N. 3 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 11 agosto 2023
Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti depositato in cancelleria l'11 agosto 2023 (della Regione autonoma della Sardegna). Energia - Concessioni di grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico - Sentenza del Tribunale superiore delle acque pubbliche n. 87 del 2023 che dispone l'annullamento delle deliberazioni della Giunta regionale della Regione autonoma Sardegna del 9 ottobre 2018 e dei relativi decreti del Presidente della Regione del 20 novembre 2018 afferenti alla decadenza dei concessionari dalle concessioni di derivazione idrica in essere, comprese quelle di grande derivazione idroelettrica. - Sentenza del Tribunale superiore delle acque pubbliche n. 87 del 1° marzo 2023, depositata in cancelleria il 12 maggio 2023.(GU n.37 del 13-9-2023 )
Ricorso per conflitto di attribuzioni della Regione autonoma
della Sardegna (C.F. 80002870923), con sede legale in Cagliari, viale
Trento n. 69, in persona del Presidente della Giunta regionale, dott.
Christian Solinas, autorizzato con deliberazione della Giunta
regionale del 10 agosto 2023 n. 27/9 (doc. n. 1), rappresentata e
difesa, congiuntamente e disgiuntamente, come da procura speciale in
calce al presente atto, dall'avv. Alessandra Putzu (c.f.:
PTZLSN73B41F979D; fax: 070/6062418; posta elettronica certificata:
aputzu@pec.regione.sardegna.it) e dall'avv. Mattia Pani (cod. fisc.:
PNAMTT74P02B354J; fax: 070/6062418; posta elettronica certificata:
mapani@pec.regione.sardegna.it) dell'Avvocatura regionale, ed
elettivamente domiciliata presso l'Ufficio di rappresentanza della
Regione Sardegna in Roma, via Lucullo n. 24;
Contro lo Stato nella persona del Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato, con notifica anche al Tribunale superiore delle acque
pubbliche, in sede di legittimita', ai sensi dell'art. 27, comma 2,
delle norme integrative, e al Ministero della giustizia, nella
persona del Ministro in carica;
Per la dichiarazione che non spetta allo Stato e per esso al
giudice ordinario o al giudice speciale, quale il Tribunale superiore
delle acque pubbliche, in sede di legittimita', secondo gli articoli
116, 117, primo comma, 101, e 134 della Costituzione, il potere di
disapplicare le leggi regionali con conseguente lesione delle
funzioni legislative della Regione autonoma delle Sardegna
riconosciute dalla Costituzione e dallo Statuto speciale per la
Regione Sardegna, lesione avvenuta con la sentenza n. 87/2023 (doc.
n. 2) pronunciata dal Tribunale superiore delle acque pubbliche, in
sede di legittimita', nella Camera di consiglio del 1° marzo 2023,
depositata in cancelleria il 12 maggio 2023, nei procedimenti riuniti
R.G. n. 182, 183, 184 del 2018, conosciuta in data 26 giugno 2023;
nonche' per l'annullamento della stessa sentenza n. 87/2023 del
Tribunale superiore delle acque pubbliche pronunciata, in sede di
legittimita', nella Camera di consiglio del 1° marzo 2023, depositata
in cancelleria il 12 maggio 2023, nei procedimenti riuniti R.G. n.
182, 183, 184 del 2018 con cui la riportata lesione e' stata
affermata e concretamente esercitata.
Con la sentenza avverso la quale si rivolge il presente
conflitto, il Tribunale superiore delle acque pubbliche, adito ai
sensi dell'art. 143 regio decreto 1775/1933, si pronuncia sui ricorsi
proposti dalla societa' Enel Produzione S.p.a. (1) con i quali si
censurano le scelte legislative del Consiglio regionale sardo
(eccependo numerose questioni di legittimita' costituzionale), in
particolare quelle effettuate con l'art. 16 della legge regionale n.
17/2000 e con la legge regionale n. 19/2006, attuate con le
deliberazioni di giunta impugnate.
Le scelte del legislatore invise alla societa' Enel Produzione
S.p.a. - che asserisce di essere concessionario dei sistemi idrici
Taloro; Alto Flumendosa - Sa Teula; Coghinas - sono quelle che hanno
disposto la decadenza di tutti i concessionari dalle concessioni di
derivazione idrica in essere, comprese quelle di grande derivazione
idroelettrica [art. 16 legge regionale n. 17/2000 e art. 11 legge
regionale n. 19/2006], al fine di addivenire ad una gestione
integrata, multisettoriale, del Distretto idrografico della Sardegna
(art. 2 legge regionale n. 19/2006) e consentire in linea generale, e
in particolare nelle situazioni di grave emergenza idrica, di
destinare la risorsa idrica, in quanto bene pubblico primario e
fattore fondamentale di civilta' e di sviluppo per gli utilizzi
primari, come sanciti nella direttiva n. 2000/60/CE del 23 ottobre
2000 e nel decreto legislativo n. 152/2006.
Per consentire un'effettiva gestione integrata, la legge
regionale n. 19/2006 ha disposto che il Sistema Idrico
Multisettoriale Regionale - definito dall'art. 3, comma 1, lettera c)
della legge regionale n. 19/2006, come «l'insieme delle opere di
approvvigionamento idrico e di adduzione che, singolarmente o perche'
parti di un sistema complesso, siano suscettibili di alimentare,
direttamente o indirettamente, piu' aree territoriali o piu'
categorie differenti di utenti» - e' affidato in gestione all'Ente
acque della Sardegna, ENAS, (ente strumentale della Regione, gia'
ERIS - Ente delle risorse idriche della Sardegna,) al fine di
garantire - sotto il controllo e la pianificazione della Regione e
dell'Autorita' di Bacino - la gestione e il controllo delle risorse
idriche, nonche' tutte le connesse attivita' di manutenzione
ordinaria e straordinaria delle infrastrutture (art. 18).
Le deliberazioni della Giunta regionale n. 49/12 (doc. 4), 49/11
(doc. n. 6) e 49/10 (doc. n. 8) del 9 ottobre 2018 e i consecutivi
decreti del Presidente della Regione, i numeri 104 (doc. 5), 102
(doc. 7), e 103 (doc. 9), del 20 novembre 2018, oggetto di
impugnazione dinanzi al TSAP - in esecuzione delle leggi regionali n.
17/2000 e n. 19/2006 - davano attuazione pratica al disposto
normativo, statuendo: di confermare:
[DGR 49/12] relativamente alle opere idrauliche facenti parte
del sistema Taloro, quanto disposto con delib. G.R. n. 19/21 del 27
maggio 2014, (doc. n. 4);
[DGR 49/11]: «relativamente alle opere idrauliche facenti
parte del Sistema 6 - Sud orientale 6A Alto Flumendosa - Sa Teula,
quanto disposto con delib. G.R. n. 19/19 del 27 maggio 2014» (doc. n.
6);
[DGR 49/10]: «relativamente alle opere idrauliche facenti
parte del sistema Coghinas - Mannu di Portotorres, quanto disposto
con delib. G.R. n. 19/20 del 27 maggio 2014»; (doc. n. 8);
e di approvare «l'elenco sintetico delle opere (allegato n. 1);
la corografia delle opere (allegato n. 2); l'individuazione
cartografica e le caratteristiche tecniche delle opere da trasferire
(allegato n. 3), che costituiscono la seconda integrazione al Sistema
Idrico Multisettoriale Regionale, come definite dal comma 1, lettera
c) dell'art. 3 della legge regionale n. 19/2006;
di accertare, in base all'art. 16 della legge regionale n.
17/2000 e dell'art. 25 del regio decreto n. 1775/1933, l'intervenuta
scadenza, in data 9 settembre 2001, del termine della concessione di
cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 1877 del 25 marzo
1950 e della successiva concessione integrativa di cui al decreto
emesso dall'Assessore dei lavori pubblici di concerto con l'Assessore
degli enti locali, finanze ed urbanistica n. 268 del 3 marzo 1977;
di prendere atto, conseguentemente, ai sensi dell'11, comma
2-bis, della legge regionale n. 19/2006, della conservazione, da
parte della Regione, della titolarita' delle concessioni di
derivazione rilasciate all'Enel e scadute in data 9 settembre 2001, e
di trasferire, con decorrenza 1° gennaio 2019, ai sensi del comma 1,
dell'art. 30 della legge regionale n. 19/2006, all'Ente Acque della
Sardegna la gestione delle relative opere di cui all'elenco
dell'allegato 1;
di disporre il subentro, a partire dalla data del 1° gennaio
2019, dell'Ente Acque della Sardegna in tutti i contratti di
fornitura di acqua all'ingrosso, stipulati dall'Enel in qualita' di
gestore delle infrastrutture di cui all'allegato 1, con i soggetti
competenti alla distribuzione di acqua per usi settoriali;
di seguire, in applicazione della legge regionale in oggetto, il
seguente iter procedurale ...» (cfr. doc. n. 4).
Il TSAP, con la sentenza n. 87/2023, dei ricorsi riuniti,
accoglie il motivo denunciante la violazione dell'art. 7 della legge
n. 241/1990 per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento ai
soggetti nei cui confronti il provvedimento finale e' destinato a
produrre effetti diretti, annullando le deliberazioni dell'organo
esecutivo regionale sebbene, i provvedimenti impugnati sono stati
adottati, come ha rilevato lo stesso Giudice, «ope legis».
L'annullamento, invero, era precluso sia dalla pacifica
circostanza che le deliberazioni non erano affette dal vizio di
violazione di legge, sia dal chiaro disposto dell'art. 21-octies
legge n. 241/1990 per cui «Non e' annullabile il provvedimento
adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli
atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese
che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da
quello in concreto adottato.».
Per ovviare alle rappresentate insuperabili preclusioni di
annullamento degli atti impugnati, il Giudice delle Acque, dopo avere
rilevato in molteplici passaggi della stessa pronuncia che l'organo
esecutivo regionale «s'e' limitato/a, in via ricognitiva, a
dichiarare la decadenza o scadenza, ope legis, delle concessioni di
grandi derivazioni in capo ad Enel», ha ritenuto di annullare le
deliberazioni, previa disapplicazione delle leggi regionali n.
16/2000 e n. 19/2006, sull'assunto che le leggi regionali, avendo
natura di leggi provvedimento, dovevano essere disattese e,
conseguentemente, non vincolavano il contenuto delle deliberazioni n.
49/12, 49/11 e 49/10 del 9 ottobre 2018 e dei relativi D.P.R.S..
La volonta' dispositiva della sentenza n. 87/2023 (cfr. pagg. 7
ss. doc. n. 2) di disapplicare e/o sostanzialmente annullare
unitamente alle deliberazioni di giunta impugnate le leggi regionali
n. 17/2000 e 19/2006 puo' facilmente rilevarsi dalla sintassi
utilizzata dal Tribunale delle Acque nella parte motiva della
decisione: «Le deliberazioni regionali impugnate hanno accertato il
subentro di Enas nella titolarita' delle concessioni Enel in forza
degli articoli 11, 30 legge regionale 6 dicembre 2006 n. 19
(Disposizioni in materia di risorse idriche e bacini idrografici) e
16 legge regionale n. 17/2000, disponendo, conseguentemente il
trasferimento degli impianti. L'art. 11 legge regionale n. 19/2006
(intitolato «Disposizioni concernenti l'utilizzazione delle risorse
idriche») prevede «il subentro della Regione nella titolarita' di
tutte le concessioni di acqua pubblica, o dei titoli a derivare
comunque denominati in corso in capo ad enti pubblici o
partecipazione pubblica che utilizzino o prevedano l'utilizzo delle
infrastrutture inserite nel sistema idrico multisettoriale regionale
...». A sua volta l'art. 30 legge regionale cit. (intitolato
«Trasferimento di gestione»), oltre ad estendere la platea dei
soggetti titolari delle concessioni - non piu' circoscritta agli enti
pubblici o a partecipazione pubblica - dispone che coloro i quali
«alla data di entrata in vigore della presente legge gestiscono
singoli impianti del sistema idrico multisettoriale regionale cessano
nell'attivita' di gestione a decorrere dall'effettiva operativita'
del nuovo soggetto gestore delle opere rientranti nel sistema idrico
multisettoriale regionale». Nel continuum normativo volto al
trasferimento della gestione ad Enas delle opere relative alle
concessioni, l'art. 16 legge regionale n. 17/2000 ha previsto che «Le
concessioni di derivazione idrica in essere, comprese quelle di
grande derivazione idroelettrica, che alla data di entrata in vigore
della presente legge risultano operanti da piu' di trent'anni,
comunque sia stata definita o ridefinita la scadenza originaria,
possono essere esercitate fino alla data di un anno successivo
all'entrata in vigore della presente legge e rideterminate sola in
seguito alla verifica, da parte dell'autorita' concedente». 6.2
Quest'ultima norma - va sottolineato -, inserita «incidentalmente»
nella legge finanziaria omnibus della Regione, per la prima volta,
prende in considerazione le concessioni di grande derivazione
operanti da piu' di trent'anni in Regione, decretandone la decadenza
decorso un anno dall'entrata in vigore della norma.».
Il Giudice delle acque, nel riportato paragrafo della sentenza,
ha ricostruito il quadro normativo della Regione Sardegna sulle
concessioni di grande derivazione idroelettrica - tra le quali ha
chiaramente contemplato quelle in gestione all'ENEL, oggetto delle
delibere di Giunta impugnate dinanzi al TSAP -, rilevando come sia la
stessa legge regionale a prevedere che a decorrere dall'effettiva
operativita' del nuovo soggetto gestore delle opere rientranti nel
sistema idrico multisettoriale regionale i precedenti gestori dei
singoli impianti del sistema idrico multisettoriale regionale cessano
nell'attivita' di gestione. L'art. 30 legge regionale n. 19/2006,
sulla base dell'interpretazione del TSAP, ha chiaramente trasferito
ad ENAS la gestione delle opere relative alle concessioni,
concludendo quell'acquisizione gia' intrapresa con la legge regionale
n. 17/2000: «Nel continuum normativo volto al trasferimento della
gestione ad Enas delle opere relative alle concessioni».
Nel prosieguo della sentenza, il Tribunale delle acque, ha, poi,
rilevato che «6.3 Sul piano classificatorio delle fonti normative, la
norma - con contenuto particolare e concreto, diretta ai titolari
delle concessioni di grande derivazione ed avente lo scopo di
completare il sistema idrico multisettoriale regionale va qualificata
come legge o norma provvedimento (cfr., fra le tante, con specifico
riguardo ai parametri richiamati, Corte costituzionale, numeri 154
del 2013, 137 del 2009 e numeri 20 del 2012, 270 del 2010). Ed, in
quanto carente dei requisiti tipici della generalita' ed
innovativita', la norma ha carattere di legge solo in senso formale.
La conclusione attinta sul piano teorico trova riscontro su quello
pragmatico-empirico. Ciascuna delle deliberazioni della Giunta
regionale impugnate espressamente (cfr. pagg. 3 e 4 paragrafo b) s'e'
assunta il compito: «di accertare in base all'art. 16 della legge
regionale n. 17/2000 e all'art. 25 del regio decreto 1775/1933
l'intervenuta scadenza in data 9.09.2021 del termine della
concessione» di grande derivazione Enel. Sicche', sull'implicito
presupposto che l'effetto giuridico e' stato prodotto direttamente
dalla norma di legge regionale; l'atto amministrativo (recte: la
singola deliberazione della Giunta) s'e' limitato/a, in via
ricognitiva, a dichiarare la decadenza o scadenza, ope legis, delle
concessioni di grandi derivazioni in capo ad Enel, per la prima volta
- va sottolineato - nominativamente indicata come destinataria della
norma di legge. 6.4 In definitiva, Enel, titolare delle concessioni
di grande derivazione prorogate al 31 marzo 2029, e' stata coinvolta
formalmente, quale mera destinataria finale) nel procedimento solo «a
giochi fatti», al momento dell'adozione dell'atto conclusivo del
procedimento stesso.».
Dalle riportate motivazioni della sentenza, si puo' percepire la
grave violazione delle attribuzioni legislative statutariamente
assegnate alla Regione Sardegna e la conseguenze grave illegittimita'
ed eccesso di potere giurisdizionale in cui e' incorso il TSAP, nella
misura in cui, per un verso, ha chiaramente compresso le potesta'
legislative della ricorrente e, per altro verso, si e' sostituito a
codesta Ecc.ma Corte costituzionale nel deliberatamente disporre di
non applicare una norma in vigore per quanto la stessa mai sia stata
dichiarata illegittima.
Il TSAP annulla le deliberazioni della Giunta regionale sarda n.
49/12, 49/10, 49/11 del 9 ottobre 2018 e i decreti del Presidente
della Regione n. 104, 102 e 103 del 20 novembre 2018, sebbene, come
si legge in sentenza, l'organo esecutivo regionale «s'e' limitato/a,
in via ricognitiva, a dichiarare la decadenza o scadenza, ope legis,
delle concessioni di grandi derivazioni in capo ad Enel».
Il motivo inerente alla violazione dell'art. 7 della legge n.
241/1990 viene accolto dal Tribunale delle acque, sulla base
dell'assunto che le leggi regionali, avendo natura di leggi
provvedimento, possono essere disattese e, conseguentemente, non
hanno carattere vincolante sul contenuto dei provvedimenti impugnati.
Nel prosieguo della sentenza n. 87/2023 e' ulteriormente
rilevabile l'abuso di potere, la violazione di legge ed il conflitto
di attribuzioni in cui incorre il Tribunale delle Acque: «7.2 Assume
rilievo paradigmatico l'orientamento recente della Corte
costituzionale che, pur senza mettere in discussione il tema della
«riserva di amministrazione» nel nostro ordinamento, ha valorizzato
le modalita' dell'azione amministrativa e dei suoi pregi, precisando
che «esse non possono rimanere confinate nella sfera dei dati di
fatto, ma devono poter emergere a livello giuridico-formale, quale
limite intrinseco alla scelta legislativa regionale» cfr., da ultimo
Corte costituzionale n. 116 del 2020). Si ribadisce che il
procedimento amministrativo costituisce il luogo elettivo di
composizione degli interessi, in quanto «[e'] nella sede
procedimentale [...] che puo' deve avvenire la valutazione sincronica
degli interessi pubblici coinvolti e meritevoli di tutela, a
confronto sia con l'interesse del soggetto privato operatore
economico, sia ancora (e non da ultimo) con ulteriori interessi di
cui sono titolari singoli cittadini e comunita', e che trovano nei
principi costituzionali la loro previsione e tutela».
7.3 L'orientamento piu' recente del giudice delle leggi - sebbene
mosso dall'esigenza di estendere lo scrutinio di legittimita'
costituzionale delle leggi c.d. provvedimento - valorizza
assiologicamente il ruolo svolto dal procedimento amministrativo
nell'amministrazione partecipativa disegnata dalla legge 7 agosto
1990, n. 241, quale limite intrinseco alla scelta legislativa sottesa
all'adozione di leggi e norme provvedimento.
7.4 Limite che nel caso in esame la Regione resistente non ha
osservato. ...
7.5 Conclusivamente sul punto, la decadenza delle concessioni di
grande derivazione disposta ex lege dall'art. 16 legge regionale n.
17/2000, lungi da escludere ipso facto le garanzie presidiate dal
procedimento amministrativo - secondo il recente orientamento della
Corte costituzionale sostanzialmente condiviso dal TSAP con le
sentenze richiamate - avrebbe dovuto essere preceduta dalla
partecipazione al procedimento della societa' concessionaria».
L'organo giudicante, pur essendosi avveduto che l'effetto
giuridico dei provvedimenti impugnati e' stato prodotto direttamente
dalla norma di legge regionale, e conseguentemente il contenuto
dispositivo degli stessi non sarebbe potuto essere diverso da quello
in concreto adottato, al fine di accogliere «il secondo motivo di
impugnazione» dei ricorsi introduttivi numeri 182, 183, 184 del 2018
«denunciante la violazione dell'art. 7 legge n. 241/90.», valuta [«la
norma - con contenuto particolare e concreto, diretta ai titolari
delle concessioni di grande derivazione ed avente lo scopo di
completare il sistema idrico multisettoriale regionale ...» e la
giudica «in quanto carente dei requisiti tipici della generalita' ed
innovativita', la norma ha carattere di legge solo in senso formale»]
la legittimita' costituzionale delle leggi regionali che vincolano il
contenuto degli atti impugnati e qualificandole quali leggi
provvedimento, sostanzialmente ne annulla gli effetti vincolanti
[estendendo lo scrutinio di legittimita' costituzionale delle leggi
c.d. provvedimento e ritenendo di poter statuire il limite intrinseco
alla scelta legislativa regionale alla pari della Corte
costituzionale] e, conseguentemente, fa venire meno la preclusione di
annullamento degli atti impugnati ai sensi dell'art. 21-octies della
legge n. 241/1990 [in considerazione del fatto che detto limite
intrinseco alla scelta legislativa, nel caso in esame, la Regione
resistente - rectius il Consiglio regionale sardo - non ha
osservato].
In detto contesto normativo, in ragione del contenuto delle leggi
regionali - puntualmente richiamate in sentenza - e degli atti
ricognitivi in commento, il TSAP non avrebbe potuto dichiarare
l'illegittimita' delle deliberazioni della Giunta regionale Sarda, se
prima, e dunque a monte, la Corte costituzionale non avesse
preventivamente accolto la questione di presunta illegittima
costituzionale delle leggi regionali.
Il TSAP annulla le deliberazioni della Giunta regionale sarda
numeri 49/12, 49/10, 49/11 del 9 ottobre 2018 e i decreti del
Presidente della Regione numeri 104, 102 e 103 del 20 novembre 2018,
sebbene, lo si ribadisce, l'organo esecutivo regionale «s'e'
limitato/a, in via ricognitiva, a dichiarare la decadenza o scadenza,
ope legis, delle concessioni di grandi derivazioni in capo ad Enel».
Ebbene, qualunque Giudice puo' ritenere che una legge statale o
regionale non abbia i requisiti tipici delle leggi e/o che sia in
contrasto con i dettami costituzionali e/o che sia irragionevole,
nondimeno a quel Giudice, come anche al Tribunale superiore delle
acque pubbliche, e' precluso di pronunciarsi sulla legittimita'
costituzionale delle norme come pure gli e' precluso statuire sui
limiti di scelta imposti all'organo legislativo trattandosi di
facolta', poteri ed attribuzioni rimesse in via esclusiva solo ed
esclusivamente a codesta Ecc.ma Corte.
Il Tribunale superiore delle acque pubbliche, e su questo si
fonda la principale censura oggetto del presente ricorso, invece di
sollevare la questione di legittimita' costituzionale dinanzi codesta
Ecc.ma Corte costituzionale, ha affermato esplicitamente il proprio
potere di statuire la natura provvedimentale delle leggi regionali e,
conseguentemente, di disapplicarle, e sostanzialmente annullarle,
considerandole alla stregua di un mero atto amministrativo le cui
scelte, del Consiglio della Regione Sardegna, debbano essere
partecipate ai sensi dell'art. 7 della legge n. 241/1990.
Nel fare questo, il Tribunale superiore delle acque pubbliche ha
palesemente abusato dei poteri che la Costituzione gli attribuisce,
divenendo giudice della legge regionale in patente violazione dei
valori costituzionali sanciti dagli articoli 101 e 134 della
Costituzione, e interferendo, cosi' facendo, nelle funzioni
legislative attribuite alla Regione Sardegna dalla Costituzione e
dallo Statuto Speciale approvato con legge costituzionale.
La Regione autonoma della Sardegna, nel rilevare, all'atto della
conoscenza delle motivazioni, in data 26 giugno 2023, che la sentenza
del Tribunale superiore delle acque pubbliche n. 87/2023, pronunciata
nella Camera di consiglio del 1° marzo 2023 e pubblicata il 12 maggio
2023, costituisce atto dello Stato che interferisce nella sfera di
competenza assegnata dalla Costituzione e dallo Statuto Speciale per
la Regione autonoma della Sardegna, solleva il presente conflitto di
attribuzioni per le seguenti ragioni di
Diritto
Violazione degli articoli 116, 117, primo comma, 101 e 134 della
Costituzione; Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 3, comma 1,
lettera l) dello Statuto Speciale per la Sardegna approvato con legge
costituzionale n. 3 del 26 febbraio 1946.
Dalle riportate motivazioni della sentenza n. 87/2023, e'
immediatamente percepibile il carattere invasivo e costituzionalmente
lesivo delle statuizioni del Tribunale delle Acque nella parte in cui
si dilunga a valutare e giudicare la natura provvedimentale delle
leggi regionali; come pure e' platealmente percettibile la lesione
delle potesta' legislative della Regione nella parte in cui si
attribuisce la competenza a sindacare i limiti alle scelte
legislative.
Le stesse sentenze della Corte costituzionale, citate nella
pronuncia oggetto di ricorso, decretano in modo costante che le leggi
provvedimento sono «disposizioni che hanno contenuto particolare e
concreto ... esse devono per soggiacere ad un rigoroso scrutinio di
legittimita' costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 182 del 2017,
n. 85 del 2013 e n. 20 del 2012). La loro legittimita' costituzionale
«deve essere "valutata in relazione al loro specifico contenuto"
(sentenze n. 275 del 2013, n. 154 del 2013 e n. 270 del 2010),
"essenzialmente sotto i profili della non arbitrarieta' e della non
irragionevolezza della scelta del legislatore (sentenza n. 288 del
2008)"» (sentenza n. 181 del 2019).» (Corte Cost. sentenza n.
116/2020; evidenziazioni della scrivente; conforme anche sentenza n.
186 del 25 luglio 2022).
E' evidente che il Giudice delle acque ha omesso di effettuare le
richiamate valutazioni e di devolverle all'organo competente a
deciderle, ovvero la Corte costituzionale, arrogandosi la competenza
a valutare, [peraltro errando, che la legge regionale n. 17/2000,
art. 16, - «con contenuto particolare e concreto, diretta ai titolari
delle concessioni di grande derivazione ed avente lo scopo di
completare il sistema idrico multisettoriale regionale»] e giudicare
[«qualificandola ta come legge o norma provvedimento (cfr., fra le
tante, con specifico riguardo ai parametri richiamati, Corte
costituzionale, numeri 154 del 2013, 137 del 2009 e numeri 20 del
2012, 270 del 2010)] la legittimita' delle leggi e i limiti a cui il
legislatore regionale deve sottostare.
La legge in argomento, peraltro, e' pienamente in vigore e
produttiva di effetti ormai da quasi venti anni a dimostrazione della
piena e pacifica efficacia che la stessa ha avuto ed ha su tutte le
concessioni del distretto idrografico della Sardegna.
Cosi' disponendo, il TSAP e la sentenza impugnata interferiscono
nella sfera costituzionalmente garantita alle Regioni di poter
adottare atti normativi pienamente equiparati, quanto agli effetti, a
quelli statali nel regime tipico del «valore di legge».
Peculiarita', questa, da cui discende che solo la Corte
costituzionale ha la sindacabilita' degli atti aventi «valore di
legge» e non anche gli altri giudici, i quali dispongono del mero
potere di provocare il giudizio della medesima Corte ai sensi
dell'art. 101 della Costituzione che vincola il giudizio del giudice
alla legge e dell'art. 134 della Costituzione che riserva unicamente
a codesta Ecc.ma Corte il giudizio sulla legittimita' costituzionale
«delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato e delle
Regioni».
Sindacabilita' attribuita dalla Costituzione alla Corte
costituzionale proprio quale ulteriore forma di tutela delle garanzie
costituzionali riconosciute alle Regioni, che, nel caso della Regione
Sardegna, in base all'art. 116 della Costituzione, sono ampliate «da
forme e condizioni particolari di autonomia» previste dagli statuti
speciali adottati con legge costituzionale.
Invero, il Tribunale delle Acque, nel ritenere di potere
disapplicare le leggi regionali alla stregua di meri atti
amministrativi, non solo si spinge ad affermare che la Regione
Sardegna non ha rispettato i limiti a cui il legislatore regionale
deve sottostare, ma asserisce che le materie trattate con le ritenute
leggi provvedimento si sarebbero dovute dibattere «in seno al
procedimento amministrativo, nel contraddittorio delle parti» al fine
di «stabilire l'effettivo ambito d'applicazione della disciplina
regionale; in che misura si giustificasse l'immediato inserimento
delle concessioni di grande derivazione gestite da Enel nell'elenco
delle opere del Sistema idrico multisettoriale regionale; se non
fosse opportuno graduare nel tempo, di comune accordo, il progressiva
subentro di Enas nell'asset produttivo di Enel.».
La statuizione, oltre a equiparare le leggi della regione a meri
atti amministrativi, sostiene che la Regione Sardegna non possa
disporre su materia per cui lo Statuto speciale gli riconosce
potesta' legislativa primaria.
Lo Statuto Speciale per la Sardegna, approvato con legge Cost. n.
3/1948, infatti, dispone che «La Regione, nell'ambito del suo
territorio» e' subentrata «nei beni e diritti patrimoniali dello
Stato di natura ... demaniali, escluso il demanio marittimo» e che
«In armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica e col rispetto degli obblighi
internazionali e degli interessi nazionali, nonche' delle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica»
esercita potesta' legislativa nella materia «... l) esercizio dei
diritti demaniali della Regione sulle acque pubbliche» (artt. 14,
comma 1, 3 lett. l).
L'effetto, dunque, e' quello della sostanziale «non applicazione»
di una legge regionale nonostante la stessa sia palesemente in vigore
e mai sia stata dichiarata illegittima da codesta Ecc.ma Corte.
Aggiungasi che l'affermazione per cui la Regione, nell'esercizio
del potere legislativo riconosciutogli dalla Costituzione e dalla
Statuto, rivenga limiti di scelta sull'esercizio dei diritti
demaniali sulle acque pubbliche, non previsti dalla Costituzione,
dall'ordinamento della Repubblica e dagli obblighi internazionali,
palesa un'ulteriore lesione della sfera di competenza costituzionale
attribuita alla Regione.
La sentenza qui impugnata e' lesiva dell'autonomia costituzionale
delle regioni, ed in particolare della Regione Sardegna ricorrente,
costituendo un vero e proprio illegittimo abuso del potere
giurisdizionale, esercitato indebitamente nei confronti della legge
regionale e pienamente sindacabile da codesta Ecc.ma Corte
costituzionale.
Nel caso in esame, infatti, non si censura un error in iudicando,
non idoneo a costituire materia di conflitto di attribuzione.
L'errore di cui si discute consiste nell'incomprensibile
convincimento del Tribunale superiore delle acque pubbliche di avere
competenza ad esercitare un potere che non gli compete, errore che e'
caduto sui confini stessi della giurisdizione e non sul concreto
esercizio di essa. Ed e' proprio l'esercizio di tale potere di
disapplicazione delle leggi che costituisce l'oggetto del presente
conflitto.
Ne' puo' esservi dubbio che la prospettata disapplicazione di
leggi regionali, sia sotto il profilo di una loro equiparazione ad
atti amministrativi, sia in quanto ritenute costituzionalmente
illegittime, violi le richiamate norme costituzionali e incida, in
particolare, sulla competenza legislativa garantita alla Regioni
dall'art. 117, primo comma, oltre che sulla speciale autonomia
riconosciuta alla regione ricorrente dall'art. 116 della
Costituzione.
Codesta Ecc.ma Corte ha, peraltro, statuito che non rileva la
circostanza che «gli effetti della sentenza sarebbero limitati
all'oggetto del giudizio, cosi' che la legge regionale continuerebbe
integra a spiegare la sua efficacia in via generale: l'efficacia
della legge sta proprio nell'obbligo del giudice di applicarla nel
caso concreto che gli e' sottoposto. La disapplicazione della legge
anche in un solo caso - come esattamente osserva la difesa della
Regione - viene a negarne la intrinseca natura, e costituisce
pertanto una lesione del potere legislativo regionale.» (sent.
285/1990).
Non solo. La giurisprudenza costituzionale ha statuito che non e'
rilevante che l'atto lesivo abbia carattere definitivo
nell'ordinamento giuridico, sostenendo che «"costituisce atto idoneo
ad innescare un conflitto intersoggettivo di attribuzione qualsiasi
comportamento significante, imputabile allo Stato o alla Regione, che
sia dotato di efficacia e rilevanza esterna e che - anche se
preparatorio o non definitivo - sia comunque diretto "ad esprimere in
modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare una data
competenza, il cui svolgimento possa determinare una invasione nella
altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una menomazione altrettanto
attuale delle possibilita' di esercizio della medesima"" (sentenza n.
332 del 2011; nello stesso senso, sentenze n. 382 del 2006, n. 211
del 1994 e n. 771 del 1988). In disparte la possibilita' che l'atto
oggetto del conflitto possa essere altresi' impugnato in sede
giurisdizionale, quel che rileva e', dunque, il tono costituzionale
del conflitto stesso, il quale sussiste quando il ricorrente non
lamenti una lesione qualsiasi, ma una lesione delle proprie
attribuzioni costituzionali (ex plurimis, sentenze n. 28 del 2018, n.
87 del 2015 e n. 52 del 2013). Quando, in particolare, oggetto di
ricorso siano sentenze o altri atti giurisdizionali, il conflitto
intersoggettivo e' costantemente ritenuto ammissibile, in presenza
delle anzidette condizioni, anche laddove l'atto sia non definitivo e
altresi' contestualmente impugnato in sede giurisdizionale (di
recente, sentenze n. 259 e n. 57 del 2019, n. 2 del 2018 e n. 260 del
2016)» (sentenza n. 22/2020).
Nel caso in esame, i giudici del Tribunale superiore delle acque
pubbliche non si sono limitati ad esercitare il loro potere di
verificare quale legge dovessero applicare nel caso concreto e di
interpretare la legge stessa, bensi' hanno arbitrariamente e
deliberatamente deciso di «non applicare» le leggi regionali poiche'
giudicate leggi provvedimento con cui il legislatore regionale
avrebbe oltrepassato il limite intrinseco alla scelta legislativa,
con evidente violazione degli articoli 101, 116, 117 e 134 della
Costituzione.
(1) Iscritti al ruolo generale del TSAP con i numeri 182/2018 per la
DGR 49/12 e consecutivo D.P.R.S. n. 104; 183/2018 per la DGR
49/11 e conseguente D.P.R.S. n. 103; 184/2018 per la DGR 49/10 e
conseguente D.P.R.S. n. 102; riuniti ai fini della decisione.
P.Q.M.
La ricorrente Regione autonoma della Sardegna, come in epigrafe
rappresentata e difesa, nonche' elettivamente domiciliata, chiede che
codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia:
dichiarare che non spetta allo Stato e per esso al giudice
ordinario o al giudice speciale, quale il Tribunale superiore delle
acque pubbliche, in sede di legittimita', secondo gli articoli 116,
117, primo comma, 101 e 134 della Costituzione, il potere di «non
applicare» e/o disapplicare le leggi regionali con conseguente
lesione delle funzioni legislative della Regione autonoma delle
Sardegna riconosciute dalla Costituzione e dallo Statuto Speciale
approvato con legge Costituzionale n. 3/1948; e, per l'effetto,
annullare la sentenza n. 87/2023 del Tribunale superiore
delle acque pubbliche pronunciata, in sede di legittimita', nella
Camera di consiglio del 1° marzo 2023, depositata in cancelleria il
12 maggio 2023, nei procedimenti riuniti R.G. n. 182, 183, 184 del
2018 con cui la riportata lesione e' stata affermata e concretamente
esercitata. Con il ricorso notificato saranno depositati:
1) delibera di Giunta regionale n. 27/9 del 10 agosto 2023;
2) copia per immagine della sentenza impugnata di cui si
attesta la conformita' all'originale analogico rilasciato dalla
cancelleria del TSAP da cui e' stata estratta;
3) copia per immagine del dispositivo analogico trasmesso
dalla cancelleria del TSAP;
4) deliberazione n. 49-12 del 9 ottobre 2018;
5) DPGR n. 104 del 20 novembre 2018;
6) deliberazione n. 49-11 del 9 ottobre 2018;
7) DPGR n. 103 del 20 novembre 2018;
8) deliberazione n. 49-10 del 9 ottobre 2018;
9) DPGR n. 102 del 20 novembre 2018.
Cagliari, 11 agosto 2023
Gli avvocati: Putzu - Pani