N. 100 SENTENZA 21 marzo - 22 maggio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Enti locali - Segretario comunale - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Iscrizione straordinaria all'albo regionale - Requisiti per i dirigenti regionali e per i soggetti in possesso di laurea - Esonero dalla partecipazione al corso di formazione professionalizzante e dal superamento del relativo esame finale - Eccedenza dalle competenze statutarie e violazione del principio del pubblico concorso - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Enti locali - Segretario comunale - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Iscrizione straordinaria all'albo regionale - Requisiti per i soggetti iscritti all'albo nazionale e per i segretari degli enti locali in servizio presso le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano - Esonero dalla partecipazione al corso di formazione sulle peculiarita' dell'ordinamento regionale e dal superamento del relativo esame finale - Ricorso del Governo - Lamentata eccedenza dalle competenze statutarie, nonche' violazione dei principi di eguaglianza nell'accesso al pubblico impiego e del pubblico concorso - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Valle d'Aosta 27 maggio 2002, n. 6, art. 4, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 51, primo comma, 97, 117, secondo comma, lettera l); statuto speciale per la Valle d'Aosta, art. 2, primo comma, lettera b).(GU n.21 del 24-5-2023 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 3,
della legge della Regione Valle d'Aosta 27 maggio 2022, n. 6 (Primo
provvedimento di variazione al bilancio di previsione finanziario
della Regione per il triennio 2022/2024. Modificazioni di leggi
regionali), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con
ricorso notificato il 26 luglio 2022, depositato in cancelleria il 27
luglio 2022, iscritto al n. 49 del registro ricorsi 2022 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie
speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste;
udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 2023 il giudice relatore
Nicolo' Zanon;
uditi l'avvocato della Stato Lorenzo D'Ascia per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giovanni Guzzetta per la
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste;
deliberato nella camera di consiglio del 21 marzo 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato il 27 luglio 2022 e iscritto al n. 49
del registro ricorsi 2022, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato l'art. 4, comma 3, della legge della Regione Valle d'Aosta
27 maggio 2022, n. 6 (Primo provvedimento di variazione al bilancio
di previsione finanziario della Regione per il triennio 2022/2024.
Modificazioni di leggi regionali), «in quanto tale disposizione
eccede» dalla competenza regionale in materia di ordinamento degli
enti locali e delle relative circoscrizioni, «determinando una
indebita ingerenza nella materia "ordinamento civile"» e ponendosi
altresi' in contrasto con gli artt. 3, 51, primo comma, e 97 della
Costituzione, nonche' con l'art. 2, lettera b), della legge
costituzionale 2 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta).
1.1.- Afferma il ricorrente che la legge reg. Valle d'Aosta n. 6
del 2022 ha introdotto una deroga alla normativa in materia di
iscrizione all'albo regionale dei segretari degli enti locali,
disciplinata dalla legge della Regione Valle d'Aosta 19 agosto 1998,
n. 46 (Norme in materia di segretari degli enti locali della Regione
autonoma Valle d'Aosta).
L'art. 1 di tale legge stabilisce che all'albo regionale sono
iscritti i soggetti selezionati con concorso pubblico (comma 5) e i
soggetti di cui al comma 6, ossia: a) dirigenti degli enti del
comparto unico regionale assunti a tempo indeterminato; b) soggetti
in possesso di laurea magistrale e dei requisiti previsti dalla
normativa regionale vigente per l'accesso alla qualifica unica
dirigenziale; c) soggetti iscritti all'albo di cui all'art. 9 del
decreto del Presidente della Repubblica 4 dicembre 1997, n. 465
(Regolamento recante disposizioni in materia di ordinamento dei
segretari comunali e provinciali, a norma dell'articolo 17, comma 78,
della legge 15 maggio 1997, n. 127); d) segretari degli enti locali
in servizio presso le regioni a statuto speciale e le Province
autonome di Trento e di Bolzano; e) segretari iscritti per almeno un
triennio all'albo regionale, ai sensi del comma 5, cessati dal
servizio per cause diverse dal licenziamento per giusta causa e che
abbiano esercitato le funzioni nel triennio precedente la richiesta
di nuova iscrizione.
Il comma 7 del medesimo articolo prevede che i soggetti di cui
alle lettere a) e b) del comma 6 sono iscritti subordinatamente alla
frequenza di un corso di formazione «professionalizzante» e al
superamento del relativo esame finale, mentre il successivo comma 8
prevede che i soggetti di cui alle lettere c) e d) del comma 6 sono
iscritti subordinatamente alla frequenza di un corso di formazione
«sulle peculiarita' dell'ordinamento regionale» e al superamento del
relativo esame finale (con esclusione dei soggetti gia' risultati
idonei in precedenti concorsi espletati per il reclutamento di
segretari degli enti locali della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste).
L'art. 4, comma 1, della legge. reg. Valle d'Aosta n. 6 del 2022
- prosegue il Presidente del Consiglio dei ministri - dispone che,
«[i]n considerazione della carenza di soggetti incaricabili iscritti
all'Albo regionale dei segretari e nelle more dell'espletamento di
una nuova procedura concorsuale per l'accesso al medesimo Albo, da
concludersi entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, in via straordinaria possono presentare domanda di
iscrizione straordinaria all'Albo, ai sensi dell'articolo 1, comma 6,
della legge regionale 19 agosto 1998, n. 46 (Norme in materia di
segretari degli enti locali della Regione autonoma Valle d'Aosta), i
soggetti ivi elencati».
Secondo il ricorrente, tale disposizione non implicherebbe «in
se'» alcuna novita', «dal momento che la possibilita' di iscrizione
"straordinaria", nelle more dell'espletamento della nuova procedura
concorsuale, per la durata di diciotto mesi dalla entrata in vigore
della legge n. 6/2022, e` conforme a quella riconosciuta in via
"ordinaria" ai soggetti di cui all'art. 1, comma 6, cit.».
L'intervento «derogatorio», invece, starebbe nel comma 3
dell'art. 4, il quale, «nell'ambito dell'iscrizione "straordinaria"
ivi regolata», esonererebbe «i soggetti in questione dall'obbligo di
svolgimento dei corsi di formazione e dal superamento dei relativi
esami finali» di cui all'art. 1, commi 7 e 8, della legge reg. Valle
d'Aosta n. 46 del 1998.
1.2.- Cio' premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri
lamenta che l'impugnato art. 4, comma 3, della legge. reg. Valle
d'Aosta n. 6 del 2022 realizzi «una indebita ingerenza» nella materia
dell'ordinamento civile riservata alla potesta' legislativa esclusiva
dello Stato, «oltre che una violazione dei principi di imparzialita'
dell'azione amministrativa, di eguaglianza e parita' di trattamento
nell'accesso ai pubblichi impieghi (articoli 3, 51, primo comma, 97
della Costituzione)».
Deduce il ricorrente che, poiche' le funzioni di segretario
rivestono una particolare rilevanza ai fini dell'imparzialita' e del
buon andamento dell'azione amministrativa degli enti locali, il
legislatore statale ha previsto una rigorosa procedura di selezione
di soggetti adeguatamente qualificati per l'iscrizione all'albo
nazionale di cui al d.P.R. n. 465 del 1997.
In particolare, l'art. 13 del d.P.R. citato prevede che
l'iscrizione all'albo nazionale sia subordinata all'espletamento di
una procedura concorsuale suddivisa in una prova preselettiva e in
prove scritte e orali (commi 4 e 5), seguita da un corso-concorso
della durata di sei mesi con una verifica intermedia (comma 6) e da
un tirocinio pratico di due mesi presso uno o piu' comuni.
La disciplina statale sarebbe espressione di «principi generali
dell'ordinamento giuridico della Repubblica, che garantiscono
l'imparzialita' dell'azione amministrativa, l'eguaglianza e parita'
di trattamento nell'accesso ai pubblici impieghi, il concorso
pubblico come strumento necessario per l'imparzialita' amministrativa
e la selezione di soggetti in possesso delle conoscenze tecnico
specialistiche per svolgere le funzioni pubbliche (articoli 3, 51,
primo comma, 97 della Costituzione)».
Dal canto suo - prosegue il ricorrente - l'art. 2, lettera b),
dello statuto speciale attribuisce alla competenza primaria della
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste la materia
dell'ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni,
da esercitare in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica.
Ebbene, la disposizione impugnata si porrebbe in contrasto con
tale norma statutaria e con le menzionate norme costituzionali,
poiche' «dispone l'inapplicabilita'» dell'art. 1, commi 7 e 8, della
legge reg. Valle d'Aosta n. 46 del 1998, consentendo l'iscrizione
all'albo regionale di soggetti che non hanno in precedenza vinto
alcun concorso a tal fine, rispetto ai quali, dunque, non sarebbe
«assicurata una procedura volta ad accertare [...] la qualificazione
professionale necessaria all'esercizio delle specifiche e peculiari
funzioni segretariali».
Aggiunge l'Avvocatura generale dello Stato che l'art. 1 della
legge reg. Valle d'Aosta n. 46 del 1998 pone «come strumento primario
di selezione dei soggetti da iscrivere nell'albo regionale quello
della procedura concorsuale pubblica» e indica cinque categorie di
soggetti per cui il pubblico concorso non e' necessario (art. 1,
comma 2, lettere da a ad e).
In particolare, per i soggetti di cui alle lettere a), b), c) e
d) l'art. 1, commi 7 e 8, prescrive l'espletamento di un corso di
formazione e il superamento di un esame conclusivo, non essendo
sufficiente la sola appartenenza a una delle rispettive categorie.
Per i soggetti di cui alla lettera a), ossia per i dirigenti del
comparto unico regionale assunti a tempo indeterminato, poi, andrebbe
sottolineata la differenza tra le funzioni dirigenziali e quelle
segretariali, come comprovato dall'assenza di una disposizione
equivalente a livello nazionale che sancisca la possibilita' di
iscrizione dei dirigenti statali o degli enti locali all'albo
nazionale dei segretari comunali e provinciali.
Questa Corte, nella sentenza n. 95 del 2021, con riferimento ad
alcune norme regionali relative allo status giuridico ed economico
del segretario comunale, avrebbe sottolineato che il previo
superamento di una qualsiasi selezione, ancorche' pubblica, non
garantisce il rispetto del principio del pubblico concorso di cui
all'art. 97 Cost., quando la selezione medesima non abbia natura
concorsuale e non sia riferita al tipo e al livello delle funzioni
che si e` chiamati a svolgere.
Per i soggetti di cui alla lettera b), ossia per coloro che sono
in possesso di laurea magistrale e dei requisiti previsti dalla
normativa regionale per l'accesso alla qualifica unica dirigenziale,
andrebbe sottolineato, invece, che non appartengono al pubblico
impiego.
Anche per tale categoria di soggetti, pertanto, l'accesso
all'albo regionale in assenza di qualsiasi procedura di selezione o
della formazione prevista dall'art. 1, comma 7 - volta ad accertare
la qualificazione professionale necessaria per esercitare le funzioni
segretariali - sarebbe contrario ai principi costituzionali evocati.
Infine, con riferimento ai soggetti di cui alla lettera c), ossia
agli iscritti all'albo di cui all'art. 9 del d.P.R. n. 465 del 1997,
e a quelli di cui alla lettera d), ossia ai segretari degli enti
locali in servizio presso le regioni a statuto speciale e le province
autonome di Trento e di Bolzano, le circostanze eccezionali invocate
dal legislatore regionale per non procedere al preventivo
accertamento delle specialita' linguistiche, funzionali e
ordinamentali regionali, potrebbero tutt'al piu' giustificare
l'iscrizione diretta nell'albo regionale con efficacia circoscritta a
un periodo limitato, diversamente da quanto previsto dall'art. 4,
comma 3, in esame.
Andrebbe altresi' considerata la sentenza di questa Corte n. 167
del 2021, che - dopo avere ricondotto alla materia statutaria
dell'ordinamento degli enti locali la disposizione della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia allora impugnata che attribuiva
transitoriamente «[le] funzioni vicarie del segretario comunale,
funzionario del Ministero dell'interno (sentenza n. 23 del 2019), ai
"dipendenti di ruolo degli enti del Comparto unico del pubblico
impiego regionale e locale"» - ne ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale per violazione del principio generale dell'ordinamento
giuridico «per cui l'attribuzione e la ripartizione dei compiti
istituzionali dei funzionari statali spetta al legislatore statale».
In conclusione, l'impugnato art. 4, comma 3, nel prevedere
l'inapplicabilita' dell'art. 1, commi 7 e 8, della legge reg. Valle
d'Aosta n. 46 del 1998, escluderebbe la fase di accertamento della
qualificazione professionale necessaria all'esercizio delle
specifiche e peculiari funzioni segretariali, ponendosi in conflitto
con la normativa statale e con i «principi costituzionali di
imparzialita' dell'azione amministrativa, di eguaglianza e parita' di
trattamento nell'accesso ai pubblici impieghi, del concorso pubblico
come strumento necessario per l'imparzialita' amministrativa e la
selezione di soggetti in possesso delle conoscenze tecnico
specialistiche per svolgere le funzioni pubbliche, eccedendo altresi'
le competenze statutarie».
2.- Con atto depositato il 5 settembre 2022, si e' costituita in
giudizio la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, eccependo
l'inammissibilita' e la non fondatezza delle questioni promosse in
ricorso.
2.1.- Dopo avere ricostruito il quadro normativo regionale in
termini analoghi a quelli esposti in ricorso, la Regione resistente
eccepisce, in primo luogo, l'inammissibilita' delle questioni di
legittimita' costituzionale promosse in riferimento agli artt. 2,
lettera b), dello statuto speciale e 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in ragione della mancata completa identificazione delle
competenze legislative attribuitele dallo statuto speciale.
Il ricorrente, infatti, avrebbe omesso di confrontarsi con la
competenza statutaria regionale in materia di ordinamento degli
uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed
economico del personale, attribuita alla resistente dalla lettera a)
dello stesso art. 2 dello statuto speciale, nonche', «con la
disciplina» di cui all'art. 117, quarto comma, Cost., applicabile
alla Regione «in forza della clausola di "maggior favore"» contenuta
nell'art. 10, comma 1, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
La mancata evocazione di tale competenza legislativa, «legata da
un rapporto di immediata e diretta pertinenzialita' con l'oggetto del
presente giudizio», osterebbe alla puntuale delimitazione del thema
decidendum, determinando, secondo la giurisprudenza costituzionale,
la genericita' della censura e, con essa, la sua inammissibilita'.
2.2.- Ancora, la questione di legittimita' costituzionale della
disposizione impugnata per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. sarebbe inammissibile per difetto di motivazione,
dal momento che il ricorrente non spenderebbe «alcuna considerazione
sul perche' la disciplina regionale violerebbe la citata competenza
legislativa esclusiva dello Stato».
2.3.- La questione sarebbe poi inammissibile, laddove il
ricorrente invoca, «come parametro interposto», l'art. 13 del d.P.R.
n. 465 del 1997, trattandosi di una norma regolamentare «alla quale,
[...] allorche' [...] non si versi in ambiti rimessi alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato», «"e` inibita in radice la
possibilita' di vincolare l'esercizio della potesta' legislativa
regionale"» (si citano le sentenze di questa Corte n. 180 del 2020 e
n. 303 del 2003).
2.4.- In ogni caso, le questioni di legittimita' costituzionale
promosse in riferimento agli artt. 2, lettera b), dello statuto
speciale e 117, secondo comma, lettera l), Cost. non sarebbero
fondate nel merito.
La disposizione impugnata, infatti, non sarebbe ascrivibile
all'ordinamento civile, ma si atteggerebbe «a norma di carattere
puramente organizzativo», volta a garantire il funzionamento del
servizio di segreteria in tutti gli enti locali della Regione, e, in
ogni caso, sarebbe «correlata a un momento antecedente» al sorgere
del rapporto di lavoro.
Essa, dunque, sarebbe estrinsecazione delle competenze
legislative conferite alla Regione resistente dall'art. 2, lettere a)
e b), dello statuto speciale, in materia di ordinamento degli uffici
e degli enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico
del personale e di ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni, nonche' di quella residuale «radicata» nell'art. 117,
quarto comma, Cost., in materia di ordinamento e organizzazione
amministrativa delle regioni e degli enti pubblici regionali.
In tale scenario, del tutto inconferente sarebbe il richiamo
operato dal Presidente del Consiglio dei ministri alla sentenza n.
167 del 2021.
E' vero che in quell'occasione questa Corte ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di alcune disposizioni della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia in tema di reggenza temporanea delle
sedi di segreteria, riconducendole alla competenza statutaria in
materia di ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni.
Cio' nondimeno, tale precedente non sarebbe «sovrapponibile al
caso di specie», dal momento che l'art. 1, comma 1, della legge reg.
Valle d'Aosta n. 46 del 1998 configurerebbe i segretari degli enti
locali della Regione come funzionari non statali ma regionali.
2.5.- Parimenti non fondate sarebbero le questioni di
legittimita' costituzionale promosse in riferimento agli artt. 3, 51,
primo comma, e 97 Cost.
In relazione alla dedotta violazione dei principi di buon
andamento e imparzialita' dell'azione amministrativa, secondo la
resistente, bisognerebbe prendere le mosse dalla considerazione che,
nella materia dell'ordinamento e organizzazione amministrativa delle
regioni e degli enti pubblici regionali, «non ogni difformita' della
disciplina regionale rispetto alle regole dettate dallo Stato denota
la violazione dei canoni di imparzialita' e di buon andamento» (si
cita la sentenza di questa Corte n. 126 del 2020).
Ne conseguirebbe che il giudizio di compatibilita' della norma
censurata con l'art. 97 Cost. dovrebbe essere necessariamente
condotto «alla luce delle peculiarita' che la contraddistinguono,
delle finalita' che essa persegue e del contesto nel quale si
colloca».
In quest'ottica, la lettura dell'art. 4, comma 1, della legge
reg. Valle d'Aosta n. 6 del 2022 consentirebbe di appurare la natura
temporanea e straordinaria della disposizione impugnata, la cui ratio
giustificatrice si rinviene nell'esigenza di sopperire alla «carenza
di soggetti incaricabili iscritti all'Albo regionale dei segretari»,
cosi' assicurando il «principio di continuita' amministrativa».
Non potrebbe sottacersi, poi, che, in virtu' dell'art. 4, comma
4, della medesima legge regionale, «[i] soggetti iscritti all'Albo ai
sensi del comma 1 possono essere incaricati alla pari di quelli di
cui all'articolo 8, comma 5, lettera c), della legge regionale 24
settembre 2019, n. 14 (Disposizioni urgenti per il reclutamento di
segretari degli enti locali della Valle d'Aosta), e agli incarichi
agli stessi conferiti si applicano le disposizioni di cui al medesimo
articolo».
In particolare, a mente dell'art. 8, comma 3, della legge reg.
Valle d'Aosta n. 14 del 2019, «[a]i soggetti iscritti all'Albo ai
sensi dell'articolo 1, comma 6, della l.r. 46/1998 l'incarico di
segretario di ente locale e` conferibile a tempo determinato nei
seguenti casi: a) per supplenza, ovvero per la temporanea copertura:
1) dei posti corrispondenti al numero di segretari iscritti all'Albo
ai sensi dell'articolo 1, comma 5, della l.r. 46/1998 incaricati di
funzioni dirigenziali nella Regione o negli altri enti del comparto
unico regionale, ai sensi dell'articolo 25 del regolamento regionale
17 agosto 1999, n. 4 (Ordinamento dei segretari degli enti locali
della Valle d'Aosta), sino al rientro in servizio alla cessazione
dell'incarico esterno; 2) dei posti dei segretari collocati in
aspettativa per mandato politico o sindacale o in astensione
obbligatoria o facoltativa dal servizio nei casi previsti per legge;
b) per reggenza, ovvero per la copertura dei posti vacanti qualora,
previo esaurimento della graduatoria del corso-concorso, il numero
dei posti di segretario sia superiore al numero di soggetti iscritti
all'Albo ai sensi dell'articolo 1, comma 5, della l.r. 46/1998, sino
alla conclusione della procedura concorsuale che deve essere avviata
per la copertura dei suddetti posti».
In ultima analisi, l'art. 4, comma 4, della legge reg. Valle
d'Aosta n. 6 del 2022, rinviando all'art. 8 della legge reg. Valle
d'Aosta n. 14 del 2019, sottoporrebbe «la deroga concepita
dall'impugnato comma 3 al regime delle assunzioni a tempo
determinato, prefigurando il subentro automatico dei vincitori [...]
e degli idonei del nuovo concorso ai soggetti medio tempore investiti
dell'incarico», il che comproverebbe come nessuna violazione del
principio di buon andamento e imparzialita' dell'azione
amministrativa sia predicabile nel caso di specie.
Ancora, non suffragherebbe la fondatezza della censura neanche la
sentenza di questa Corte n. 95 del 2021, che ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale, per violazione dell'art. 97 Cost.,
della disposizione regionale in quella sede impugnata perche'
consentiva «l'accesso alle funzioni di segretario comunale senza
alcuna forma di effettiva selezione concorsuale, aperta e di natura
comparativa».
Il ricorrente non si avvedrebbe, infatti, come, contrariamente
alla normativa allora scrutinata, l'art. 4, comma 3, della legge reg.
Valle d'Aosta n. 6 del 2022 «si iscriva in un contesto in cui, nella
Regione, il principio del concorso pubblico e` ormai generalizzato
[...] e subisca una deroga assolutamente limitata nel tempo (quello
necessario per l'esperimento della nuova procedura concorsuale) con
una finalita' essenzialmente suppletiva di carenze di organico non
altrimenti evitabili».
Oltretutto, la disposizione impugnata si collocherebbe in un
quadro gia' definito dalla previgente legislazione regionale e non
contestata dallo Stato, che avrebbe disegnato «un sistema, per dir
cosi', a doppio binario».
In base a tale sistema, la copertura degli incarichi di
segretario comunale avverrebbe, in via ordinaria e permanente,
attingendo agli iscritti all'albo che siano vincitori di selezione
concorsuale (art. 1, comma 5, legge reg. Valle d'Aosta n. 46 del
1998), dal momento che l'art. 8, comma 1, della legge reg. Valle
d'Aosta n. 14 del 2019 prevede che «[t]utti i soggetti iscritti
all'Albo ai sensi dell'articolo 1, comma 5, della l.r. 46/1998 hanno
diritto ad un incarico di segretario di ente locale».
Il secondo binario, invece, "metterebbe capo" a una modalita' di
provvista straordinaria e provvisoria, e riguarderebbe le categorie
di iscritti di cui all'art. 1, comma 6, della legge reg. Valle
d'Aosta n. 46 del 1998, che gia' nella disciplina previgente alla
novella impugnata non erano selezionati per concorso.
Tali categorie, pertanto, non sarebbero destinate a un accesso
stabile e permanente al ruolo di segretario comunale, ma potrebbero
ricevere temporaneamente il conferimento dell'incarico per le ragioni
straordinarie e temporanee di cui all'art. 8, comma 3, della legge
reg. Valle d'Aosta n. 14 del 2019.
Nell'ambito di questo «secondo binario», dunque, venute meno le
esigenze temporanee, i segretari supplenti o reggenti cesserebbero
dall'incarico, in quanto, ai sensi del comma 4 del medesimo art. 8
della legge reg. Valle d'Aosta n. 14 del 2019, «[i] titolari, al
momento del rientro in servizio, e i vincitori e gli idonei al
corso-concorso, al momento di iscrizione all'Albo, occupano
prioritariamente i posti vacanti e, se insussistenti, subentrano nei
posti di segretario conferiti ai sensi del comma 3, partendo
dall'ultima assegnazione effettuata dall'Agenzia».
Ebbene, il descritto impianto normativo non sarebbe stato
introdotto dalla disposizione impugnata, la quale si sarebbe limitata
a ridefinire alcuni requisiti per l'iscrizione di cui al comma 6
dell'art. 1 della legge reg. Valle d'Aosta n. 46 del 1998.
Detto in altri termini, in relazione all'ipotesi che qui rileva,
il sistema di copertura mediante dipendenti che non abbiano
partecipato ad una procedura concorsuale opererebbe solo e fintanto
che non vi siano sufficienti vincitori (o idonei) provenienti dalle
selezioni concorsuali e, temporaneamente, nelle more dei concorsi.
Le censure del ricorrente, pertanto, si sarebbero dovute semmai
rivolgere all'art. 1, comma 6, della legge reg. Valle d'Aosta n. 46
del 1998 e all'art. 8, comma 3, della legge reg. Valle d'Aosta n. 14
del 2019, i quali, tuttavia, «non sono stati impugnati ne´ mai fatti
comunque oggetto di doglianza» davanti a questa Corte, «di talche',
tenuto conto della neutralita' [...] dell'espletamento di un corso di
formazione, ai fini del rispetto del principio del concorso pubblico,
si dovrebbe ritenere che il Presidente del Consiglio dei Ministri sia
decaduto dalla possibilita' di far valere tale vizio».
Quanto, infine, alla dedotta violazione del principio di parita'
di trattamento nell'accesso ai pubblici impieghi, sarebbe sufficiente
osservare come la titolarita', in capo alla Regione, di competenze
legislative in subiecta materia implichi logicamente la possibilita'
che la disciplina regionale diverga da quella dello Stato o di altre
regioni.
3.- Con memoria depositata il 16 febbraio 2023, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha replicato alle eccezioni di
inammissibilita' sollevate dalla Regione resistente e ulteriormente
sviluppato le argomentazioni illustrate in ricorso.
3.1.- L'eccezione di inammissibilita' per mancata evocazione del
parametro di cui all'art. 2, lettera a), dello statuto speciale
sarebbe non fondata, essendo la disciplina del segretario comunale
riconducibile alla materia dell'ordinamento degli enti locali e
relative circoscrizioni.
3.2.- Non fondata sarebbe anche l'eccezione di inammissibilita'
per mancata motivazione delle ragioni di evocazione del parametro
dell'ordinamento civile, essendosi in ricorso chiarito che tra i
limiti alla competenza primaria della Regione resistente vi sarebbe
anche il principio dell'ordinamento giuridico secondo cui
l'attribuzione e la ripartizione dei compiti istituzionali dei
funzionari statali spetta al legislatore statale, «in quanto parte
anche dell'ordinamento civile».
3.3.- Secondo il ricorrente, infine, non e' fondata l'eccezione
di inammissibilita' relativa all'evocazione dell'art. 13 del d.P.R.
n. 465 del 1997, dal momento che esso sarebbe espressione di diversi
parametri costituzionali (artt. 3, 51 e 97 Cost.), i quali fungono da
limiti alla competenza primaria della resistente.
3.4.- Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri
osserva che il carattere temporaneo delle funzioni attribuite ai
segretari comunali reclutati con le nuove modalita' da' luogo ad un
rapporto di lavoro a tempo determinato non in linea con il modello
statuale, «in quanto il relativo contratto risulta sprovvisto del
termine "naturale" di scadenza» e «il termine finale del rapporto
[...] e` individuato mediante rinvio alla condizione dell'assunzione
dei vincitori di una nuova procedura, condizione del tutto eventuale
ed ipotetica».
In tal modo, «la disposizione regionale impugnata, oltre a
difettare dell'elemento tipico dei rapporti a tempo determinato,
ossia il termine massimo finale - determinando una indebita ingerenza
nella materia dell'ordinamento civile [...] - espone, altresi',
l'incarico del segretario ad una condizione di incertezza non
conciliabile ne´ con il buon andamento dell'azione amministrativa, in
ragione della sua precarieta', ne´ con il principio concorsuale,
stante la possibilita', ammessa dalla stessa Difesa regionale [...],
che l'incarico in questione possa anche protrarsi per un tempo
indefinito».
La legislazione statale, per contro, prefigurerebbe l'accesso
agli enti locali mediante contratto a tempo determinato per un
massimo di cinque anni (art. 110 del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali»).
Parimenti non fondata sarebbe la tesi della Regione resistente
secondo cui sarebbe ininfluente l'eliminazione della frequenza dei
corsi e dei relativi esami finali, data la natura temporanea
dell'incarico attribuibile ai segretari in questione.
Secondo il ricorrente, le circostanze eccezionali e straordinarie
richiamate dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
avrebbero dovuto essere affrontate con una piu' efficace
programmazione dei fabbisogni, come fatto dal legislatore nazionale
che, «per fronteggiare analoghe esigenze, ha definito una normativa -
anch'essa emergenziale ed interinale - volta a contemperare la
continuita' dell'azione amministrativa con la salvaguarda dei
principi costituzionali in materia di accesso ai pubblici impieghi».
Infatti, l'art. 16-ter, commi 9 e 10, del decreto-legge 30
dicembre 2019, n. 162 (Disposizioni urgenti in materia di proroga di
termini legislativi, di organizzazione delle pubbliche
amministrazioni, nonche' di innovazione tecnologica), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 febbraio 2020, n. 8, non avrebbe
previsto deroghe alle modalita' di iscrizione all'albo, che restano
quelle esclusivamente concorsuali, ma avrebbe inteso potenziare le
funzioni vicarie e sostitutive gia' previste dall'ordinamento per la
figura del vicesegretario (art. 97, comma 5, TUEL), per un periodo
massimo di ventiquattro mesi e senza che il vicesegretario medesimo
consegua l'iscrizione all'albo e lo status giuridico ed economico del
segretario.
4.- Con memoria depositata il 28 febbraio 2023, la Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha ulteriormente ribadito le
eccezioni di inammissibilita' del ricorso introduttivo, osservando,
con particolare riferimento al difetto di motivazione sulle ragioni
dell'evocazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che
il Presidente del Consiglio dei ministri, nella memoria illustrativa,
avrebbe affermato che la censura sarebbe chiara, avendo lamentato che
«l'attribuzione e la ripartizione dei compiti istituzionali dei
funzionari statali, categoria a cui appartengono i segretari comunali
e provinciali, spettano al legislatore statale». La presunta
violazione dell'ordinamento civile, tuttavia, in questo modo sarebbe
solo affermata e niente affatto spiegata.
Ancora, secondo la Regione resistente, il ricorrente, nel
lamentare il contrasto con la legislazione statale in relazione
all'assenza di un termine «naturale» di scadenza al mandato dei
segretari reclutati in forza della disposizione impugnata, avrebbe
tentato una «integrazione postuma» della censura, insuscettibile di
emendarne l'originaria genericita'.
Anche nel merito la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
ha ribadito le argomentazioni gia' spese nell'atto di costituzione,
osservando, in particolare, che la tesi di fondo del ricorrente muove
dall'erronea premessa ricostruttiva secondo cui «il principio di buon
andamento e imparzialita' dell'azione amministrativa cristallizzato
nell'art. 97 Cost., e, in particolare, quello del pubblico concorso,
sarebbe soddisfatto, per l'appunto, con la partecipazione dei
soggetti aspiranti all'iscrizione all'Albo dei segretari comunali a
tale corso di formazione professionalizzante, e al relativo esame
finale».
Tale tesi, tuttavia, sarebbe smentita dalla giurisprudenza
costituzionale, secondo cui lo svolgimento di un corso-concorso, in
assenza di una preliminare prova pubblica di selezione degli
aspiranti, non e` equiparabile ad un concorso pubblico (si citano le
sentenze di questa Corte n. 95 del 2021 e n. 30 del 2012).
Quanto alla censura inammissibilmente formulata dalla difesa
statale nella memoria illustrativa, secondo cui mancherebbe un
termine finale agli incarichi conferiti in forza della disposizione
impugnata, una interpretazione costituzionalmente orientata,
«coerente proprio con il principio di buon andamento e imparzialita'
dell'azione amministrativa radicato nell'art. 97 Cost., e con la
natura "straordinaria" e "temporanea" della disciplina impugnata»,
imporrebbe di ritenere che il periodo di «diciotto mesi dall'entrata
in vigore della presente legge», previsto dall'art. 4, comma 1, della
legge reg. Valle d'Aosta n. 6 del 2022, si configuri come il limite
temporale ultimo del meccanismo di iscrizione straordinaria all'albo
dei segretari comunali e di successivo affidamento dell'incarico.
Considerato in diritto
l.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
4, comma 3, della legge reg. Valle d'Aosta n. 6 del 2022, secondo
cui, «[f]ermi restando i requisiti di iscrizione all'Albo ai sensi
dell'articolo 1, comma 6, della l.r. 46/1998, per i soggetti di cui
al comma 1 non sono applicabili le disposizioni di cui all'articolo
1, commi 7 e 8, della medesima l.r. 46/1998».
1.1.- Come si avra' modo di precisare ulteriormente, la
disposizione impugnata introduce una modalita' straordinaria e
temporanea di iscrizione all'albo regionale dei segretari degli enti
locali, inserendosi in un contesto normativo che gia' esonera alcune
categorie di soggetti dal necessario superamento del concorso
pubblico per segretari, e stabilisce per costoro una ulteriore
deroga, esimendoli anche dalla previa necessaria partecipazione ad
alcuni specifici corsi di formazione.
Ritiene l'Avvocatura generale dello Stato che tale disposizione
violi, in primo luogo, l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
determinando «una indebita ingerenza nella materia "ordinamento
civile"».
Vi sarebbe, altresi', una lesione dell'art. 2, lettera b), dello
statuto speciale e degli artt. 3, 51, primo comma, e 97 Cost.,
perche' la disposizione impugnata consentirebbe l'iscrizione all'albo
regionale di soggetti rispetto ai quali non sarebbe «assicurata una
procedura volta ad accertare [...] la qualificazione professionale
necessaria all'esercizio delle specifiche e peculiari funzioni
segretariali». Cio' determinerebbe un contrasto con i «principi
costituzionali di imparzialita' dell'azione amministrativa, di
eguaglianza e parita' di trattamento nell'accesso ai pubblici
impieghi, del concorso pubblico come strumento necessario per
l'imparzialita' amministrativa e la selezione di soggetti in possesso
delle conoscenze tecnico specialistiche per svolgere le funzioni
pubbliche», costituenti limiti alle competenze statutarie della
Regione resistente.
2.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni di legittimita' costituzionale
promosse per violazione degli artt. 2, lettera b), dello statuto
speciale e 117, secondo comma, lettera l), Cost., sostenendo che il
ricorso non identificherebbe in modo esauriente le competenze
legislative ad essa attribuite dallo stesso statuto.
In particolare, l'Avvocatura generale avrebbe bensi' lamentato
che la legge regionale abbia ecceduto la competenza statutaria in
materia di ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni, di cui all'art. 2, lettera b), dello statuto
speciale, ma avrebbe omesso di confrontarsi con l'ulteriore
competenza statutaria in materia di ordinamento degli uffici e degli
enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico del
personale, riconosciuta dalla lettera a) del citato art. 2, ed anche
«con la disciplina» di cui all'art. 117, quarto comma, Cost.,
applicabile alla Regione resistente «in forza della clausola di
"maggior favore"» contenuta nell'art. 10, comma 1, della legge
costituzionale n. 3 del 2001.
Inoltre, sostiene la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste che la questione promossa in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., sarebbe inammissibile per
inconferenza del parametro, e comunque per difetto di motivazione
sulle ragioni della sua evocazione, soprattutto a fronte delle citate
competenze regionali di cui alle lettere a) e b) dell'art. 2 dello
statuto speciale.
2.1- L'eccezione e' fondata, con esclusivo riferimento alla
dedotta violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Le sentenze n. 60 del 2023, n. 167 e n. 95 del 2021 di questa
Corte hanno ricondotto le normative delle regioni ad autonomia
speciale che regolano l'accesso all'albo dei segretari comunali (e
quelle relative all'attribuzione delle relative funzioni vicarie)
alla competenza statutaria in materia di ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni.
Tale competenza include la disciplina del relativo personale
(sentenza n. 132 del 2006), e deve esercitarsi «in "armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica", sia che si vogliano disciplinare le modalita' di
instaurazione dei rapporti di lavoro sia che si intendano dettare
norme in tema di status del personale dipendente» (sentenza n. 95 del
2021).
Il ricorso introduttivo, pur riconoscendo l'ascrizione della
disposizione impugnata alla ricordata competenza statutaria, ne ha
contestualmente lamentato l'incidenza sull'ordinamento civile, ma non
ha fornito a supporto adeguata motivazione, dovendosi tener conto che
tale motivazione deve essere «tanto piu' esaustiva, quanto piu', in
linea astratta, le disposizioni censurate appaiano invece inerenti
alle attribuzioni dello statuto di autonomia» (sentenza n. 39 del
2022; nello stesso senso, tra le tante, sentenze n. 25 del 2021, n.
52 del 2017 e n. 151 del 2015).
Nemmeno puo' considerarsi motivazione sufficiente quella
contenuta nella memoria illustrativa, ove il ricorrente deduce di
aver affermato, nell'atto introduttivo, che tra i limiti alla
competenza primaria della Regione resistente figurerebbe anche il
«principio dell'ordinamento giuridico della Repubblica» secondo cui
l'attribuzione e la ripartizione dei compiti istituzionali dei
funzionari statali spetta al legislatore statale, «in quanto parte
anche dell'ordinamento civile».
In disparte l'assertivita' di tale ultima affermazione, la
violazione del riferito principio e' bensi' affermata nel ricorso
introduttivo, ma non e' affatto posta in relazione alla previa
evocazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. E, come e'
noto, il ricorso introduttivo determina il perimetro del thema
decidendum, insuscettibile di ampliamenti ad opera delle memorie
illustrative (tra le tante, sentenze n. 240 e n. 119 del 2022, n. 165
del 2017, n. 272, n. 202 e n. 145 del 2016).
Parimenti estranea all'ambito delle questioni da decidere e' la
censura, a sua volta proposta soltanto nella memoria depositata in
vista dell'udienza di discussione, relativa al carattere temporaneo
delle funzioni attribuite ai segretari comunali reclutati con le
modalita' introdotte dalla disposizione impugnata. Queste modalita',
secondo il ricorrente, darebbero luogo ad un rapporto di lavoro a
tempo determinato non in linea con il modello statale, «in quanto il
relativo contratto risulta sprovvisto del termine "naturale" di
scadenza», cosi' determinando, nuovamente, «una indebita ingerenza»
nella materia dell'ordinamento civile riservato alla potesta'
legislativa esclusiva dello Stato.
Non presente, neanche in nuce, nel ricorso introduttivo, questa
censura appare piuttosto una replica alla ricostruzione del quadro
normativo regionale operata dalla resistente, che ha sottolineato, in
particolare, la temporaneita' e sussidiarieta' degli incarichi
attribuiti ai soggetti presi in considerazione dalla disposizione
impugnata.
2.2.- Non incide, invece, sull'ammissibilita' delle questioni la
mancata evocazione dell'art. 2, lettera a), dello statuto speciale,
che attribuisce alla potesta' legislativa regionale la materia
«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e
stato giuridico ed economico del personale».
E' vero che nella Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste,
a differenza di quanto e' previsto nelle legislazioni regionali
oggetto delle menzionate sentenze n. 60 del 2023, n. 95 del 2021 e n.
167 del 2021, i segretari comunali sono dipendenti regionali e non
statali, come nel caso della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e
della Regione autonoma Sardegna, o degli enti locali, come nel caso
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol. Infatti, l'art.
1, comma 1, della legge reg. Valle d'Aosta n. 46 del 1998 prevede che
«[i] segretari degli enti locali sono dirigenti appartenenti alla
qualifica unica dirigenziale, iscritti all'Albo regionale dei
segretari, istituito e gestito dall'Agenzia regionale», che «e' ente
dotato di personalita' giuridica di diritto pubblico, sottoposto alla
vigilanza della Presidenza della Regione». Per parte sua, l'art. 8
della medesima legge regionale stabilisce che il «rapporto di lavoro
dei segretari degli enti locali e' disciplinato dal contratto
collettivo regionale di lavoro».
Alla luce di tale peculiarita', si deve convenire con la
resistente che le norme regionali in tema di accesso all'albo
valdostano sono espressione, sia della competenza legislativa
statutaria in materia di enti locali e relative circoscrizioni -
posto che il segretario comunale dipende funzionalmente dal sindaco
(art. 3, comma 1, della legge reg. Valle d'Aosta n. 46 del 1998) e
presta la propria attivita' di servizio in favore del comune - sia di
quella in materia di ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti
dalla Regione e stato giuridico ed economico del personale.
Cio', tuttavia, non comporta l'inammissibilita' delle questioni
promosse, poiche' entrambe le competenze legislative statutarie in
esame incontrano i medesimi limiti, dovendo esercitarsi in armonia
con la Costituzione, con i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica, nel rispetto degli obblighi internazionali e degli
interessi nazionali, «nonche' delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica». Per il ricorrente, l'espressa
indicazione, nel ricorso introduttivo, della competenza statutaria
non ricordata non avrebbe percio' comportato sostanziali modifiche in
punto di onere di motivazione della censura.
3.- Non fondata e' poi l'ulteriore eccezione d'inammissibilita'
sollevata dalla Regione resistente in relazione al «parametro
interposto» dell'art. 13 del d.P.R. n. 465 del 1997, disposizione
regolamentare che non potrebbe vincolare l'esercizio della potesta'
legislativa regionale.
L'Avvocatura generale, infatti, non evoca questa disposizione
quale limite alla competenza della Regione resistente, ma in quanto
norma recante la disciplina del pubblico concorso statale per
segretari comunali, in evidente attuazione (oltre che dell'art. 98,
comma 1, TUEL) dell'art. 97 Cost., che e' - esso si' - il limite
correttamente individuato dal ricorrente alle competenze primarie
della Regione medesima (sentenza n. 95 del 2021).
4.- Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4, comma 3, della legge reg. Valle d'Aosta n. 6 del 2022,
promossa per violazione dell'art. 2, lettera b), dello statuto
speciale e dell'art. 97 Cost., e' fondata nella parte in cui esso
esonera i soggetti di cui alle lettere a) e b) del comma 6 dell'art.
1 della legge reg. Valle d'Aosta n. 46 del 1998 dal corso di
formazione «professionalizzante» di cui all'art. 1, comma 7, della
medesima legge reg. Valle d'Aosta n. 46 del 1998.
4.1.- L'esposizione delle ragioni della presente decisione
richiede, preliminarmente, un'illustrazione della portata precettiva
della disposizione impugnata, nonche' una breve ricostruzione del
contesto normativo in cui essa si inserisce, relativo all'accesso,
nella Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, all'albo
regionale dei segretari degli enti locali.
La regolamentazione di base per l'accesso all'albo in questione
e' infatti prevista, non gia' dalla normativa impugnata, bensi' dalla
menzionata legge reg. Valle d'Aosta n. 46 del 1998.
L'art. 1, comma 5, di quest'ultima legge stabilisce, in generale,
che l'iscrizione all'albo puo' avvenire previo superamento del
relativo concorso pubblico regionale.
Il successivo comma 6, tuttavia, consente l'iscrizione anche alle
seguenti categorie: a) dirigenti degli enti del comparto unico
regionale assunti a tempo indeterminato; b) soggetti in possesso di
laurea magistrale e dei requisiti previsti dalla normativa regionale
vigente per l'accesso alla qualifica unica dirigenziale; c) soggetti
iscritti all'albo nazionale di cui all'art. 9 del d.P.R. n. 465 del
1997; d) segretari degli enti locali in servizio presso le regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano; e)
segretari iscritti all'albo regionale ai sensi del comma 5 per almeno
un triennio, cessati dal servizio per cause diverse dal licenziamento
per giusta causa e che abbiano esercitato le funzioni nel triennio
precedente la richiesta di nuova iscrizione.
Come si vede, in virtu' della citata disciplina regionale del
1998, i soggetti di cui alle lettere a) e b) del comma 6 (e cioe' i
dirigenti regionali e i soggetti in possesso di laurea) accedono
all'albo senza aver superato il pertinente concorso pubblico
regionale per segretari. Per parte loro, i soggetti di cui alle
lettere c), d) ed e) del medesimo comma hanno superato l'apposito
concorso pubblico nazionale (quelli di cui alle lettere c e d),
oppure regionale (quelli di cui alla lettera e) o ancora quello
comunale (quelli di cui alla lettera d, limitatamente alle Province
autonome di Trento e di Bolzano).
In questo regime, il legislatore regionale, al comma 7 dell'art.
1 della legge reg. Valle d'Aosta n. 46 del 1998, ha innanzitutto
stabilito che i soggetti del primo gruppo, appunto quelli di cui alle
lettere a) e b) del comma 6, possano iscriversi all'albo
subordinatamente alla ricorrenza di un requisito specifico, ovvero la
frequenza di un corso di formazione «professionalizzante» e il
superamento del relativo esame finale.
Il comma 8 del medesimo art. 1, inoltre, prevede che i soggetti
di cui alle lettere c) e d) del comma 6 possano iscriversi all'albo
regionale, subordinatamente alla frequenza di un corso di formazione
«sulle peculiarita' dell'ordinamento regionale» e al superamento del
relativo esame finale (con esclusione di coloro che siano gia'
risultati idonei in precedenti concorsi espletati per il reclutamento
di segretari degli enti locali della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste).
4.2.- In tale contesto normativo, l'impugnato art. 4, comma 3,
della legge reg. Valle d'Aosta n. 6 del 2022 introduce dunque una
deroga a quanto prescritto dai commi 7 e 8 dell'art. 1 della legge
reg. Valle d'Aosta n. 46 del 1998, cioe' alle disposizioni che - per
i soggetti che non hanno superato l'apposito concorso regionale per
l'accesso all'albo dei segretari degli enti locali della Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste - prevedono la frequenza di
corsi di formazione e il sostenimento dei relativi esami finali.
In combinato disposto con il comma 1 del medesimo articolo, in
considerazione della carenza di soggetti incaricabili iscritti
all'albo regionale dei segretari e nelle more dell'espletamento di
una nuova procedura concorsuale per l'accesso al medesimo albo, da
concludersi entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della
legge regionale, la disposizione impugnata stabilisce infatti che i
soggetti di cui al comma 6, lettere a), b), c) e d), «in via
straordinaria possono presentare domanda di iscrizione straordinaria
all'Albo», senza esser tenuti a frequentare i citati corsi di
formazione, e, di conseguenza, nemmeno a superare i relativi esami
finali.
In sintesi, l'impugnato art. 4, comma 3, della legge reg. Valle
d'Aosta n. 6 del 2022, inserendosi in una disciplina che gia'
consente a talune categorie di accedere all'albo regionale dei
segretari degli enti locali senza aver superato l'apposito concorso
pubblico regionale, introduce una deroga (sia pur in via
straordinaria) alla regola che a tali categorie impone, quale
requisito per l'iscrizione all'albo, di frequentare appositi corsi di
formazione e di superare i relativi esami finali.
5.- Cio' posto, il ricorrente lamenta, in particolare, che l'art.
4, comma 3, della legge reg. Valle d'Aosta n. 6 del 2022 violi l'art.
2, lettera b), dello statuto speciale e l'art. 97 Cost., perche'
consentirebbe l'iscrizione all'albo regionale di soggetti rispetto ai
quali non sarebbe «assicurata una procedura volta ad accertare [...]
la qualificazione professionale necessaria all'esercizio delle
specifiche e peculiari funzioni segretariali».
5.1.- E' ben vero che la deroga originaria al principio del
pubblico concorso, per alcune delle descritte categorie di soggetti,
e' contenuta nel comma 6 dell'art. 1 della legge reg. Valle d'Aosta
n. 46 del 1998, a suo tempo non fatto oggetto di impugnazione in via
principale di fronte a questa Corte.
La disposizione ora impugnata, per parte sua, intervenendo su
tale situazione normativa, prevede invece un'eccezione all'obbligo di
frequenza dei menzionati corsi di formazione, e di superamento dei
relativi esami finali, da parte dei soggetti di cui allo stesso art.
1, comma 6, lettere a), b), c) e d), della legge reg. Valle d'Aosta
n. 46 del 1998, ossia per coloro cui e' consentito l'accesso
all'albo, o senza aver superato alcuno specifico concorso pubblico
per la carriera di segretario degli enti locali (soggetti di cui alle
lettere a e b), oppure dopo aver superato concorsi pubblici
specifici, ma diversi da quello regionale di cui all'art. 1, comma 5,
della medesima legge regionale (soggetti di cui alle lettere c e d).
5.2.- Vengono qui particolarmente in considerazione i soggetti di
cui alle lettere a) e b), ossia coloro che non hanno superato lo
specifico concorso pubblico per l'accesso alla carriera di segretario
degli enti locali.
Essi, infatti, si trovano in una condizione obiettivamente
differente rispetto alle altre categorie in questione, cui
appartengono soggetti che quel concorso per l'accesso alla carriera
di segretario lo hanno invece superato. Questa differenza viene ora
ulteriormente accentuata, perche' la disposizione impugnata non solo
non pone rimedio, per gli appartenenti alle categorie di cui alle
lettere a) e b), all'assenza del concorso pubblico, ma aggiunge, per
costoro, la possibilita' di iscriversi all'albo (sia pur in via
straordinaria) senza nemmeno frequentare il menzionato corso di
formazione «professionalizzante».
Dev'essere allora ribadita la giurisprudenza di questa Corte,
secondo cui la frequenza di un corso-concorso, in assenza di una
preliminare prova pubblica di selezione degli aspiranti, non e'
equiparabile al superamento di un concorso pubblico, ai sensi
dell'art. 97 Cost. (sentenze n. 95 del 2021, n. 277 del 2013, n. 30
del 2012, n. 127 del 2011 e n. 225 del 2010).
Tuttavia, nella situazione normativa data, l'esonero dei soggetti
che non hanno superato lo specifico concorso segretariale dal corso
di formazione e dal relativo esame finale previsto dal legislatore
regionale al comma 7 dell'art. 1 della legge reg. Valle d'Aosta n. 46
del 1998 rinnova ed aggrava la violazione dell'art. 97 Cost., perche'
consente la diretta iscrizione all'albo (sia pur in via
straordinaria) senza nemmeno il previo accrescimento delle loro
capacita' tecnico-professionali, che quel corso, secondo le
previsioni dello stesso legislatore regionale, sarebbe indirizzato a
ottenere.
5.3.- Resta da precisare che non attenua la lesione qui
riscontrata il carattere straordinario dell'iscrizione consentita
dalla disposizione impugnata, ne' la circostanza - sulla quale
insiste la difesa regionale - per cui tutti i soggetti di cui
all'art. 1, comma 6, della legge reg. Valle d'Aosta n. 46 del 1998 (e
quindi anche i soggetti presi in considerazione dalla parte di
disposizione qui ritenuta costituzionalmente illegittima), possono
svolgere le funzioni di segretario comunale solo a tempo determinato,
per reggenza o copertura temporanea, e per il solo tempo necessario
all'insediamento dei vincitori di concorsi o finanche degli idonei
non vincitori, i quali, in caso di copertura di tutti i posti,
comunque li precedono e li sostituiscono anche nelle assegnazioni
temporanee.
Infatti, come gia' rilevato da questa Corte in fattispecie
analoga, la straordinarieta' dell'iscrizione all'albo indica soltanto
che la possibilita' di iscriversi e' soggetta a un termine, ma nulla
dice circa la durata dell'iscrizione, la quale, in difetto di
previsione contraria, non puo' considerarsi temporanea (sentenza n.
60 del 2023). Ne' ha pregio il rilievo che vincitori e idonei ai
concorsi pubblici regionali prevalgano, persino nelle assegnazioni
temporanee, sui soggetti qui considerati: costoro vengono bensi'
privati dell'incarico, ma cionondimeno mantengono l'iscrizione
all'albo e potrebbero percio' nuovamente ottenere incarichi in
futuro.
6.- Va pertanto dichiarato costituzionalmente illegittimo, per
violazione dell'art. 2, lettera b), dello statuto speciale e
dell'art. 97 Cost., l'art. 4, comma 3, della legge reg. Valle d'Aosta
n. 6 del 2022, nella parte in cui prevede che ai soggetti di cui alle
lettere a) e b) del comma 6 dell'art. 1 della legge reg. Valle
d'Aosta n. 46 del 1998 non e' applicabile la disposizione di cui
all'art. 1, comma 7, della medesima legge reg. Valle d'Aosta n. 46
del 1998.
Restano assorbite le restanti questioni di legittimita'
costituzionale promosse in relazione all'art. 4, comma 3, della legge
reg. Valle d'Aosta n. 6 del 2022 nella parte sopra indicata.
7.- Non sono fondate, invece, le questioni di legittimita'
costituzionale promosse nei confronti del medesimo art. 4, comma 3,
della legge reg. Valle d'Aosta n. 6 del 2022, nella parte in cui
esonera i soggetti di cui alle lettere c) e d) del comma 6 dell'art.
1 della legge reg. Valle d'Aosta n. 46 del 1998 dal corso di
formazione «sulle peculiarita' dell'ordinamento locale» di cui
all'art. 1, comma 8, della medesima legge reg. Valle d'Aosta n. 46
del 1998.
7.1.- Non sussiste, in primo luogo, la violazione dell'art. 2,
lettera b), dello statuto speciale e del principio generale
dell'ordinamento giuridico della Repubblica, secondo cui
l'attribuzione e la ripartizione dei compiti istituzionali dei
funzionari statali spettano al legislatore statale.
E' infatti risolutivo rilevare, come correttamente osservato
dalla Regione resistente e come gia' illustrato al punto 2.2. che
precede, che i segretari comunali valdostani non sono funzionari
statali, ma regionali (artt. 1, comma 1, e 8 della legge reg. Valle
d'Aosta n. 46 del 1998).
7.2.- Non vi e' poi violazione dell'art. 2, lettera b), dello
statuto speciale e dell'art. 97 Cost., dal momento che, come chiarito
ai punti 4 e 5 che precedono, il corso di formazione, con il relativo
esame finale, di cui all'art. 1, comma 8, della legge reg. Valle
d'Aosta n. 46 del 1998 riguarda soggetti che hanno vinto l'apposito
concorso pubblico, nazionale o comunale (per le Province autonome di
Trento e di Bolzano), per segretari degli enti locali, ossia soggetti
la cui specifica preparazione e capacita' professionale e' stata
oggetto di apposita verifica.
7.3.- Nemmeno sussiste, infine, l'asserita violazione dell'art.
2, lettera b), dello statuto speciale e degli artt. 3 e 51, primo
comma, Cost., dal momento che a garantire la sostanziale condizione
di eguaglianza nell'accesso al pubblico impiego per i soggetti di cui
alle lettere c) e d) del comma 6 dell'art. 1 della legge reg. Valle
d'Aosta n. 46 del 1998 e' proprio il previo espletamento del pubblico
concorso per segretari.
I segretari in questione, infatti, in regime di iscrizione sia
ordinaria che straordinaria, hanno comunque superato un'apposita
procedura concorsuale, il che rende marginale e non rilevante, ai
fini qui presi in considerazione, l'esonero straordinario previsto
dalla disposizione impugnata dal corso di formazione «sulle
peculiarita' dell'ordinamento regionale».
8.- Da ultimo - non riguardando il presente giudizio quelle
disposizioni della legge reg. Valle d'Aosta n. 46 del 1998 che
consentono l'iscrizione all'albo regionale dei segretari degli enti
locali a soggetti che non hanno superato il pertinente pubblico
concorso - questa Corte non puo' esimersi dal sollecitare il
legislatore regionale a un intervento riformatore coerente con i
principi qui affermati, anche alla luce dell'annunciata revisione
organica della disciplina regionale vigente in materia (art. 1 della
legge della Regione Valle d'Aosta 29 marzo 2021, n. 4, recante
«Disposizioni urgenti per garantire la tempestiva copertura dei posti
di segretario degli enti locali a seguito della rideterminazione
degli ambiti territoriali sovracomunali effettuata ai sensi
dell'articolo 3 della legge regionale 21 dicembre 2020, n. 15.
Riorganizzazione amministrativa del Consorzio dei Comuni della Valle
d'Aosta ricadenti nel Bacino imbrifero montano della Dora Baltea
(BIM). Modificazioni di leggi regionali»).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 3,
della legge della Regione Valle d'Aosta 27 maggio 2022, n. 6 (Primo
provvedimento di variazione al bilancio di previsione finanziario
della Regione per il triennio 2022/2024. Modificazioni di leggi
regionali), nella parte in cui prevede che ai soggetti di cui alle
lettere a) e b) del comma 6 dell'art. 1 della legge della Regione
Valle d'Aosta 19 agosto 1998, n. 46 (Norme in materia di segretari
degli enti locali della Regione autonoma Valle d'Aosta), non e'
applicabile la disposizione di cui all'art. 1, comma 7, della
medesima legge reg. Valle d'Aosta n. 46 del 1998;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 3, della legge reg. Valle d'Aosta
n. 6 del 2022, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 3, della legge reg. Valle d'Aosta
n. 6 del 2022, nella parte in cui prevede che ai soggetti di cui alle
lettere c) e d) del comma 6 dell'art. 1 della legge reg. Valle
d'Aosta n. 46 del 1998 non e' applicabile la disposizione di cui
all'art. 1, comma 8, della medesima legge reg. Valle d'Aosta n. 46
del 1998, promosse, in riferimento all'art. 2, lettera b), della
legge costituzionale 2 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la
Valle d'Aosta), e agli artt. 3, 51, primo comma, e 97 Cost., dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 marzo 2023.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Nicolo' ZANON, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 22 maggio 2023.
Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI