N. 80 SENTENZA 8 marzo - 2 maggio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Siciliana - Riduzione, per ciascuno degli esercizi finanziari dal 2022 al 2038, dell'autorizzazione di spesa relativa al fondo per garantire i percorsi di stabilizzazione di alcune categorie di personale - Ricorso del Governo - Lamentata violazione del principio di copertura finanziaria delle spese - Estinzione parziale del processo. Bilancio e contabilita' pubblica - Coordinamento della finanza pubblica - Norme della Regione Siciliana - Trattamento economico del personale delle pubbliche amministrazioni - Incremento delle spese relative alle risorse destinate ai fondi per i trattamenti accessori e i rinnovi dei contratti collettivi di lavoro per il triennio 2019-2021 - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi in materia di coordinamento della finanza pubblica del principio dell'equilibrio dei bilanci pubblici ed eccedenza dalle competenze statutarie - Inammissibilita' delle questioni. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Autorizzazione di spesa in favore del Comune di Sciacca destinata al pagamento delle imposte comunali ICI/IMU relative al procedimento di liquidazione della fondazione "Pardo" - Ricorso del Governo - Lamentata violazione del principio di equilibrio dei bilanci e di sostenibilita' del debito pubblico, dei principi del buon andamento e dell'imparzialita' dell'amministrazione nonche' della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza - Cessazione della materia del contendere. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Siciliana - Estensione ai soci delle cooperative agricole che hanno favorevolmente ottenuto la riabilitazione, dei benefici riguardanti l'assunzione delle garanzie da essi prestate in favore delle cooperative a carico della Regione - Ricorso del Governo - Lamentata violazione del principio di copertura finanziaria delle spese - Inammissibilita' della questione. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Siciliana - Utilizzo delle maggiori entrate tributarie a garanzia della copertura degli oneri derivanti dalle spese di personale di natura strutturale e incomprimibile (trattamenti accessori e rinnovo contrattuale) - Violazione del principio di copertura finanziaria - Illegittimita' costituzionale. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Siciliana - Interventi onerosi per il personale finanziati con disposizione oggetto di precedente dichiarazione di illegittimita' costituzionale - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Siciliana - Risparmi di spesa per ciascun anno del triennio 2022, 2023 e 2024 - Iscrizione in apposito capitolo del dipartimento regionale del bilancio e del tesoro, non utilizzabili ai fini della gestione della spesa - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi in materia di equilibrio dei bilanci pubblici - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Siciliana 25 maggio 2022, n. 13, intero testo e artt. 3, commi 1 e 2; 18, comma 5; 13, commi 14 e 50; legge della Regione Siciliana 10 agosto 2022, n. 16, art. 12, comma 1, lettere a) b) e c), che rispettivamente modificano i commi 1 e 2 e introducono il comma 4-bis dell'art. 3 della legge della Regione Siciliana 25 maggio 2022, n. 13. - Costituzione, artt. 81, 97, 117, commi primo, secondo, lettera e), e terzo, e 119.(GU n.18 del 3-5-2023 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'intero testo e,
in particolare, degli artt. 3, commi 1 e 2, 13, commi 14 e 50, e 18,
comma 5, della legge della Regione Siciliana 25 maggio 2022, n. 13
(Legge di stabilita' regionale 2022-2024), nonche' dell'art. 12,
comma 1, lettere a), b) e c), della legge della Regione Siciliana 10
agosto 2022, n. 16 (Modifiche alla legge regionale 25 maggio 2022, n.
13 e alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 14. Variazioni al
Bilancio di previsione della Regione siciliana per il triennio
2022/2024. Disposizioni varie), promossi dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorsi notificati il 26 luglio e il 12 ottobre
2022, depositati in cancelleria il 26 luglio e il 17 ottobre 2022,
iscritti, rispettivamente, ai numeri 48 e 78 del registro ricorsi
2022 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, numeri
38 e 48, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 2023 il Giudice relatore
Luca Antonini;
uditi gli avvocati dello Stato Emanuele Feola e Giancarlo Caselli
per il Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giuseppa
Mistretta per la Regione Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 marzo 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato e depositato il 26 luglio 2022 (reg.
ric. n. 48 del 2022), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato l'intero testo e, in particolare, tra gli altri, l'art. 18,
comma 5, nonche' gli artt. 3, commi 1 e 2, e 13, commi 14 e 50, della
legge della Regione Siciliana 25 maggio 2022, n. 13 (Legge di
stabilita' regionale 2022-2024), in riferimento, complessivamente,
agli artt. 81, terzo comma, 97, 117, terzo comma, e 119 della
Costituzione.
1.1.- Il primo motivo denuncia l'art. 18, comma 5, della citata
legge regionale, che, per ciascuno degli esercizi finanziari dal 2022
al 2038, ha ridotto l'autorizzazione di spesa di cui alla Missione
20, Programma 3, capitolo 215754, relativa al fondo per garantire i
percorsi di stabilizzazione di alcune categorie di personale.
Ad avviso del ricorrente, i risparmi che conseguirebbero da tale
previsione non potrebbero costituire una fonte di copertura degli
oneri indicati nel prospetto allegato alla legge reg. Siciliana n. 13
del 2022, dovendo invece essere «destinati alla realizzazione del
piano decennale di rientro del disavanzo».
In tal modo violerebbero l'art. 81, terzo comma, Cost., sia il
denunciato art. 18, comma 5, i cui oneri risulterebbero «di fatto
privi di copertura finanziaria», sia la legge regionale nel suo
complesso, che andrebbe dichiarata costituzionalmente illegittima
«nella sua interezza» dal momento che la copertura in esame non
sarebbe direttamente correlabile a uno specifico onere discendente
dalla stessa.
1.2.- Dell'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022 il
ricorso impugna le previsioni dei primi due commi - aventi ad
oggetto, rispettivamente, il trattamento accessorio e il sistema di
classificazione del personale regionale -, in particolare la' dove
questi prevedono che le relative spese sono finanziate con le risorse
derivanti dalla riduzione dei fondi indicati nei successivi commi 3 e
4.
Nel testo originario, la disposizione del citato art. 3
stabilisce infatti che:
«1. Al fine di recepire la normativa statale di cui all'articolo
1, comma 604, della legge 30 dicembre 2021, n. 234 in materia di
incremento dei trattamenti economici accessori del personale delle
pubbliche amministrazioni, le risorse destinate ai fondi per i
trattamenti accessori del personale dell'Amministrazione regionale,
anche di livello dirigenziale, sono incrementati, complessivamente,
di euro 1.600.000,00 a decorrere dall'anno 2022, nel rispetto del
limite massimo pari allo 0,22 per cento del monte salari 2018
previsto dalla citata disposizione statale e dei contenuti previsti
dal punto 2, lettera e) dell'"Accordo tra Stato e Regione Siciliana
per il ripiano decennale del disavanzo" sottoscritto in data 14
gennaio 2021 (Missione 1 Programma 10 capitolo 212017). Alla
conseguente copertura dell'onere, pari ad euro 1.600.000,00 a
decorrere dall'anno 2022, si provvede a valere sui risparmi di spesa
di cui ai commi 3 e 4.
2. Al fine di recepire la normativa statale in materia di
revisione del sistema di classificazione professionale da applicare
al personale dell'Amministrazione regionale, nel rispetto di quanto
previsto dall'articolo 1, comma 612, della legge 30 dicembre 2021, n.
234 e dei contenuti previsti dal punto 2, lettera e) dell'"Accordo
tra Stato e Regione siciliana per il ripiano decennale del disavanzo"
sottoscritto in data 14 gennaio 2021, le risorse finanziarie per i
rinnovi dei contratti collettivi di lavoro relativi al triennio
2019/2021, stanziate dalla legge regionale 15 aprile 2021, n. 10 e
dall'articolo 14 della legge regionale 27 dicembre 2021, n. 35, sono
integrate, a decorrere dall'anno 2022, di un importo, comprensivo
degli oneri riflessi a carico dell'amministrazione e dell'IRAP, nel
limite massimo di euro 1.350.000,00 per l'esercizio finanziario 2022
e nel limite massimo di euro 2.700.000,00 a decorrere dall'esercizio
finanziario 2023, da destinare al rinnovo contrattuale del personale
del comparto non dirigenziale. All'onere di cui al presente comma si
provvede con i risparmi di spesa di cui ai commi 3 e 4.
3. A decorrere dall'anno 2022, in attuazione di quanto previsto
dall'articolo 49, commi 3 e 4, della legge regionale 7 maggio 2015,
n. 9 e successive modificazioni e dall'articolo 13, comma 3, della
legge regionale 17 marzo 2016, n. 3 e successive modificazioni e
dalla Delib.G.R. n. 108 del 10 marzo 2022 nonche' al fine di dare
attuazione al punto 2, lettere d) ed e) dell'"Accordo tra Stato e
Regione Siciliana per il ripiano decennale del disavanzo"
sottoscritto in data 14 gennaio 2021, in materia di contenimento del
trattamento economico accessorio, il fondo per il finanziamento della
retribuzione di posizione, parte variabile e di risultato del
personale dell'area della dirigenza dell'amministrazione regionale e'
ridotto di un importo pari ad euro 3.841.000,00 (Missione 1,
Programma 10, capitolo 212019) rispetto all'ammontare del fondo
medesimo del 2021 come formalmente quantificato e costituito
dall'amministrazione regionale. Le economie di pari importo
registrate nel fondo di cui al primo periodo e relative all'anno
2021, costituiscono in via definitiva e strutturale risparmi a
beneficio del bilancio regionale.
4. A decorrere dall'anno 2022, in attuazione di quanto previsto
dall'articolo 49, commi 3 e 4, della legge regionale n. 9/2015 e
successive modificazioni, dall'articolo 10 comma 1 della legge
regionale 15 aprile 2021, n. 9, come attuati con decreto
presidenziale n. 608/2022, nonche' al fine di dare attuazione al
punto 2, lettere d) ed e) dell'"Accordo Stato e Regione siciliana per
il ripiano decennale del disavanzo" sottoscritto in data 14 gennaio
2021, in materia di contenimento del trattamento economico
accessorio, il fondo risorse decentrate del personale del comparto
non dirigenziale dell'amministrazione regionale e' ridotto di un
importo pari ad euro 544.134,00 (Missione 1, Programma 10, capitolo
212015) rispetto all'ammontare del fondo medesimo del 2021, come
formalmente quantificato e costituito dall'amministrazione regionale.
5. A decorrere dall'anno 2022, sono fatti salvi gli effetti di
cui all'articolo 1, commi 604 e 612, della legge 30 dicembre 2021, n.
234».
1.2.1.- Secondo il ricorrente, i richiamati commi 1 e 2,
prevedendo che alla copertura dei rispettivi oneri si provvede a
valere sui risparmi di spesa di cui ai commi 3 e 4, si porrebbero in
evidente contrasto con l'impegno alla riduzione strutturale delle
spese di personale, assunto dalla Regione Siciliana con l'accordo
sottoscritto con lo Stato il 14 gennaio 2021 per il ripiano decennale
del disavanzo.
Il punto 2 di tale accordo impegna la Regione «ad adottare
interventi di riduzione della spesa corrente attraverso provvedimenti
legislativi e/o amministrativi regionali», tra i quali le successive
lettere d) ed e) indicano, rispettivamente: «d) [...] il contenimento
dell'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al
trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale,
nei limiti di quanto previsto per le amministrazioni pubbliche
dall'articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n.
75 [...]; e) [...] il contenimento della spesa del personale in
servizio, al netto delle spese per i rinnovi contrattuali nei limiti
minimi di quelli previsti per il medesimo periodo a livello
nazionale, e del personale in quiescenza. [...]».
Le due previsioni impugnate, invece, impiegherebbero le risorse
derivanti dalla riduzione dei fondi considerati nei commi 3 e 4 «per
finanziare l'incremento del trattamento accessorio del personale
regionale, nonche' la revisione del sistema di classificazione del
medesimo».
Le stesse eccederebbero dunque dalle competenze legislative
statutariamente riservate alla Regione Siciliana e violerebbero
l'art. 117, terzo comma, Cost., ponendosi in contrasto con i principi
di coordinamento della finanza pubblica, «tra i quali
rientr[erebbero] anche le disposizioni di contenimento dei costi di
personale [...], di cui costitui[rebbe] espressione» il richiamato
punto 2, lettere d) ed e), dell'accordo sottoscritto dalla Regione
Siciliana.
Sotto altro profilo, le disposizioni impugnate violerebbero anche
gli artt. 97 e 119 Cost., quanto al «principio dell'equilibrio dei
bilanci pubblici e della sostenibilita' del debito delle pubbliche
amministrazioni [...], nella misura in cui esse pregiudic[herebbero]
la corretta attuazione e, quindi, l'efficacia del piano di rientro
decennale dal disavanzo».
In subordine, anche ritenendo che le previsioni impugnate non
sottraggano risorse destinate all'attuazione del suddetto piano di
rientro, le stesse sarebbero comunque costituzionalmente illegittime
«in quanto prive di adeguata copertura finanziaria», violando percio'
l'art. 81, terzo comma, Cost. Secondo il ricorrente, per effetto
delle riduzioni previste nei commi 3 e 4 dell'impugnato art. 3, i
fondi dagli stessi considerati «non sarebbero affatto sufficienti per
garantire gli incrementi dei costi di personale disposti dal
legislatore regionale» con i precedenti commi 1 e 2.
1.3.- Il ricorso impugna anche l'art. 13, comma 14, della stessa
legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, ai sensi del quale: «[p]er
l'esercizio finanziario 2022 e' autorizzata la spesa di 160 migliaia
di euro in favore del Comune di Sciacca, destinata al pagamento delle
imposte comunali ICI/IMU relative al procedimento di liquidazione
della fondazione "Pardo" al fine di permettere l'immediato utilizzo
delle risorse, gia' stanziate, destinate alla realizzazione del museo
interdisciplinare di cui all'articolo 2 della legge regionale 15
maggio 1991, n. 17 e successive modificazioni, nel complesso
monumentale di Santa Margherita a Sciacca».
«Nel presupposto» che la fondazione Pardo «sia soggetto
partecipato dal Comune di Sciacca», il ricorso denuncia il contrasto
della disposizione regionale con gli artt. 97 e 117 Cost.
Sotto un primo profilo, il ricorso osserva che per effetto della
norma impugnata il Comune di Sciacca dovrebbe rispondere
dell'obbligazione sorta in capo alla citata fondazione, risultando
cosi' sovvertito, di fatto, «il principio dell'autonomia patrimoniale
perfetta recato dall'articolo 12 cod. civ.», per il quale le vicende
dell'ente inciderebbero esclusivamente sul patrimonio dello stesso e
non su quello dei soggetti che, in qualsiasi forma, partecipino
all'ente medesimo.
Inoltre, la disposizione regionale, nel prevedere che delle
obbligazioni della fondazione «risponda il soggetto pubblico, ovvero
la collettivita', attraverso un sostanziale accollo del debito,
peraltro, con provvista finanziaria fornita dalla stessa Regione»,
violerebbe altresi' il principio di sana gestione finanziaria
espresso dall'art. 14, comma 5, del decreto legislativo 19 agosto
2016, n. 175 (Testo unico in materia di societa' a partecipazione
pubblica), ai sensi del quale le amministrazioni pubbliche non
possono, salve alcune ipotesi particolari, «sottoscrivere aumenti di
capitale, effettuare trasferimenti straordinari, aperture di credito,
ne' rilasciare garanzie a favore delle societa' partecipate, con
esclusione delle societa' quotate e degli istituti di credito, che
abbiano registrato, per tre esercizi consecutivi, perdite di
esercizio ovvero che abbiano utilizzato riserve disponibili per il
ripianamento di perdite anche infrannuali».
Richiamando la giurisprudenza della Corte dei conti, che ravvisa
nella previsione da ultimo citata il cosiddetto divieto di soccorso
finanziario da parte di un soggetto pubblico rispetto ai suoi
organismi partecipati aventi struttura societaria, il ricorso assume
che il richiamato art. 14, comma 5, esprimerebbe un principio
generale «fondato su esigenze di tutela dell'economicita' gestionale
e della concorrenza, estensibile anche agli altri organismi
partecipati dagli enti pubblici», comprese le fondazioni.
Risulterebbe quindi violato l'art. 117 (recte: art. 117, terzo
comma) Cost., sotto il profilo della determinazione dei principi
fondamentali nella materia del coordinamento della finanza pubblica.
La disposizione regionale impugnata produrrebbe anche «l'effetto
di ripianare un debito contratto da una fondazione di diritto privato
in fase di liquidazione, trasferendo il relativo onere finanziario a
carico della collettivita', senza alcuna ragionevole
giustificazione», violando cosi' l'art. 97 (recte: art. 97, secondo
comma) Cost., la' dove questo prescrive il principio del buon
andamento e dell'imparzialita' dell'amministrazione.
1.4.- Infine, il ricorso denuncia l'art. 13, comma 50, della
legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, in base al quale «[a]ll'articolo
55 della legge regionale 17 marzo 2016, n. 3, dopo le parole
"liquidazione coatta amministrativa" sono aggiunte le parole "nonche'
ai soci che hanno favorevolmente ottenuto i benefici di cui
all'articolo 179 del codice penale"», ossia la riabilitazione.
Pertanto, la disposizione regionale modificata - recante
interpretazione autentica dell'art. 2, comma 3, della legge della
Regione Siciliana 10 ottobre 1994, n. 37 (Provvedimenti in favore
delle cooperative) - stabilisce ora che quest'ultimo «si interpreta
nel senso che i benefici previsti dal comma 1 dell'articolo 2 della
suddetta legge si applicano ai soci delle cooperative agricole, gia'
utilmente inserite in graduatoria per il godimento dei suddetti
benefici, per le quali sia stato dichiarato lo stato di insolvenza
ovvero siano pendenti o gia' definite le procedure di fallimento o
liquidazione coatta amministrativa nonche' ai soci che hanno
favorevolmente ottenuto i benefici di cui all'articolo 179 del codice
penale».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri la disposizione
impugnata recherebbe «evidenti oneri finanziari a carico del bilancio
regionale», dal momento che l'art. 2, comma 3, della legge reg.
Siciliana n. 37 del 1994 ammetterebbe i soci delle cooperative
agricole per le quali sia stato gia' dichiarato lo stato di
insolvenza o il fallimento o sia stata gia' avviata la liquidazione
coatta amministrativa ai benefici previsti dal comma 1 della medesima
disposizione, ossia l'assunzione «a carico del bilancio della
Regione» delle garanzie concesse prima del 20 maggio 1993 da tali
soggetti a favore delle cooperative stesse.
Richiamando i principi costituzionali menzionati con riferimento
ad altri motivi d'impugnazione dello stesso ricorso, il ricorrente
ravvisa dunque la «evidente» violazione dell'art. 81, terzo comma,
Cost., non avendo la Regione «quantifica[to] i suddetti oneri ed
individua[to] i mezzi finanziari per farvi fronte».
2.- Con atto depositato il 31 agosto 2022 la Regione Siciliana,
in persona del Presidente pro tempore, si e' costituita in giudizio
limitatamente ad alcune delle disposizioni impugnate e precisamente,
per quanto qui rileva, in relazione agli artt. 18, comma 5, e 3,
commi 1 e 2, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022.
2.1.- Preliminarmente la difesa regionale eccepisce la
inammissibilita' «con riferimento alla piu' volte enunciata
violazione dell'art. 81, terzo comma, della Costituzione, non
[essendo] state fornite argomentazioni a sostegno della presunta
violazione», che non sussisterebbe «alla luce del quadro normativo
esaminato nel suo complesso».
2.2.- Nel merito, la resistente ritiene prive di fondamento le
censure mosse all'art. 18, comma 5, della legge reg. Siciliana n. 13
del 2022, e «frutto di un travisamento dei contenuti dell'Accordo
sottoscritto in data 14 gennaio 2021 tra la Regione e lo Stato»,
sulla base di ragioni estensibili anche alla impugnativa dell'art. 3,
commi 1 e 2, della medesima legge regionale.
Di tale accordo la resistente richiama anzitutto il punto 1, con
il quale l'ente si sarebbe impegnato a realizzare, per gli anni dal
2021 al 2029, riduzioni strutturali della spesa corrente in misura
non inferiore all'importo indicato per ciascun anno nella Tabella
allegata, mediante l'adozione di interventi specifici elencati dal
punto 2 dell'accordo.
Per la verifica dei suddetti contenuti, il successivo punto 5
prescriverebbe la trasmissione da parte della Regione di una
certificazione - entro il 30 aprile di ciascun anno - a un apposito
tavolo Stato-Regione mentre, ai sensi del punto 6: «[i]n caso di
mancata attuazione degli impegni di cui ai punti 1 e 2, tenendo conto
della flessibilita' ivi prevista, viene meno il regime di ripiano
pluriennale del disavanzo», ossia entro dieci esercizi, trovando
applicazione il regime ordinario triennale previsto dall'art. 42 del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42).
La difesa regionale sottolinea poi che, a seguito della
certificazione prodotta per l'anno 2021, il ragioniere generale dello
Stato avrebbe attestato il conseguimento di risparmi strutturali pari
a 56,525 milioni di euro.
2.2.1.- Cio' premesso, secondo la resistente l'inosservanza
dell'accordo non potrebbe tradursi in una violazione dell'art. 81,
terzo comma, Cost., perche' quello non prevederebbe «un obbligo della
Regione, in sede di legge di stabilita', di accantonare
necessariamente importi predeterminati per far fronte agli oneri
scaturenti dal piano decennale del rientro del disavanzo».
Al contrario, la verifica del conseguimento delle riduzioni di
spesa non sarebbe disciplinata «in sede di norme previsionali», ma
«trov[erebbe] riscontro nei dati della certificazione regionale», da
trasmettere entro il successivo 30 aprile di ciascun esercizio
finanziario di riferimento e poi aggiornata e ritrasmessa a seguito
dell'approvazione della legge regionale del relativo rendiconto.
Inoltre, sarebbe «espressamente affidata alla piena autonomia
regionale» la scelta della misura e dei provvedimenti legislativi e
amministrativi da adottare, fermi restando la priorita' degli
interventi elencati al punto 2 dell'accordo e il rispetto della
riduzione programmata di cui alla Tabella allo stesso allegata.
Coerentemente con tale impostazione il meccanismo sanzionatorio di
cui al successivo punto 6 «non prevede[rebbe] alcuna potesta' di
verifica preventiva da parte del Governo» sulle riduzioni di spesa
programmate dalla Regione, che si assumerebbe la responsabilita' di
raggiungere l'obiettivo alla fine di ciascun esercizio.
Pertanto, in forza delle suddette considerazioni non si potrebbe
individuare nel predetto accordo «un motivo di censura in sede di
controllo preventivo di legittimita' costituzionale delle leggi
regionali», mancando previsioni pattizie che introducano tali
meccanismi di controllo ex ante.
2.2.2.- Quanto alla specifica censura mossa all'art. 18, comma 5,
della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, la resistente osserva che
le risorse da questo utilizzate a copertura degli oneri della
predetta legge regionale non rientrerebbero tra gli interventi
espressamente declinati nel punto 2 dell'accordo, dalla lettera a)
alla lettera g), bensi' nella categoria, prevista dalla successiva
lettera o), delle «misure di contenimento e riqualificazione della
spesa individuate dalla Regione in piena autonomia». Sarebbe quindi
infondata l'asserita carenza di copertura finanziaria, in assenza di
qualsiasi vincolo riconducibile al capitolo di bilancio la cui
autorizzazione di spesa e' stata ridotta dalla disposizione
impugnata.
2.2.3.- Anche le censure all'art. 3, commi 1 e 2, della stessa
legge regionale sarebbero prive di fondamento perche', in forza dei
richiamati meccanismi di applicazione dell'accordo del 14 gennaio
2021, «le verifiche sul rispetto degli impegni regionali si
effettu[erebbero] a consuntivo», restando la Regione pienamente
autonoma nell'individuazione delle azioni funzionali al conseguimento
della riduzione totale degli impegni di spesa corrente.
Inoltre, ad avviso della resistente, la lettera e) del punto 2
dell'accordo avrebbe comunque espressamente escluso dal computo del
contenimento della spesa del personale in servizio le «spese per i
rinnovi contrattuali nei limiti minimi di quelli previsti per il
medesimo periodo a livello nazionale».
D'altro canto, nemmeno emergerebbe una specifica azione avente ad
oggetto la riduzione o la non corresponsione degli emolumenti
scaturenti dal rinnovo del contratto collettivo di lavoro, i quali,
peraltro, risulterebbero in linea con i limiti di spesa dei rinnovi
gia' intervenuti negli altri rami della pubblica amministrazione,
anche a livello nazionale.
A questo riguardo, la difesa regionale ricorda che il legislatore
statale avrebbe di recente destinato appositi stanziamenti ai rinnovi
contrattuali per il triennio 2019-2021 del personale delle
amministrazioni pubbliche, nonche' ulteriori risorse aggiuntive
finalizzate sia al superamento del limite del trattamento accessorio
di cui all'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017,
n. 75, recante «Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a),
e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f),
g), h), l) m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche»,
sia al finanziamento dei sistemi di classificazione del personale non
dirigenziale (sono richiamati i commi 604 e 612 dell'art. 1 della
legge 30 dicembre 2021, n. 234, recante «Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il
triennio 2022-2024»).
In tal modo sarebbe stata data attuazione alla deroga -
disciplinata dall'art. 3, comma 2, del decreto-legge 9 giugno 2021,
n. 80, recante «Misure urgenti per il rafforzamento della capacita'
amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale
all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e
per l'efficienza della giustizia», convertito, con modificazioni,
nella legge 6 agosto 2021, n 113 - che consente appunto il
superamento del limite di cui all'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75
del 2017.
Tale deroga, conclude la difesa regionale, non potrebbe che
«dinamicamente applicarsi alla Regione siciliana», alla luce del
rinvio, contenuto nel punto 2, lettera d), dell'accordo, ai limiti
posti dal citato decreto legislativo. D'altro canto, una diversa
interpretazione determinerebbe una «ingiustificata disparita' di
trattamento tra dipendenti delle pubbliche amministrazioni».
2.3.- Da ultimo, la difesa della resistente sottolinea che le
disposizioni impugnate, di cui agli artt. 18, comma 5, e 3, commi 1 e
2, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022 sono state modificate,
rispettivamente, dagli artt. 1 e 12 della legge della Regione
Siciliana 10 agosto 2022, n. 16 (Modifiche alla legge regionale 25
maggio 2022, n. 13 e alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 14.
Variazioni al Bilancio di previsione della Regione siciliana per il
triennio 2022/2024. Disposizioni varie).
Per effetto del citato art. 1, le risorse considerate
dall'impugnato art. 18, comma 5, non sarebbero piu' utilizzabili come
copertura di altre spese a valere sull'esercizio 2022, venendo invece
iscritte in un fondo non impegnabile nella gestione della spesa.
Il successivo art. 12 avrebbe operato una «[a]naloga
sterilizzazione» modificando le previsioni contenute nell'impugnato
art. 3, commi 1 e 2, riferite agli anni 2022, 2023 e 2024.
La descritta novella legislativa, conclude la resistente, avrebbe
dunque determinato la cessazione della materia del contendere.
3.- A seguito dell'adozione del richiamato art. 1 della legge
reg. Siciliana n. 16 del 2022, il Consiglio dei ministri, nella
seduta del 21 novembre 2022, ha approvato la rinuncia parziale al
ricorso limitatamente, tra le altre, alla disposizione di cui
all'art. 18, comma 5, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022,
preso atto della mancata applicazione medio tempore della stessa.
All'atto di rinuncia parziale, depositato dall'Avvocatura generale
dello Stato il 26 novembre 2022, ha fatto seguito l'accettazione del
Presidente della Regione Siciliana pro tempore, con atto datato 5
dicembre 2022, depositato il giorno 7 successivo.
4.- In prossimita' dell'udienza pubblica, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato una memoria con la quale, a
fronte della richiesta della resistente di dichiarare cessata la
materia del contendere quanto alle questioni che concernono l'art. 3,
commi 1 e 2, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, ritiene che
lo ius superveniens non abbia rimosso i vizi denunciati con le
censure promosse.
Ad avviso dell'Avvocatura le disposizioni impugnate rimarrebbero
in contrasto con l'impegno a ripianare il disavanzo regionale
mediante, tra l'altro, la riduzione strutturale delle spese di
personale, «dato che esse continu[erebbero] a prevedere un incremento
delle spese in questione».
Nemmeno varrebbe il richiamo, da parte della difesa regionale,
alla parte dell'accordo stipulato in data 14 gennaio 2021 in cui
questo ammetterebbe le «spese per i rinnovi contrattuali nei limiti
minimi di quelli previsti per il medesimo periodo a livello
nazionale» (punto 2, lettera e), poiche' le norme impugnate non
stanzierebbero risorse per questi fini, ma inciderebbero su
specifiche spese di personale che la Regione si sarebbe invece
espressamente impegnata a ridurre.
5.- Con successivo ricorso notificato il 12 ottobre 2022 e
depositato il 17 ottobre 2022 (reg. ric. n. 78 del 2022), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato varie disposizioni
della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, tra le quali anzitutto
l'art. 12, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, 97, secondo
comma, e 119, primo comma, Cost.
5.1.- La disposizione impugnata prevede che:
«1. All'articolo 3 della legge regionale 25 maggio 2022, n. 13
sono apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 1 le parole "si provvede a valere sui risparmi di
spesa di cui ai commi 3 e 4." sono sostituite dalle parole "si
provvede mediante utilizzo delle maggiori entrate di cui al Titolo 1,
Tipologia 103, capitolo 1026.";
b) il comma 2 e' sostituito dal seguente:
"2. Al fine di recepire la normativa statale in materia di
revisione del sistema di classificazione professionale da applicare
al personale dell'Amministrazione regionale, nel rispetto di quanto
previsto dall'articolo 1, comma 612, della legge 30 dicembre 2021, n.
234 e successive modificazioni e dal punto 2, lettera e),
dell'Accordo Stato-Regione sottoscritto in data 14 gennaio 2021, le
risorse finanziarie per i rinnovi dei contratti collettivi di lavoro
relativi al triennio 2019-2021, stanziate con legge regionale 15
aprile 2021, n. 10 e dall'articolo 14 della legge regionale 27
dicembre 2021, n. 35, sono integrate, a decorrere dall'anno 2022, di
un importo pari a euro 3.300.000,00 comprensivo degli oneri riflessi
a carico dell'amministrazione e dell'IRAP, da destinare al rinnovo
contrattuale del personale del comparto non dirigenziale. Alla
conseguente copertura dell'onere, pari ad euro 3.300.000,00, a
decorrere dall'anno 2022 si provvede mediante utilizzo delle maggiori
entrate di cui al Titolo 1, Tipologia 103, capitolo 1026, per gli
importi di euro 3.300.000,00 nell'anno 2022, di euro 2.988.040,94
nell'anno 2023 e di euro 3.300.000,00 nell'anno 2024 e mediante
riduzione della Missione 20, Programma 1, capitolo 215744 per
l'importo di euro 311.959,06 nell'anno 2023 (Missione 1, Programma
10, capitolo 212017).";
c) dopo il comma 4 e' inserito il seguente:
"4-bis. Le somme corrispondenti ai risparmi di spesa di cui ai
commi 3 e 4, pari a complessivi euro 4.385.134,00 per ciascun anno
del triennio 2022, 2023 e 2024, affluiscono a beneficio del bilancio
regionale e sono iscritte in un apposito capitolo del dipartimento
regionale del bilancio e del tesoro, non utilizzabili ai fini della
gestione della spesa (Missione 20, Programma 3)."».
5.2.- Richiamando la precedente impugnativa, concernente «la
copertura finanziaria oggetto di modifica» di cui all'art. 3 della
legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, il ricorrente ravvisa analoghi
vizi di legittimita' costituzionale in quella definita con la
riportata disposizione, in quanto assicurata mediante l'utilizzo
delle maggiori entrate di natura tributaria, di cui al Titolo I,
Tipologia 103, capitolo 1026.
Queste consisterebbero nelle ritenute sugli interessi e sui
redditi di capitale di cui la Regione Siciliana aggiornerebbe la
quantificazione in relazione all'andamento del gettito comunicato
dall'istituto cassiere e dunque privo di natura permanente e stabile,
«essendo correlato a future variabili dei mercati finanziari».
Si tratterebbe pertanto di entrate che non rivestirebbero il
necessario carattere di certezza e stabilita', tale da garantire la
copertura degli oneri derivanti dalle spese di personale di natura
strutturale e incomprimibile nel tempo indicate dalla norma
regionale.
5.2.1.- Al riguardo, il ricorso richiama la previsione dell'art.
17, comma 1, lettera c), della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge
di contabilita' e finanza pubblica), che consentirebbe la copertura
delle maggiori spese «mediante modificazioni legislative che
comportino nuove o maggiori entrate»; cio' che la disposizione
regionale impugnata non prevederebbe.
Inoltre, ai sensi del comma 1-bis del citato art. 17, le maggiori
entrate rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione
derivanti da variazioni degli andamenti a legislazione vigente non
sarebbero utilizzabili per la copertura finanziaria di nuove o
maggiori spese o di riduzioni di entrate, ma andrebbero «finalizzate
al miglioramento dei saldi di finanza pubblica».
Pertanto, le norme regionali non rispetterebbero i caratteri
della copertura finanziaria delle spese, incentrati sulla
ragionevolezza dei presupposti giuridici ed economici che sorreggono
l'iscrizione in bilancio degli stanziamenti in parte entrata e spesa
(sono richiamate, di questa Corte, le sentenze n. 197 e n. 6 del
2019, nonche', con riferimento specifico alla Regione Siciliana, la
sentenza n. 155 del 2022).
In conclusione, l'art. 12, comma 1, lettere a) e b), della legge
reg. Siciliana n. 16 del 2022 violerebbe l'art. 81, terzo comma,
Cost., ponendosi in contrasto con l'obbligo di copertura finanziaria
delle norme, anche regionali, che comportino nuovi o maggiori oneri a
carico dei bilanci pubblici.
5.3.- Dello stesso art. 12, il ricorso denuncia anche la lettera
c) del comma 1, che introduce il comma 4-bis nell'art. 3 della legge
reg. Siciliana n. 13 del 2022, cosi' prevedendo che le somme
corrispondenti ai risparmi di spesa di cui ai commi 3 e 4 di
quest'ultima disposizione, derivanti dalla riduzione di fondi
relativi al personale dell'area della dirigenza e a quello del
comparto, «affluiscono a beneficio del bilancio regionale e sono
iscritte in un apposito capitolo del dipartimento regionale del
bilancio e del tesoro, non utilizzabili ai fini della gestione della
spesa (Missione 20, Programma 3)».
Realizzando un «sostanziale "congelamento" dei predetti risparmi
di spesa», la norma regionale contrasterebbe con il perseguimento
delle finalita' contemplate dall'accordo tra lo Stato e la Regione
Siciliana sottoscritto il 14 gennaio 2021 e, in particolare, con la
riduzione del trattamento economico accessorio dei dipendenti
regionali, compresi quelli di livello dirigenziale, oggetto delle
misure indicate nel punto 2, lettere d) ed e), dello stesso.
I predetti risparmi sarebbero cosi' di fatto sottratti «dal
concorso alla riduzione del disavanzo finanziario, generando una
economia di bilancio utilizzabile in futuro con successive previsioni
normative regionali», potenzialmente idonee persino a determinarne il
ritorno nell'ambito delle risorse destinate al trattamento accessorio
del personale.
Peraltro, ad avviso dell'Avvocatura, questa Corte avrebbe gia'
dichiarato costituzionalmente illegittime disposizioni legislative
della Regione Siciliana contrastanti con la finalita' del citato
accordo di pervenire al contenimento della spesa per il trattamento
accessorio del personale (sono citate le sentenze n. 200 e n. 190 del
2022).
Conclusivamente, oltre a violare l'art. 81, terzo comma, Cost.,
la disposizione in esame assumerebbe «carattere manifestamente
contraddittorio», in quanto, da un lato, sottrarrebbe i risparmi
derivanti dalla riduzione del trattamento accessorio del personale al
concorso del ripiano del disavanzo; dall'altro lato, manterrebbe di
fatto tali risorse nella disponibilita' futura del bilancio
regionale, determinando la violazione degli artt. 97, secondo comma,
e 119, primo comma, Cost., «in punto di equilibrio dei bilanci
pubblici e di sostenibilita' del debito pubblico».
6.- Con atto depositato il 18 novembre 2022 si e' costituita in
giudizio la Regione Siciliana, in persona del Presidente pro tempore,
chiedendo di dichiarare non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale promosse nei confronti dell'art. 12 della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2022.
6.1.- Con riferimento alla copertura finanziaria approntata dal
comma 1, lettere a) e b), della disposizione appena citata, la difesa
regionale richiama anzitutto gli importi delle previsioni iniziali
sul capitolo di entrata 1026 (Ritenute su interessi e redditi
capitale) per gli esercizi dal 2022 al 2024 (rispettivamente, 72
milioni di euro, 73 milioni di euro e 73,5 milioni di euro).
Precisa, poi, che avendo registrato nel corso dell'esercizio 2022
tre versamenti per un importo complessivo di 88.448.887,95 euro, in
relazione a somme pertinenti al suddetto capitolo 1026, l'ente
avrebbe «riten[uto] ragionevole e prudente modificare la stima
previsionale del capitolo in questione», incrementando a 86 milioni
di euro quella dell'esercizio 2022. Inoltre, dai dati dei bollettini
tributari relativi alle entrate dei periodi gennaio-dicembre 2021 e
gennaio-luglio 2022 emergerebbe un incremento del gettito
dell'imposta sostitutiva sui redditi e delle ritenute sugli interessi
e sugli altri redditi di capitale.
Pertanto, per quanto sensibile al ciclo economico, si tratterebbe
di una entrata non «aleatoria» e anzi «ricorrente, idonea per
coperture finanziarie strutturali».
D'altro canto, secondo la difesa regionale anche la legge 5
agosto 2022, n. 111 (Disposizioni per l'assestamento del bilancio
dello Stato per l'anno finanziario 2022), avrebbe variato in aumento
e assestato le previsioni iniziali del bilancio dello Stato per il
2022 «sulla scorta dei migliori andamenti registrati a livello
nazionale, di diversi cespiti di entrate, tra le quali le
sostitutive». Piu' in generale, il «quadro normativo» riproporrebbe
«piu' volte» esempi in cui «inattesi incrementi di entrate in corso
d'esercizio noti come "tesoretti"» sarebbero stati utilizzati a
titolo di copertura finanziaria.
6.2.- Quanto alla doglianza relativa alla lettera c) del comma 1
dell'impugnato art. 12, la resistente sottolinea che i risparmi di
spesa richiamati da tale previsione sarebbero stati iscritti nel
capitolo 215794 della Missione 20 (Fondi e accantonamenti) «il cui
stanziamento per definizione, in relazione alla natura della relativa
spesa, non risulta impegnabile e pagabile».
Inoltre, in forza della espressa previsione secondo cui le
relative somme affluirebbero «a beneficio del bilancio regionale», in
sede di rendiconto l'economia di bilancio derivante dallo
stanziamento del citato capitolo determinerebbe un miglioramento del
disavanzo «e non potr[ebbe] essere oggetto di utilizzo negli esercizi
successivi».
Infine, il mancato utilizzo dei «predetti risparmi c.d.
"congelati"» potrebbe essere verificato nell'esame di legittimita'
costituzionale di successive leggi regionali.
7.- In prossimita' dell'udienza pubblica, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato una memoria a sostegno delle
conclusioni gia' svolte.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso depositato il 26 luglio 2022 (reg. ric. n. 48 del
2022), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato diverse
disposizioni della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, tra cui gli
artt. 3, commi 1 e 2, e 13, commi 14 e 50.
2.- Con ricorso depositato il 17 ottobre 2022 (reg. ric. n. 78
del 2022), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato alcune
disposizioni della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, tra le quali
l'art. 12, recante modifiche all'art. 3 della legge reg. Siciliana n.
13 del 2022.
3.- Riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimita' costituzionale promosse con i ricorsi
indicati, i giudizi vanno riuniti, stante la parziale connessione tra
le norme impugnate e in considerazione dei motivi e dei parametri
parzialmente coincidenti.
4.- Quanto all'art. 18, comma 5, della legge reg. Siciliana n. 13
del 2022, che il ricorso ha chiesto di dichiarare costituzionalmente
illegittimo insieme alla stessa legge regionale nella sua interezza,
con atto depositato il 26 novembre 2022, lo Stato ha rinunciato al
ricorso limitatamente, tra le altre, alla impugnazione della suddetta
disposizione, in riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri in data 21 novembre 2022. Il
Presidente della Regione Siciliana pro tempore, con atto depositato
il 7 dicembre 2022, ha accettato la rinuncia.
Va, pertanto, dichiarata l'estinzione del processo relativamente
alla questione di legittimita' costituzionale dell'art. 18, comma 5,
e dell'intero testo della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, ai
sensi dell'art. 25 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.
5.- E' impugnato anche l'art. 3, commi 1 e 2, della legge reg.
Siciliana n. 13 del 2022, in riferimento agli artt. 81, terzo comma,
97, 117, terzo comma, e 119 Cost.
I suddetti commi prevedono, al fine di recepire specifiche
disposizioni statali in materia di trattamento economico del
personale delle pubbliche amministrazioni - recate dai commi 604 e
612 dell'art. 1 della legge n. 234 del 2021 - l'incremento delle
spese relative alle risorse destinate, rispettivamente, ai fondi per
i trattamenti accessori e ai rinnovi dei contratti collettivi di
lavoro per il triennio 2019-2021 in connessione con la revisione del
sistema di classificazione del personale.
Entrambe le richiamate disposizioni richiedono il rispetto sia
delle citate previsioni statali, sia «dei contenuti previsti dal
punto 2, lettera e) dell'"Accordo tra Stato e Regione siciliana per
il ripiano decennale del disavanzo" sottoscritto in data 14 gennaio
2021». Esse, infine, stabiliscono che alla copertura degli oneri
rispettivamente recati si provvede a valere sui «risparmi di spesa di
cui ai commi 3 e 4».
Questi ultimi dispongono, al fine di dare attuazione ai contenuti
del menzionato accordo in materia di contenimento del trattamento
economico accessorio, la riduzione a decorrere dall'anno 2022 degli
importi, rispettivamente, del fondo per il finanziamento della
retribuzione di posizione del personale della dirigenza regionale e
del fondo risorse decentrate del personale del comparto non
dirigenziale regionale.
5.1.- Secondo il ricorrente le disposizioni impugnate
contrasterebbero con l'impegno, assunto dalla Regione Siciliana con
il menzionato accordo, a ripianare il disavanzo regionale mediante
una serie di interventi, tra cui la riduzione strutturale delle spese
di personale, dal momento che le risorse derivanti dalla riduzione
dei fondi indicati nei commi 3 e 4, anziche' destinate al suddetto
fine, verrebbero impiegate, invece, per finanziare l'incremento delle
spese di cui ai commi precedenti.
Le stesse eccederebbero dunque dalle competenze legislative
statutariamente riservate alla Regione Siciliana e violerebbero
l'art. 117, terzo comma, Cost., ponendosi in contrasto con i principi
di coordinamento della finanza pubblica, «tra i quali
rientr[erebbero] anche le disposizioni di contenimento dei costi di
personale [...], di cui costitui[rebbe] espressione» il punto 2,
lettere d) ed e), dell'accordo sottoscritto dalla Regione Siciliana,
diretto a contenere sia le risorse destinate al trattamento
accessorio del personale, sia, in generale, la spesa relativa al
personale in servizio.
Sotto altro profilo, le disposizioni impugnate violerebbero anche
gli artt. 97 e 119 Cost., quanto al «principio dell'equilibrio dei
bilanci pubblici e della sostenibilita' del debito delle pubbliche
amministrazioni [...], nella misura in cui esse pregiudic[herebbero]
la corretta attuazione e, quindi, l'efficacia del piano di rientro
decennale dal disavanzo».
In subordine, anche ritenendo che le previsioni impugnate non
sottraggano risorse destinate all'attuazione del suddetto piano di
rientro, le stesse sarebbero comunque costituzionalmente illegittime
«in quanto prive di adeguata copertura finanziaria», violando percio'
l'art. 81, terzo comma, Cost. Secondo il ricorrente, per effetto
delle riduzioni previste nei commi 3 e 4 dell'impugnato art. 3, i
fondi dagli stessi considerati «non sarebbero affatto sufficienti per
garantire gli incrementi dei costi di personale disposti dal
legislatore regionale» con i precedenti commi 1 e 2.
5.2.- La Regione Siciliana, costituitasi in giudizio, ha eccepito
in via generale l'inammissibilita' delle impugnative statali in
riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., ritenute prive di idonee
argomentazioni.
Nel merito delle questioni in esame, le relative censure
sarebbero «infondate e frutto di un travisamento» dei contenuti
dell'accordo sottoscritto tra lo Stato e la Regione Siciliana il 14
gennaio 2021.
In ogni caso, le modifiche apportate alle disposizioni impugnate
dall'art. 12 della successiva legge reg. Siciliana n. 16 del 2022
avrebbero determinato la sopravvenuta cessazione della materia del
contendere.
5.3.- Le questioni promosse sono inammissibili, perche' del tutto
generiche e viziate da un'incompleta ricostruzione del quadro
normativo.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, «l'esigenza di
un'adeguata motivazione a fondamento della richiesta declaratoria
d'illegittimita' costituzionale si pone in termini piu' pregnanti nei
giudizi proposti in via principale, rispetto a quelli instaurati in
via incidentale (tra le tante, sentenze n. 119 del 2022, n. 219 e n.
171 del 2021). Il ricorrente, pertanto, "ha non solo l'onere di
individuare le disposizioni impugnate e i parametri costituzionali
dei quali lamenta la violazione, ma anche quello di allegare, a
sostegno delle questioni proposte, una motivazione non meramente
assertiva. Il ricorso deve cioe' contenere l'indicazione delle
ragioni per le quali vi sarebbe il contrasto con i parametri evocati
e una, sia pur sintetica, argomentazione a supporto delle censure"
(cosi', di recente, sentenza n. 95 del 2021)» (da ultimo, sentenza n.
44 del 2023).
5.3.1.- La doglianza principale, in riferimento all'art. 117,
terzo comma, Cost., e', infatti, formulata, per un verso, richiamando
l'accordo sottoscritto tra lo Stato e la Regione Siciliana in data 14
gennaio 2021 e, per l'altro, sostenendo, in modo meramente assertivo,
che le disposizioni in esso contenute sarebbero rientranti nei
principi di coordinamento della finanza pubblica.
Tale censura manca di considerare il quadro normativo di
riferimento e segnatamente la relazione tra la disposizione da cui il
suddetto accordo trae origine, ossia l'art. 7 del decreto legislativo
27 dicembre 2019, n. 158 (Norme di attuazione dello statuto speciale
della Regione siciliana in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili, dei conti giudiziali e dei controlli), e la competenza
legislativa esclusiva statale in materia di armonizzazione dei
bilanci pubblici.
Il ricorso, inoltre, non chiarisce i termini del prospettato
contrasto degli impugnati commi 1 e 2 dell'art. 3 della legge reg.
Siciliana n. 13 del 2022 con i contenuti delle lettere d) ed e) del
punto 2 dell'accordo, posto che, in particolare, le disposizioni
regionali dichiarano di recepire previsioni statali di portata
generale e, soprattutto, richiedono espressamente il rispetto della
richiamata lettera e) del medesimo punto 2 dell'accordo.
5.3.2.- Considerazioni analoghe valgono a determinare
l'inammissibilita' delle questioni promosse in riferimento agli artt.
97 e 119 Cost., dovendosi aggiungere che il ricorso, in particolare,
non si confronta con la peculiare disciplina approntata dall'accordo
tra Stato e Regione Siciliana sia per la verifica dei contenuti dallo
stesso previsti, sia per il caso di mancata attuazione degli impegni
assunti dalla Regione di cui ai punti 1 e 2.
Poiche', infatti, il conseguimento dell'obiettivo annuo di
riduzione totale della spesa corrente e' monitorato solo a
posteriori, il ricorrente avrebbe dovuto argomentare in maniera
puntuale in quali termini l'adozione delle norme impugnate si
porrebbe in diretto contrasto con i parametri evocati.
5.3.3.- E', infine, inammissibile anche la questione promossa, in
via subordinata, in riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., che
chiaramente risente dei vizi che affliggono le questioni principali.
5.4.- L'evidenziata inammissibilita' del ricorso, per la
pregiudizialita' che, nella specie, la connota ai fini della
valutazione della satisfattivita' delle pretese avanzate con lo
stesso, rende non necessario approfondire il profilo della
sopravvenuta modifica dei commi 1 e 2 dell'impugnato art. 3,
apportata dall'art. 12, comma 1, lettere a) e b), della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2022 (sentenza n. 109 del 2018, punto 2 del
Considerato in diritto).
6.- E' denunciato anche l'art. 13, comma 14, della legge reg.
Siciliana n. 13 del 2022, che «[p]er l'esercizio finanziario 2022
[...] autorizz[a] la spesa di 160 migliaia di euro in favore del
Comune di Sciacca, destinata al pagamento delle imposte comunali
ICI/IMU relative al procedimento di liquidazione della fondazione
"Pardo" al fine di permettere l'immediato utilizzo delle risorse,
gia' stanziate, destinate alla realizzazione del museo
interdisciplinare di cui all'articolo 2 della legge regionale 15
maggio 1991, n. 17 e successive modificazioni, nel complesso
monumentale di Santa Margherita a Sciacca».
Le censure - promosse «[n]el presupposto» che la fondazione Pardo
«sia soggetto partecipato dal Comune di Sciacca» - lamentano la
violazione sia dell'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione al
principio di coordinamento della finanza pubblica espresso dall'art.
14, comma 5, del d.lgs. n. 175 del 2016, che vieterebbe alle
amministrazioni pubbliche il cosiddetto soccorso finanziario nei
confronti dei propri organismi partecipati, sia dell'art. 97, secondo
comma, Cost., in quanto, «senza alcuna ragionevole giustificazione»,
la norma regionale trasferirebbe sulla collettivita' l'onere di un
debito di una fondazione di diritto privato in liquidazione.
6.1.- Occorre dare atto, in linea preliminare, che la
disposizione impugnata e' stata abrogata dall'art. 3, comma 7, della
legge della Regione Siciliana 22 febbraio 2023, n. 2 (Legge di
stabilita' regionale 2023-2025), entrata in vigore il 1° marzo 2023,
ai sensi dell'art. 119, comma 1, della medesima, e le cui
disposizioni, in forza del precedente art. 118, comma 2, «si
applicano, ove non diversamente disposto, a decorrere dall'1 gennaio
2023».
A fronte di tale ius superveniens ricorrono entrambe le
condizioni che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte
(ex plurimis, sentenze n. 242, n. 222 e n. 92 del 2022), determinano
la cessazione della materia del contendere.
In primo luogo, abrogando la disposizione impugnata, il
richiamato art. 3, comma 7, presenta senza dubbio carattere
satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso, come del resto
riconosciuto dall'Avvocatura generale nell'udienza pubblica.
Inoltre, anche in assenza di deduzioni sul punto della Regione
Siciliana, la cui costituzione in giudizio non comprende la presente
impugnativa, e' da escludersi che, prima di essere abrogata, la
previsione di cui all'art. 13, comma 14, della legge reg. Siciliana
n. 13 del 2022, abbia ricevuto applicazione mediante l'adozione
dell'impegno di spesa e del pagamento del contributo a favore del
Comune di Sciacca.
In questo senso, va rilevato che, per un verso, la norma
impugnata ha autorizzato la spesa per il solo esercizio finanziario
2022; per altro verso, dal bilancio finanziario gestionale per
l'esercizio finanziario 2023 - approvato con deliberazione della
Giunta regionale della Regione Siciliana 16 gennaio 2023, n. 43 -
risulta che il capitolo 191337, appositamente istituito a seguito
dell'entrata in vigore della legge regionale impugnata, presentava
per l'anno 2022 un importo pari a zero sia quanto alla previsione
definitiva di cassa (che, ai sensi dell'art. 58, comma 1, del d.lgs.
n. 118 del 2011, costituisce limite al pagamento delle spese), sia
quanto ai residui presunti al termine dell'esercizio; cio' che
esclude la presenza di somme impegnate e non pagate entro l'anno
2022.
Deve pertanto essere dichiarata cessata la materia del contendere
in ordine alle questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 13,
comma 14, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022.
7.- Infine, il ricorso denuncia l'art. 13, comma 50, della legge
reg. Siciliana n. 13 del 2022, in base al quale «[a]ll'articolo 55
della legge regionale 17 marzo 2016, n. 3, dopo le parole
"liquidazione coatta amministrativa" sono aggiunte le parole "nonche'
ai soci che hanno favorevolmente ottenuto i benefici di cui
all'articolo 179 del codice penale"», ossia la riabilitazione.
Per l'effetto, la disposizione regionale modificata - recante
interpretazione autentica dell'art. 2, comma 3, della legge reg.
Siciliana n. 37 del 1994 - stabilisce ora che quest'ultimo «si
interpreta nel senso che i benefici previsti dal comma 1
dell'articolo 2 della suddetta legge si applicano ai soci delle
cooperative agricole, gia' utilmente inserite in graduatoria per il
godimento dei suddetti benefici, per le quali sia stato dichiarato lo
stato di insolvenza ovvero siano pendenti o gia' definite le
procedure di fallimento o liquidazione coatta amministrativa nonche'
ai soci che hanno favorevolmente ottenuto i benefici di cui
all'articolo 179 del codice penale».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione regionale impugnata
ometterebbe sia di quantificare gli oneri dalla stessa recati, sia di
individuare i mezzi finanziari per farvi fronte, in violazione
dell'art. 81, terzo comma, Cost.
7.1.- La questione e' inammissibile, non avendo il ricorrente
adeguatamente motivato le ragioni del contrasto della norma impugnata
con l'evocato parametro costituzionale (ex plurimis, con riferimento
all'art. 81, terzo comma, Cost., sentenze n. 44 del 2023, n. 25 del
2021 e n. 131 del 2016).
La censura statale si limita, infatti, ad affermare che la norma
regionale «reca evidenti oneri finanziari a carico del bilancio
regionale, dato che l'articolo 2, comma 3, della legge regionale 10
ottobre 1994, n. 37, ammette i soci delle cooperative agricole per le
quali sia stato gia' dichiarato lo stato di insolvenza o il
fallimento o sia stata gia' avviata la liquidazione coatta
amministrativa ai benefici previsti dal comma 1 della medesima
disposizione: vale a dire, l'assunzione a carico del bilancio della
Regione Siciliana delle garanzie prestate da tali soggetti in favore
delle cooperative stesse».
L'argomentazione cosi' formulata risulta apodittica e
contraddittoria.
Il ricorrente, infatti, ascrive all'intervento impugnato la
produzione di nuovi oneri finanziari senza tuttavia contestarne il
dichiarato carattere interpretativo; cio' che potrebbe escluderne
l'effetto innovativo anche sul piano finanziario.
8.- Con il ricorso depositato il 17 ottobre 2022 (reg. ric. n. 78
del 2022), il Presidente del Consiglio dei ministri, come detto, ha
impugnato alcune disposizioni della legge reg. Siciliana n. 16 del
2022, tra le quali l'art. 12, recante modifiche all'art. 3 della gia'
esaminata legge reg. Siciliana n. 13 del 2022.
9.- Della disposizione da ultimo citata sono anzitutto denunciate
le lettere a) e b) del comma 1, in quanto, l'una modificando il comma
1 del richiamato art. 3, l'altra sostituendone il comma 2,
utilizzerebbero le maggiori entrate di natura tributaria allocate al
Titolo I, Tipologia 103, capitolo 1026, in violazione dell'obbligo di
copertura finanziaria di cui all'art. 81, terzo comma, Cost., come
specificato dalla legge n. 196 del 2009.
Per un verso, infatti, le disposizioni regionali impugnate,
ricorrendo a entrate dipendenti dall'andamento del gettito,
«correlato a future variabili dei mercati finanziari»,
contrasterebbero con l'art. 17, comma 1, lettera c), della suddetta
legge che richiede la copertura delle maggiori spese «mediante
modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate».
Per altro verso, le stesse risorse, inoltre, consistendo in
maggiori entrate rispetto a quelle iscritte nel bilancio di
previsione derivanti da variazioni degli andamenti a legislazione
vigente, in forza del comma 1-bis del medesimo art. 17 non sarebbero
utilizzabili per la copertura finanziaria di nuove o maggiori spese,
dovendo essere «finalizzate al miglioramento dei saldi di finanza
pubblica».
9.1.- La questione e' fondata, sotto entrambi i profili di
censura.
Modificando la originaria copertura degli oneri stabiliti dai
commi 1 e 2 dell'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022,
ambedue le previsioni impugnate vi provvedono ora «mediante utilizzo
delle maggiori entrate di cui al Titolo 1, Tipologia 103, capitolo
1026», costituite da ritenute sugli interessi e sui redditi di
capitale e corrispondenti, come riconosciuto dalla Regione Siciliana
nell'atto di costituzione, all'incremento della iniziale previsione
di competenza del suddetto capitolo in forza del positivo andamento
del gettito nella prima parte dell'esercizio 2022.
In tal modo le disposizioni regionali in esame si pongono in
contrasto anzitutto con l'art. 17, comma 1, lettera c), della legge
n. 196 del 2009 - applicabile anche alle regioni in forza del
successivo art. 19 - in base al quale la copertura finanziaria delle
leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero minori entrate,
deve avvenire mediante modificazioni legislative che comportino nuove
o maggiori entrate.
Nella specie, invece, difettano modifiche sostanziali della
legislazione, per cui le maggiori entrate considerate dalle norme
regionali impugnate non rappresentano coperture stabili e si rivelano
inidonee a garantire la copertura dei correlati oneri derivanti dalle
spese di personale, di natura strutturale e incomprimibile nel tempo.
L'argomento della difesa regionale che, obliterando il requisito
della norma statale, si limita a ritenere possibile l'utilizzo nel
corso dell'esercizio finanziario delle maggiori riscossioni
contestualmente registrate, risulta dunque inconferente.
Le norme regionali contrastano anche con il comma 1-bis dello
stesso art. 17 della legge n. 196 del 2009, a mente del quale «[l]e
maggiori entrate rispetto a quelle iscritte nel bilancio di
previsione derivanti da variazioni degli andamenti a legislazione
vigente non possono essere utilizzate per la copertura finanziaria di
nuove o maggiori spese o riduzioni di entrate e sono finalizzate al
miglioramento dei saldi di finanza pubblica».
Disciplinando la destinazione del cosiddetto extra-gettito a
vantaggio dei saldi di finanza pubblica, la previsione statale
esplicita un corollario dell'altra disposizione dianzi richiamata,
precludendo l'utilizzo a copertura delle nuove spese - nella specie,
invece, avvenuto - delle maggiori entrate registrate, a legislazione
immutata, in conseguenza del miglioramento del quadro economico.
Le norme regionali impugnate contrastano quindi con l'art. 81,
terzo comma, Cost., perche' le coperture delle spese difettano «di un
legittimo "fondamento giuridico" (sentenza n. 197 del 2019)»
(sentenza n. 156 del 2021).
Deve, in conclusione, dichiararsi l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 12, comma 1, lettere a) e b), della legge reg. Siciliana n.
16 del 2022.
9.2.- Va aggiunto che, mentre la caducazione della lettera b)
riguarda l'intero comma 2 del medesimo art. 3, come ormai
definitivamente sostituito rispetto alla formulazione originaria,
quella della richiamata lettera a) incide solo sulla modalita' di
copertura prevista dal secondo periodo del comma 1 dell'art. 3 della
legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, come modificato dalla menzionata
lettera a).
In considerazione della sussistenza di una inscindibile
connessione funzionale (sentenze n. 279 del 2016, n. 68 del 2014 e n.
181 del 2013) tra le due parti della citata disposizione, va pertanto
dichiarata l'illegittimita' costituzionale, in via consequenziale ai
sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
dell'art. 3, comma 1, primo periodo e secondo periodo, quest'ultimo
limitatamente alle parole «[a]lla conseguente copertura dell'onere,
pari ad euro 1.600.000,00 a decorrere dall'anno 2022,», della legge
reg. Siciliana n. 13 del 2022, la' dove questo stabilisce interventi
onerosi ormai «insuscettibili di attuazione in carenza di
finanziamento» (sentenza n. 181 del 2013).
10.- Resta da esaminare l'impugnativa dell'art. 12, comma 1,
lettera c), della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, che introduce
il comma 4-bis nell'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022,
ai sensi del quale le somme corrispondenti ai risparmi di spesa di
cui ai commi 3 e 4 e derivanti dalla riduzione di fondi relativi al
personale dell'area della dirigenza e a quello del comparto non
dirigenziale, «affluiscono a beneficio del bilancio regionale e sono
iscritte in un apposito capitolo del dipartimento regionale del
bilancio e del tesoro, non utilizzabili ai fini della gestione della
spesa (Missione 20, Programma 3)».
Ad avviso del ricorrente, in contrasto con le finalita'
perseguite dall'accordo sottoscritto tra lo Stato e la Regione
Siciliana il 14 gennaio 2021, e quindi in violazione dell'art. 81,
terzo comma, Cost., la norma regionale «sottra[rrebbe] di fatto» i
predetti risparmi «dal concorso alla riduzione del disavanzo
finanziario, generando una economia di bilancio utilizzabile in
futuro con successive previsioni normative regionali».
Tali considerazioni dimostrerebbero il «carattere manifestamente
contraddittorio» della previsione impugnata, in contrasto anche con
gli artt. 97, secondo comma, e 119, primo comma, Cost., «in punto di
equilibrio dei bilanci pubblici e di sostenibilita' del debito
pubblico».
10.1.- Le questioni non sono fondate.
Riferendosi espressamente alle «somme corrispondenti ai risparmi
di spesa di cui ai commi 3 e 4», il comma 4-bis, introdotto dalla
disposizione impugnata nell'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 13
del 2022, richiama altresi' la finalita' da quelle disposizioni
dichiarata, ossia «di dare attuazione» agli specifici impegni assunti
dalla Regione Siciliana e contenuti nell'accordo sottoscritto con lo
Stato il 14 gennaio 2021, volti a realizzare riduzioni strutturali
degli impegni di spesa correnti.
Pertanto, stabilendo che tali somme «affluiscono a beneficio del
bilancio regionale», la norma non contraddice, anzi conferma, la
stabile compressione della spesa corrente disposta dai due precedenti
commi «[a] decorrere dall'anno 2022».
Le modalita' di iscrizione contabile che essa prescrive si
limitano dunque a dare all'entita' di tali riduzioni una mera
evidenza nel bilancio di previsione, rimanendo esplicitamente escluso
l'utilizzo delle corrispondenti somme «ai fini della gestione della
spesa», in coerenza, peraltro, con la mera iscrizione contabile nella
Missione 20, nella quale non sono consentiti impegni per spese
finali.
Da cio' consegue che: la norma impugnata non comporta l'esito
temuto dal ricorrente, ovvero quello di realizzare una economia di
bilancio utilizzabile in futuro in violazione dell'art. 81, terzo
comma, Cost.; nemmeno si pone in contrasto con l'art. 97, secondo
comma, Cost., ne' reca pregiudizio all'equilibrio di bilancio di cui
all'art. 119, primo comma, Cost.
In accordo sia con il tenore letterale del richiamato comma
4-bis, sia con la finalita' espressa dai precedenti commi 3 e 4,
infatti, al termine dell'esercizio le somme iscritte nell'apposito
capitolo della Missione 20 affluiscono definitivamente nel bilancio
regionale, migliorando il risultato di amministrazione; cio' che per
la Regione Siciliana equivale a ridurre l'entita' del disavanzo.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimita' costituzionale promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 12, comma
1, lettere a) e b), della legge della Regione Siciliana 10 agosto
2022, n. 16 (Modifiche alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 13 e
alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 14. Variazioni al Bilancio di
previsione della Regione siciliana per il triennio 2022/2024.
Disposizioni varie), che modifica il comma 1, secondo periodo, e
sostituisce il comma 2 dell'art. 3 della legge della Regione
Siciliana 25 maggio 2022, n. 13 (Legge di stabilita' regionale
2022-2024);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 1, primo periodo e secondo periodo,
quest'ultimo limitatamente alle parole «[a]lla conseguente copertura
dell'onere, pari ad euro 1.600.000,00 a decorrere dall'anno 2022,»,
della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, commi 1 e 2, della legge reg. Siciliana
n. 13 del 2022, nella formulazione originaria, promosse, in
riferimento agli artt. 81, 97, 117, terzo comma, e 119 della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso n. 48 del 2022;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 13, comma 50, della legge reg. Siciliana n.
13 del 2022, promossa, in riferimento all'art. 81, terzo comma,
Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso n. 48
del 2022;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 12, comma 1, lettera c), della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2022, promosse, in riferimento agli artt. 81,
terzo comma, 97, secondo comma, e 119, primo comma, Cost., dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso n. 78 del 2022;
6) dichiara cessata la materia del contendere delle questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 14, della legge reg.
Siciliana n. 13 del 2022, promosse, in riferimento agli artt. 97 e
117 Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
n. 48 del 2022;
7) dichiara estinto il processo relativamente alla questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 18, comma 5, e dell'intero
testo della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, promossa, in
riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso n. 48 del 2022.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 marzo 2023.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 2 maggio 2023.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA