N. 77 SENTENZA 22 febbraio - 20 aprile 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia residenziale pubblica - Norme della Regione Liguria - Assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica (ERP) - Requisiti del nucleo familiare - Residenza o attivita' lavorativa da almeno cinque anni nel bacino di utenza a cui appartiene il Comune che emana il bando tenendo conto della decorrenza della stessa nell'ambito del territorio regionale - Disparita' di trattamento tra stranieri e cittadini italiani - Illegittimita' costituzionale parziale. - Legge della Regione Liguria 29 giugno 2004, n. 10, art. 5, comma 1, lettera b). - Costituzione, artt. 3 e 117, primo comma.(GU n.17 del 26-4-2023 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1,
lettera b), della legge della Regione Liguria 29 giugno 2004, n. 10,
recante «Norme per l'assegnazione e la gestione del patrimonio di
edilizia residenziale pubblica e modifiche alla legge regionale 12
marzo 1998, n. 9 (Nuovo ordinamento degli enti operanti nel settore
dell'edilizia pubblica e riordino delle attivita' di servizio
all'edilizia residenziale ed ai lavori pubblici)», promosso dal
Tribunale ordinario di Genova, sezione prima civile, nel procedimento
vertente tra A. A. e il Comune di Genova e altro, con ordinanza del 6
giugno 2022, iscritta al n. 90 del registro ordinanze 2022 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, prima
serie speciale, dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione di A. A. e della Regione Liguria,
nonche' l'atto di intervento dell'Azienda regionale territoriale per
l'edilizia della Provincia di Savona;
udita nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2023 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Alberto Guariso per A. A. e Andrea Bozzini per
la Regione Liguria;
deliberato nella camera di consiglio del 22 febbraio 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 6 giugno 2022, il Tribunale ordinario di
Genova ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 1, lettera b), della legge della Regione Liguria
29 giugno 2004, n. 10, recante «Norme per l'assegnazione e la
gestione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica e modifiche
alla legge regionale 12 marzo 1998, n. 9 (Nuovo ordinamento degli
enti operanti nel settore dell'edilizia pubblica e riordino delle
attivita' di servizio all'edilizia residenziale ed ai lavori
pubblici)», «nella parte in cui prevede il requisito di 5 anni di
residenza nei Comuni del bacino interessato dal bando per l'accesso
agli alloggi di edilizia economica popolare», per contrasto con gli
artt. 3 e 117, primo comma, della Costituzione.
La disposizione censurata, come modificata dall'art. 4, comma 2,
della legge della Regione Liguria 6 giugno 2017, n. 13, recante
«Modifiche alla legge regionale 29 giugno 2004, n. 10 (Norme per
l'assegnazione e la gestione del patrimonio di edilizia residenziale
pubblica e modifiche alla legge regionale 12 marzo 1998, n. 9 (Nuovo
ordinamento degli enti operanti nel settore dell'edilizia pubblica e
riordino delle attivita' di servizio all'edilizia residenziale ed ai
lavori pubblici)) e alla legge regionale 3 dicembre 2007, n. 38
(Organizzazione dell'intervento regionale nel settore abitativo)»,
stabilisce che «[i] requisiti del nucleo familiare per partecipare
all'assegnazione degli alloggi di E.R.P. sono i seguenti: [...] b)
residenza o attivita' lavorativa da almeno cinque anni nel bacino di
utenza a cui appartiene il Comune che emana il bando tenendo conto
della decorrenza della stessa nell'ambito del territorio regionale».
Il rimettente e' stato adito da un cittadino straniero, titolare
di un permesso di soggiorno per protezione internazionale «in
qualita' di rifugiato politico». Il ricorrente aveva presentato
domanda per l'assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale
pubblica, a seguito del bando approvato dal Comune di Genova per il
2020, in attuazione dell'art. 4 della legge reg. Liguria n. 10 del
2004. Come questa legge, anche il bando prevedeva, fra i requisiti
per partecipare all'assegnazione, la residenza o attivita' lavorativa
da almeno cinque anni nel bacino di utenza in cui rientra il Comune
di Genova. Il ricorrente e' stato escluso dalla graduatoria per
mancanza di tale requisito e ha, dunque, proposto azione civile
contro la discriminazione ai sensi dell'art. 28 del decreto
legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al
codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione
dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54
della legge 18 giugno 2009, n. 69), e dell'art. 702-bis del codice di
procedura civile, eccependo l'illegittimita' costituzionale del
citato art. 5, comma 1, lettera b), e chiedendo che, all'esito del
giudizio costituzionale, venga accertato il carattere discriminatorio
della clausola in questione - contenuta nel bando comunale e nella
delibera della Giunta regionale n. 613 del 2018, recante «Nuovi
indirizzi e criteri per l'assegnazione e la gestione degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica (Erp) ed individuazione degli ambiti
ottimali di utenza (art. 3 comma 1 lettere b) e c) della l.r. n.
10/2004 e s.m.)» - e ordinato al Comune di Genova e alla Regione
Liguria «di rimuovere le clausole illegittime dai rispettivi atti
amministrativi e di inserire il ricorrente nella graduatoria».
Inoltre, il ricorrente ha chiesto il risarcimento dei danni
patrimoniali e non patrimoniali subiti a causa della accertata
discriminazione.
Il giudice a quo riferisce gli argomenti del ricorrente e le
eccezioni sollevate dalla Regione Liguria e dal Comune di Genova. In
particolare, le parti resistenti hanno negato la condotta
discriminatoria, oltre ad aver eccepito il difetto di giurisdizione
del giudice ordinario e la carenza di interesse ad agire del
cittadino straniero. Il rimettente argomenta l'infondatezza
dell'eccezione di difetto di interesse.
Il Tribunale si sofferma poi sulla rilevanza e sulla non
manifesta infondatezza delle questioni di legittimita' costituzionale
relative all'art. 5, comma 1, lettera b), della legge reg. Liguria n.
10 del 2004.
Quanto alla violazione dell'art. 3 Cost., il rimettente osserva
che la previsione del requisito di residenza quinquennale, pur non
facendo effettivamente «distinzione tra stranieri e cittadini
italiani», creerebbe una discriminazione "indiretta" a danno dei
primi, in quanto una rilevante percentuale dei soggetti richiedenti
un alloggio popolare sarebbe formata da stranieri «recentemente
immigrati», ed inoltre costoro, a causa della loro «situazione
precaria», si sposterebbero frequentemente all'interno del territorio
italiano. La maggior parte dei richiedenti italiani, invece, sarebbe
rappresentata da soggetti che si sono trovati in una «situazione di
necessita' a causa della crisi» e cercano «un alloggio nella zona
dove hanno sempre risieduto». A sostegno della questione, il
rimettente richiama la sentenza della Corte d'appello di Genova n.
498 del 2017 e le sentenze di questa Corte n. 166 del 2018 e n. 44
del 2020. Quest'ultima ha dichiarato costituzionalmente illegittima
una norma della Regione Lombardia che sarebbe simile a quella ora in
esame.
Quanto alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., il
giudice a quo rileva una possibile violazione dell'art. 29, paragrafo
1, della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio
del 13 dicembre 2011, recante norme sull'attribuzione, a cittadini di
paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione
internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le
persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria,
nonche´ sul contenuto della protezione riconosciuta. In base al
citato art. 29, paragrafo 1, «[g]li Stati membri provvedono affinche´
i beneficiari di protezione internazionale ricevano, nello Stato
membro che ha concesso tale protezione, adeguata assistenza sociale,
alla stregua dei cittadini dello Stato membro in questione». Il
rimettente ricorda, in particolare, che il ricorrente e' titolare di
permesso di soggiorno «nella sua riconosciuta qualita' di rifugiato
politico».
Il giudice a quo ritiene di non poter disapplicare la norma
regionale, ricordando che la disapplicazione e' possibile solo in
caso di contrasto con una norma europea direttamente applicabile.
2.- Con memoria depositata il 20 settembre 2022 la Regione
Liguria si e' costituita in giudizio.
Secondo la Regione, l'asserita disparita' di trattamento tra
cittadino italiano e straniero non sussisterebbe in quanto entrambi i
soggetti «nel richiedere l'alloggio pubblico si trovano nella
medesima situazione e subiscono la medesima limitazione del requisito
quinquennale». Dunque, la norma censurata non violerebbe ne' l'art. 3
Cost. ne' l'art. 29, paragrafo 1, della direttiva 2011/95/UE.
La Regione osserva che la sentenza n. 44 del 2020 di questa Corte
ha si' dichiarato costituzionalmente illegittima una norma analoga ma
non per una discriminazione indiretta fra cittadini italiani e
stranieri, bensi' «sotto il diverso profilo della inadeguatezza del
collegamento tra funzione del servizio [...] e caratteristiche
soggettive richieste ai potenziali beneficiari». La citata pronuncia
della Corte avrebbe ritenuto la norma censurata in quell'occasione
«causa di una disparita' di trattamento a danno di chi, cittadino o
straniero, non sia in possesso del requisito ultraquinquennale
previsto».
Il ragionamento del giudice a quo sarebbe erroneo perche' il
preteso effetto discriminatorio non deriverebbe dalla norma censurata
ma «da una valutazione soggettiva e quindi opinabile dell'attuale
contesto socio economico». La Regione cita dati statistici secondo i
quali il tasso di mobilita' interna degli stranieri supera il doppio
di quello degli italiani ma, in termini assoluti, su cinque persone
che cambiano residenza quattro sono italiane. Il requisito della
residenza prolungata inciderebbe su coloro che si muovono e la grande
maggioranza di questi sono italiani, sicche' la norma censurata non
discriminerebbe gli stranieri, ma gli italiani.
La Regione ricorda il principio di corrispondenza tra chiesto e
pronunciato fissato dall'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), e osserva che la questione di legittimita'
costituzionale sollevata dal Tribunale di Genova sarebbe non fondata,
«[n]ei termini in cui e' stata sollevata».
3.- Con atto depositato il 27 settembre 2022 A. A., ricorrente
nel giudizio a quo, si e' costituito in giudizio.
La parte riferisce di essere titolare dal 2019 di un permesso per
protezione internazionale e di risiedere nel Comune di Genova dallo
stesso anno, ragion per cui e' stato escluso dalla graduatoria di
accesso agli alloggi ERP per mancanza del requisito di residenza
quinquennale.
A. A. ricorda che questa Corte ha gia' accolto una «questione
identica a quella in esame» con la sentenza n. 44 del 2020, avente ad
oggetto analoga disposizione della Regione Lombardia. La norma ligure
ora in esame sarebbe ancora piu' restrittiva, in quanto fa
riferimento non al territorio regionale ma al bacino di utenza cui
appartiene il comune che emana il bando. D'altro canto, la norma ora
censurata potrebbe essere ritenuta identica a quella lombarda colpita
dalla sentenza n. 44 del 2020, ove si volesse intendere l'ultimo
periodo della disposizione censurata («tenendo conto della decorrenza
della stessa nell'ambito del territorio regionale»), definito
"oscuro" dalla parte, nel senso che la residenza quinquennale puo'
avere inizio in altro bacino, purche' interno alla Regione, e poi
proseguire in quello interessato dal bando.
Secondo la parte, la giurisprudenza costituzionale successiva
avrebbe confermato i due argomenti centrali della sentenza n. 44 del
2020: quello secondo cui i requisiti di accesso ai benefici sociali
non potrebbero essere «del tutto estranei alla valutazione del
bisogno», e quello secondo cui, se anche si potesse considerare il
radicamento territoriale fra i criteri selettivi, esso non potrebbe
essere valutato sulla base della sola residenza pregressa.
Quanto alla rilevanza, A. A. rileva poi che la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale ex art. 3 Cost. «non potra' che
comportare l'accoglimento del ricorso proposto» ai sensi dell'art. 28
del d.lgs. n. 150 del 2011 (come sarebbe avvenuto nel giudizio che ha
originato la sentenza n. 44 del 2020). In ogni caso, il giudice a quo
sarebbe abilitato a dubitare della legittimita' costituzionale della
norma regionale «per motivi diversi dal suo carattere
discriminatorio». La parte osserva inoltre che, nella giurisprudenza
della Corte di giustizia dell'Unione europea e di questa Corte, gli
effetti pregiudizievoli dei requisiti di residenza protratta nei
confronti dei migranti sarebbero sempre stati considerati «scontati»,
senza necessita' di «particolari verifiche statistiche».
Quanto alla non manifesta infondatezza, per la prima questione
varrebbe il precedente della sentenza n. 44 del 2020.
In relazione alla seconda questione, la stessa parte osserva che
l'art. 29, paragrafo 1, della direttiva 2011/95/UE imporrebbe di
garantire al titolare di protezione internazionale un trattamento
identico, quanto all'assistenza sociale, rispetto al cittadino dello
Stato ospitante (viene richiamata la sentenza della CGUE, 28 ottobre
2021, in causa C-462/20, Associazione per gli studi giuridici
sull'immigrazione e altri, punto 33), con cio' escludendo anche «le
discriminazioni attuate mediante il riferimento a un requisito
apparentemente neutro».
Peraltro, poiche' tale profilo di illegittimita' costituzionale
avrebbe «effetti piu' limitati», la parte chiede che venga assorbito
nell'accertamento della prima questione.
4.- Con atto depositato il 26 settembre 2022 l'Azienda regionale
territoriale per l'edilizia della Provincia di Savona (ARTE Savona)
e' intervenuta in giudizio.
ARTE Savona argomenta sull'ammissibilita' dell'intervento,
facendo valere la sua qualita' di soggetto gestore delle procedure di
assegnazione degli alloggi ERP nei Comuni di Albenga, Bormida,
Cengio, Finale Ligure, Quiliano e Savona, e osservando che, dunque,
verra' «direttamente investita dagli effetti della pronuncia in
ordine ai bandi pubblicati recanti il requisito di partecipazione sub
iudice»; per tale ragione, essa sarebbe «titolare di un interesse
qualificato, inerente al rapporto sostanziale dedotto nel giudizio a
quo, che ne legittima l'intervento». In particolare, ARTE Savona
avrebbe interesse alla conclusione delle procedure di assegnazione
degli alloggi ERP in corso ed alla conservazione di quelle gia'
concluse, procedure che «potrebbero essere in tutto o in parte
travolte da una eventuale pronuncia di accoglimento».
5.- Con memoria depositata l'1 febbraio 2023, la Regione Liguria
ha replicato alle argomentazioni di A. A., ribadendo la non
fondatezza delle questioni in esame.
Con memoria depositata nella stessa data, A. A. si e' opposto
all'intervento di ARTE Savona, ha replicato agli argomenti svolti
dalla Regione Liguria e ha ribadito la fondatezza delle questioni
sollevate dal giudice a quo.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Genova dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 1, lettera b), della legge reg.
Liguria n. 10 del 2004, per contrasto con gli artt. 3 e 117, primo
comma, Cost.
La disposizione censurata, come modificata dall'art. 4, comma 2,
della legge reg. Liguria n. 13 del 2017, stabilisce che «[i]
requisiti del nucleo familiare per partecipare all'assegnazione degli
alloggi di E.R.P. sono i seguenti: [...] b) residenza o attivita'
lavorativa da almeno cinque anni nel bacino di utenza a cui
appartiene il Comune che emana il bando tenendo conto della
decorrenza della stessa nell'ambito del territorio regionale».
Il rimettente ritiene che tale disposizione, «nella parte in cui
prevede il requisito di 5 anni di residenza nei Comuni del bacino
interessato dal bando per l'accesso agli alloggi di edilizia
economica popolare», violi l'art. 3 Cost. in quanto determinerebbe
una irragionevole disparita' di trattamento tra italiani e stranieri,
e l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 29, paragrafo
1, della direttiva 2011/95/UE, in base al quale «[g]li Stati membri
provvedono affinche´ i beneficiari di protezione internazionale
ricevano, nello Stato membro che ha concesso tale protezione,
adeguata assistenza sociale, alla stregua dei cittadini dello Stato
membro in questione».
2.- In via preliminare, va dichiarata l'inammissibilita'
dell'intervento in giudizio dell'Azienda regionale territoriale per
l'edilizia della Provincia di Savona (ARTE Savona).
ARTE Savona fa valere la sua qualita' di soggetto gestore delle
procedure di assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica (ERP) in alcuni comuni della Provincia di Savona e sostiene
di avere interesse alla conclusione delle procedure di assegnazione
degli alloggi ERP in corso e alla conservazione di quelle gia'
concluse, procedure che «potrebbero essere in tutto o in parte
travolte da una eventuale pronuncia di accoglimento».
In base all'art. 4, comma 3, delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, nel giudizio di
legittimita' costituzionale in via incidentale «[p]ossono intervenire
i titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto e
immediato al rapporto dedotto in giudizio». Non e' dunque sufficiente
che il terzo sia titolare di un interesse qualificato, il quale possa
essere toccato dagli effetti della sentenza di accoglimento, ma deve
sussistere un nesso diretto tra la sua posizione e l'oggetto del
giudizio a quo, poiche' «l'incidenza sulla posizione soggettiva
dell'interveniente deve derivare non gia', come per tutte le altre
situazioni sostanziali disciplinate dalla disposizione denunciata,
dalla pronuncia di questa Corte sulla legittimita' costituzionale
della legge stessa, ma dall'immediato effetto che detta pronuncia
produce sul rapporto sostanziale oggetto del giudizio a quo» (cosi'
l'ordinanza allegata alla sentenza n. 218 del 2021; in senso analogo,
sentenza n. 236 del 2021, ordinanza allegata alla sentenza n. 210 del
2021, ordinanza allegata alla sentenza n. 180 del 2021).
L'interveniente non illustra il nesso qualificato che
sussisterebbe fra la sua posizione e il rapporto oggetto del giudizio
a quo (sentenza n. 236 del 2021), ma si limita a lamentare le
conseguenze che la sentenza di accoglimento potrebbe produrre sulle
procedure da essa gestite. Tali conseguenze, tuttavia, non si
collegherebbero alle ripercussioni della pronuncia di accoglimento
sul rapporto oggetto del giudizio a quo, ma rappresenterebbero un
mero effetto "riflesso" della decisione di questa Corte sulla legge
regionale censurata.
Sotto questo profilo, dunque, ARTE Savona e' titolare di un
interesse «semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma
oggetto di censura» (ordinanza allegata alla sentenza n. 181 del
2022) e puo' subire effetti "riflessi" della sentenza di
accoglimento, come tutti i soggetti (comuni liguri, aziende regionali
per l'ERP, privati residenti in Liguria interessati agli alloggi)
destinatari della norma censurata.
L'intervento in giudizio di ARTE Savona deve essere dichiarato
pertanto inammissibile.
3.- Nel merito, la prima questione e' fondata.
Premesso che, nella parte censurata, la disposizione e'
inequivoca nel prescrivere il requisito di cinque anni di residenza
nel bacino d'utenza interessato dal bando, per l'accesso agli alloggi
ERP, occorre nondimeno preliminarmente chiarire il significato
dell'inciso «tenendo conto della decorrenza della stessa [residenza o
attivita' lavorativa] nell'ambito del territorio regionale», presente
gia' nel testo originario della disposizione.
La parte privata ipotizza, invero, che tale inciso possa essere
inteso nel senso che la residenza quinquennale puo' avere inizio in
altro bacino di utenza, purche' interno alla Regione, e poi
proseguire in quello interessato dal bando. In realta', tale ipotesi
ermeneutica si scontra con la lettera della disposizione, che, come
visto, e' del tutto chiara, e risulta smentita anche dalla delibera
della Giunta regionale n. 613 del 2018, che - nell'attuare la
disposizione censurata - riferisce i cinque anni di residenza (o
occupazione) al bacino d'utenza. Il significato dell'inciso in
questione non puo' dunque essere verosimilmente che quello di
attribuire rilievo alla durata della residenza in regione ai fini
dell'attribuzione del punteggio (in effetti, la citata delibera n.
613 del 2018 prende in considerazione la durata della residenza in
regione, nel bacino d'utenza e nel comune che ha emanato il bando, ai
fini della formazione della graduatoria), mentre sarebbe del tutto
incoerente con il nucleo della disposizione, che prescrive
nitidamente il requisito della residenza da almeno cinque anni nel
bacino di utenza, il senso ipotizzato dalla parte.
3.1.- Cio' precisato, la norma qui in esame risulta del tutto
simile a una disposizione legislativa della Regione Lombardia,
dichiarata costituzionalmente illegittima da questa Corte con la
sentenza n. 44 del 2020. La norma ivi censurata prevedeva, fra i
requisiti che dovevano possedere gli aspiranti all'assegnazione di un
alloggio ERP, la «residenza anagrafica o [lo] svolgimento di
attivita' lavorativa in Regione Lombardia per almeno cinque anni nel
periodo immediatamente precedente la data di presentazione della
domanda».
La citata pronuncia di illegittimita' costituzionale ha investito
la disposizione regionale della Lombardia «limitatamente alle parole
"per almeno cinque anni nel periodo immediatamente precedente la data
di presentazione della domanda"», trasformando cosi' il requisito di
residenza (o attivita' lavorativa) prolungata nella regione in
requisito di residenza (o occupazione) tout court nella stessa
regione. Il motivo di illegittimita' costituzionale e' stato
individuato nel contrasto del requisito della residenza (o
occupazione) ultraquinquennale, come condizione di accesso all'ERP,
«sia con i principi di eguaglianza e ragionevolezza di cui all'art.
3, primo comma, Cost., perche' produce una irragionevole disparita'
di trattamento a danno di chi, cittadino o straniero, non ne sia in
possesso, sia con il principio di eguaglianza sostanziale di cui
all'art. 3, secondo comma, Cost., perche' tale requisito contraddice
la funzione sociale dell'edilizia residenziale pubblica».
Sulla scia di numerosi precedenti, questa Corte ha ribadito, in
primo luogo, che «i criteri adottati dal legislatore per la selezione
dei beneficiari dei servizi sociali devono presentare un collegamento
con la funzione del servizio». Poiche' la ratio del servizio di
edilizia residenziale pubblica e' il soddisfacimento del bisogno
abitativo, questa Corte ha constatato «che la condizione di previa
residenza protratta dei suoi destinatari non presenta con esso alcuna
ragionevole connessione». Il relativo requisito «si risolve cosi'
semplicemente in una soglia rigida che porta a negare l'accesso
all'ERP a prescindere da qualsiasi valutazione attinente alla
situazione di bisogno o di disagio del richiedente (quali ad esempio
condizioni economiche, presenza di disabili o di anziani nel nucleo
familiare, numero dei figli)», cio' che «e' incompatibile con il
concetto stesso di servizio sociale».
In quel contesto questa Corte ha confutato l'argomento speso
dalla Regione, secondo cui il requisito della residenza protratta
servirebbe «a garantire un'adeguata stabilita' nell'ambito della
regione prima della concessione dell'alloggio» di edilizia
residenziale pubblica, cioe' di un «beneficio di carattere
continuativo», osservando che «la rilevanza conferita a una
condizione del passato, quale e' la residenza nei cinque anni
precedenti, non sarebbe comunque oggettivamente idonea a evitare il
"rischio di instabilita'" del beneficiario dell'alloggio di edilizia
residenziale pubblica, obiettivo che dovrebbe invece essere
perseguito avendo riguardo agli indici di probabilita' di permanenza
per il futuro».
La pronuncia prosegue ancora osservando che, «[i]n ogni caso,
[...] lo stesso "radicamento" territoriale, quand'anche fosse
adeguatamente valutato (non con riferimento alla previa residenza
protratta), non potrebbe comunque assumere importanza tale da
escludere qualsiasi rilievo del bisogno»: «e' irragionevole che anche
i soggetti piu' bisognosi siano esclusi a priori dall'assegnazione
degli alloggi solo perche' non offrirebbero sufficienti garanzie di
stabilita'». Cosicche' «[l]a prospettiva della stabilita' puo'
rientrare tra gli elementi da valutare in sede di formazione della
graduatoria [...] ma non puo' costituire una condizione di
generalizzata esclusione dall'accesso al servizio, giacche' ne
risulterebbe negata in radice la funzione sociale dell'edilizia
residenziale pubblica».
La stessa sentenza ha poi rilevato che il requisito «della
residenza protratta integra una condizione che puo' precludere in
concreto a un determinato soggetto l'accesso alle prestazioni
pubbliche sia nella regione di attuale residenza sia in quella di
provenienza (nella quale non e' piu' residente)», con la conseguenza
che le norme che introducono tale requisito vanno «vagliate con
particolare attenzione, in quanto implicano il rischio di privare
certi soggetti dell'accesso alle prestazioni pubbliche solo per il
fatto di aver esercitato il proprio diritto di circolazione o di aver
dovuto mutare regione di residenza». Infine, la sentenza n. 44 del
2020 ha argomentato anche l'assenza di una ragionevole connessione
fra la condizione di previa occupazione protratta e la ratio
dell'ERP.
Dopo la sentenza n. 44 del 2020, altre pronunce di questa Corte
hanno dichiarato l'illegittimita' costituzionale di norme che davano
rilievo alla durata della residenza ai fini dell'accesso a benefici
sociali (sentenze n. 199 del 2022 e n. 281 del 2020, in materia di
incentivi all'occupazione; n. 9 del 2021, anch'essa in materia di
edilizia residenziale pubblica; n. 7 del 2021, riguardante il fondo
per il contrasto alla poverta'). In particolare, nella sentenza n.
199 del 2022 questa Corte ha ribadito che, «se la residenza
costituisce un requisito ragionevole al fine d'identificare l'ente
pubblico competente a erogare una certa prestazione, non e' invece
possibile che l'accesso alle prestazioni pubbliche sia escluso per il
solo fatto di aver esercitato il proprio diritto di circolazione o di
aver dovuto mutare regione di residenza»; che «il radicamento nel
territorio nel passato non e' garanzia di futura stabile permanenza
in un determinato ambito territoriale»; che, comunque, la prospettiva
di stabilita' non puo' «assumere un'importanza tale da escludere il
rilievo dello stato di bisogno, potendo semmai risultare piu'
appropriato ai fini della formazione di graduatorie e criteri
preferenziali».
Con specifico riferimento all'edilizia residenziale pubblica,
questa Corte, nel dichiarare costituzionalmente illegittima una norma
abruzzese che dava rilievo all'«anzianita' di residenza in Comuni
della regione Abruzzo» al fine della formazione delle graduatorie di
assegnazione degli alloggi ERP, ha ribadito la «debolezza dell'indice
della residenza protratta quale dimostrazione della prospettiva di
stabilita'» e «il carattere marginale del dato medesimo [del
radicamento territoriale] in relazione alle finalita' del servizio di
cui si tratta», condividendo, in particolare, l'argomento del
ricorrente secondo cui la normativa riguardante l'assegnazione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica e' «finalizzata a
soddisfare un bisogno della "persona in quanto tale che, per sua
stessa natura, non tollera distinzioni basate su particolari
tipologie di residenza"» (sentenza n. 9 del 2021).
3.2.- La norma regionale qui in esame e' sovrapponibile a quella
oggetto della sentenza n. 44 del 2020, sia per il servizio sociale
oggetto della limitazione, sia per la durata della residenza (o
occupazione) richiesta come requisito di accesso, sia per il fatto di
non distinguere tra italiani, cittadini dell'Unione europea e
stranieri. In entrambi i casi, inoltre, la normativa regionale
assegna alla residenza prolungata un doppio rilievo, come requisito
di accesso e come elemento che concorre al punteggio per la
formazione della graduatoria. L'unica differenza riguarda l'ambito
territoriale cui il requisito stesso e' riferito: l'intero territorio
regionale, nella legge lombarda; il «bacino di utenza a cui
appartiene il Comune che emana il bando» nella norma oggi al vaglio
di questa Corte. Tale elemento distintivo non giustifica un esito
diverso del presente giudizio rispetto al precedente. Esso anzi
allarga la platea di coloro che sono esclusi dalla possibilita' di
fruire degli alloggi ERP, e sono dunque trattati in maniera
ingiustificatamente differenziata, in quanto la norma ligure
penalizza, per essere privi del requisito, anche soggetti gia'
residenti in regione e non solo quelli provenienti da altre regioni o
dall'estero.
La stessa Regione Liguria, nella sua memoria di costituzione,
ammette la corrispondenza della disposizione qui in esame con quella
oggetto della sentenza n. 44 del 2020, ma sostiene che, rispetto alla
pronuncia appena citata, l'odierna vicenda si distinguerebbe per
l'altro termine identificativo della questione di legittimita', ossia
il parametro costituzionale in relazione al quale la questione e'
posta. La sentenza n. 44 del 2020 avrebbe cioe' accertato i vizi di
irragionevolezza e di discriminazione, sia degli italiani che degli
stranieri, se privi del requisito; vizi che si differenzierebbero,
dunque, dalla censura di discriminazione indiretta degli stranieri
avanzata invece dal Tribunale di Genova.
L'assunto non puo' essere condiviso. La questione ora in esame
corrisponde infatti, nella sostanza dei suoi termini, a quella
accolta dalla sentenza n. 44 del 2020. Di fronte a norme che
differenziano alcuni soggetti dagli altri ai fini dell'accesso a una
prestazione sociale, gli argomenti relativi all'eguaglianza e quelli
relativi alla ragionevolezza si sovrappongono e si intrecciano,
costituendo la ragionevolezza, oltre che canone autonomo di
legittimita' della legge, anche - e prima ancora - criterio
applicativo del principio di eguaglianza (sentenza n. 148 del 2017 e
ordinanza n. 184 del 2018). Nella vicenda relativa alla legge
lombarda, l'ordinanza di rimessione aveva invocato congiuntamente i
principi di eguaglianza e ragionevolezza, e la sentenza n. 44 del
2020 conclude accertando il contrasto «con i principi di eguaglianza
e ragionevolezza di cui all'art. 3, primo comma, Cost., perche' [la
norma] produce una irragionevole disparita' di trattamento a danno»
dei cittadini e degli stranieri privi del requisito. L'ordinanza del
Tribunale di Genova, per parte sua, lamenta una discriminazione
indiretta a danno degli stranieri e invoca poi, a sostegno, due
decisioni di questa Corte che hanno affermato la necessita' che i
requisiti introdotti per l'accesso al welfare rispondano al principio
di ragionevolezza (la seconda delle pronunce richiamate e' proprio la
sentenza n. 44 del 2020). Allo stesso modo del rimettente nel caso
lombardo, dunque, anche il Tribunale di Genova ha censurato
un'irragionevole disparita' di trattamento, cioe' il vizio accertato
dalla sentenza n. 44 del 2020, e anche in questo caso, non
diversamente che in quello, questa Corte non puo' esimersi
dall'accertarne la sussistenza.
Le considerazioni svolte conducono a ritenere fondata la prima
questione, per le stesse ragioni gia' fatte valere dalla sentenza n.
44 del 2020, sopra ampiamente richiamate. L'art. 5, comma 1, lettera
b), della legge reg. Liguria n. 10 del 2004 va dichiarato pertanto
costituzionalmente illegittimo, limitatamente alle parole «da almeno
cinque anni», in quanto si pone in contrasto con l'art. 3, primo
comma, Cost., determinando una irragionevole disparita' di
trattamento rispetto a tutti i soggetti, stranieri o italiani che
siano, privi del requisito previsto dalla disposizione censurata.
4.- La seconda questione sollevata (violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 29, paragrafo 1, della
direttiva 2011/95/UE) resta assorbita.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1,
lettera b), della legge della Regione Liguria 29 giugno 2004, n. 10,
recante «Norme per l'assegnazione e la gestione del patrimonio di
edilizia residenziale pubblica e modifiche alla legge regionale 12
marzo 1998, n. 9 (Nuovo ordinamento degli enti operanti nel settore
dell'edilizia pubblica e riordino delle attivita' di servizio
all'edilizia residenziale ed ai lavori pubblici)», limitatamente alle
parole «da almeno cinque anni»;
2) dichiara inammissibile l'intervento dell'Azienda regionale
territoriale per l'edilizia della Provincia di Savona.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2023.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 20 aprile 2023.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA