N. 87 SENTENZA 20 marzo - 14 maggio 2024

Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. 
 
Bilancio e contabilita' pubblica - Norme  della  Regione  Piemonte  -
  Proroga all'anno 2032 del termine, in origine fissato al 2026,  per
  la restituzione delle somme indebitamente sottratte  alla  gestione
  sanitaria e diversa modulazione degli importi, riferiti  a  ciascun
  anno, da destinare alla riduzione  dei  residui  passivi  verso  le
  aziende sanitarie regionali al 31 dicembre 2015, in  contrasto  con
  l'intesa raggiunta con lo Stato - Violazione del principio di leale
  collaborazione  e  del  principio  fondamentale   in   materia   di
  coordinamento   della    finanza    pubblica    -    Illegittimita'
  costituzionale parziale. 
- Legge della  Regione  Piemonte  24  aprile  2023,  n.  6,  art.  8,
  sostitutivo del comma 2 dell'art.  14  della  legge  della  Regione
  Piemonte 5 dicembre 2016, n. 24. 
- Costituzione, artt. 5, 117, terzo comma, e 120. 
(GU n.20 del 15-5-2024 )
  
 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta da: 
Presidente:Augusto Antonio BARBERA; 
Giudici  :Franco  MODUGNO,  Giulio  PROSPERETTI,  Giovanni   AMOROSO,
  Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo  BUSCEMA,
  Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria  SAN  GIORGIO,  Filippo  PATRONI
  GRIFFI, Marco D'ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella  SCIARRONE
  ALIBRANDI, 
      
    ha pronunciato la seguente 
 
                              SENTENZA 
 
    nel giudizio di legittimita'  costituzionale  dell'art.  8  della
legge della Regione Piemonte  24  aprile  2023,  n.  6  (Bilancio  di
previsione  finanziario  2023-2025),  promosso  dal  Presidente   del
Consiglio dei ministri con ricorso  notificato  il  23  giugno  2023,
depositato in cancelleria il 27 giugno 2023, iscritto al  n.  21  del
registro ricorsi 2023 e pubblicato  nella  Gazzetta  Ufficiale  della
Repubblica n. 32, prima serie speciale, dell'anno 2023. 
    Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte; 
    udita  nell'udienza  pubblica  del  20  marzo  2024  la   Giudice
relatrice Antonella Sciarrone Alibrandi; 
    uditi l'avvocato dello Stato Giancarlo Caselli per il  Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato  Letizia  Mazzarelli  per  la
Regione Piemonte; 
    deliberato nella camera di consiglio del 20 marzo 2024. 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1.- Con ricorso depositato il 27 giugno 2023 (reg. ric. n. 21 del
2023), il Presidente del  Consiglio  dei  ministri,  rappresentato  e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha  impugnato  l'art.  8
della legge della Regione Piemonte 24 aprile 2023, n. 6 (Bilancio  di
previsione finanziario 2023-2025), in riferimento agli artt. 5, 120 e
117, terzo  comma,  della  Costituzione,  quest'ultimo  in  relazione
all'art. 1, commi 173 e 180, della legge 30  dicembre  2004,  n.  311
(Disposizioni per la formazione del bilancio  annuale  e  pluriennale
dello  Stato  (legge  finanziaria  2005),  nella  parte  in   cui   -
sostituendo il  comma  2  dell'art.  14  della  legge  della  Regione
Piemonte 5  dicembre  2016,  n.  24  (Assestamento  del  bilancio  di
previsione  finanziario  2016-2018  e  disposizioni  finanziarie)   -
dispone che il gia' previsto trasferimento di cassa in  favore  della
gestione  sanitaria,  da  prelevare  dal  conto  di  tesoreria  della
gestione ordinaria, e' prorogato fino al 2032 (mentre  in  precedenza
si prevedeva dovesse concludersi entro il 2026) e  sono  diversamente
modulati, anno per anno, gli importi da  trasferire  e  da  destinare
alla  riduzione  dei  residui  passivi  verso  le  aziende  sanitarie
regionali risultanti al 31 dicembre 2015. 
    1.1.- Il ricorrente premette che nel testo  originario  dell'art.
14, comma 2, della  legge  regionale  n.  24  del  2016  erano  stati
determinati  importi  e  tempistica   secondo   cui   realizzare   la
restituzione integrale, entro il  2026,  della  liquidita'  regionale
dovuta nei confronti del Servizio sanitario regionale (SSR) - e  pari
a 1.505 milioni di euro -, sulla base di  quanto  disposto  in  esito
alle riunioni del tavolo tecnico per la  verifica  degli  adempimenti
regionali e del Comitato  permanente  per  la  verifica  dei  livelli
essenziali di assistenza (LEA), riferiti al periodo in cui la Regione
Piemonte era in piano di rientro dal disavanzo sanitario. 
    La difesa statale ricorda, infatti, che dal 29 luglio 2010 al  21
marzo 2017 la Regione era stata assoggettata al «Piano di rientro  di
riqualificazione  e  riorganizzazione  e  di   individuazione   degli
interventi per il perseguimento dell'equilibrio  economico  ai  sensi
dell'articolo 1, commi 173 e 180,  della  legge  30  dicembre  2004».
Precisa, inoltre, che le citate disposizioni, nonche' l'intesa  Stato
- regioni del 23 marzo 2005, hanno previsto  forme  di  affiancamento
del Governo centrale - e in specie del  Ministero  della  salute,  di
concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze,  nell'ambito
del  Sistema  nazionale  di  verifica  e  controllo   sull'assistenza
sanitaria (SiVeAS) -  alle  regioni  che  sottoscrivano  gli  accordi
contenenti i piani di  rientro  dal  disavanzo  sanitario,  come,  ad
esempio, la preventiva  approvazione  dei  provvedimenti  predisposti
dalle singole regioni in attuazione di quanto previsto nei rispettivi
piani. 
    Nella specie, la difesa statale ricorda che, con riferimento allo
stato patrimoniale  regionale  relativo  all'anno  2015,  i  predetti
tavoli tecnici avevano rilevato che «sulla base di quanto  comunicato
dalla Regione, erano emerse risorse extra-FSR assegnate e non erogate
agli enti del SSR e somme prelevate dal c/c  di  tesoreria  da  parte
della Regione per finalita' non sanitarie per complessivi 1  miliardo
e 505 milioni di euro, per la sola parte corrente». La necessita'  di
trovare una soluzione a tale situazione, di  evidente  gravita',  era
stata  presa  in  considerazione  in  sede   di   valutazione   della
conclusione positiva del piano di rientro dal disavanzo  sanitario  e
si era richiesto alla Regione di  far  conoscere  le  iniziative  che
sarebbero state adottate per  la  restituzione  al  SSR  dell'importo
complessivamente dovuto. 
    Rispetto  a  una  prima  proposta  di  restituzione  delle  somme
presentata dalla Regione nella riunione del 16 novembre del  2016,  i
citati tavoli tecnici chiedevano  che  si  prevedesse  un  numero  di
annualita' non superiore a dieci (2017-2026) e, in  particolare,  che
dal 2017 al 2022 fosse garantito il trasferimento di cassa in  favore
della gestione sanitaria per importi pari a 65 milioni di euro  annui
per il 2017 e per il 2018, e a 113 milioni di  euro  annui  per  ogni
esercizio dal 2019 al 2022, da destinare alla riduzione  dei  residui
passivi  verso  le  aziende  sanitarie  regionali  risultanti  al  31
dicembre 2015. 
    Il ricorrente ricorda che, nella riunione del 21 marzo  2017  (in
occasione della quale il piano di rientro si e' concluso),  i  tavoli
tecnici  avevano  preso  atto  dell'approvazione  della  legge   reg.
Piemonte n. 24 del 2016 che, all'art. 14,  comma  2,  aveva  disposto
quanto da essi richiesto e concludevano che, pertanto,  il  programma
di restituzione della liquidita' al SSR per  1.505  milioni  di  euro
rifletteva quanto  richiesto  dai  medesimi  nella  riunione  del  16
novembre 2016. 
    1.2.- Tanto premesso, il ricorrente ritiene che  l'art.  8  della
legge reg.  Piemonte  n.  6  del  2023,  la'  dove  prevede,  per  la
restituzione delle somme sottratte  alla  gestione  sanitaria,  tempi
piu' lunghi (con integrale restituzione posticipata dal 2026 al 2032)
e,  di  conseguenza,  importi  annui  ridotti,  sia  intervenuto  sul
descritto meccanismo restitutorio, modificando unilateralmente l'art.
14, comma 2, della legge reg. Piemonte n. 24 del 2016,  in  contrasto
con le risultanze e i presupposti assunti nell'analisi  dei  predetti
organi  di  monitoraggio,  a  composizione  mista   regionale-statale
(tavolo tecnico e Comitato permanente). 
    In  sostanza,  l'intervento  normativo   regionale   verrebbe   a
modificare il contenuto delle intese a suo tempo raggiunte fra  Stato
e Regione in ordine alla descritta restituzione delle risorse del SSR
da parte dell'ente regionale, in assenza  di  alcuna  modifica  delle
medesime intese  ne'  di  alcuna  interlocuzione  preventiva  fra  la
Regione Piemonte e le amministrazioni statali competenti (in  specie,
il Ministero dell'economia e  delle  finanze  e  il  Ministero  della
salute) e, quindi, in violazione del canone di  leale  collaborazione
che deve informare i rapporti tra Stato e  regioni  (artt.  5  e  120
Cost.). 
    Inoltre,    premesso    che,    per    costante    giurisprudenza
costituzionale, l'autonomia legislativa concorrente delle regioni nel
settore della tutela della  salute  e,  in  particolare,  nell'ambito
della gestione del servizio sanitario  puo'  incontrare  limiti  alla
luce degli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento  delle
spese, il  ricorrente  ravvisa,  sotto  un  profilo  concorrente,  la
violazione dei principi fondamentali di coordinamento  della  finanza
pubblica di cui al terzo comma  dell'art.  117  Cost.,  in  relazione
all'art. 1, commi 173 e 180, della legge n. 311 del 2004. 
    Quest'ultima disposizione (l'art. 1, comma 180,  della  legge  n.
311 del 2004) - come confermato successivamente  dall'art.  1,  comma
796, lettera b), della  legge  27  dicembre  2006,  n.  296,  recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio  annuale  e  pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2007)», e dall'art. 2, commi 80 e  95,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante  «Disposizioni  per  la
formazione del bilancio annuale  e  pluriennale  dello  Stato  (legge
finanziaria 2010)»  -  ha  stabilito  un  principio  fondamentale  di
coordinamento della finanza pubblica consistente nella vincolativita'
per le regioni degli interventi contemplati nel piano di rientro  dal
disavanzo  sanitario.  La  disposizione   regionale   impugnata,   di
conseguenza, costituirebbe un'ipotesi  di  violazione  degli  accordi
derivanti dall'attuazione del piano di rientro, cui  la  Regione  era
all'epoca assoggettata, e quindi di violazione dell'art.  117,  terzo
comma, Cost. 
    2.- La Regione Piemonte si e' costituita in giudizio e ha chiesto
che le questioni promosse vengano dichiarate non fondate. 
    2.1.- La difesa regionale ricorda anzitutto che,  nella  riunione
del 21 marzo 2017 del tavolo tecnico e del  Comitato  permanente,  e'
stata disposta la cessazione delle  misure  previste  dal  «Piano  di
rientro di riqualificazione e riorganizzazione  e  di  individuazione
degli interventi per il perseguimento  dell'equilibrio  economico  ai
sensi dell'articolo 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004» per la
Regione Piemonte. 
    Essa ritiene, inoltre, che la  disposizione  regionale  impugnata
non impedisca il raggiungimento dell'obiettivo comune, sancito  nella
ricordata riunione, che consisterebbe  nella  riduzione  dei  residui
passivi verso le aziende sanitarie regionali,  risultanti  alla  data
del 31 dicembre 2015, attraverso la restituzione di 1.505 milioni  di
euro. Il mero prolungamento temporale del programma di  restituzione,
lungi dal  pregiudicare  l'obiettivo  comune  concordato  nel  tavolo
tecnico  del  21  marzo  2017,  apparirebbe  ragionevole,  in  quanto
determinato dal radicale mutamento delle circostanze di fatto. A  tal
proposito, la difesa regionale ricorda che, negli anni 2020-2022,  la
Regione aveva  dovuto  investire  ingenti  risorse  per  far  fronte,
dapprima, alle esigenze connesse alla pandemia, poi  al  rincaro  dei
costi delle  materie  prime  e  dell'energia.  Inoltre,  la  drastica
riduzione del fondo di cassa della Regione sarebbe  derivata,  da  un
lato, dal ritardo nei trasferimenti  delle  risorse  da  parte  dello
Stato, e, dall'altro, dalla previsione di restituzioni allo  Stato  -
introdotte da varie norme statali a far data  dal  2022  -  di  somme
dovute a vario titolo. 
    In questo contesto, l'erogazione degli importi piu' elevati  che,
in base a quanto concordato nelle riunioni del tavolo tecnico per  la
verifica degli adempimenti regionali, si sarebbero dovuti versare sul
conto  sanitario  a  partire  dal  2023,  avrebbero  pregiudicato  il
pagamento dei debiti, mantenuti a residuo, a favore  dei  beneficiari
non  sanitari  rispetto  ai  quali  sarebbe  comunque   doveroso   un
adempimento tempestivo. Le modifiche  introdotte  dalla  disposizione
regionale   impugnata   risulterebbero,   dunque,    ragionevoli    e
sostenibili, in quanto, operando un  corretto  bilanciamento  tra  le
opposte  esigenze,  consentirebbero  all'ente  regionale  di  onorare
l'impegno assunto nella citata riunione  del  21  marzo  2017  e,  al
contempo, di  non  paralizzare  del  tutto  il  proprio  operato  nei
molteplici ambiti, diversi da quello sanitario, nei quali  lo  stesso
ente e' chiamato a intervenire. 
    Peraltro, in virtu' dei trasferimenti  di  cassa  ricevuti  dalla
Regione, il sistema delle ASL, dal 2017,  avendo  a  disposizione  la
liquidita' necessaria, avrebbe garantito il rispetto  scrupoloso  dei
tempi dei pagamenti dei debiti commerciali  secondo  quanto  previsto
dalla direttiva 2011/7/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del
16 febbraio 2011, relativa alla lotta contro i ritardi  di  pagamento
nelle transazioni commerciali. Non sarebbe  necessario,  pertanto,  a
partire dal 2023, un flusso di cassa raddoppiato rispetto  agli  anni
precedenti, ne' si correrebbe  alcun  rischio  di  una  procedura  di
infrazione da parte dell'Unione europea  nei  confronti  dello  Stato
italiano,  in  quanto  i  tempi  di   pagamento   delle   transazioni
commerciali stabiliti  dalla  citata  direttiva  2011/7/UE  sarebbero
stati pienamente rispettati. 
    Ad  avviso  della  Regione,  la  disposizione  impugnata  non  si
porrebbe quindi in contrasto con il  piano  di  rientro,  da  cui  la
medesima e' uscita a seguito della riunione del 21  marzo  2017,  ne'
sarebbe incompatibile con gli impegni assunti nella citata  riunione,
avendo solo rimodulato  i  tempi  di  restituzione  della  liquidita'
dovuta al sistema sanitario, senza incidere sul  quantum  complessivo
di tale restituzione. 
    3.-  All'udienza  pubblica   le   parti   hanno   insistito   per
l'accoglimento delle conclusioni formulate negli atti difensivi. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1.- Il Presidente del Consiglio  dei  ministri,  rappresentato  e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha  impugnato  l'art.  8
della legge reg. Piemonte n. 6  del  2023,  nella  parte  in  cui  ha
sostituito il comma 2 dell'art. 14 della legge reg.  Piemonte  n.  24
del 2016, in riferimento agli artt. 5, 120 e 117, terzo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 1, commi 173 e 180, della legge n.
311 del 2004. 
    Piu' in dettaglio, la difesa statale censura  il  citato  art.  8
nella parte in cui ha prorogato all'anno 2032 il termine (in  origine
fissato al  2026)  per  la  restituzione  delle  somme  indebitamente
sottratte alla gestione  sanitaria  e  ha  diversamente  modulato,  a
partire dal 2023, gli importi da prelevare, anno per anno, dal  conto
di tesoreria della gestione ordinaria e da destinare  alla  riduzione
dei residui  passivi  verso  le  aziende  sanitarie  regionali,  come
risultanti alla data del 31 dicembre  2015.  Il  ricorrente  ritiene,
infatti,  che  la  disposizione  impugnata   abbia   illegittimamente
modificato, in via unilaterale, il contenuto delle  intese,  recepite
nell'art. 14, comma 2, della legge reg.  Piemonte  n.  24  del  2016,
raggiunte fra Stato e Regione,  tramite  il  tavolo  tecnico  per  la
verifica degli adempimenti regionali e il Comitato permanente per  la
verifica dei LEA, organi a composizione mista  regionale-statale,  in
occasione della  riunione  del  21  marzo  2017,  in  cui  era  stata
dichiarata la conclusione positiva del piano di rientro dal disavanzo
sanitario. 
    La difesa statale si duole  del  fatto  che  tali  modifiche  del
programma di restituzione delle somme nei  confronti  del  SSR  siano
state effettuate in assenza di alcuna previa intesa modificativa, ne'
di alcuna interlocuzione preventiva fra  la  Regione  Piemonte  e  le
amministrazioni  statali  competenti   (in   specie,   il   Ministero
dell'economia e delle finanze e il Ministero della salute) e, quindi,
in violazione del canone di leale collaborazione che deve informare i
rapporti tra Stato e regioni (artt. 5 e 120 Cost.). 
    La disposizione regionale impugnata, ad  avviso  del  ricorrente,
sarebbe,  sotto  un  concorrente   profilo,   lesiva   dei   principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica di cui al  terzo
comma dell'art. 117 Cost., in relazione all'art. 1, commi 173 e  180,
della legge n. 311 del 2004, considerato che l'autonomia  legislativa
concorrente delle regioni nel settore della tutela della salute e, in
particolare, nell'ambito della gestione del servizio  sanitario  puo'
incontrare limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica  e
del contenimento delle spese, «peraltro in un  "quadro  di  esplicita
condivisione da parte delle  Regioni  della  assoluta  necessita'  di
contenere i  disavanzi  del  settore  sanitario"  (cfr.  sentenze  n.
91/2012 e n. 193/2007)». 
    L'impugnato art. 8 si porrebbe, poi, in specifico  contrasto  con
gli  accordi  inerenti  all'attuazione  del  piano  di  rientro   dal
disavanzo sanitario, cui la Regione era  stata  assoggettata  dal  29
luglio 2010 al 21 marzo 2017, accordi la cui  vincolativita'  per  le
regioni  sottoposte  ai  medesimi  piani  costituisce  un   principio
fondamentale di coordinamento della  finanza  pubblica  espressamente
stabilito dall'art. 1, comma 180, della  legge  n.  311  del  2004  e
ribadito dall'art. 1, comma 796, lettera b), della legge n.  296  del
2006, nonche' dall'art. 2, commi 80 e 95,  della  legge  n.  191  del
2009. 
    2.-  In  via  preliminare,  occorre  precisare  che,  dal  tenore
complessivo del ricorso, pur formulato in maniera molto sintetica, si
evince che il ricorrente ravvisa la violazione congiunta dei principi
fondamentali in materia di coordinamento della  finanza  pubblica  di
cui al terzo comma dell'art. 117 Cost.,  e  del  principio  di  leale
collaborazione, che si sarebbe realizzata per effetto delle modifiche
apportate in modo unilaterale dalla Regione Piemonte al programma  di
restituzione  delle  somme  indebitamente  sottratte  alla   gestione
sanitaria e impiegate per finalita'  diverse.  Il  programma  -  come
detto - era stato  concordato  con  i  rappresentanti  del  Ministero
dell'economia e delle finanze e del Ministero della  salute  presenti
nel tavolo tecnico e nel Comitato permanente, organi  a  composizione
mista regionale-statale, e definito in occasione della  riunione  del
21 marzo 2017, in cui era stata dichiarata  la  conclusione  positiva
del piano di rientro dal disavanzo sanitario cui la Regione  Piemonte
era stata assoggettata a partire dal 29 luglio 2010. 
    L'illegittimita' costituzionale di tali modifiche unilaterali e',
infatti, denunciata richiamando sia la giurisprudenza di questa Corte
sui limiti, in generale, che la regione incontra nell'esercizio della
sua competenza «nell'ambito della  gestione  del  servizio  sanitario
[...]  alla  luce  degli  obiettivi  della  finanza  pubblica  e  del
contenimento della spesa», in un «quadro di esplicita condivisione da
parte  delle  Regioni  della  assoluta  necessita'  di  contenere   i
disavanzi del settore sanitario» (sentenza n. 193 del 2007);  sia  la
specifica   configurazione,   come    principio    fondamentale    di
coordinamento della finanza pubblica, del principio di vincolativita'
dei piani di rientro dal disavanzo sanitario regionale e dei connessi
programmi operativi, sottoscritti dallo  Stato  e  dalle  regioni  in
disavanzo, da cui discende il divieto in capo alle regioni sottoposte
a tali piani di adottare provvedimenti  contrastanti  con  tutti  gli
specifici interventi ivi indicati. 
    Peraltro, una simile duplice prospettazione  della  questione  si
riflette nelle norme statali interposte evocate dal  ricorrente,  che
non risultano tra loro sovrapponibili: la prima, e  cioe'  l'art.  1,
comma 173, della legge  n.  311  del  2004,  contempla,  infatti,  un
generale principio - su cui ci si soffermera' piu' avanti (punto 4) -
di definizione concordata fra Stato e regioni delle  misure  volte  a
realizzare gli obiettivi di mantenimento dell'equilibrio  finanziario
del sistema sanitario regionale (con conseguenti  vincoli  reciproci:
dello Stato, quanto  all'erogazione  dei  finanziamenti  pattuiti,  e
della regione, quanto al rispetto  degli  obiettivi  concordati);  la
seconda, e cioe' l'art. 1, comma 180, della medesima legge n. 311 del
2004, contiene, invece, lo specifico principio di vincolativita'  dei
piani di rientro e dei successivi programmi  operativi,  sottoscritti
da Stato e regione, e  il  conseguente  divieto  per  le  regioni  di
adottare leggi e/o  provvedimenti  contrastanti  con  gli  interventi
indicati nei medesimi piani o programmi, nel periodo  di  vigenza  di
questi ultimi. 
    3.- In via preliminare, e' agevole rilevare che - in linea con la
giurisprudenza    costante    di    questa    Corte    secondo    cui
«nell'individuazione della  materia  cui  ascrivere  una  determinata
norma, [...]  occorre  considerarne  ratio,  finalita'  e  contenuti,
tralasciando aspetti marginali ed effetti riflessi» (sentenza n.  267
del 2022) - la disposizione regionale impugnata deve ricondursi  alle
materie di competenza regionale concorrente del  coordinamento  della
finanza pubblica e della tutela della salute. 
    Essa, infatti, nel disciplinare la restituzione, da  parte  della
Regione, di somme in precedenza  sottratte  alla  gestione  sanitaria
regionale e impiegate per finalita' diverse, mira  ad  assicurare  un
finanziamento del Servizio sanitario regionale che sia, al  contempo,
coerente con gli obiettivi della finanza pubblica e del  contenimento
dei  costi,  nonche'  con  la  garanzia  di  un  servizio   sanitario
efficiente e idoneo a erogare le prestazioni sanitarie  nel  rispetto
degli standard  costituzionali.  In  sostanza,  la  medesima  intende
«realizzare una gestione della funzione sanitaria pubblica efficiente
e capace di rispondere alle istanze dei cittadini  coerentemente  con
le regole di bilancio» (sentenza n. 190 del 2022). 
    4.- Sulla base di  tali  premesse  deve  dichiararsi  fondata  la
questione promossa in riferimento all'art. 117, terzo  comma,  Cost.,
innanzitutto in relazione ai principi fondamentali  di  coordinamento
della finanza pubblica stabiliti dall'art. 1, comma 173, della  legge
n.  311  del  2004,  anche  avuto  riguardo  al  principio  di  leale
collaborazione. 
    4.1.- Occorre, anzitutto, ricordare che il citato art.  1,  comma
173, della legge n. 311 del 2004 ha dato ulteriore forma  al  modello
pattizio di «regolazione finanziaria tra Stato e Regioni nel  settore
sanitario» (sentenza n. 36 del 2005), inaugurato dall'accordo sancito
in Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e  di  Bolzano  il  3  agosto  2000,  poi
seguito dall'accordo dell'8 agosto 2001 tra  Governo,  le  regioni  e
Province autonome di Trento  e  di  Bolzano  recante  integrazioni  e
modifiche agli accordi sanciti il  3  agosto  2000  (repertorio  atti
1004) e il 22 marzo 2001 (repertorio atti 1210) in materia sanitaria,
e, in specie, attuato mediante i  cosiddetti  patti  per  la  salute,
frutto di intese raggiunte sempre in sede  di  Conferenza  permanente
Stato - Regioni - Province autonome, nel cui ambito si determinano, a
un tempo, l'entita' del concorso dello  Stato  al  finanziamento  del
Servizio sanitario nazionale (SSN) e  i  puntuali  adempimenti  delle
regioni, in un'ottica di incentivo e di condizionalita'. 
    Sulla medesima linea si colloca la legge finanziaria per il  2005
(la legge n. 311 del 2004) che, proprio con l'art. 1, comma  173,  ha
vincolato l'accesso al finanziamento  statale  integrativo  (previsto
dal precedente comma 164) alla stipula di una intesa Stato  -regioni,
volta a garantire  -  fra  l'altro  -  il  monitoraggio  della  spesa
sanitaria regionale in vista dell'obiettivo  del  rispetto  da  parte
delle regioni del mantenimento dell'equilibrio  economico-finanziario
del sistema sanitario regionale. 
    In quest'intesa - siglata il 23 marzo 2005 in sede di  Conferenza
permanente Stato - Regioni - Province autonome - si e' stabilito, fra
l'altro, all'art. 6, che le regioni si impegnano a garantire  con  la
propria  programmazione  l'equilibrio   economico-finanziario   delle
proprie  aziende  sanitarie,  e  a  realizzare  forme   di   verifica
trimestrale, nonche' a rispettare l'obbligo  di  adottare  le  misure
necessarie alla riconduzione in equilibrio della gestione. 
    Solo   ove   si   verifichi   una   situazione   di   squilibrio,
corrispondente ad un disavanzo  pari  o  superiore  al  5  per  cento
(secondo la formula vigente, introdotta dall'art. 2, comma 77,  della
legge n. 191 del 2009, che ha recepito l'intesa del 3 dicembre 2009),
la regione deve presentare un piano di  rientro  (gia'  previsto  dal
comma 180 dell'art. 1 della legge n. 311 del  2004),  di  durata  non
superiore al triennio, che,  una  volta  approvato  dalla  regione  e
sottoposto  al  parere  della  Struttura  tecnica   di   monitoraggio
paritetica (di cui all'art. 3, comma 2, dell'intesa  del  3  dicembre
2009) e della  Conferenza  permanente  Stato  -  Regioni  -  Province
autonome, va approvato dal Consiglio dei ministri (art. 2, commi 78 e
79, della legge n. 191 del 2009). Per tutto il tempo della vigenza di
questo  piano,  alla  regione  e'  impedito  di  adottare   qualsiasi
provvedimento  anche  legislativo  che  sia  di  ostacolo  alla   sua
attuazione e che incida sulle misure in esso previste; come  pure  e'
escluso che  la  medesima  possa  introdurre  livelli  di  assistenza
sanitaria ulteriori rispetto a quelli  essenziali  e,  quindi,  possa
esprimere una propria politica sanitaria. Inoltre, in caso di mancata
completa attuazione nel triennio, il piano  puo'  essere  proseguito,
con i  medesimi  effetti,  «secondo  programmi  operativi»  volti  al
«raggiungimento degli obiettivi  strutturali  del  piano  stesso»  ai
sensi dell'art. 15, comma 20, del decreto-legge 6 luglio 2012, n.  95
(Disposizioni urgenti per  la  revisione  della  spesa  pubblica  con
invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure  di  rafforzamento
patrimoniale   delle   imprese   del   settore),   convertito,    con
modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n.  135,  costituendo  tali
strumenti, come  questa  Corte  ha  avuto  piu'  volte  occasione  di
affermare,  espressione  del  «principio  fondamentale   diretto   al
contenimento della spesa pubblica sanitaria e del correlato principio
di coordinamento della finanza pubblica» (sentenza n. 190 del  2022),
in vista del superamento della situazione di disavanzo. 
    4.1.1.- Dal quadro normativo sin qui richiamato  emerge  in  modo
chiaro che, a  partire  dal  2000,  il  modulo  concertativo-pattizio
costituisce il modello generale di disciplina del  finanziamento  del
servizio sanitario, a prescindere dalla specifica situazione  in  cui
si addivenga alla sottoscrizione del piano di rientro  dal  disavanzo
sanitario e, quindi, indipendentemente  dalle  peculiari  conseguenze
che solo quest'ultimo determina. 
    E'  un  dato  di  esperienza  che  «la  vigente  legislazione  di
finanziamento del servizio sanitario nazionale trova origine  in  una
serie di accordi fra Stato e Regioni», sulla cui base  sono  definite
«sia le prestazioni che le Regioni sono tenute a  garantire  in  modo
uniforme sul territorio nazionale, sia il corrispondente  livello  di
finanziamento» (sentenza n. 98 del 2007). 
    Una simile  scelta  riflette,  d'altronde,  le  peculiarita'  del
settore  sanitario  e  l'inevitabile  coinvolgimento   in   esso   di
competenze statali e regionali. 
    Questa Corte  ha  riconosciuto  che  dall'intreccio  tra  profili
costituzionali e organizzativi discende l'esercizio su due livelli di
governo della funzione sanitaria  pubblica.  Il  livello  statale  e'
chiamato a definire le prestazioni che il SSN e' tenuto a fornire  ai
cittadini - cioe', i livelli essenziali di assistenza - e l'ammontare
complessivo   delle   risorse   economiche   necessarie    al    loro
finanziamento; a quello regionale compete,  invece,  organizzare  sul
territorio il rispettivo  servizio  e  garantire  l'erogazione  delle
prestazioni nel rispetto degli standard  costituzionalmente  conformi
(sentenza n. 190 del 2022). Pertanto, «[l]a presenza di  due  livelli
di governo rende necessaria la definizione di un  sistema  di  regole
che ne disciplini i rapporti di  collaborazione»,  pur  nel  rispetto
delle reciproche competenze, «al  fine  di  realizzare  una  gestione
della funzione sanitaria pubblica efficiente e capace  di  rispondere
alle istanze dei cittadini coerentemente con le regole  di  bilancio»
(ancora sentenza n. 190 del 2022). 
    In questa chiave, risulta evidente che, nel settore  considerato,
la  «fisiologica  dialettica»  fra  Stato  e  regioni   deve   essere
improntata alla  «leale  collaborazione  orientata  al  bene  comune»
attraverso  cui   «il   modello   pluralistico   riconosciuto   dalla
Costituzione puo' [...] svilupparsi  in  una  prospettiva  generativa
[...] verso la migliore tutela del diritto alla salute» (sentenza  n.
40 del 2022). Il che si traduce «in concreto in doveri e  aspettative
- di informazione, di previsione  di  strumenti  di  raccordo  e,  in
generale, di comportamenti realmente collaborativi,  corretti  e  non
ostruzionistici, in definitiva, appunto, leali - che non possono  che
essere reciproci» (sentenza n. 217 del 2020)  e  riguardare,  quindi,
anche le regioni, considerata la natura  relazionale  del  richiamato
principio (ancora, sentenza n. 217 del 2020). 
    4.1.2.- Nella specie, il piano di rientro dal disavanzo sanitario
della Regione Piemonte era stato  inizialmente  sottoscritto  per  il
triennio  2010-2013  e  poi   proseguito,   a   causa   del   mancato
raggiungimento degli obiettivi in esso indicati, mediante i programmi
operativi 2013-2015 - predisposti in attuazione dell'art.  15,  comma
20, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito - e  completati  con  un
anno di ritardo. L'uscita da tale piano era stata, infine, disposta a
seguito della valutazione  positiva  relativa  alla  conclusione  del
medesimo, operata nella citata riunione congiunta del tavolo  tecnico
e del Comitato permanente del 21 marzo 2017. 
    Tale valutazione positiva - come si evince chiaramente anche  dai
lavori preparatori dell'art. 14 della legge reg. Piemonte n.  24  del
2016 - era stata compiuta anche in virtu' dell'introduzione, da parte
della Regione Piemonte, con propria legge,  della  previsione  avente
per oggetto  il  programma  decennale  di  restituzione  delle  somme
(dell'ammontare di circa 1.505 milioni di euro) che,  destinate  alla
gestione  sanitaria,  erano  risultate,  in  sede  di   monitoraggio,
indebitamente  sottratte  a  quest'ultima  e  impiegate   per   altre
finalita', con il risultato di mettere le aziende sanitarie regionali
nella condizione  di  non  poter  adempiere  in  modo  tempestivo  ai
pagamenti, in violazione della direttiva 2011/7/UE, e di  contribuire
alla situazione di squilibrio economico-finanziario. Il programma  di
restituzione delle somme introdotto  dall'art.  14,  comma  2,  della
citata legge regionale n. 24 del 2016 era stato  peraltro  concordato
proprio in sede di monitoraggio con il tavolo tecnico e  il  Comitato
permanente, come risulta dal verbale della riunione congiunta del  16
novembre  2016.  In  quella  sede,  infatti,  i  citati  organi,  pur
esprimendo il proprio favore nei confronti della scelta regionale  di
procedere a una definizione formale della procedura  di  restituzione
della liquidita' regionale dovuta nei  confronti  del  SSR,  mediante
apposita norma da inserire nella legge regionale di  assestamento  di
bilancio per l'anno 2016, avevano chiesto, tuttavia, di contenere  la
proposta di restituzione in un numero  di  annualita'  non  superiore
alle dieci, formulando altresi' una proposta di  modulazione  annuale
degli importi da prelevare dal  conto  di  tesoreria  della  gestione
ordinaria e da destinare alla gestione sanitaria entro  il  decennio.
In base a quest'ultima, si prevedeva che: i) nel 2017 e nel 2018,  si
sarebbe dovuto operare il trasferimento  di  cassa  in  favore  della
gestione sanitaria per importi pari a 65 milioni  di  euro  all'anno;
ii) per ciascuno degli anni 2019-2022, il trasferimento sarebbe stato
di 113 milioni di euro annui; iii) infine, con riferimento ai quattro
anni successivi  (2023-2026),  si  disponeva  un  progressivo,  forte
aumento delle somme da trasferire, corrispondenti all'incirca ai  due
terzi degli oneri complessivi (923 milioni  di  euro)  in  vista  del
completamento della restituzione. 
    Nella riunione  congiunta  del  tavolo  tecnico  e  del  Comitato
permanente del 21  marzo  2017,  si  dava  atto  della  coerenza  del
programma di  restituzione  della  liquidita'  al  SSR,  «formalmente
adottato con legge regionale» come puntualmente definito dall'art. 14
della legge reg. n. 24 del 2016, «con  quanto  richiesto  dai  Tavoli
nella riunione  del  16  novembre  2016»  e  si  affermava  che  esso
«permette di  superare  i  rilievi  mossi  gia'  in  occasione  della
riunione del 20 aprile 2016 in ordine alla conclusione  positiva  del
Piano di rientro». 
    Da quanto riportato emerge, dunque, in modo chiaro che la Regione
Piemonte,  recependo  in  una  propria  legge   tale   programma   di
restituzione della liquidita' al SSR, si era  impegnata  non  solo  a
realizzare la prevista restituzione,  ma  anche  ad  effettuarla  nel
termine massimo di  dieci  anni,  secondo  specifiche  modalita'  che
avrebbe ben potuto diversamente modulare,  in  attuazione  di  quanto
stabilito, in via concordata, dall'art. 6 dell'intesa  del  23  marzo
2005, cui rimanda l'art. 1, comma 173, lettera f), della legge n. 311
del 2004, in vista della realizzazione  degli  obiettivi  di  finanza
pubblica. In altri termini, l'adozione del programma di  restituzione
entro  il  termine  decennale  era  stato  concordato   come   misura
necessaria a contribuire  a  garantire  il  mantenimento  dell'appena
riconquistato  equilibrio   economico   finanziario   delle   aziende
sanitarie regionali, strumentale anche a consentire  la  riespansione
della  politica  sanitaria  regionale  (ad  esempio,  restituendo  la
possibilita' di prevedere l'erogazione di prestazioni sanitarie extra
LEA) proprio per effetto dell'uscita dal piano di rientro. 
    Con l'impugnato art. 8 della legge regionale n. 6  del  2023,  la
Regione Piemonte, nel prorogare all'anno 2032 il termine  ultimo  per
la restituzione della parte rimanente della liquidita'  indebitamente
sottratta al SSR, e' invece venuta meno, unilateralmente, all'impegno
di completare tale restituzione entro il decennio, in  tal  modo  non
solo autorizzando il perdurante  impiego  di  somme,  originariamente
destinate al SSR, ad altre  finalita',  ma  soprattutto  violando  il
principio di definizione concordata degli obiettivi e delle misure di
mantenimento  dell'equilibrio  finanziario  del   sistema   sanitario
regionale;  principio  di  definizione  concordata   desumibile   dal
richiamato art. 1, comma 173, lettera f),  della  legge  n.  311  del
2004, letto alla luce dell'art. 6 della citata intesa  del  23  marzo
2005,   che   si   configura,    in    armonia    con    il    modulo
concertativo-pattizio di disciplina del  finanziamento  del  servizio
sanitario  da  tempo  accolto,  quale   principio   fondamentale   di
coordinamento della finanza pubblica ai sensi  dell'art.  117,  terzo
comma, Cost. 
    Nel rispetto di  tale  principio  -  che,  nel  caso  di  specie,
nonostante la riacquistata liberta' di manovra in  ambito  sanitario,
reclama  un  incisivo  ossequio,  in  presenza  di  un  accordo  gia'
raggiunto proprio in ordine alle modalita' temporali di  restituzione
delle somme indebitamente sottratte al SSR -, la Regione Piemonte, in
vista dell'esercizio della propria competenza legislativa concorrente
inerente alla gestione del Servizio sanitario regionale, ben  avrebbe
potuto - e dovuto, nello spirito di leale collaborazione  «"che,  nel
caso di specie, si colora della doverosa cooperazione per  assicurare
il migliore servizio alla collettivita'" (sentenza n. 62  del  2020)»
(sentenza n. 190 del 2022)  -  promuovere  un'interlocuzione  con  le
amministrazioni statali competenti al fine di rappresentare  loro  le
ragioni dell'asserita sopravvenuta insostenibilita' del completamento
del programma di restituzione decennale delle liquidita',  concordato
nel 2017, anche alla luce del  dichiarato  radicale  mutamento  delle
condizioni di fatto  in  ragione,  fra  l'altro,  della  pandemia  da
COVID-19 e  della  crisi  economica  conseguente,  per  eventualmente
giungere alla definizione, necessariamente concordata, di un  diverso
termine finale entro il quale modulare il trasferimento di cassa,  in
relazione ai singoli esercizi finanziari. 
    Cio' sempre alla luce del comune e superiore scopo di  assicurare
una gestione del servizio sanitario efficiente e capace di rispondere
alle istanze dei cittadini in coerenza con le regole di bilancio e in
linea  con  il  rispetto  degli  obblighi  eurounitari   e   con   la
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica. 
    Deve,  pertanto,  dichiararsi   l'illegittimita'   costituzionale
dell'art. 8 della legge reg. Piemonte n. 6 del 2023, nella  parte  in
cui, nel sostituire il comma 2 dell'art. 14 della legge reg. Piemonte
n. 24 del 2016, ha stabilito, unilateralmente, che  «2.  A  decorrere
dall'esercizio  2023  e  fino  all'esercizio  2032  e'  garantito  il
trasferimento  di  cassa  in  favore  della  gestione  sanitaria   da
prelevare dal  conto  di  tesoreria  della  gestione  ordinaria,  per
importi, riferiti a ciascun anno, pari a 93.000.000,00 negli esercizi
dal 2023 al 2025 e a euro 92.000.000,00 negli esercizi  dal  2026  al
2032, da destinare  alla  riduzione  dei  residui  passivi  verso  le
aziende sanitarie regionali al 31 dicembre 2015.», invece che  «2.  A
decorrere dall'esercizio 2023 e fino all'esercizio 2026 e'  garantito
il trasferimento di cassa  in  favore  della  gestione  sanitaria  da
prelevare dal conto di tesoreria  della  gestione  ordinaria,  di  un
importo complessivo pari a 923 milioni di  euro,  da  destinare  alla
riduzione dei residui passivi verso le aziende sanitarie regionali al
31 dicembre 2015»,  secondo  modalita'  rimesse  a  successiva  legge
regionale. 
    Resta salva, ovviamente, la possibilita' che la Regione  Piemonte
e lo Stato addivengano a un nuovo accordo sul  complessivo  programma
di restituzione delle somme. 
    5.- Restano assorbite le censure promosse in riferimento all'art.
117, terzo comma, Cost., in relazione all'art. 1,  comma  180,  della
legge n. 311 del 2004. 
      
 
                          per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 8 della  legge
della Regione Piemonte 24 aprile 2023, n. 6 (Bilancio  di  previsione
finanziario 2023-2025), nella parte in cui, nel sostituire il comma 2
dell'art. 14 della legge Regione Piemonte  5  dicembre  2016,  n.  24
(Assestamento del bilancio  di  previsione  finanziario  2016-2018  e
disposizioni  finanziarie),  ha  stabilito  che   «2.   A   decorrere
dall'esercizio  2023  e  fino  all'esercizio  2032  e'  garantito  il
trasferimento  di  cassa  in  favore  della  gestione  sanitaria   da
prelevare dal  conto  di  tesoreria  della  gestione  ordinaria,  per
importi, riferiti a ciascun anno, pari a 93.000.000,00 negli esercizi
dal 2023 al 2025 e a euro 92.000.000,00 negli esercizi  dal  2026  al
2032, da destinare  alla  riduzione  dei  residui  passivi  verso  le
aziende sanitarie regionali al 31 dicembre 2015.», invece che  «2.  A
decorrere dall'esercizio 2023 e fino all'esercizio 2026 e'  garantito
il trasferimento di cassa  in  favore  della  gestione  sanitaria  da
prelevare dal conto di tesoreria  della  gestione  ordinaria,  di  un
importo complessivo pari a 923 milioni di  euro,  da  destinare  alla
riduzione dei residui passivi verso le aziende sanitarie regionali al
31 dicembre 2015»,  secondo  modalita'  rimesse  a  successiva  legge
regionale. 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 marzo 2024. 
 
                                F.to: 
                 Augusto Antonio BARBERA, Presidente 
              Antonella SCIARRONE ALIBRANDI, Redattrice 
             Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria 
 
    Depositata in Cancelleria il 14 maggio 2024 
 
                   Il Direttore della Cancelleria 
                        F.to: Roberto MILANA