DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 23 ottobre 2023
Esame delle leggi delle regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano e delle questioni di legittimita' costituzionale ai sensi e per gli effetti dell'articolo 127 della Costituzione. Razionalizzazione dell'attivita' istruttoria del Governo. (23A05960)(GU n.250 del 25-10-2023)
IL PRESIDENTE
DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
(A tutti i Ministri)
Visto l'art. 95, primo comma, della Costituzione, che prevede che
«Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale
del Governo e ne e' responsabile; mantiene l'unita' di indirizzo
politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l'attivita' dei
Ministri»;
Visto l'art. 123, secondo comma, terzo periodo, della Costituzione,
che prevede che «Il Governo della Repubblica puo' promuovere la
questione di legittimita' costituzionale sugli statuti regionali
dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro
pubblicazione»;
Visto l'art. 127, primo comma, della Costituzione, che prevede che
«Il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la
competenza della regione, puo' promuovere la questione di
legittimita' costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro
sessanta giorni dalla sua pubblicazione»;
Vista la legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, recante «Norme
sui giudizi di legittimita' costituzionale e sulle garanzie
d'indipendenza della Corte costituzionale»;
Visto il decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, recante «Norme
di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra gli atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento» e, in particolare, l'art. 2;
Vista la legge 11 marzo 1953, n. 87, recante «Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale»;
Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante «Disciplina
dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei ministri» e, in particolare, gli articoli 2 e 5;
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, recante
«Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri, a norma
dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59»;
Visto l'art. 4 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sulle
funzioni di indirizzo politico-amministrativo degli organi di
Governo;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12
novembre 2022, recante delega di funzioni al Ministro per gli affari
regionali e le autonomie e, in particolare, l'art. 1, comma 1,
lettera g), che attribuisce al predetto Ministro, tra l'altro,
l'esame delle leggi delle regioni e delle province autonome e le
questioni di legittimita' costituzionale ai sensi e per gli effetti
dell'art. 127 della Costituzione, nonche' le questioni di
legittimita' costituzionale sugli statuti regionali ai sensi
dell'art. 123 della Costituzione;
Considerata la consistenza del contenzioso tra Stato, regioni e
province autonome relativo ai giudizi di legittimita' costituzionale;
Considerati i numerosi moniti rivolti dalla Corte costituzionale ai
soggetti istituzionali interessati in favore della prevenzione del
contenzioso costituzionale, in base al principio di leale
collaborazione tra Stato, regioni e province autonome, quale
strumento per uno snellimento del predetto contenzioso;
Considerati gli effetti positivi manifestati dalle forme di
collaborazione gia' intraprese in passato con le regioni e le
province autonome per circoscrivere, in particolare, i casi di
ricorso in via principale del Governo avverso leggi regionali e
provinciali;
Ritenuto necessario elaborare indirizzi volti a consolidare e
promuovere le predette forme di collaborazione e a disciplinare la
procedura e i tempi di esame delle leggi regionali e provinciali da
parte degli organi ministeriali, anche al fine del rispetto dei
termini previsti per la proposizione dell'impugnativa statale ai
sensi dell'art. 127 della Costituzione;
Sentita l'Avvocatura generale dello Stato;
Informata la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nella seduta
del 12 ottobre 2023;
Informato il Consiglio dei ministri nella seduta del 23 ottobre
2023;
Sulla proposta del Ministro per gli affari regionali e le
autonomie;
Adotta:
la presente direttiva in materia di esame delle leggi delle regioni e
delle Province autonome di Trento e di Bolzano e delle questioni di
legittimita' costituzionale ai sensi e per gli effetti dell'art. 127
della Costituzione. Razionalizzazione dell'attivita' istruttoria del
Governo.
1. Premessa. Il contenzioso Stato-regioni davanti alla Corte
costituzionale
L'art. 127, primo comma, della Costituzione stabilisce che «Il
Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza
della regione, puo' promuovere la questione di legittimita'
costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta
giorni dalla sua pubblicazione».
A questa disciplina, l'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266, «Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra gli atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento», affianca la previsione del potere di
impugnazione governativo della legislazione regionale e provinciale
che non sia stata adeguata, nel termine di sei mesi dall'entrata in
vigore delle norme statali, ai nuovi principi e alle nuove norme
costituenti limiti indicati dagli articoli 4 e 5 dello stesso statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol.
L'art. 123, secondo comma, della Costituzione, a sua volta, dispone
che «Il Governo della Repubblica puo' promuovere la questione di
legittimita' costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla
Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione».
L'art. 31, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, «Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale», e
l'art. 2, comma 3, lettera d), della legge 23 agosto 1988, n. 400,
«Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei ministri», subordinano l'impugnativa governativa
alla previa deliberazione del Consiglio dei ministri.
A oggi, una parte rilevante delle pronunce rese ogni anno dalla
Corte costituzionale e' riferibile ai giudizi promossi in via
principale dallo Stato e dalle regioni e province autonome.
Il numero delle decisioni della Corte costituzionale relative a
tali giudizi si e' attestato nel 2022 intorno al 30% del totale delle
decisioni dell'anno, in lieve diminuzione rispetto all'anno
precedente.
Oltre il 90% delle pronunce rese dalla Corte costituzionale
all'esito di giudizi in via principale riguarda impugnazioni da parte
dello Stato. La maggioranza di queste pronunce contiene almeno una
parte del dispositivo che dichiara l'illegittimita' costituzionale
della legge regionale o provinciale impugnata, mentre le rimanenti
pronunce dispongono anche la cessazione della materia del contendere
ovvero l'estinzione del processo a seguito di rinuncia al ricorso da
parte dello Stato.
In molteplici occasioni, le regioni e le province autonome abrogano
o modificano le disposizioni oggetto di impugnazione in pendenza del
giudizio davanti alla Corte costituzionale; cio' non solo per
spontanea iniziativa, ma anche, molto spesso, all'esito di
negoziazioni tra lo Stato e la regione o la provincia autonoma
interessata.
Tale circostanza induce ragionevolmente a ritenere che, se si
creassero le condizioni per realizzare un ancor piu' efficace
raccordo, in ossequio al principio di leale collaborazione, gia'
prima del decorso del termine per l'impugnazione e, in particolare,
se il Governo disponesse di un tempo congruo per interloquire con la
regione o la provincia autonoma interessata, si potrebbe ridurre in
misura significativa il numero delle impugnative proposte. Il
contenimento dei ricorsi in via principale ha, del resto, gia'
ispirato una direttiva a carattere interno sul contenzioso
costituzionale, adottata dal Ministro pro tempore per gli affari
regionali e le autonomie locali il 20 giugno 2006. Tale direttiva ha
infatti promosso la valorizzazione del momento collaborativo e il
perseguimento di soluzioni conciliative.
Occorre rammentare che il Presidente della Corte costituzionale pro
tempore ha piu' volte invitato tutti gli attori istituzionali a
riflettere sulla necessita' di apprestare piu' efficaci meccanismi di
prevenzione e risoluzione dei conflitti.
Si ricorda, infine, che un'ulteriore modalita' di deflazione del
contenzioso gia' in uso, ispirata al principio di leale
collaborazione, si realizza anche tramite tavoli di concertazione
preventiva. Le amministrazioni delle regioni o delle province
autonome possono richiedere al Dipartimento per gli affari regionali
e le autonomie della Presidenza del Consiglio dei ministri (d'ora in
avanti, per brevita', Dipartimento) di avviare un confronto con le
amministrazioni statali competenti, prima dell'approvazione di leggi
regionali o provinciali di particolare complessita' o delicatezza. In
tal caso, le amministrazioni competenti sono invitate dal
Dipartimento a voler comunicare il parere di competenza entro il
termine di volta in volta fissato dal Dipartimento medesimo.
2. Gli obiettivi della presente direttiva
La presente direttiva intende impartire alla procedura di esame
delle leggi regionali e provinciali, da parte degli organi
ministeriali, un'articolazione strutturata entro i termini previsti
per la proposizione dell'impugnativa statale. Lo scopo e' duplice:
a) assicurare un efficace esercizio delle attribuzioni
costituzionali del Consiglio dei ministri. Tale esigenza, infatti,
rimane frustrata nei casi in cui i pareri delle amministrazioni
centrali recanti proposte di impugnazione siano definite e pervengano
al Dipartimento a ridosso della scadenza del termine perentorio di
sessanta giorni fissato nel richiamato art. 127 della Costituzione,
impedendo, cosi', al Consiglio dei ministri, titolare del potere di
impugnazione, di effettuare una valutazione ponderata delle
questioni;
b) creare le condizioni per sciogliere, ove possibile, i dubbi di
legittimita' costituzionale delle leggi regionali e provinciali
attraverso forme di coordinamento tra lo Stato e la regione o la
provincia autonoma e, qualora cio' non risulti possibile, assicurare
un tempo adeguato al fine di consentire un confronto politico con la
regione o la provincia autonoma interessata. Tale confronto dovrebbe
mirare a individuare soluzioni conciliative, da concretizzarsi con un
impegno, da parte regionale o provinciale, ad apportare le modifiche
normative necessarie a ricondurre la legislazione regionale o
provinciale a conformita' con il quadro costituzionale con la
sollecitudine resa indispensabile dall'esigenza di evitare che, nel
frattempo, abbiano a prodursi effetti non conformi con il predetto
quadro. L'impegno da parte regionale o provinciale ad apportare
modifiche normative dovrebbe a sua volta fare seguito alla verificata
impraticabilita' di altre soluzioni quali, a titolo esemplificativo:
interpretazioni adeguatrici costituzionalmente conformi; circolari
interpretative concordate, che assicurino un'applicazione conforme
alle disposizioni costituzionali; prevalenza di disposizioni
dell'Unione europea, tali da rendere irrilevante il contenzioso
costituzionale.
In prospettiva, la razionalizzazione dell'attivita' ministeriale
introdotta dalla presente direttiva dovrebbe produrre una
significativa riduzione del contenzioso costituzionale e, per i casi
in cui il Consiglio dei ministri valuti comunque necessario procedere
all'impugnazione della legge regionale, dovrebbe, innanzitutto,
consentire che la relazione deliberata dal Consiglio dei ministri per
l'individuazione delle norme regionali o provinciali da impugnare,
dei parametri costituzionali violati e delle eventuali norme
interposte contenga tutti gli elementi necessari alla proposizione
del ricorso da parte dell'Avvocatura generale dello Stato, si' da
soddisfare pienamente i requisiti di ammissibilita' dello stesso in
base alla ormai consolidata giurisprudenza costituzionale.
3. La razionalizzazione della fase pre-contenziosa
Per conseguire gli obiettivi sopra illustrati, risulta necessario
delineare la procedura di valutazione delle leggi regionali e
provinciali, ripartendo l'attivita' istruttoria di competenza delle
amministrazioni centrali in modo che sia rispettato il termine
perentorio di sessanta giorni previsto per l'eventuale impugnazione
dinanzi alla Corte costituzionale.
Innanzitutto, si rende necessario che i pareri di competenza
richiesti dal Dipartimento alle amministrazioni, nell'ambito
dell'attivita' istruttoria e di coordinamento allo stesso attribuita,
siano resi entro precise scadenze.
A tal fine, ciascun Ministro e' invitato a individuare un referente
unico, incaricato di interloquire con gli uffici del Dipartimento
nella fase di valutazione dei profili di costituzionalita' e di
negoziazione delle possibili modifiche degli atti legislativi
regionali, nonche' a comunicare tempestivamente al Dipartimento
eventuali variazioni sopravvenute, conseguenti ad avvicendamenti o a
modifiche del proprio assetto organizzativo.
Gli obiettivi di razionalizzazione previsti dalla presente
direttiva si ottengono mediante il rispetto delle previsioni e delle
tempistiche dettate nel seguente iter procedurale:
a) le leggi regionali, non appena pubblicate nei rispettivi
Bollettini Ufficiali regionali, sono trasmesse senza indugio dal
Dipartimento a tutti gli uffici e settori legislativi dei rispettivi
Ministri, per le valutazioni di competenza;
b) gli uffici interpellati, ciascuno per quanto di competenza,
fanno pervenire al Dipartimento apposite note recanti i propri
pareri, con le eventuali proposte di impugnazione contenenti gli
elementi identificativi della questione di legittimita'
costituzionale di cui al paragrafo n. 4, lettera a) della presente
direttiva. In ogni caso e, dunque, anche nel caso in cui non si
ravvisino censure di legittimita' costituzionale, tali pareri debbono
pervenire entro e non oltre il termine di trenta giorni dalla data di
pubblicazione delle leggi regionali o provinciali, salvo il diverso
termine indicato dal Dipartimento nella diramazione delle stesse. Il
mancato riscontro alla richiesta di parere entro i predetti termini
e' da considerarsi come assenza di osservazioni da parte delle
amministrazioni interpellate;
c) a fronte di pareri che evidenzino elementi di contrasto di una
legge regionale o provinciale con i pertinenti parametri
costituzionali, il Dipartimento avvia, con massima tempestivita', il
confronto con la regione o la provincia autonoma interessata,
trasmettendo i pareri e formulando le richieste di chiarimento
necessarie. Il Dipartimento, conseguentemente, valuta con le
amministrazioni competenti le controdeduzioni fatte pervenire dalla
regione o provincia autonoma e provvede a comunicare tempestivamente
all'Avvocatura generale dello Stato le disposizioni oggetto di
possibile impugnazione, con l'indicazione dei relativi parametri;
d) ogni proposta di impugnazione (completa di tutti gli elementi
indicati nel paragrafo 4) o di non impugnazione, della legge
regionale o provinciale e' sottoposta all'esame del Consiglio dei
ministri, di norma, almeno sette giorni prima della scadenza del
termine di cui all'art. 127 della Costituzione. Di norma, la proposta
del Ministro per gli affari regionali e le autonomie e' inviata il
giorno precedente allo svolgimento della riunione del Consiglio dei
ministri;
e) qualora la regione o la provincia autonoma interessata si sia
impegnata, in conformita' al rispettivo ordinamento, all'abrogazione
o alla modifica delle disposizioni legislative, considerata
dall'amministrazione competente necessaria per superare le censure di
legittimita' costituzionale, la proposta di non impugnazione basata
sull'impegno assunto e' sottoposta all'esame del Consiglio dei
ministri. Nelle more dell'eventuale adozione di un accordo in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi dell'art. 4 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, relativo alle modalita'
per l'assunzione dell'impegno da parte delle regioni e delle province
autonome, si continuano a prendere in considerazione, di norma, gli
impegni sottoscritti per ciascun ente territoriale dal rispettivo
Presidente della Giunta.
4. Requisiti delle note ministeriali recanti proposte di impugnazione
Qualora gli uffici competenti ravvisino, nelle leggi regionali e
provinciali esaminate, censure di legittimita' costituzionale, non
ritenendo possibile fornire una interpretazione orientata secondo
Costituzione, le note allo scopo trasmesse al Dipartimento devono
avere i seguenti contenuti:
a) gli elementi che identificano la questione di legittimita'
costituzionale che si propone di sollevare.
Ai sensi dell'art. 34 della legge n. 87 del 1953, che disciplina lo
svolgimento dei giudizi in via di azione innanzi al Giudice
costituzionale, i ricorsi che promuovono le questioni di legittimita'
costituzionale devono contenere, a pena di inammissibilita', le
indicazioni di cui al primo comma dell'art. 23 della stessa legge n.
87 del 1953.
La giurisprudenza costituzionale ha costantemente statuito che il
ricorso in via principale deve «individuare le disposizioni
impugnate», «identificare esattamente la questione nei suoi termini
normativi, indicando le norme costituzionali (ed eventualmente
interposte) e ordinarie» delle quali si lamenta la violazione e
presentare «una motivazione che non sia meramente assertiva, e che
contenga una specifica e congrua indicazione delle ragioni per le
quali vi sarebbe il contrasto con i parametri evocati, dovendo
contenere una sia pur sintetica argomentazione di merito a sostegno
delle censure» (tra le molte, sentenze n. 42 del 2021 e n. 286 del
2019).
La Corte costituzionale ha chiarito che tutti gli elementi devono
essere contenuti, a pena di inammissibilita' della questione, gia'
nella relazione ministeriale allegata alla delibera del Consiglio dei
ministri che promuove l'impugnativa della legge regionale o
provinciale (tra le molte, sentenza n. 177 del 2020).
Allo scopo di facilitare la predisposizione di tale relazione e al
fine di evitare eventuali pronunce di inammissibilita' nell'ambito
del giudizio promosso dinanzi alla Corte costituzionale, e' pertanto
necessario che le proposte di impugnazione con le quali le
amministrazioni interessate formulano le valutazioni di competenza
sulle leggi regionali o provinciali che ritengano in contrasto con
parametri costituzionali rechino sempre indicazione espressa,
esaustiva e circostanziata, dei seguenti elementi:
1) la disposizione regionale o provinciale oggetto di proposta di
impugnazione, con la puntuale individuazione dell'articolo o
partizione interna all'articolo che si ritenga lesiva dei parametri
costituzionali;
2) le disposizioni costituzionali e quelle eventualmente
interposte (vale a dire ogni disposizione di rango sub-costituzionale
integrativa di previsioni costituzionali), che si assumono lese dalle
disposizioni della legge regionale o provinciale di cui si propone
l'impugnazione e, inoltre, una ricostruzione del quadro normativo e
giurisprudenziale di riferimento nel settore interessato dalle
disposizioni regionali oggetto di censura. Per le leggi delle regioni
a statuto speciale e delle province autonome, in relazione alle
specifiche competenze legislative alle stesse riconosciute dagli
statuti speciali, e' necessario indicare puntualmente le eventuali
disposizioni statutarie che si ritengono violate e tenere conto anche
di quanto disposto dalla «clausola di maggior favore» contenuta
nell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
3) i motivi dell'impugnazione consistenti, per ogni disposizione
regionale o provinciale ritenuta incostituzionale, in un'adeguata,
puntuale, ma sintetica argomentazione di merito a sostegno del
ricorso, da riferire a ciascun parametro costituzionale che si
ritiene violato; e' invece da evitare qualsiasi argomentazione
apodittica.
E' altresi' richiesto alle amministrazioni di indicare gli
eventuali precedenti nella giurisprudenza costituzionale relativi a
fattispecie analoghe a quelle disciplinate dalle disposizioni
impugnate e le ragioni per le quali le amministrazioni competenti
ritengono di proporre o meno l'impugnazione in presenza di diverse e
consolidate indicazioni giurisprudenziali.
Le proposte di impugnazione formulate da ciascuna amministrazione
sugli aspetti di rispettiva competenza devono essere sempre dotate
del carattere dell'«autosufficienza»: devono quindi presentare gli
elementi essenziali e sufficienti per la proposizione
dell'impugnativa, nei termini sopra indicati.
Si ritiene utile, infine, precisare che nelle predette proposte di
impugnazione non devono, in alcun modo, essere contenute
considerazioni relative all'opportunita' politica della legge
regionale, ne' al contrasto con disposizioni statali inidonee a porsi
a parametro nel giudizio di legittimita' costituzionale in via
principale. Non saranno, pertanto, prese in considerazione le
osservazioni prive di rilievo costituzionale, ma soltanto le censure
di legittimita' costituzionale espresse in conformita' a quanto
indicato ai numeri 1, 2 e 3. In caso di censure non conformi a quanto
indicato nella presente lettera a), il Dipartimento segnala
sollecitamente la carenza riscontrata all'ufficio o settore
legislativo interessato che fornira' le necessarie modifiche con la
massima sollecitudine e, comunque, entro il termine di volta in volta
fissato dallo stesso Dipartimento.
b) l'indicazione di soluzioni legislative idonee a fare venire meno
le censure di costituzionalita' rappresentate.
Per consentire al Governo di impostare nel modo piu' celere ed
efficace il confronto con la regione o con la provincia autonoma
interessata, si raccomanda che le note ministeriali rechino - ove
possibile - in un paragrafo finale, il suggerimento alla regione o
alla provincia autonoma, nello spirito di leale collaborazione, di
una o piu' modifiche legislative, idonee a fare venire meno le
censure di costituzionalita'.
5. Il monitoraggio degli impegni assunti e le rinunce ai ricorsi
pendenti
Nei casi in cui il Consiglio dei ministri, in virtu'
dell'assunzione di un impegno da parte regionale o provinciale ad
approvare i necessari interventi legislativi, abbia deliberato di non
impugnare dinanzi alla Corte costituzionale la normativa regionale o
provinciale di interesse, il Dipartimento acquisisce aggiornamenti in
merito dalle regioni e province autonome. Sulla base di tali dati, il
Ministro per gli affari regionali e le autonomie, con cadenza
semestrale, riferisce al Consiglio dei ministri sullo stato di
attuazione degli impegni assunti dalle regioni e dalle province
autonome.
Qualora, invece, il Consiglio dei ministri abbia deliberato di
sollevare la questione di legittimita' costituzionale della legge
regionale o provinciale e, successivamente, le disposizioni censurate
siano state modificate, il Dipartimento chiede alla regione o alla
provincia autonoma una dichiarazione relativa alla mancata
applicazione medio tempore delle disposizioni impugnate e agli uffici
e settori legislativi dei Ministri di volere fare conoscere il
proprio parere circa la possibilita' di procedere alla rinuncia del
ricorso pendente, con celerita' e, comunque, entro il termine di
volta in volta indicato, al fine di evitare che la rinuncia al
ricorso sia proposta nell'imminenza della data fissata per l'udienza.
Si confida nella puntuale osservanza della presente direttiva.
La presente direttiva sara' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana, nonche' sui siti web istituzionali della
Presidenza del Consiglio dei ministri e del Ministro per gli affari
regionali e le autonomie.
Roma, 23 ottobre 2023
Il Presidente del Consiglio dei ministri: Meloni