N. 98 SENTENZA 5 aprile - 18 maggio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Militari - Ordinamento militare - Psicologi militari - Facolta' di esercizio della libera professione, al pari dei medici militari - Omessa previsione - Violazione del principio di uguaglianza - Illegittimita' costituzionale. - Decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, art. 210, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 4, 32, 35, 97 e 98.(GU n.21 del 24-5-2023 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 210, comma
1, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice
dell'ordinamento militare), promosso dal Consiglio di Stato, sezione
seconda, nel procedimento vertente tra il Consiglio dell'Ordine degli
psicologi del Lazio e altri e il Ministero della difesa e altri, con
ordinanza del 10 febbraio 2022, iscritta al n. 24 del registro
ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 12, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visti l'atto di costituzione del Consiglio dell'Ordine degli
psicologi del Lazio e altri, nonche' l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 2023 il Giudice relatore
Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato Luca Lentini per il Consiglio dell'Ordine degli
psicologi del Lazio e altri e l'avvocato dello Stato Vittorio
Cesaroni per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 5 aprile 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 10 febbraio 2022 (r.o. n. 24 del 2022), il
Consiglio di Stato, sezione seconda, ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, 4, 32, 35, 97 e 98 della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 210, comma 1, del decreto
legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare),
nella parte in cui non contempla, accanto ai medici militari, anche
gli psicologi militari tra i soggetti a cui, in deroga all'art. 894
del codice medesimo, non sono applicabili le norme relative alle
incompatibilita' inerenti l'esercizio delle attivita' libero
professionali, nonche' le limitazioni previste dai contratti e dalle
convenzioni con il servizio sanitario nazionale.
2.- Il giudice rimettente riferisce di essere investito
dell'appello proposto dal Consiglio dell'Ordine degli psicologi del
Lazio e da alcuni psicologi appartenenti al personale militare
avverso la sentenza 21 ottobre 2016, n. 10492, con cui il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio ha rigettato i ricorsi
presentati per l'annullamento degli atti di diniego
dell'autorizzazione all'esercizio della libera professione e della
circolare del 31 luglio 2008, che, al punto numero 7, lettera f),
paragrafo 4, consente l'iscrizione all'albo solamente previa
annotazione dello stato giuridico professionale di dipendente
pubblico e del divieto di esercitare la libera professione, adottati
dal Ministero della difesa.
3.- In punto di rilevanza, il Consiglio di Stato osserva che, nel
giudizio a quo, si controverte in ordine alla legittimita' di una
serie di provvedimenti che hanno negato ai ricorrenti, tutti
psicologi militari, l'autorizzazione all'esercizio della libera
professione, in attuazione dell'art. 894 del d.lgs. n. 66 del 2010 e
dell'art. 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), ritenendo non applicabile ad essi la
deroga prevista dall'art. 210 cod. ordinamento militare per i medici
militari, che era in vigore al momento dell'adozione di alcuni degli
atti gravati.
4.- Con riferimento alla non manifesta infondatezza, il giudice
rimettente premette una ricostruzione del quadro normativo di
riferimento, rilevando come, prima dell'entrata in vigore del codice
dell'ordinamento militare, pur in assenza di una norma derogatoria
dell'art. 53 t.u. pubblico impiego, la possibilita', per i medici
militari, di esercitare attivita' libero professionale veniva
desunta, in via interpretativa, sia dal regio decreto 17 novembre
1932, n. 2544 (Regolamento sul servizio sanitario-territoriale
militare) - che, all'art. 6, paragrafo 25, vietava solamente di
«eseguire visite e redigere certificati [...], quando le visite non
siano state ordinate od autorizzate dai superiori diretti» - sia dal
decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13 settembre
1946, n. 233 (Ricostituzione degli Ordini delle professioni sanitarie
e per la disciplina dell'esercizio delle professioni stesse) - che,
all'art. 10, prevedeva che i sanitari impiegati in una pubblica
amministrazione, «ai quali, secondo gli ordinamenti loro applicabili,
non sia vietato lo esercizio della libera professione, possono essere
iscritti all'albo».
Nella stessa direzione si poneva la legge 23 dicembre 1978, n.
833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale), che ha demandato
alle regioni, nella predisposizione di piani sanitari regionali, di
concordare, con gli organi della sanita' militare territoriale
competenti, «l'uso delle strutture ospedaliere militari in favore
delle popolazioni civili nei casi di calamita', epidemie e per altri
scopi che si ritengano necessari» (art. 11, comma quarto, lettera a).
In questo contesto normativo - ricorda il giudice rimettente - il
codice dell'ordinamento militare, da un lato, ha abrogato il
regolamento sul servizio sanitario-territoriale militare del 1932
(art. 2269, comma 1, numero 70), dall'altro, ha specificamente
previsto, all'art. 894, comma 1, l'incompatibilita' della professione
di militare «con l'esercizio di ogni altra professione, salvo i casi
previsti da disposizioni speciali». Tra queste si pone l'art. 210,
comma 1, del medesimo codice, ai sensi del quale, in espressa deroga
del citato art. 894, comma 1, «ai medici militari non sono
applicabili le norme relative alle incompatibilita' inerenti
l'esercizio delle attivita' libero professionali, nonche' le
limitazioni previste dai contratti e dalle convenzioni con il
servizio sanitario nazionale, fermo restando il divieto di visitare
privatamente gli iscritti di leva e di rilasciare loro certificati di
infermita' e di imperfezioni fisiche che possano dar luogo alla
riforma».
5.- Sempre in ordine alla ricostruzione del quadro normativo, il
Consiglio di Stato ricorda poi come, con la legge 18 febbraio 1989,
n. 56 (Ordinamento della professione di psicologo), e' stata
introdotta la «professione di psicologo», che presuppone l'iscrizione
ad un albo ed e' diretta alla cura della salute e del benessere della
persona. Con particolare riferimento all'attivita' psicoterapeutica,
inoltre, l'art. 3 della legge n. 56 del 1989 ne consente l'esercizio
sia agli psicologi sia ai medici, previa iscrizione nel medesimo
albo.
Tenendo conto dell'importanza della professione di psicologo
nell'attivita' di cura della salute delle persone, al fine della
prevenzione e della eliminazione dei disagi e dei disturbi di tipo
psichico, il legislatore, con la legge 11 gennaio 2018, n. 3 (Delega
al Governo in materia di sperimentazione clinica di medicinali
nonche' disposizioni per il riordino delle professioni sanitarie e
per la dirigenza sanitaria del Ministero della salute), l'ha
espressamente ricompresa «tra le professioni sanitarie di cui al
decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13 settembre
1946, n. 233, ratificato dalla legge 17 aprile 1956, n. 561» (art. 01
della legge n. 56 del 1989).
Peraltro, nel Servizio sanitario nazionale (d'ora in avanti,
anche: SSN) i medici e gli psicologi sono inquadrati entrambi nel
ruolo della dirigenza sanitaria e possono esercitare «attivita'
libero professionale individuale, al di fuori dell'impegno di
servizio» (artt. 15 e 15-quinquies del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, recante «Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421»). L'art. 3 del d.P.C.m. 27 marzo 2000 (Atto di indirizzo e
coordinamento concernente l'attivita' libero-professionale
intramuraria del personale della dirigenza sanitaria del Servizio
sanitario nazionale), poi, nel delimitare le categorie professionali
a cui si applicano le disposizioni dell'«atto di indirizzo e
coordinamento, relative all'attivita' libero-professionale
intramuraria ed alle modalita' per garantire la progressiva riduzione
delle liste l'attesa per le attivita' istituzionali», le individua
nel «personale medico chirurgo, odontoiatra, veterinario e [nelle]
altre professionalita' della dirigenza del ruolo sanitario», tra cui
figurano gli psicologi.
L'art. 8, comma 1, lettera b-quinquies, del d.lgs. n. 502 del
1992, inoltre, prevede «modelli organizzativi multi professionali»,
nei quali e' ammessa la presenza, accanto al medico di medicina
generale, «di personale infermieristico e dello psicologo».
Piu' di recente, «[a]l fine di garantire la salute e il benessere
psicologico individuale e collettivo nell'eccezionale situazione
causata dall'epidemia da COVID-19 e di assicurare le prestazioni
psicologiche, anche domiciliari, ai cittadini e agli operatori
sanitari, di ottimizzare e razionalizzare le risorse professionali
degli psicologi dipendenti e convenzionati nonche' di garantire le
attivita' previste dai livelli essenziali di assistenza (LEA)»,
l'art. 20-bis del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori
misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai
lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 176, ha consentito
alle aziende sanitarie e agli altri enti del Servizio sanitario
nazionale di «organizzare l'attivita' degli psicologi in un'unica
funzione aziendale».
Alla luce del ricostruito quadro normativo, ad avviso del giudice
rimettente, lo psicologo condividerebbe con il medico la finalita' di
cura della persona: si tratterebbe di due categorie professionali che
erogano prestazioni complementari, integrando l'offerta sanitaria
fornita alla collettivita'.
6.- Con specifico riferimento al settore delle Forze armate, il
Consiglio di Stato osserva come la diversita' dei ruoli (normale per
il medico e speciale per lo psicologo), nonche' della progressione di
carriera afferiscano al rapporto di lavoro con l'amministrazione
militare, ma non influiscano in alcun modo sul tema dell'esercizio
dell'attivita' libero professionale. Ugualmente irrilevante sarebbe
la non equiparabilita' giuridico-economica delle due categorie
professionali.
Anche per gli psicologi, come per i medici appartenenti alle
Forze armate, l'esercizio dell'attivita' libero professionale
soddisferebbe una pluralita' di interessi: quello della comunita'
civile, che puo' avvalersi di specifiche professionalita' maturate in
ambito militare, quello dell'amministrazione militare, che puo'
giovarsi di personale di variegata esperienza, quello
dell'ordinamento generale, che attuerebbe modelli integrati di
assistenza tra strutture sanitarie civili e militari, quello «del
professionista che puo' affiancare [...] l'attivita' libero
professionale a quella del pubblico impiego, arricchendo il proprio
bagaglio di esperienza».
La «diversita' tipologica tra la prestazione medico chirurgica e
quella di psicologia clinica» non e', peraltro, ostativa
all'esercizio della libera attivita' extramoenia nell'ambito del SSN
e, quindi, non ha ragion d'essere nel settore delle Forze armate, in
quanto gli interessi che essa «e' idonea a soddisfare [...] (sia
della comunita' civile che dell'amministrazione di appartenenza)»
sono gli stessi.
7.- La norma censurata, laddove «non contempla, accanto ai medici
militari, anche gli psicologi militari tra i soggetti a cui, in
deroga all'art. 894 del codice medesimo, non sono applicabili le
norme relative alle incompatibilita' inerenti l'esercizio delle
attivita' libero professionali, nonche' le limitazioni previste dai
contratti e dalle convenzioni con il servizio sanitario nazionale»,
sarebbe quindi in contrasto con l'art. 3 Cost., determinando
un'irragionevole disparita' di trattamento tra le due categorie
professionali.
A parita' di prestazioni erogate (dirette alla tutela della
salute della persona) e di esigenze da soddisfare (il reciproco
arricchimento dell'amministrazione di appartenenza e della comunita'
civile), non sarebbe, infatti, giustificata la mancata estensione
della deroga al principio di esclusivita' della professione di
militare, prevista per i medici, agli psicologi.
8.- Le questioni sollevate non sarebbero manifestamente infondate
anche in riferimento agli artt. 4 e 35 Cost., perche' il divieto di
esercitare attivita' libero professionale comporterebbe una «lesione
del diritto al lavoro e all'elevazione e alla formazione
professionale», privando gli psicologi sia di occasioni lavorative,
sia di un importante strumento di aggiornamento professionale.
La norma censurata si porrebbe, inoltre, in contrasto con gli
artt. 97 e 98 Cost., in quanto l'art. 210 cod. ordinamento militare,
impendendo ai militari psicologi l'esercizio della libera
professione, creerebbe «un'ingiustificata frattura tra la sanita'
civile e la sanita' militare», impedendo, in quest'ultima,
l'integrazione tra due categorie professionali destinate entrambe
alla tutela della salute.
Infine, sarebbe violato anche l'art. 32 Cost., in quanto il
censurato art. 210 sottrarrebbe al cittadino le prestazioni sanitarie
«fornite da un professionista dotato di un quid pluris di esperienza
maturato nel settore militare».
9.- A conferma dei sollevati dubbi di legittimita'
costituzionale, il Consiglio di Stato evidenzia che il 7 dicembre
2018 e' stata presentata alla Camera una proposta di legge (AC n.
1426), volta ad estendere agli psicologi militari la deroga al regime
di incompatibilita' con la libera professione sancito dall'art. 894
cod. ordinamento militare.
10.- E' intervenuto in giudizio, con atto depositato il 12 aprile
2022, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili e, comunque, non fondate.
Ad avviso della difesa statale, le questioni sarebbero
inammissibili sia per incompleta ricostruzione del quadro normativo
di riferimento, sia per contraddittorieta' della motivazione sulla
non manifesta infondatezza.
11.- Nel merito, non sarebbe comunque ravvisabile
un'irragionevole disparita' di trattamento, in quanto dal combinato
disposto dell'art. 53 t.u. pubblico impiego e dell'art. 894 cod.
ordinamento militare deriva una «generale preclusione all'esercizio
di altre attivita' da parte del personale militare, al di fuori di
quelle espressamente autorizzate dall'Amministrazione secondo le
apposite norme speciali». Una tale norma non sussiste per gli
psicologi militari che, per ruolo, attribuzione e progressione di
carriera, differiscono dai medici e non sono a questi assimilabili.
L'art. 210 cod. ordinamento militare, inoltre, non si fonderebbe
su un ingiustificato privilegio in favore dei medici militari, ma
sarebbe espressione di una valutazione discrezionale del legislatore
volta a migliorare l'efficienza del Servizio sanitario militare
(d'ora in avanti, anche: SSM) e, quindi, il buon andamento
dell'amministrazione, conformemente all'art. 97 Cost.
Peraltro gli psicologi, in ambito militare, esercitano funzioni
di assistenza clinica e terapeutica in casi molto limitati, essendo
deputati per lo piu' al reclutamento e alla formazione del personale,
ovvero all'attivita' investigativa.
12.- Con memoria depositata il 7 aprile 2022, si sono costituiti
il Consiglio dell'Ordine degli psicologi del Lazio e L.A., G.F.,
E.F., I. L.C., F.M. e G.P., ricorrenti nel giudizio principale,
chiedendo che le questioni siano accolte.
La mancata previsione della deroga al divieto di esercitare la
libera professione anche in favore degli psicologi appartenenti al
personale militare si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 4, 32,
35, 97 e 98 Cost., in quanto, ai sensi dell'art. 208 cod. ordinamento
militare, questi appartengono, come i medici, gli odontoiatri, i
veterinari e i farmacisti, all'unitario «personale del Servizio
Sanitario Militare».
Peraltro, anche il nuovo contratto collettivo nazionale di lavoro
dell'area sanita' del 19 dicembre 2019 si applica sia ai dirigenti
medici che ai dirigenti psicologi, essendo anch'essi ricompresi nel
ruolo sanitario del SSN.
13.- In data 14 marzo 2023, le parti private, costituite nel
giudizio di legittimita' costituzionale, hanno depositato una
memoria, contestando le deduzioni dell'Avvocatura dello Stato e
insistendo per l'ammissibilita' e la fondatezza delle questioni
sollevate.
Si e', in particolare, sottolineato come le figure professionali
militari abilitate a svolgere la libera professione, come i medici
chirurghi, i medici veterinari e gli odontoiatri, sono inserite
talora nel ruolo normale, talora nel ruolo speciale dei corpi
sanitari di appartenenza. Non sarebbe l'appartenenza all'uno o
all'altro ruolo, quindi, a costituire una ragione giustificativa
della diversa disciplina dettata in tema di legittimazione
all'esercizio dell'attivita' libero professionale da parte dei
sanitari militari.
Peraltro, contrariamente a quanto dedotto dalla difesa statale,
le parti private evidenziano che le attivita' svolte dagli psicologi
militari rientrerebbero tra quelle specificamente elencate dall'art.
1 della legge n. 56 del 1989.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 10 febbraio 2022 (r.o. n. 24 del 2022), il
Consiglio di Stato, sezione seconda, dubita, in riferimento agli
artt. 3, 4, 32, 35, 97 e 98 Cost., della legittimita' costituzionale
dell'art. 210, comma 1, del d.lgs. n. 66 del 2010, nella parte in cui
non contempla, accanto ai medici militari, anche gli psicologi
militari tra i soggetti a cui, in deroga all'art. 894 del codice
medesimo, non sono applicabili le norme relative alle
incompatibilita' inerenti l'esercizio delle attivita' libero
professionali, nonche' le limitazioni previste dai contratti e dalle
convenzioni con il servizio sanitario nazionale.
2.- Ad avviso del rimettente, la norma censurata violerebbe,
innanzitutto, l'art. 3 Cost., determinando un'irragionevole
disparita' di trattamento tra il medico e lo psicologo militari,
nonostante anche quest'ultimo eserciti una professione sanitaria
volta alla cura della salute delle persone e, nel Servizio sanitario
nazionale (d'ora in avanti, anche: SSN), sia inquadrato, insieme ai
medici, nel ruolo unico della dirigenza sanitaria e possa esercitare
«attivita' libero professionale individuale, al di fuori dell'impegno
di servizio».
La mancata estensione della deroga al principio di esclusivita'
della professione militare agli psicologi non sarebbe giustificata,
anche perche' gli interessi che l'esercizio dell'attivita' libero
professionale e' destinata a soddisfare sarebbero gli stessi (il
reciproco vantaggio dell'amministrazione di appartenenza e della
comunita' civile).
3.- Sarebbero altresi' lesi gli artt. 4 e 35 Cost., in quanto la
norma censurata comporterebbe una violazione «del diritto al lavoro e
all'elevazione e alla formazione professionale», privando gli
psicologi militari sia di occasioni lavorative, sia di un importante
strumento di aggiornamento professionale.
L'art. 210, comma 1, cod. ordinamento militare, inoltre, si
porrebbe in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost., in quanto
creerebbe «un'ingiustificata frattura tra la sanita' civile e la
sanita' militare», impedendo, in quest'ultima, l'integrazione tra due
categorie professionali destinate entrambe alla tutela della salute.
Sarebbe violato, infine, l'art. 32 Cost., in quanto la norma
censurata sottrarrebbe al cittadino le prestazioni sanitarie «fornite
da un professionista dotato di un quid pluris di esperienza maturato
nel settore militare».
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, intervenuto in giudizio,
ha eccepito l'inammissibilita' delle questioni per incompleta
ricostruzione del quadro normativo e per mancato tentativo di
un'interpretazione costituzionalmente orientata.
Tali eccezioni, pero', sono solamente enunciate e, traducendosi
in mere formule di stile, vanno disattese.
5.- Le questioni sollevate sono rilevanti nel giudizio a quo.
In esso si controverte della legittimita' di provvedimenti con
cui il Ministero della difesa ha rigettato istanze di autorizzazione
all'esercizio della libera professione presentate dai ricorrenti,
psicologi militari. Poiche', se non tutti, alcuni degli atti
impugnati nel giudizio a quo, sia dai destinatari sia dal Consiglio
dell'Ordine degli psicologi del Lazio, sono stati adottati nel vigore
dell'attuale art. 210, comma 1, cod. ordinamento militare, alla
stregua di questa disposizione - che ne costituisce l'esclusivo
fondamento - il rimettente deve esaminare i motivi dei ricorsi di
primo grado, riproposti in sede di appello.
6.- La questione di legittimita' costituzionale, sollevata in
riferimento all'art. 3 Cost., e' fondata.
6.1.- Questa Corte ritiene opportuno ricostruire,
preliminarmente, il quadro normativo di riferimento.
Nell'ambito del pubblico impiego, vige un generale principio di
esclusivita' della prestazione di lavoro in favore delle
amministrazioni, con divieto di assumere altri impieghi e di svolgere
altre professioni. Questo principio e' sancito dall'art. 60 del
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni
concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato),
richiamato, prima, dall'art. 58 del decreto legislativo 3 febbraio
1993, n. 29 (Razionalizzazione della organizzazione delle
Amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di
pubblico impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre
1992, n. 421) e, oggi, dall'art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001.
Quest'ultima disposizione, al comma 1, fa salva «per tutti i
dipendenti pubblici la disciplina delle incompatibilita' dettata
dagli articoli 60 e seguenti del testo unico approvato con decreto
del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, salva la
deroga prevista dall'articolo 23-bis del presente decreto, nonche',
per i rapporti di lavoro a tempo parziale, dall'articolo 6, comma 2,
del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 17 marzo 1989,
n. 117 e dall'articolo 1, commi 57 e seguenti, della legge 23
dicembre 1996, n. 662».
Il richiamato art. 60 del d.P.R. n. 3 del 1957, a sua volta,
stabilisce che «[l]'impiegato non puo' esercitare il commercio,
l'industria, ne' alcuna professione o assumere impieghi alle
dipendenze di privati o accettare cariche in societa' costituite a
fine di lucro, tranne che si tratti di cariche in societa' o enti per
le quali la nomina e' riservata allo Stato e sia all'uopo intervenuta
l'autorizzazione del ministro competente»; prevede, a tal fine,
alcune limitate eccezioni (artt. 61 e 62) e le conseguenze delle
relative violazioni (art. 63).
La disciplina delle incompatibilita', applicabile a tutti i
dipendenti pubblici, contrattualizzati e non contrattualizzati, a
norma del menzionato art. 53, commi 1 e 6, t.u. pubblico impiego, e'
estesa ai dipendenti degli enti locali, per la cui disciplina l'art.
88 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali) rinvia al medesimo testo
unico.
Ad avviso della giurisprudenza di questa Corte, l'obbligo di
esclusivita', che caratterizza il rapporto di lavoro alle dipendenze
delle pubbliche amministrazioni, «trova il suo fondamento
costituzionale nell'art. 98 Cost.», che, «nel prevedere che "i
pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione",
rafforza il principio di imparzialita' di cui all'art. 97 Cost.,
sottraendo il dipendente pubblico ai condizionamenti che potrebbero
derivare dall'esercizio di altre attivita'» (sentenza n. 241 del
2019).
Anche la giurisprudenza di legittimita' e quella amministrativa
ritengono che la disciplina delle incompatibilita' «concern[a] quei
requisiti di indipendenza e di totale disponibilita'» del lavoratore,
«il quale e' obbligato a riservare all'ufficio di appartenenza tutte
le sue energie lavorative, con espresso divieto, salve limitate
tassative eccezioni, di svolgere attivita' imprenditoriale,
professionale o di lavoro autonomo, nonche' di instaurare rapporti di
lavoro alle dipendenze di terzi o accettare cariche o incarichi in
societa' o enti che abbiano fini di lucro» (Corte di cassazione
civile, sezione lavoro, ordinanza 29 novembre 2019, n. 31277; in
senso analogo, Consiglio di Stato, sezione seconda, sentenza 27
maggio 2021, n. 4091).
6.2.- Il comma 6 del citato art. 53 ribadisce, poi, che la
disciplina da esso dettata in tema di incompatibilita' si applica a
tutto il pubblico impiego, con esclusione dei dipendenti con rapporto
di lavoro a tempo parziale (con prestazione lavorativa non superiore
al cinquanta per cento di quella a tempo pieno), dei docenti
universitari a tempo definito e delle altre categorie di dipendenti
pubblici ai quali e' consentito, da disposizioni speciali, lo
svolgimento di attivita' libero professionali, tra cui figurano,
appunto, i medici dipendenti del SSN.
In proposito, l'art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede
che i dirigenti sanitari possono optare per il rapporto di lavoro
esclusivo, nel qual caso possono svolgere attivita' professionale ma
solo intramuraria, ossia, come chiarisce il successivo art.
15-quinquies, al comma 2, lettere a) e c), «nell'ambito delle
strutture aziendali individuate dal direttore generale d'intesa con
il collegio di direzione», nonche' «in strutture di altra azienda del
Servizio sanitario nazionale o di altra struttura sanitaria non
accreditata, previa convenzione dell'azienda con le predette aziende
e strutture». Essi non possono esercitare alcuna altra attivita'
sanitaria, non gratuita, salvo che in nome e per conto dell'azienda
di appartenenza (art. 72, comma 7, della legge 23 dicembre 1998, n.
448 recante «Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo
sviluppo») e godono di un trattamento economico aggiuntivo fissato
dai contratti collettivi di lavoro (art. 15-quater, comma 5, del
d.lgs. n. 502 del 1992).
Il successivo art. 15-sexies stabilisce, invece, che i dirigenti
sanitari che optano per un rapporto di lavoro non esclusivo possono
esercitare la libera professione (in tal caso definita
"extramuraria"), ma devono, comunque, garantire la «totale
disponibilita' nell'ambito dell'impegno di servizio». Sono, poi, le
aziende a stabilire «i volumi e le tipologie delle attivita' e delle
prestazioni che i singoli dirigenti sono tenuti ad assicurare,
nonche' le sedi operative in cui le stesse devono essere effettuate».
Questa Corte, tra l'altro, ha ritenuto non «irragionevole la
previsione di limiti all'esercizio dell'attivita'
libero-professionale da parte dei medici del Servizio sanitario
nazionale» (sentenze n. 86 del 2008 e n. 181 del 2006).
6.3.- Le richiamate disposizioni si applicano a tutti i dirigenti
sanitari, tra cui gli psicologi, e non solamente a quelli medici,
perche' l'art. 15 del d.lgs. n. 502 del 1992 ha collocato i sanitari
dipendenti del SSN nel ruolo unico della dirigenza sanitaria,
ancorche' distinti per profili professionali, e la professione di
psicologo - ai sensi dell'art. 01 della legge n. 56 del 1989,
introdotto dalla legge n. 3 del 2018 - «e' ricompresa tra le
professioni sanitarie di cui al decreto legislativo del Capo
provvisorio dello Stato 13 settembre 1946, n. 233, ratificato dalla
legge 17 aprile 1956, n. 561».
In tal senso, si e' pronunciata questa Corte con la sentenza n.
54 del 2015, che ha espressamente ricordato come «la disciplina
dell'attivita' libero-professionale intramuraria ha sempre riguardato
specificamente il personale medico, nonche', ai sensi degli artt. 4,
comma 11-bis, e 15 del d.lgs. n. 502 del 1992, il personale della
dirigenza del ruolo sanitario, costituito da farmacisti, biologi,
chimici, fisici e psicologi secondo quanto specificato dall'art. 3
del d.P.C.m. 27 marzo 2000 (Atto di indirizzo e coordinamento
concernente l'attivita' libero-professionale intramuraria del
personale della dirigenza sanitaria del Servizio sanitario
nazionale)».
6.4.- Per quanto concerne piu' propriamente l'ordinamento
militare, il relativo codice stabilisce che il militare in servizio
permanente «e' fornito di rapporto di impiego che consiste
nell'esercizio della professione di militare» (art. 893, comma 1).
Questa professione - prevede poi l'art. 894, comma 1 - e'
«incompatibile con l'esercizio di ogni altra professione, salvo i
casi previsti da disposizioni speciali». Ugualmente, e' incompatibile
con «l'esercizio di un mestiere, di un'industria o di un commercio,
la carica di amministratore, consigliere, sindaco o altra consimile,
retribuita o non, in societa' costituite a fine di lucro» (art. 894,
comma 2).
Per il personale militare - che, ai sensi dell'art. 3 t.u.
pubblico impiego, rientra nel personale in regime di diritto
pubblico, ossia non privatizzato e contrattualizzato, ma disciplinato
dal rispettivo ordinamento (appunto, il d.lgs. n. 66 del 2010,
recante il codice dell'ordinamento militare) - vige, insomma, il
medesimo principio generale di esclusivita' dell'impiego previsto per
i pubblici dipendenti in generale.
Peraltro, a differenza di quanto previsto per gli altri pubblici
dipendenti, per i militari - ma altresi' per le forze di polizia e il
corpo nazionale dei vigili del fuoco (art. 23-bis, comma 9, t.u.
pubblico impiego) - l'incompatibilita' con l'esercizio di una
professione, del commercio, dell'industria o con l'assunzione di
incarichi retribuiti alle dipendenze di privati non e' superabile
neanche tramite l'istituto del collocamento in aspettativa di cui
all'art. 18 della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo
in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di
congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di
servizi per l'impiego, di incentivi all'occupazione, di
apprendistato, di occupazione femminile, nonche' misure contro il
lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di
controversie di lavoro).
Al personale militare, cosi' come a quello delle forze di polizia
e dei vigili del fuoco, inoltre, non si applica neppure la disciplina
del rapporto di lavoro a tempo parziale, che consente normalmente, ai
pubblici impiegati, lo svolgimento di un'ulteriore «attivita'
lavorativa di lavoro autonomo o subordinato [che non] comporti un
conflitto di interessi con la specifica attivita' di servizio svolta
dal dipendente ovvero [...] pregiudizio alla funzionalita'
dell'amministrazione stessa» (art. 1, commi 57 e seguenti, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662, recante «Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica», richiamato dall'art. 53 t.u. pubblico
impiego).
6.5.- L'art. 894, comma 1, cod. ordinamento militare fa salvi,
pero', rispetto al generale principio di incompatibilita' della
professione militare con l'esercizio di ogni altra professione, «[i]
casi previsti da disposizioni speciali». Tra queste si colloca,
appunto, l'art. 210, comma 1, del codice medesimo, il quale
stabilisce - analogamente a quanto previsto per il rapporto di lavoro
dei dirigenti sanitari del SSN - che, «[i]n deroga all'articolo 894,
comma 1», ai medici militari non si applicano «le norme relative alle
incompatibilita' inerenti l'esercizio delle attivita' libero
professionali, nonche' le limitazioni previste dai contratti e dalle
convenzioni con il servizio sanitario nazionale, fermo restando il
divieto di visitare privatamente gli iscritti di leva e di rilasciare
loro certificati di infermita' e di imperfezioni fisiche che possano
dar luogo alla riforma». Il comma 1.1. del citato art. 210 chiarisce
che, comunque, «[n]ell'esercizio delle attivita' libero professionali
di cui al comma 1, i medici militari non possono svolgere attivita'
peritali di parte in giudizi civili, penali o amministrativi in cui
e' coinvolta l'Amministrazione della difesa ovvero, per i medici
militari del Corpo della Guardia di finanza, l'Amministrazione di
appartenenza».
La dizione letterale dell'art. 210 cod. ordinamento militare, che
fa riferimento ai soli «medici militari», e la sua collocazione
sistematica, subito dopo la definizione, nell'ambito del personale
addetto alla sanita' militare, della specifica categoria costituita
dagli ufficiali medici (art. 209), confermano che la deroga al
principio di esclusivita' dell'impiego militare non opera per tutto
il personale del Servizio sanitario militare (d'ora in avanti, anche:
SSM), ossia per tutti gli ufficiali e sottufficiali abilitati
all'esercizio delle professioni sanitarie (art. 208, comma 1, lettera
a), ma solamente per il personale medico.
In forza di questo dato letterale, peraltro, il giudice
rimettente esclude la possibilita' di un'interpretazione
costituzionalmente orientata della norma censurata. L'art. 208,
infatti, nel definire il personale della sanita' militare, si
riferisce a tutti gli esercenti la professione sanitaria, tra cui
rientrano anche gli psicologi; mentre l'art. 210, nel derogare al
regime di esclusivita' della professione militare, si rivolge ai soli
medici.
6.6.- Dalla ricostruzione del quadro normativo si desume
agevolmente che la norma censurata, consentendo ai medici militari lo
svolgimento dell'attivita' libero professionale, costituisce una
scelta del legislatore in deroga al generale principio di
incompatibilita' della professione militare «con l'esercizio di ogni
altra professione», sancito dall'art. 894, comma 1, del d.lgs. n. 66
del 2010 in conformita' a quanto stabilito, per tutto il pubblico
impiego, dal citato art. 53 t.u. pubblico impiego.
Tale principio, come si e' detto, trova fondamento nell'art. 98
Cost., che, nel prevedere che «[i] pubblici impiegati sono al
servizio esclusivo della Nazione», rafforza il principio di buon
andamento dell'azione amministrativa sancito dall'art. 97 Cost., in
quanto, da un lato, evita il concretizzarsi di conflitti di
interesse, dall'altro, consente al militare di riservare tutte le sue
energie lavorative ad esclusivo vantaggio dell'amministrazione.
Nell'ambito del «rapporto di impiego che consiste nell'esercizio
della professione di militare» (art. 893, comma 1), la ratio
dell'esclusivita' deve rinvenirsi anche nella specialita' che connota
detto status e, soprattutto, le funzioni e i compiti suoi propri, il
cui assolvimento ben puo' giustificare l'imposizione di limitazioni
nell'esercizio di diritti che spettano ad altre categorie di
cittadini (sentenza n. 120 del 2018).
Ancorche' questa Corte abbia, anche di recente, ricondotto
l'ordinamento militare «nell'ambito del generale ordinamento statale,
particolarmente rispettoso e garante dei diritti sostanziali e
processuali di tutti i cittadini, militari [e non]» (sentenza n. 244
del 2022; in tal senso anche sentenza n. 120 del 2018) ed abbia
mitigato la «specificita' dell'ordinamento militare rispetto a quello
civile» (sentenza n. 170 del 2019), e' indubbio che «lo status
giuridico di militare comporta l'adempimento di [specifici] doveri e
obblighi e limita alcune prerogative che la Costituzione garantisce
ad altri cittadini» (ancora, sentenza n. 170 del 2019). La
specificita' dell'impiego militare - «caratterizzato da una forte
compenetrazione fra i profili ordinamentali e la disciplina del
rapporto di servizio» (sentenza n. 270 del 2022) - giustifica, anzi,
il regime delle incompatibilita' delineato dagli artt. 894 e seguenti
del d.lgs. n. 66 del 2010 in senso piu' rigoroso rispetto a quello
previsto per i pubblici dipendenti in generale. Tale regime risponde,
infatti, all'esigenza di assicurare all'amministrazione militare, in
ragione della peculiarita' delle funzioni istituzionali ad essa
attribuite, la tendenziale esclusivita' dell'attivita' lavorativa
svolta dal militare in favore del corpo di appartenenza, al fine di
garantirne il regolare e continuo svolgimento.
6.7.- Cosi' ricostruito il contesto normativo in cui si colloca
il censurato art. 210, comma 1, osserva questa Corte che tale
disposizione contiene in se' due norme, l'una esplicita, che consente
l'esercizio della libera professione ai medici militari, l'altra
implicita, che ne limita il campo applicativo escludendo la medesima
facolta' agli psicologi militari. La prima delle due non potrebbe
essere assunta, nel giudizio costituzionale imperniato sull'art. 3
Cost., a tertium comparationis, stante il suo carattere derogatorio.
Infatti, va ricordato che, secondo la giurisprudenza di questa
Corte, «non e' invocabile la violazione del principio di eguaglianza
quando la disposizione di legge [di cui il giudice rimettente chiede
l'estensione] si riveli derogatoria rispetto alla regola desumibile
dal sistema normativo e, come tale, non estensibile ad altri casi,
pena l'aggravamento anziche' l'eliminazione dei difetti di
incoerenza» (ordinanza n. 231 del 2009; nello stesso senso, sentenze
n. 206 del 2004 e n. 383 del 1992; ordinanze n. 344 del 2008 e n. 178
del 2006).
Tuttavia, va parimenti considerato che, sempre secondo la
giurisprudenza costituzionale, in presenza di norme generali e di
norme derogatorie, la funzione del giudizio di legittimita'
costituzionale, che normalmente consiste nel ripristino della
disciplina generale, ove ingiustificatamente derogata da quella
particolare (sentenze n. 208 del 2019, n. 96 del 2008 e n. 298 del
1994; ordinanza n. 582 del 1988), puo', in taluni casi, realizzarsi
tramite l'estensione di quest'ultima ad altre fattispecie purche'
ispirate alla medesima ratio derogandi.
Come gia' chiarito da questa Corte, infatti, «[i]l legislatore
[...] una volta riconosciuta l'esigenza di un'eccezione rispetto a
una normativa piu' generale, non potrebbe, in mancanza di un
giustificato motivo, esimersi dal realizzarne integralmente la ratio,
senza per cio' stesso peccare di irrazionalita'» (sentenze n. 237 del
2020 e n. 416 del 1996; in senso analogo, sentenza n. 193 del 1997).
E' questo il caso dell'art. 210, comma 1, cod. ordinamento
militare, su cui si appuntano i dubbi di legittimita' costituzionale
del rimettente.
6.8.- Nella specie, infatti, la limitazione soggettiva della
facolta' di esercitare la libera professione - facolta' che si pone
in deroga al principio generale dell'esclusivita' della professione
militare - determina un'irragionevole disparita' di trattamento tra
le due situazioni poste a confronto, quella dei medici e quella degli
psicologi militari, che, sotto il profilo in esame, sono tra loro
omogenee e, in quanto tali, suscettibili di valutazione comparativa.
Deve ricordarsi, infatti, che, a partire dalla legge n. 3 del
2018, la professione di psicologo e' stata espressamente ricompresa
«tra le professioni sanitarie» di cui al d.lgs. C.p.S. n. 233 del
1946 (art. 01 della legge n. 56 del 1989). Inoltre lo psicologo
militare - che e' legittimato ad esercitare, una volta conseguita la
richiesta abilitazione, le attivita' elencate dall'art. 1 della
medesima legge n. 56 del 1989 - deve essere iscritto nell'apposito
albo professionale ai sensi dell'art. 5, comma 2, del menzionato
d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946, il quale prescrive, per l'esercizio di
tutte le professioni sanitarie, la necessita' dell'iscrizione al
rispettivo albo. Cio' trova conferma nell'art. 208, comma 2, cod.
ordinamento militare con riferimento a tutto il personale, medico e
non, del SSM, a cui e' consentito l'esercizio della relativa
attivita' professionale purche' sia «in possesso dei titoli» che lo
abiliti all'esercizio della stessa.
Peraltro, l'attribuzione ai soli medici della facolta' di
svolgere la libera professione, in deroga al generale regime di
incompatibilita' previsto per tutti i militari, deriva dalla
distinzione che il codice dell'ordinamento militare faceva,
originariamente, tra personale sanitario medico e non medico
nell'ambito del SSM. Prima delle modifiche apportate dal decreto
legislativo 24 febbraio 2012, n. 20 (Modifiche ed integrazioni al
decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, recante codice
dell'ordinamento militare, a norma dell'articolo 14, comma 18, della
legge 28 novembre 2005, n. 246), infatti, il codice distingueva,
nell'ambito del personale addetto alla sanita' militare, tra il
personale medico (art. 209) e quello sanitario non medico (art. 212).
Questa distinzione, pur nel rispetto delle diverse professionalita',
e' pero' venuta meno, con l'accorpamento di tutti gli «ufficiali e
sottufficiali, abilitati all'esercizio delle professioni sanitarie,
inquadrati nei ruoli e nei Corpi sanitari delle Forze armate» in
un'unica categoria di personale del SSM (art. 208, comma 1, lettera
a).
Poiche' entrambi i professionisti - medici e psicologi militari -
erogano prestazioni volte anche alla tutela dell'integrita' psichica
e, oggi, rientrano nell'unitaria categoria del personale militare
abilitato all'esercizio della professione sanitaria, essi vanno
equiparati sotto il profilo che qui viene in rilievo, quello della
facolta' di svolgere la libera professione. Cio' a prescindere
dall'eventuale diversita' di ruoli e di progressione di carriera, che
puo' riscontrarsi nell'ambito dei rispettivi corpi sanitari di
appartenenza. Anche perche', alla luce dell'analisi sin qui svolta,
non emergono ragioni che giustificano il riconoscimento della
predetta facolta' esclusivamente ai medici militari.
La mancata estensione agli psicologi militari della disciplina
derogatoria invocata dal rimettente, quindi, non risulta sorretta da
alcun motivo giustificativo, proprio in considerazione della rilevata
identita' sia della categoria professionale cui appartengono gli uni
e gli altri, quella dei sanitari militari addetti al SSM, sia
dell'attivita' da essi svolta, diretta pur sempre alla cura della
salute del paziente.
6.9.- In conclusione, il complessivo assetto normativo descritto
dimostra che la disposizione censurata e' riconducibile alla ratio di
legittimare, in deroga al principio di esclusivita' del pubblico
impiego (art. 53 t.u. pubblico impiego) e, in particolare, di quello
militare (art. 894 cod. ordinamento militare), la libera professione
del personale sanitario militare, purche' svolta al di fuori
dell'orario e dell'impegno lavorativo e nel rispetto delle direttive
impartite dall'amministrazione, in relazione alle concrete esigenze
del corpo di appartenenza del militare. Tuttavia tale ratio e' comune
sia al medico sia allo psicologo militari e trova, peraltro,
riscontro anche al di fuori dello specifico ambito militare, per i
dirigenti del ruolo sanitario del SSN (sentenza n. 54 del 2015).
Poiche', come detto, le due fattispecie poste a confronto -
quelle dei medici e degli psicologi militari - rispondono alla
medesima ratio derogandi e manca una giustificazione ragionevole e
sufficiente a circoscrivere la norma censurata solamente ad una di
essa, quella dei medici appunto, deve ritenersi sussistente la
violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost. Il
limite all'estensione dell'art. 210, comma 1, cod. ordinamento
militare che, pur costituendo una deroga a principi generali, e'
espressione di una ratio comune a medici e psicologi addetti al SSM,
e', quindi, motivo di illegittimita' costituzionale.
Tra l'altro, l'estensione agli psicologi militari della facolta'
di esercitare la libera professione viene a determinare una
situazione parallela, limitatamente a questo specifico profilo, a
quella, prima menzionata, prevista per gli psicologi "civili" nel
SSN. E cio' ferma restando la piena autonomia dei due sistemi
sanitari, quello militare e quello nazionale.
7.- Per le ragioni sopra esposte, va dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 210, comma 1, cod. ordinamento militare,
nella parte in cui «non contempla, accanto ai medici militari, anche
gli psicologi militari tra i soggetti a cui, in deroga all'art. 894
del codice medesimo, non sono applicabili le norme relative alle
incompatibilita' inerenti l'esercizio delle attivita' libero
professionali, nonche' le limitazioni previste dai contratti e dalle
convenzioni con il servizio sanitario nazionale».
L'accoglimento della questione sollevata in riferimento all'art.
3 Cost. comporta l'assorbimento degli altri parametri evocati dal
giudice rimettente (artt. 4, 32, 35, 97 e 98 Cost.).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 210, comma 1,
del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento
militare), nella parte in cui non contempla, accanto ai medici
militari, anche gli psicologi militari tra i soggetti a cui, in
deroga all'art. 894 del codice medesimo, non sono applicabili le
norme relative alle incompatibilita' inerenti l'esercizio delle
attivita' libero professionali, nonche' le limitazioni previste dai
contratti e dalle convenzioni con il servizio sanitario nazionale.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 2023.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 18 maggio 2023.
Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI