi assicurati dallo Stato, dalle regioni, dalle Province autonome di Trento e Bolzano e dagli enti locali, nonche' da altri soggetti istituzionali, al fine di concorrere, ciascuno nell'ambito delle proprie competenze e responsabilita', atta promozione e all'attuazione di un sistema unitario e integrato di sicurezza per il benessere delle comunita' territoriali.» All'art. 4 segue poi una definizione della «sicurezza urbana»: «Ai fini del presente decreto, si intende per sicurezza urbana il bene pubblico che afferisce alla vivibilita' e al decoro delle citta'. da perseguire anche attraverso interventi di riqualificazione, anche urbanistica, sociale e culturale, e recupero delle aree o dei siti degradati, l'eliminazione dei fattori di marginalita' e di esclusione sociale, la prevenzione della criminalita', in particolare di tipo predatorio, la promozione della cultura del rispetto della legalita' e l'affermazione di piu' elevali livelli di coesione sociale e convivenza civile, cui concorrono prioritariamente, anche con interventi integrati, lo Stato, le regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti focali, nel rispetto delle rispettive competenze e funzioni». 3.1.4.2 Con il primo concetto viene quindi valorizzato il dato della governance multilivello, prevedendo il necessario coordinamento tra autorita' operanti in diversi ambiti di competenza, in funzione dell'attuazione di un sistema unitario di sicurezza che garantisca il benessere delle comunita' territoriali. Il secondo concetto si caratterizza invece sotto il profilo spaziale, per la sua correlazione alle problematiche particolari proprie dei grandi centri urbani. 3.1.4.3 La Corte costituzionale - chiamata piu' volle negli ultimi anni a pronunciarsi circa la legittimita' di leggi regionali per denunciata violazione del riparto di competenze di cui all'art. 117 Cost. - ha sottolineato che il d.l. n. 14/2017 ha accolto una nozione ampia e pluralista di sicurezza: accanto alla sicurezza in senso stretto (o sicurezza primaria), che costituirebbe il nucleo duro della sicurezza di esclusiva competenza statale ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera h) Cost., vi e' una sicurezza «in senso lato» (o sicurezza secondaria), capace di ricomprendere un fascio di funzioni intrecciate, corrispondenti a plurime e diversificate competenze di spettanza anche regionale (cosi' Corte cost. sentenza n. 285/2019). 3.1.4.4 Al di la' del profilo del riparto di competenze, il dato che ne risulta e' quello di un concetto di sicurezza «onnivoro» (com'e' stato qualificato in dottrina dai primi commentatori). In particolare, il citato bene giuridico - oltre agli interessi essenziali al mantenimento di una ordinata convivenza civile - pare ormai ricomprendere nella prospettiva del d.l. n. 14/2017 anche profili di carattere estetico o comunque afferente ai costumi o al senso di «opportunita'», come il «decoro». 3.1.4.5 Per quanto la terminologia impiegata non sta perfettamente corrispondente, la «sicurezza» il pericolo per la quale legittima ai sensi dell'art. 10, comma 2 il provvedimento del Questore pare doversi intendere in tale senso molto ampio, plurimi elementi deponendo in tal senso. Innanzi tutto, il capo II del decreto fa espresso riferimento nel titolo al «decoro urbano»; l'art. 9, che prevede le condotte la cui reiterazione legittima il provvedimento del Questore, e' inoltre rubricato «Misure a tutela del decoro di particolari luoghi»; la stessa tipologia di alcune di queste condotte, previste espressamente dall'art. 9, comma 2, pare inoltre implicare un riferimento ad aspetti che esorbitano rispetto ai presupposti di un ordinato vivere civile. Pare inoltre significativo il fatto che nell'art. 10, comma 2 il temine «sicurezza» non sia accompagnato dall'aggettivo «pubblica» ne' sia associato all'ulteriore concetto di «ordine» (come invece avviene in altre disposizioni dello stesso decreto). Gia' il comunicato stampa del Governo del 10 febbraio 2017 dava del resto atto dell'approvazione nel corso della seduta n. 12 del Consiglio dei ministri di un provvedimento che «interviene altresi' rafforzando l'apparato sanzionatorio ammnistrativo, al fine di prevenire fenomeni di criticita' sociale suscettibili di determinare un'influenza negativa sulla sicurezza urbana, anche in relazione all'esigenza di garantire la libera accessibilita' e fruizione degli spazi e delle infrastrutture delle citta', prevedendo, fra l'altro, la possibilita' di imporre il divieto di frequentazione di determinali pubblici esercizi e aree urbane ai soggetti condannati per reati di particolare allarme sociale». 3.1.5 Dunque, la normativa in questione consente limitazioni alla liberta' di circolazione in funzione della tutela di interessi (la sicurezza urbana) che trascendono la sicurezza di cui all'art. 16 Cost. 3.1.6 Ne' puo' essere il Legislatore ordinario a fissare per legge (o per decreto-legge) il contenuto del concetto di sicurezza di cui alla norma costituzionale: diversamente opinando, la garanzia costituita da quest'ultima risulterebbe vanificata o comunque facilmente aggirabile (si legittimerebbe cioe' in sostanza una «truffa delle etichette», permettendo al Legislatore di scegliere liberamente, con un'apposita definizione, quali circostanze o interessi consentano di limitare la liberta' costituzionalmente tutelata). 3.1.7 Vi e' poi da rilevare che la Corte costituzionale ha affermato in piu' occasioni che «il precetto di cui al detto art. 16 non preclude al legislatore la possibilita' di adottare, per ragioni di pubblico interesse, misure che influiscano sul movimento della popolazione (sentenze nn. 51 del 1991, 12 del 1965 e 64 del 1963). In particolare l'uso delle strade, specie con mezzi di trasporto, puo' essere regolato sulla base di esigenze che, sebbene trascendano il campo della sicurezza e della sanita', attengono al buon regime della cosa pubblica, alla sua conservazione, alla disciplina che gli utenti debbono osservare ed alle eventuali prestazioni che essi sono tenuti a compiere. La tipologia dei limiti (divieti, diversita' temporali o di utilizzazioni, subordinazione a certe condizioni) viene articolata dalla pubblica autorita' tenendo conto dei vari elementi in gioco: diversita' dei mezzi impiegati, impatto ambientale, situazione topografica o dei servizi pubblici, conseguenze pregiudizievoli derivanti dall'uso indiscriminato del mezzo privato. Si tratta pur sempre, pero', di una disciplina funzionale alla pluralita' degli interessi pubblici meritevoli di tutela ed alle diverse esigenze, e sempre che queste rispondano a criteri di ragionevolezza» (sentenza n. 264 del 1996). Premesso che non tutti gli interessi pubblici sono riconducibili ai concetti di sicurezza e sanita', la Corte ha quindi ammesso che il legislatore possa adottare misure che influiscano sul movimento della popolazione per ragioni di pubblico interesse diverse dalla sicurezza e dalla sanita'; ma - perche' il disposto dell'art. 16 Cost. mantenga il suo valore di garanzia dei diritti individuali - pare potersi affermare, da un lato, che tali misure debbano avere carattere generale e non riguardare il singolo individuo e, dall'altro, che tale incidenza debba essere indiretta (come per l'appunto nel caso esaminato dalla Corte nella sentenza citata, in cui oggetto di disciplina era l'uso delle strade e in particolare l'istituzione di una tariffa per alcune strade, che solo indirettamente si riverberava sulla liberta' di circolazione dei singoli). Nel caso ora in esame, invece, il provvedimento previsto dall'art. 10, comma 2, d.l. n. 14/2017 incide - in funzione della tutela di un interesse che trascende la sicurezza in senso stretto di cui all'art. 16 Cost. - direttamente sulla liberta' di circolazione del singolo individuo. 3.1.8 In secondo luogo - se gia' un simile concetto di sicurezza e correlatamente il pericolo per la stessa non sembrano idonei a selezionare adeguatamente le condotte che giustifichino ai sensi dell'art. 16 Cost. una limitazione della liberta' di circolazione - tale vulnus sembra ulteriormente accentuato dalla formulazione assolutamente generica dell'art. 10, comma 2, d.l. n. 14/2017. Tale disposizione non richiede infatti la sussistenza di un pericolo per la sicurezza, e cioe' che sia probabile il verificarsi di un pregiudizio per la sicurezza, ma semplicemente che «dalla condotta tenuta possa derivare pericolo per la sicurezza»: e' cioe' sufficiente una mera possibilita' non qualificata. 3.1.9 Considerato che il divieto di accesso disposto dal Questore sacrifica un diritto fondamentale del destinatario, pare doversi dubitare della legittimita' della citata norma sotto il profilo del principio di proporzionalita'/ragionevolezza dell'intervento legislativo ex art. 3 Cost., da intendersi quale «proporzionalita' dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua insindacabile discrezionalita' rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalita' che intende perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti» (Corte costituzionale sentenza n. 1130/1988; sull'esigenza che le limitazioni previste dalla legge ai diritti fondamentali siano idonee, necessarie e proporzionate in senso stretto rispetto alla finalita' legittima perseguita, si veda anche, da ultimo, Corte costituzionale sentenza n. 5/2023): viene cioe' imposto un sacrificio ad un diritto fondamentale senza che cio' sia strettamente necessario, essendo solo meramente eventuale il pericolo per l'interesse che il legislatore intende tutelare (per di piu' delineato in termini particolarmente generici, quasi onnicomprensivi). Si rilevi incidentalmente (solo incidentalmente, in quanto la questione non e' strettamente rilevante nel caso di specie) che la liberta' di circolazione, meritevole di tutela in se', e' a sua volta funzionale al soddisfacimento da parte dell'individuo di ulteriori esigenze o comunque alla coltivazione di ulteriori interessi (rapporti familiari, aggregazione, studio, cultura, arte, contatto con la natura, ecc.); la disciplina qui censurata - che, ove integrata dai regolamenti di Polizia urbana, consente che le limitazioni alla liberta' di circolazione interessino numerose aree cittadine - si e' invece preoccupata di assicurare la compatibilita' del divieto imposto dal Questore soltanto con le esigenze di mobilita', salute e lavoro del destinatario dell'atto. 3.1.10 La citata scelta legislativa, che ha portato ad una descrizione in termini molto ampi e generici dei presupposti della misura, comporta inoltre che vengano lasciati all'autorita' amministrativa (Questore) margini di apprezzamento troppo ampi, con conseguente vulnus al principio - affermato dalla Corte EDU nella sentenza .... proprio con riguardo alla liberta' di circolazione tutelata dall'art. 2 del prot. n. 4 CEDU - secondo cui ogni norma che costituisca la base legale di un'interferenza nei diritti fondamentali della persona deve essere connotata da sufficiente precisione e determinatezza, si' da offrire effettiva protezione contro le ingerenze arbitrarie da parte delle autorita' pubbliche (rischio che ove la misura sia applicata da un'autorita' amministrativa anziche' da quella giudiziaria appare ancora piu' marcato, in un contesto di minori garanzie complessive). Nel caso di specie la non chiarissima descrizione della condotta di cui all'art. 9 comma 1, il concetto onnivoro o quanto meno ambiguo di sicurezza recepito dall'art. 10, comma 2 e la circostanza che sia sufficiente un pericolo anche solo eventuale per la sicurezza stessa al fine di legittimare il provvedimento del Questore sono tutti elementi che rendono la norma non sufficientemente precisa e determinata, si' da lasciare l'individuo esposto al sostanziale arbitrio dell'autorita' amministrativa. 3.1.11 Gli elementi sopra menzionati di carattere letterale e sistematico non paiono consentire un'interpretazione della norma censurata conforme ai principi costituzionali evocati: si tratterebbe infatti in sostanza di stravolgerne la portata e non semplicemente d'interpretarla. 3.2 L'art. 10 e l'art. 9, decreto-legge n. 14/2017 paiono contrari agli articoli 16 e 3 della Costituzione anche sotto altro profilo. 3.2.1 Si e' visto che l'art. 10, comma 2, decreto-legge n. 14/2017 subordina il provvedimento di divieto del Questore - sia pur con le criticita' sopra esaminate - alla sussistenza di un possibile pericolo per la sicurezza. L'art. 9, comma 1 e l'art. 10, comma 1, decreto-legge n. 14/2017 invece, nel disciplinare l'ordine di allontanamento impartito dagli organi accertatori, non fanno alcun cenno a possibili motivi di sicurezza (o di sanita'). Si contempla cioe' l'allontanamento per 48 ore dal luogo in cui e' stata tenuta la condotta di cui all'art. 9 (comma 1 o comma 2), con conseguente limitazione della liberta' di circolazione del destinatario (nei lavori parlamentari si rinviene - nelle parole della relatrice per la maggioranza - l'affermazione secondo cui «l'ordine di allontanamento imposto dal sindaco, quale autorita' locale di pubblica sicurezza, sembra configurare una forma di mini-Daspo») e con la previsione di una sanzione amministrativa pecuniaria in caso di violazione, senza che tutto cio' sia legato a possibili ragioni di sicurezza o sanita', in violazione dell'art. 16 Cost. Anche perche' l'applicazione della misura di prevenzione (atipica) in questione consegue automaticamente alla rilevazione da parte dell'organo accertatore delle condotte di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 9, senza che il predetto organo abbia un potere di apprezzamento al riguardo; gia' il Servizio studi della Camera, in fase di conversione del decreto, evidenziava peraltro una possibile criticita' in merito (cosi' la scheda di lettura n. 541/1: «L'applicazione della misura consegue dunque automaticamente alla commissione di illeciti amministrativi. La Corte costituzionale ha piu' volte dichiarato l'illegittimita' costituzionale di presunzioni assolute di pericolosita' sociale: cosi' con riferimento alle misure di sicurezza (sentenze n. 1/1971, n. 139/1982, n. 249/1983, n. 1102/1988), in materia di preclusione all'accesso a misure alternative alla detenzione (sentenza n. 78/2007) e di effetti penali della condanna (n. 78/2007)»). 3.2.2 Si potrebbe obiettare che tale profilo d'illegittimita' non e' rilevante ai fini del giudizio a quo, avente ad oggetto il reato integrato dalla violazione del provvedimento del Questore ex art. 10, comma 2, decreto-legge n. 14/2017 e non dalla violazione dell'ordine di allontanamento di cui alla prima norma dello stesso articolo; in base al dato letterale della norma, il provvedimento del Questore d'altro canto ha quale presupposto solo la reiterazione delle condotte e il pericolo per la sicurezza, e non anche i precedenti provvedimenti di allontanamento. 3.2.3 Tuttavia, come si e' gia' evidenziato, le disposizioni di cui agli articoli 9 e 10, decreto-legge n. 14/2017, se lette congiuntamente, paiono delineare una fattispecie a formazione progressiva: allorche' e' posta in essere la prima condotta illecita viene applicata una sanzione amministrativa ed e' disposto l'ordine di allontanamento, la cui violazione comportare un'ulteriore sanzione pecuniaria; in caso di reiterazione, vengono disposti una nuova sanzione e un nuovo ordine di allontanamento e in piu' il Questore - se ravvisa un potenziale pericolo per la sicurezza - puo' disporre il divieto di accesso, la cui violazione integra il reato contravvenzionale. In tale quadro, l'ordine di allontanamento - indipendentemente dal dato letterale (che sembra prescinderne) - pare allora essenziale perche' la norma che contempla il successivo provvedimento del Questore non sia viziata da irragionevolezza. In effetti, la gradualita' del citato inasprimento delle misure preventive pare tanto piu' necessaria ove si consideri che le condotte descritte all'art. 9, comma 1 e 2, decreto-legge n. 14/2017 potrebbero non avere una propria autonoma rilevanza o - per lo piu' - costituire meri illeciti amministrativi. 3.2.4 Se allora la Corte costituzionale dovesse ritenere le norme di cui all'art. 9, comma 1 e all'art. 10, comma 1, decreto-legge n. 14/2017 illegittime per violazione dell'art. 16 Cost., l'intero costrutto sopra descritto perderebbe ragionevolezza. 3.2.5 Non e' possibile interpretare gli articoli 9, comma 1 e 10, comma 1, decreto-legge n. 14/2017 nel senso che l'ordine di allontanamento per 48 ore postuli esigenze di sicurezza: da un lato nelle citate norme non vi e' alcun cenno a motivi di sicurezza; dall'altro, come si e' visto, le disposizioni in questione non lasciano alcun margine di apprezzamento all'organo accertatore, per cui quest'ultimo al momento dell'accertamento della condotta illecita deve sempre disporre l'allontanamento (a prescindere da qualunque pericolo per la sicurezza). 3.3 Un ulteriore profilo di illegittimita' per violazione dell'art. 3 Cost. si ravvisa nell'individuazione delle condotte illecite operata dall'art. 9, comma 1 (e comma 2) d.lg. n. 14/2017. 3.3.1 Il legislatore ha cioe' previsto l'ordine di allontanamento e il provvedimento di divieto di accesso nei confronti di chi - violando i divieti di stazionamento o di occupazione di spazi - tenga condotte che impediscano l'accessibilita' e la fruizione delle infrastrutture dei trasporti, condotte che potrebbero non avere alcuna rilevanza penale (cosi' come non hanno rilevanza penale l'ubriachezza, gli atti contrari alla pubblica decenza, ecc.), non prevedendo viceversa analoghe misure nei confronti di chi - all'interno delle medesime aree - commetta fatti ben piu' pericolosi per la sicurezza. 3.3.2 Il clochard che dorma per terra, in corrispondenza di uno degli ingressi della stazione ferroviaria o nel sottopassaggio della metropolitana, cosi' di fatto impedendo l'accesso o la regolare fruizione del servizio, e' passibile delle citate misure di prevenzione. Lo stesso dicasi per il questuante insistente che si sia collocato dinanzi alla biglietteria automatica, o per l'ubriaco (non necessariamente molesto) che viaggi a bordo di un tram, o per il venditore abusivo di fazzoletti e accendini che operi nell'atrio di una fermata della metropolitana, o per chi alla sezione arrivi di un aeroporto venda senza autorizzazione biglietti di accesso a manifestazioni sportive. 3.3.3 Simili misure non sono previste invece per chi - nelle stesse aree, ma senza violare divieti di stazionamento o di occupazione di spazi - ad esempio partecipi a risse (art. 588 c.p.) o ponga in essere condotte di minacce (art. 612 c.p.), di percosse (art. 581 c.p.) o di lesioni (art. 582 c.p.) oppure porti armi bianche (art. 699 c.p.) o oggetti atti ad offendere senza giustificato motivo (art. 4, legge n. 110/1975) o faccia accensioni ed esplosioni pericolose (art. 703 c.p.); condotte magari tenute in modo abituale o comunque reiteratamente. Si tratta peraltro di reati per i quali l'arresto in flagranza non e' possibile o e' possibile solo a talune condizioni, che potrebbero non essere integrate; la finalita' preventiva non puo' dunque essere svolta dall'arresto. 3.3.4 Avendo riguardo al bene giuridico della sicurezza, il legislatore avrebbe dovuto dedicare la propria attenzione innanzi tutto a simili comportamenti, decisamente piu' pericolosi, piuttosto che a quelli molto meno gravi per i quali invece le predette misure sono state previste. 3.3.5 L'art. 10, comma 5, decreto-legge n. 14/2017 prevede che «Nei casi di condanna per reati contro la persona o il patrimonio commessi nei luoghi o nelle aree di cui all'art. 9, la concessione della sospensione condizionale della pena puo' essere subordinata all'osservanza del divieto, imposto dal giudice, di accedere a luoghi o aree specificamente individuati». Tuttavia, il citato divieto parrebbe poter essere imposto dal giudice solo in caso di concessione della sospensione condizionale della pena, con la conseguenza che il divieto in questione non potra' essere imposto nei casi in cui non vi siano i presupposti per detta concessione (magari perche' il soggetto sia pluripregiudicato) o nei casi in cui il giudizio si svolga davanti al Giudice di pace. In secondo luogo, il citato divieto non puo' essere imposto in caso di condanna per reati che non siano contro la persona o il patrimonio. In ogni caso, a fronte di condotte meno gravi quali quelle descritte dai commi 1 e 2 dell'art. 9 il provvedimento sarebbe adottato dal Questore, dunque in tempi prevedibilmente piu' veloci, e sarebbe immediatamente esecutivo; nel caso invece dei reati contro la persona o il patrimonio, il divieto di accesso imposto dal giudice avrebbe effetto al momento del passaggio in giudicato della sentenza e quindi dopo un lasso di tempo molto elevato. 3.3.6 Anche in questo caso nessuna interpretazione conforme risulta possibile in ragione del dato testuale della legge. 3.4 In ragione della tipologia e della pluralita' dei vizi denunciati si ritiene di non richiedere una pronuncia manipolativa, bensi' una pronuncia di carattere ablativo. D'altro canto, non pare che un simile esito darebbe luogo a «insostenibili vuoti di tutela» per interessi costituzionalmente rilevanti.
P.Q.M. Visti gli articoli 134 Cost., 23 ss. legge n. 87/1953, Ritenuta d'ufficio la questione rilevante e non manifestamente infondata. Solleva questione di legittimita' costituzionale degli articoli 9, comma 1 e 10, comma 1 e 2, decreto-legge n. 14/2017, come convertito, per violazione dell'art. 16 e dell'art. 3 della Costituzione, nonche' dell'art. 117 Cost. in relazione all'art. 2 del prot. n. 4 CEDU. Sospende il giudizio in corso, ed i relativi termini di prescrizione, fino alla definizione del giudizio incidentale di legittimita' costituzionale. Dispone l'immediata trasmissione alla Corte costituzionale della presente ordinanza e degli atti del procedimento, comprensivi della documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte comunicazioni e notificazioni di cui al successivo capoverso. Manda alla Cancelleria per la notificazione della presente ordinanza al Presidente del Consiglio dei ministri, nonche' per la comunicazione ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica e per la successiva trasmissione del fascicolo processuale alla Corte costituzionale. Da' atto, anche ai fini di cui all'art. 23, comma 4, legge n. 87/1953, che la presente ordinanza e' stata letta in udienza e che, pertanto, essa deve intendersi notificata a coloro che sono o devono considerarsi presenti. ex art. 148, comma 5 del codice di procedura penale. Firenze, 30 gennaio 2023 Il Giudice: Attina'